全球氣候治理：趨勢與方向

陳迎

【關鍵詞】氣候變化 碳達峰 碳中和 全球氣候治理

【中圖分類號】D815；P46 【文獻標識碼】A

氣候變化不僅是國際氣候談判的議題，更與國家宏觀政策、地方發(fā)展轉(zhuǎn)型以及每個人的生活息息相關。近年來，氣候變化日益成為全社會關注的重要話題。一方面，全球變暖與厄爾尼諾現(xiàn)象疊加導致氣候系統(tǒng)極端性增強，夏季創(chuàng)紀錄的高溫越來越司空見慣，干旱、暴雨、洪水、森林火災幾乎從不缺席；另一方面，“雙碳”目標日益深入人心，綠色低碳轉(zhuǎn)型已成為全球共識。

全球沸騰時代已經(jīng)到來

2023年，在全球氣候變化與厄爾尼諾疊加作用下，全球平均氣溫屢創(chuàng)新高，極端天氣氣候事件頻發(fā)，自然生態(tài)系統(tǒng)和社會經(jīng)濟系統(tǒng)面臨越來越多的氣候風險。正如聯(lián)合國秘書長古特雷斯所說：“全球變暖時代結束了，全球沸騰時代已經(jīng)到來?！?/p>

其一，全球首次單月平均氣溫破1.5℃。2022年的夏季高溫熱浪令人記憶深刻，而2023年的高溫更加極端。據(jù)世界氣象組織（WMO）的監(jiān)測數(shù)據(jù)，2023年7月，全球平均氣溫相比工業(yè)革命前首次單月升溫破 1.5℃，是有氣象記錄以來最熱的月份，甚至可能是12萬年以來最熱的月份，高溫熱浪同時襲擊北半球大部分地區(qū)。幾乎就在同時，南極海冰量也創(chuàng)出新低。不僅7月經(jīng)歷創(chuàng)記錄高溫，2023年整個暖季（5-10月）全球都打破歷史記錄。2023年11月30日，世界氣象組織于《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會（即COP28）開幕當天發(fā)布《2023年全球氣候狀況臨時報告》，宣布2023年是有記錄以來人類歷史上最熱的一年。截至2023年10月底，全球平均氣溫比工業(yè)化前水平高出1.4℃。2015年至2023年也是有記錄以來最熱的九年。

其二，氣候系統(tǒng)不穩(wěn)定性增強。氣候變化的影響不僅是帶來夏季高溫，還導致氣候系統(tǒng)的不穩(wěn)定性增強，各類極端天氣氣候事件增多，并且呈現(xiàn)出極端性強、破壞性強、反常性強的特點。例如2023年夏季，我國不僅經(jīng)歷了極端高溫干旱，華北、東北等多地還遭遇強降水，引發(fā)嚴重洪澇災害，出現(xiàn)明顯的“旱澇急轉(zhuǎn)”。據(jù)中國氣象局的數(shù)據(jù)，全國6—8月平均氣溫為1961年以來歷史同期第二高，全國共352個國家氣象站日最高氣溫達到極端事件監(jiān)測標準，69個國家氣象站日最高氣溫達到或突破歷史極值。同期，共發(fā)生17次暴雨過程，尤其是2023年7月29日至8月1日，京津冀地區(qū)出現(xiàn)一輪歷史罕見極端暴雨過程。首先是累計雨量大，最大累計降雨量達1003毫米（河北邢臺臨城縣），相當于一次下了兩年的降水量；其次是持續(xù)時間長，北京降雨持續(xù)時間達83小時；最后是影響范圍廣，100毫米以上降雨面積超過20.6萬平方公里，暴雨引發(fā)洪澇災害，造成人員傷亡和巨大財產(chǎn)損失。此外，復合型氣象災害接踵而至，局地性、突發(fā)性、災難性事件趨多。2023年7月28日，“杜蘇芮”以強臺風級別正面登陸福建晉江，先后影響東部十余?。▍^(qū)、市），造成從福建到東北我國東部地區(qū)嚴重災害損失。

