我國地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策研究
——138份中央與省級政策文本的分析

魏署光,王 坤,張曉慧

(華中科技大學(xué) 教育科學(xué)研究院,湖北 武漢 430074)

一、 問題提出

2015年10月,教育部、國家發(fā)展改革委、財政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)部分地方普通本科高校向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》),推動地方普通本科高校(以下簡稱地方高校)向應(yīng)用型轉(zhuǎn)變。其實,在《指導(dǎo)意見》印發(fā)前,安徽、湖北、陜西等省份先行一步出臺了本地的地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展指導(dǎo)意見,為全國及其他省份轉(zhuǎn)型政策的制定提供了參考借鑒。在先行省份及《指導(dǎo)意見》的雙重驅(qū)動下,中央政府先后出臺了一系列配套政策,各省份相繼出臺或完善了本地的地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策。地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策的執(zhí)行需借助一系列政策工具,政策工具的應(yīng)用特征又以政策文本內(nèi)容的形式體現(xiàn)出來。政策工具的組合方式與政策內(nèi)容的體現(xiàn)程度直接反映了不同層級政府在地方高校轉(zhuǎn)型政策選擇方面的偏好,影響著政策的執(zhí)行效果?；诖?本研究擬構(gòu)建“政策工具-政策內(nèi)容要素”二維分析框架,考察地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策的推進(jìn)情況,以期為后續(xù)地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策的出臺與完善提供一定參考。

二、 文獻(xiàn)綜述

隨著地方高校轉(zhuǎn)型政策的出臺與完善,學(xué)界展開了諸多探討,相關(guān)研究主要集中在以下三個方面。

1. 有關(guān)地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策的研究。一類研究主要考察了中央或省級層面綜合性較強(qiáng)的轉(zhuǎn)型發(fā)展引導(dǎo)意見。如有學(xué)者對國家層面的《指導(dǎo)意見》進(jìn)行了經(jīng)驗性解讀,發(fā)現(xiàn)地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策隨著政府、高校與市場“三角協(xié)調(diào)關(guān)系”的變化而變化,具有一定的靈活適應(yīng)性[1]。隨著研究的進(jìn)一步深入,政策層級也拓展到省級層面[2],但相關(guān)研究主要是對政策文本的外部特征或是對政策文本中的高頻詞進(jìn)行描述性統(tǒng)計,對政策文本內(nèi)容的挖掘深度不夠。另一類研究重點分析了主題相同的轉(zhuǎn)型發(fā)展配套政策。這類研究關(guān)注到了政策文本內(nèi)容,同時借助政策工具理論考察轉(zhuǎn)型政策在不同階段的執(zhí)行手段。如有學(xué)者對2010—2021年產(chǎn)教融合政策工具的使用特征進(jìn)行了逐年分析,發(fā)現(xiàn)政府部門對施策主體的實際激勵不足,存在較大改進(jìn)空間[3]。但相關(guān)研究多停留在國家層面的相關(guān)政策上,省級層面轉(zhuǎn)型發(fā)展政策工具的使用特征如何,學(xué)界對此尚缺乏關(guān)注。

2. 地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展進(jìn)度的省際分析。有學(xué)者在進(jìn)行多地調(diào)研后發(fā)現(xiàn),在落實轉(zhuǎn)型政策上,各地執(zhí)行情況差別較大,山東、河南、云南等省份態(tài)度積極,主動開展轉(zhuǎn)型發(fā)展試點,也形成了一些地方特色,但也有一些省份至今尚未出臺專項政策文件[4]。為何會出現(xiàn)這種情況,有學(xué)者認(rèn)為是國家層面前后出臺的政策一致性不夠,影響了地方政策的執(zhí)行效果[5];也有學(xué)者通過統(tǒng)計不同省份轉(zhuǎn)型政策的出臺情況及總體要求,將原因歸于各地區(qū)的發(fā)展特點和需求存有差異[6]。對于轉(zhuǎn)型政策的執(zhí)行效果參差不齊與政策制定主體、執(zhí)行主體有何種具體關(guān)聯(lián),已有研究關(guān)注較為有限。