其三，氣候變化風險不斷加劇。預計未來氣候系統(tǒng)的變暖仍將持續(xù)。過去和未來溫室氣體排放造成的氣候系統(tǒng)變化，特別是海洋、冰蓋和全球海平面發(fā)生的變化，在世紀到千年尺度上是不可逆的。根據(jù)聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）第六次評估報告的預估，即使在低排放情景下，全球也將面臨嚴重的氣候風險，全球許多區(qū)域出現(xiàn)極端事件并發(fā)的概率將增加。多種氣候變化風險將進一步加劇，跨行業(yè)、跨區(qū)域的復合型氣候變化風險將增多且更加難以管理。全球大約有33億至36億人生活在氣候變化高脆弱環(huán)境中。

氣候變暖也將加劇中國區(qū)域性氣候風險。據(jù)國家氣候中心的分析，未來幾十年，中國平均氣溫還會繼續(xù)上升，極端強降水和重大干旱事件仍呈增加態(tài)勢。風險增加的地區(qū)幾乎全部位于我國東部人口稠密、經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)，極端天氣事件對經(jīng)濟社會安全的影響進一步凸顯，這對建設安全、綠色、智慧城市的氣候服務保障能力提出了新要求。

全球應對氣候變化行動依然面臨嚴峻挑戰(zhàn)

面對不斷加劇的氣候風險，在《巴黎協(xié)定》下，盡管193個締約方提出了國家自主貢獻目標，150多個國家提出了碳中和目標，但相比《巴黎協(xié)定》規(guī)定的長期減排目標，全球應對氣候變化行動依然面臨嚴峻挑戰(zhàn)。

一是全球碳排放快速反彈創(chuàng)新高。根據(jù)國際能源署（IEA）發(fā)布的《2022年二氧化碳排放》報告，2022年全球與能源有關的二氧化碳排放量增長了0.9%，創(chuàng)下超368億噸的新高，但增長幅度遠低于2021年（超過6%），也明顯低于3.2%的全球經(jīng)濟增長?？上驳氖?，全球可再生能源的規(guī)模不斷擴大，新增裝機容量在新增電力中的占比從2016年的60%增長至2021年的80%以上。報告指出，盡管出現(xiàn)了干旱和熱浪等極端天氣事件，以及異常大量的核電站停運導致排放量上升，但通過增加清潔能源技術的應用，避免了5.5億噸的二氧化碳排放量。如果沒有清潔能源，二氧化碳排放量的增長將達到現(xiàn)在的近三倍。

從具體的排放源來看，煤炭、石油依然是重要的排放源。全球能源危機繼續(xù)刺激了亞洲從天然氣轉(zhuǎn)向使用煤炭，歐洲也出現(xiàn)了小幅增長，煤炭的二氧化碳排放量增長了1.6%，雖然增幅只是2021年增幅的四分之一左右，但仍遠超過去10年的平均增速。烏克蘭危機后，天然氣供應繼續(xù)收緊，加之歐洲企業(yè)和民眾減少使用天然氣，天然氣的二氧化碳排放量下降了1.6%。石油的二氧化碳排放量增長超過煤炭，增長了2.5%，但仍低于新冠疫情前的水平。疫情后航空業(yè)持續(xù)恢復和反彈，貢獻了石油排放增長的大約一半。2023年12月5日國際氣候科學機構“全球碳項目”（GCP）發(fā)布的《2023年全球碳預算》報告顯示，2023年全球碳排放大約較2022年增長1.1%，再創(chuàng)新高。

二是應對氣候變化行動的差距顯著。全球碳排放快速反彈的現(xiàn)實，距離實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》規(guī)定的2℃或1.5℃目標仍存在很大差距。根據(jù)2023年11月聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）發(fā)布的《2023年排放差距報告》，當前各國在《巴黎協(xié)定》下所作的承諾不能實現(xiàn)控制全球溫升相比工業(yè)革命之前不超過2℃的目標，更不要說1.5℃。延續(xù)現(xiàn)有政策，到本世紀末全球溫升相比工業(yè)化前水平可能達到2.5-2.9℃。根據(jù)各國國家自主貢獻（NDC）目標測算，要想實現(xiàn)2℃目標，2030年需要在預測排放量基礎上額外減排140億噸二氧化碳當量，而要實現(xiàn)1.5℃，則需要額外減排220億噸二氧化碳當量。

除減排行動力度不足外，適應行動也存在巨大差距。2023年11月聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署（UNEP）發(fā)布的《2023年適應差距報告》指出，即便國際社會今天就停止所有溫室氣體的排放，氣候紊亂也需要幾十年才能恢復正常。氣候變化的影響日益嚴重，適應行動更加緊迫，尤其是發(fā)展中國家。資金短缺、準備不足，導致全球氣候適應投資與規(guī)劃不充分，加劇了全世界面臨的氣候風險。

三是能源綠色低碳轉(zhuǎn)型不易。隨著風電和光伏等新能源的迅猛發(fā)展，其間歇性和波動性特點使得電力系統(tǒng)的復雜性成倍增加，加之氣候變化的影響和更多電力電子設備的接入，電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行面臨一系列新挑戰(zhàn)。以我國為例，根據(jù)國家能源局統(tǒng)計，截至2023年6月底，全國可再生能源裝機達到13.22億千瓦，歷史性超過煤電，約占我國總裝機的48.8%，可再生能源新增裝機占新增裝機的77%。從發(fā)電量看，上半年全國可再生能源發(fā)電量達1.34萬億千瓦時，其中風電和光伏發(fā)電量同比增長23.5%。但與此同時，煤炭產(chǎn)量和新投資煤電也在增加。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2023年上半年，生產(chǎn)原煤23.0億噸，同比增長4.4%。進口煤炭2.2億噸，同比增長93.0%。根據(jù)國際環(huán)保機構綠色和平的分析報告，2022年中國新增核準煤電項目82個，總核準裝機達9071.6萬千瓦，是2021年獲批總量的近5倍。

可再生能源迅猛發(fā)展與燃煤電廠投資復蘇二者并行，說明構建安全、經(jīng)濟、優(yōu)質(zhì)、清潔、高效的新型電力系統(tǒng)，促進能源綠色低碳轉(zhuǎn)型并非易事。一方面，穩(wěn)經(jīng)濟、抗風險、保安全，必須先立后破，轉(zhuǎn)型不可能一蹴而就；另一方面，二者相互配合下的角色轉(zhuǎn)變正是轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵和成果。在新型電力系統(tǒng)中，煤電正由“主角”向“配角”轉(zhuǎn)變，由電量型電源向容量型電源轉(zhuǎn)變。改建擴建煤電廠或煤電的深度靈活性改造，更多是為了配合可再生能源的發(fā)展。值得注意的是，一些傳統(tǒng)上可再生能源資源豐富的地區(qū)，因近年來的極端高溫干旱對電力不足產(chǎn)生憂慮，加之高耗能產(chǎn)業(yè)向這些地區(qū)集聚改變了區(qū)域電力供需格局，大量新建煤電并不可取?！半p碳”目標下，煤電投資復蘇只是階段性的，不可能長久，如果一哄而上，未來也會面臨資產(chǎn)擱淺的風險。

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》談判的重點議題

2022年11月在埃及沙姆沙伊赫召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）第27次締約方大會（COP27），完成了《巴黎協(xié)定》實施細則的談判，授權建立了損失損害資金機制、“公正轉(zhuǎn)型路徑工作方案”等新的工作機制和議程，動員并啟動了全球盤點的正式進程。2023年11月30日至12月12日，第28次締約方大會（COP28）在迪拜舉行，全球盤點是本次會議的最大看點，各重點議題都在推進中。

第一，全球盤點。2015年《巴黎協(xié)定》的達成，標志著全球氣候治理進入了“自主決定貢獻+全球盤點”新模式。各締約方基于公平、共同但有區(qū)別的責任和各自能力原則自主提出氣候行動目標，定期盤點全球集體進展并為各締約方更新國家自主貢獻提供信息，兩機制交替開展，不斷激勵各締約方提高自主貢獻力度，保障《公約》及《巴黎協(xié)定》確立的全球氣候治理目標的實現(xiàn)。全球盤點不僅要對各方減排承諾進展進行盤點，同時也要對支持發(fā)展中國家實現(xiàn)國際資助貢獻目標的資金、技術、能力建設等方面的國際合作進展進行盤點。全面、平衡、積極的全球盤點成果將有助于全球保持主動應對氣候變化危機的勢頭，建立合理公平、合作共贏的氣候治理體系。