3. 地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑的案例研究。此類研究較為充分地呈現(xiàn)了某一高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的動因、面臨的困難與有益經(jīng)驗。關(guān)于地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的動因,學(xué)界已基本達(dá)成共識,主要有兩方面原因:一是外部政策的引導(dǎo)或者政府推動;二是高校自身的發(fā)展需求[7]。關(guān)于轉(zhuǎn)型發(fā)展的困難與經(jīng)驗,研究重心呈現(xiàn)階段性變化特征。起初,相關(guān)研究主要通過分析先行院校的發(fā)展經(jīng)驗,為其他同類院校的轉(zhuǎn)型發(fā)展指明方向。隨著轉(zhuǎn)型工作的持續(xù)推進(jìn),學(xué)界對典型高校轉(zhuǎn)型發(fā)展內(nèi)涵建設(shè)的經(jīng)驗給予了較多關(guān)注。如學(xué)者們介紹了常熟理工學(xué)院專業(yè)集群[8]、東莞理工學(xué)院現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)學(xué)院[9]、合肥學(xué)院“雙元制”融合育人模式[10]等的發(fā)展經(jīng)驗。但這兩類研究均聚焦微觀層面的單個案例,從宏觀或中觀層面關(guān)注地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策的研究有所不足。

綜上可見,已有研究為我國地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的理論研究和實踐探索提供了有益啟發(fā),但仍存在進(jìn)一步探究的空間。第一,就研究視角而言,現(xiàn)有研究多針對同一類型政策展開探討,缺乏對不同類型政策文本的統(tǒng)籌分析,難以整體分析轉(zhuǎn)型政策的推進(jìn)效果。第二,就研究資料而言,已有研究關(guān)注的多是2019年之前國家或省級層面的轉(zhuǎn)型政策,對“十四五”時期各個省份出臺的新政策關(guān)注不足,政策文本量明顯偏少。第三,就研究方法而言,現(xiàn)有研究多采用案例研究法,以呈現(xiàn)不同高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的經(jīng)驗,規(guī)范的政策分析比較缺乏,難以深入探究影響地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵因素。

三、 研究設(shè)計

(一) 數(shù)據(jù)來源及政策所屬領(lǐng)域

1. 數(shù)據(jù)來源。本研究的數(shù)據(jù)主要來源于“北大法寶”“法律之星——中國地方法規(guī)數(shù)據(jù)庫”以及中央和省級政府部門官網(wǎng)。具體地,本研究以“應(yīng)用型”“轉(zhuǎn)型發(fā)展”等作為檢索詞,在“北大法寶”“法律之星——中國地方法規(guī)數(shù)據(jù)庫”以及中央和省級政府部門官網(wǎng)中搜集相關(guān)政策文本作為研究樣本。為保證政策文本的準(zhǔn)確性和代表性,本研究按照如下原則進(jìn)行篩選:一是政策文本主題與地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展相關(guān);二是從指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、保障措施等角度選擇對地方高校轉(zhuǎn)型工作有重要推動作用的政策文本;三是選擇能夠直接體現(xiàn)中央和省級政府關(guān)于地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展態(tài)度的政策文本,包括意見、方案、通知等?；谝陨虾Y選原則,本研究共得到有效樣本138份(檢索時間截至2023年7月31日),其中,中央政策15份,省級政策123份。

2. 政策所屬領(lǐng)域。在梳理政策文本的基礎(chǔ)上,本研究對138份地方高校轉(zhuǎn)型政策涉及的核心領(lǐng)域進(jìn)行歸納提煉并加以統(tǒng)計(見表1)。由表1可知,第一,中央層面的政策涉及發(fā)展規(guī)劃、內(nèi)涵建設(shè)、評價評估、經(jīng)費使用等四個領(lǐng)域;省級層面政策在以上四個領(lǐng)域的基礎(chǔ)上增加了試點示范、項目建設(shè)、就業(yè)創(chuàng)業(yè)和招考改革等領(lǐng)域。省級層面新增的四個領(lǐng)域主題更為聚焦,均屬于轉(zhuǎn)型發(fā)展的后續(xù)配套政策。第二,無論是中央層面還是省級層面,發(fā)展規(guī)劃與內(nèi)涵建設(shè)都是轉(zhuǎn)型政策關(guān)注的重點。與此同時,省級轉(zhuǎn)型政策對試點示范也給予了較多關(guān)注,對評價評估、招考改革的關(guān)注相對較少。第三,中央和地方政府部門對高校轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵理解和建設(shè)思路尚未達(dá)成一致,比如在中央和省級政府有關(guān)地方高校轉(zhuǎn)型政策的文本表述中,應(yīng)用型大學(xué)、應(yīng)用技術(shù)型大學(xué)、應(yīng)用型本科等多個概念相互交叉又相互沖突,導(dǎo)致政策執(zhí)行目標(biāo)模糊不清,影響了政策的執(zhí)行效果。

表1 中央和省級轉(zhuǎn)型政策所屬領(lǐng)域、數(shù)量及占比

(二) 分析框架

為研究地方高校轉(zhuǎn)型政策的政策工具組合方式和政策內(nèi)容選擇偏好,本研究構(gòu)建了基于政策工具(X維度)和政策內(nèi)容要素(Y維度)的二維分析框架。其中,X維度對政策工具的使用頻次、組合方式進(jìn)行分析,Y維度對政策的內(nèi)容要素展開分析,二者共同對不同政策內(nèi)容要素和政策工具的使用頻次和組合方式展開探究。

1. X維度:政策工具維度。政策工具是政府以政策目標(biāo)為導(dǎo)向而采用的一系列方法、技術(shù)和手段,是政策目標(biāo)與政策結(jié)果之間的橋梁,對政府實現(xiàn)既定的政策目標(biāo)具有重要作用[11],因而也是政策研究中的重要聚焦點。由于主客觀環(huán)境的復(fù)雜性,學(xué)界對政策工具有多種劃分標(biāo)準(zhǔn)和分類方式。國外主流的劃分方式有三種:一是按照政策工具的強(qiáng)制程度,把政策工具分為自愿性工具、混合性工具和強(qiáng)制性工具[12];二是依據(jù)政策工具對目標(biāo)人群的影響,將其分為命令型工具、激勵型工具、能力建設(shè)型工具、系統(tǒng)變革型工具[13];三是根據(jù)政策制定主體與實施客體,將政策工具劃分為供給型、需求型、環(huán)境型[14]。我國的政策環(huán)境具有自身的特殊性,在學(xué)習(xí)借鑒國外理論成果的同時也應(yīng)注意基于本國特點與實際情況對理論進(jìn)行適當(dāng)修正。為此,國內(nèi)學(xué)者結(jié)合本國國情對政策工具進(jìn)行了分類。如陳振明按照政府利用的資源和技術(shù)將政策工具分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段[15];薛二勇等借鑒麥克唐納爾(Lorraine M. McDonnell)等的分類方式,將政策工具分為強(qiáng)制性政策工具、引導(dǎo)性政策工具、能力建設(shè)性政策工具和組織建設(shè)性政策工具[16]。