第二，全球集體量化目標?！?025年后新集體量化目標（NCQG）”是2025年以后確?！豆s》和《巴黎協(xié)定》持續(xù)、高效實施的基本保障，也是部分發(fā)展中國家實現(xiàn)國家自主貢獻的前提條件，主要涵蓋發(fā)展中國家資金需求、撬動私營資金參與、提高氣候資金可及性等。各締約方在資金來源、資金總量等問題上存在明顯分歧。發(fā)展中國家普遍表示，新目標出資金額應達萬億規(guī)模，并應以發(fā)達國家出資、發(fā)展中國家自愿出資為原則。發(fā)達國家則刻意剝離《公約》及《巴黎協(xié)定》對其的束縛，模糊《公約》附件一國家和《巴黎協(xié)定》第9條發(fā)達國家公共資金出資義務，并反復強調(diào)撬動私營和多方參與出資的重要性，企圖改變發(fā)達國家為單一出資主體的現(xiàn)狀，謀求將發(fā)展中國家大國作為2025年后新集體量化目標共同出資方，同時還對具體出資額避而不談，弱化統(tǒng)一的氣候資金定義的重要性。

第三，全球適應目標?！栋屠鑵f(xié)定》為促進適應氣候變化提出全球?qū)用娴拈L期愿景，2021年召開的格拉斯哥氣候大會啟動了“格拉斯哥—沙姆沙伊赫全球適應目標兩年工作計劃”。2022年6月召開的《公約》第56次附屬機構會議（SB56），將全球適應目標（GGA）工作計劃列入正式議程并舉行密集磋商，對全球適應目標概念、支持與行動、監(jiān)測與評估相關的方法和指標，以及信息報告與溝通等主題進行了討論。沙姆沙伊赫氣候大會首次提出了框架性方案，但如何形成可被各國接受的、更細化的方案，仍存在許多需要深入探討的技術難點，也需要通過多領域、多行業(yè)、多層級的實踐提取可靠數(shù)據(jù)和工具作為科學評估的依據(jù)。全球適應目標（GGA）作為適應問題下的重點談判議題，吸引了國際社會和締約方對適應問題的關注，推進了相關研究和國際合作行動的開展。

第四，公正轉(zhuǎn)型。公正轉(zhuǎn)型原本是于“應對措施”議題下開展討論，主要關注氣候政策可能對部分行業(yè)就業(yè)產(chǎn)生的影響，以及如何避免負面影響、提供高質(zhì)量的就業(yè)機會等。沙姆沙伊赫氣候大會決定將其作為新列的獨立議題。碳中和目標提出后，國際社會更加清晰地認識到積極的氣候目標可能與經(jīng)濟社會的發(fā)展節(jié)奏不同步，需要經(jīng)濟社會系統(tǒng)加快轉(zhuǎn)型以適應和保障氣候目標的實現(xiàn)。公正轉(zhuǎn)型倡導關愛弱勢群體，關注全球和各國在應對氣候變化轉(zhuǎn)型進程中面臨的挑戰(zhàn)、矛盾和困境，建立多方參與和對話機制、完善社會保護政策等，努力降低氣候政策對經(jīng)濟社會造成的沖擊和影響，對于減排政策的平穩(wěn)實施和推動經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展具有重要意義。

全球氣候治理與綠色低碳發(fā)展趨勢展望

從更廣闊的視角看，全球氣候治理不局限于《公約》的談判，紛繁復雜的世界經(jīng)濟和國際政治形勢也對全球氣候治理與綠色低碳發(fā)展有著重要而深遠的影響。

第一，烏克蘭危機對全球能源格局的影響長期化。地緣政治沖突不僅會加劇全球不安全感，帶來慘重的經(jīng)濟損失，還會對生態(tài)環(huán)境造成難以彌補的破壞。烏克蘭危機改變了歐洲能源結構，也加速了歐洲的綠色發(fā)展。隨著短期的能源供應得到滿足后，歐盟開始大幅推進對清潔能源、清潔交通、核電和生物燃料電力領域的去碳化投資。2022年，風能和太陽能發(fā)電量占歐盟電力消費的22%，創(chuàng)歷史新高，并首次超過天然氣發(fā)電量（20%）和煤炭（16%）。2023年9月，歐洲議會正式通過決議，將2030年歐盟國家的可再生能源目標從32%提升為42.5%。除了審批通過最新的可再生能源目標，歐洲議會此次通過的法案還提出要加快風電、光伏等可再生能源發(fā)電項目審批的流程。在交通運輸領域，法案要求通過使用更多的先進生物燃料以及對氫等非生物來源的可再生燃料進行更嚴格的配額，到2030年，可再生能源燃料的使用可以使溫室氣體排放量減少14.5%。

第二，國際經(jīng)濟技術競爭空前激烈。隨著百年變局加速演進，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革突飛猛進，科學技術和經(jīng)濟社會發(fā)展加速滲透融合，科技創(chuàng)新的廣度、深度、速度、精度均顯著加強，全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈面臨重塑。

美歐等借由“國家安全”在國際層面構建“去風險化”的“綠色議程”。例如，美國牽頭組建了美歐、美印、美日、美韓、美日印澳戰(zhàn)略清潔能源伙伴關系，啟動綠色航運網(wǎng)絡和清潔氫伙伴關系，并在本土、北美、韓國、東南亞等地區(qū)倡導所謂“在岸外包”“近岸外包”“友岸外包”。2022年美國通過《通脹削減法案2022》一攬子政策，利用行政手段推動電動汽車、關鍵礦物、發(fā)電設施的本土化。

歐盟正式實施碳關稅，對國際經(jīng)貿(mào)合作和氣候治理影響深遠。歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機制（CBAM，俗稱“碳關稅”）作為歐盟法律于2023年5月17日正式生效。2023年10月1日開始過渡期，2026年1月1日正式起征“碳關稅”。目前歐盟碳關稅仍存在諸多爭議并為多數(shù)國家所反對，碳關稅作為單邊懲罰性措施，一旦實施不僅影響各國產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國際貿(mào)易格局，而且違背“共區(qū)”原則，沖擊國際氣候合作的政治基礎。

一些國家以國際氣候俱樂部為名搞小集團。2022年6月，七國集團峰會宣布成立國際氣候俱樂部，迪拜氣候大會期間36個國家成為首批成員，意圖將減少碳排放、環(huán)境保護等條款納入貿(mào)易談判進程，以市場準入等方式迫使新興經(jīng)濟體設置更高減排目標，同時設定行業(yè)減排目標從能源、鋼鐵等高碳領域向農(nóng)業(yè)等更廣泛的行業(yè)擴展，其本質(zhì)在于構建“碳關稅同盟”，搶占全球綠色產(chǎn)業(yè)鏈的重要地位，從而通過國際氣候規(guī)則收割“低碳紅利”。

第三，“全球南方”崛起改變?nèi)驓夂蛑卫砀窬?。金磚國家擴容提升了其在全球氣候治理中的影響力。在全球治理體系失衡與失效疊加發(fā)酵之際，金磚國家實現(xiàn)了歷史性的擴員，阿根廷、埃及、埃塞俄比亞、伊朗、沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋獲邀加入金磚國家合作機制。擴容后的金磚國家，在人口規(guī)模、經(jīng)濟體量以及地緣政治等方面都有著舉足輕重的影響力，必然成為全球氣候治理的重要力量。秉持開放包容、合作共贏的金磚精神，未來金磚國家積極落實《金磚國家應對氣候變化高級別會議聯(lián)合聲明》的要求，將有望在踐行真正的多邊主義、推動國際關系民主化、全球治理體系合理化等方面發(fā)揮積極作用。

全球氣候治理中的非洲因素備受關注。目前，非洲作為全球經(jīng)濟增長最快的區(qū)域之一碳排放整體偏低，但未來想要滿足基本生活需求，碳排放量也將逐步增加。同時，可再生能源的開發(fā)利用也成為區(qū)域聚焦的內(nèi)容。2023年9月在肯尼亞首都內(nèi)羅畢召開的非洲氣候峰會通過了《非洲領導人關于氣候變化的內(nèi)羅畢宣言及行動呼吁》（《內(nèi)羅畢宣言》），呼吁征收新的全球碳稅，為氣候變化行動提供資金。到2030年，國際社會協(xié)助非洲將可再生能源發(fā)電能力提升至300吉瓦以上。埃塞俄比亞、納米比亞、盧旺達、塞拉利昂、津巴布韋和肯尼亞等國建立了非洲可再生能源加速伙伴關系，以釋放各國巨大的可再生能源潛力，共同助力非洲的能源轉(zhuǎn)型。

第四，綠色“一帶一路”建設助力沿線國家綠色低碳轉(zhuǎn)型。以落實全球發(fā)展倡議和綠色“一帶一路”建設為平臺加強南南合作，是對全球氣候治理的有益補充。2023年是共建“一帶一路”倡議提出十周年。十年來，中國積極同沿線國家攜手打造綠色“一帶一路”，不斷完善綠色頂層制度設計。2019年，“一帶一路”綠色發(fā)展國際聯(lián)盟正式成立，迄今已吸引來自43個國家的150余個中外合作伙伴。“一帶一路”的建設項目覆蓋基礎設施互聯(lián)互通、能源、教育和金融等多個重點領域，如蒙內(nèi)鐵路、雅萬高鐵和中老鐵路等重大項目廣泛融入了來自中國的綠色技術、綠色智慧和綠色理念，積極服務共建國家的綠色發(fā)展。2021年9月，習近平主席在第七十六屆聯(lián)合國大會一般性辯論上提出全球發(fā)展倡議，宣布“中國將大力支持發(fā)展中國家能源綠色低碳發(fā)展，不再新建境外煤電項目”。截至2023年5月，“一帶一路”沿線國家能源投資中綠色能源已超過傳統(tǒng)能源。此外，中國已為120多個共建“一帶一路”國家培訓約3000人次的綠色人才。

2023年12月13日，在阿聯(lián)酋迪拜召開的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第二十八次締約方大會（COP28）經(jīng)過兩周艱苦談判終于落下帷幕。此次大會在開幕首日就正式啟動“損失與損害”基金，阿聯(lián)酋宣布出資300億美元成立一個新的氣候基金。會議期間，不同國家發(fā)起通過了一系列《宣言》和《倡議》，如116個國家簽署了《全球可再生能源及能效宣言》，提出到2030年全球可再生能源裝機容量達到2022年的3倍等。最終會議達成的“阿聯(lián)酋共識”，是覆蓋多項議題加速氣候行動的一攬子計劃，大會主席蘇爾坦·賈比爾將其形容為“一個加強的、平衡的，但毫無疑問是歷史性的”成果。其中最引人注目的是各國同意逐步擺脫化石燃料，這是一個結束化石燃料時代的開端。

道阻且長，行則將至。

（作者為中國社會科學院大學教授、博導，中國社會科學院可持續(xù)發(fā)展研究中心副主任）

【參考文獻】

①陳振林、王昌林主編：《氣候變化綠皮書2023》，北京：社科文獻出版社，2023年。

②《中國電力部門低碳轉(zhuǎn)型2022年進展分析》，綠色和平，2023年4月。

③World Meteorological Organization（2023）.Provisional State of the Global Climate 2023. https：//wmo.int/files/provisional-state-ofglobal-climate-2023.

④United Nations Environment Programme （2023）. Emissions Gap Report 2023： Broken Record–Temperatures hit new highs， yet world fails to cut emissions （again）. Nairobi. https：//doi.org/10.59117/20.500.1 1822/43922.

⑤TANG WEI & WANG MENGXUE. Casting aside separation. China Daily Global.July 27th，2023.

責編/王妍卓 美編/李祥峰