對政策工具進(jìn)行分類需要綜合考慮其科學(xué)性與有效性,尤其需要關(guān)注政策情境及可行性。薛二勇等參照已有政策工具分類理論,在充分考慮我國教育政策制定、執(zhí)行、評估及完善全過程的基礎(chǔ)上對政策工具進(jìn)行分類,有助于政策制定者明確政策工具的可選擇范圍,理解不同政策工具之間的差異及可能導(dǎo)致的結(jié)果。因此,本研究依據(jù)薛二勇等提出的分類方法,結(jié)合地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展政策的文本內(nèi)容,將轉(zhuǎn)型政策工具劃分為強(qiáng)制性政策工具、引導(dǎo)性政策工具、能力建設(shè)性政策工具、組織建設(shè)性政策工具。強(qiáng)制性政策工具主要體現(xiàn)為采取強(qiáng)制性舉措來規(guī)范政策目標(biāo)群體的行為,強(qiáng)調(diào)服從規(guī)定、禁止不合規(guī)定的行為,高度體現(xiàn)了決策者的意志及對政策目標(biāo)、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)效果的追求,政策話語上常表現(xiàn)為“必須、最低、要求、退出”,政策規(guī)定剛性較強(qiáng)。強(qiáng)制性政策工具包括設(shè)定目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)要求、評估考核等子工具。引導(dǎo)性政策工具主要表現(xiàn)為采取資金、政策等激勵性規(guī)則刺激政策目標(biāo)群體的行為,政策話語上常表現(xiàn)為“鼓勵、支持、傾斜”,政策規(guī)定較為柔和。引導(dǎo)性政策工具包括資金支持、政策傾斜、鼓勵倡導(dǎo)等子工具。能力建設(shè)性政策工具主要體現(xiàn)為通過提升人力資源能力、優(yōu)化資源配置、持續(xù)改善政策環(huán)境等來提升政策執(zhí)行主體、對象的能力,體現(xiàn)了決策者對政策執(zhí)行效果以及政策執(zhí)行可持續(xù)性的關(guān)注,政策話語上常表現(xiàn)為“加強(qiáng)、利用、總結(jié)經(jīng)驗”。能力建設(shè)性政策工具包括能力培育、資源保障、宣傳推廣等子工具。組織建設(shè)性政策工具主要體現(xiàn)為采取強(qiáng)制性或引導(dǎo)性舉措來推動組織理念調(diào)整、組織結(jié)構(gòu)變革以及制度環(huán)境的持續(xù)改善,政策規(guī)定剛性與柔性兼而有之,政策話語上常表現(xiàn)為“建立、設(shè)立、轉(zhuǎn)變”。組織建設(shè)性政策工具包括理念轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)、結(jié)構(gòu)改革等子工具。地方高校轉(zhuǎn)型政策工具類型及其含義詳見表2。

表2 地方高校轉(zhuǎn)型政策工具類型及含義

2. Y維度:政策內(nèi)容要素維度。政策工具維度對地方高校轉(zhuǎn)型政策的一般性特征進(jìn)行了描述,但無法對轉(zhuǎn)型政策進(jìn)行針對性分析。為了進(jìn)一步探究地方高校轉(zhuǎn)型政策的建設(shè)內(nèi)涵和內(nèi)在規(guī)律,本研究從政策內(nèi)容要素維度展開分析。依據(jù)張大良[17]、潘懋元[18]等學(xué)者對地方高校轉(zhuǎn)型重點建設(shè)任務(wù)的理解,本研究歸納得出地方高校轉(zhuǎn)型工作以理念和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橄葘?dǎo),以師資隊伍建設(shè)、學(xué)科專業(yè)建設(shè)和人才培養(yǎng)模式轉(zhuǎn)變?yōu)樽ナ?共同服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展(即社會服務(wù)),五大要素相輔相成、密不可分。通過進(jìn)一步閱讀搜集到的地方高校轉(zhuǎn)型政策,本研究發(fā)現(xiàn)政策文本均涵蓋了學(xué)校治理、學(xué)科專業(yè)建設(shè)、人才培養(yǎng)模式、師資建設(shè)、社會服務(wù)等五個方面。因此,本研究將上述五個方面的內(nèi)容要素作為地方高校轉(zhuǎn)型政策文本的分析維度,具體含義參見表3。

表3 地方高校轉(zhuǎn)型政策內(nèi)容要素及其含義

3. 基于X-Y維度的二維分析框架。結(jié)合地方高校轉(zhuǎn)型政策分析的X維度和Y維度,本研究構(gòu)建了我國地方高校轉(zhuǎn)型政策的二維分析框架,如圖1所示。

圖1 地方高校轉(zhuǎn)型政策的二維分析框架

(三) 編碼方法

政策文本是本研究的分析對象,本研究以每項條款作為分析的基本單元,按照“政策文本序號-政策內(nèi)容要素-政策工具類型”的格式對篩選出的138份政策文本逐級進(jìn)行編碼。例如“01-1-4-1”的具體含義為“第1個政策文本-第1項政策內(nèi)容要素(學(xué)校治理)-第4類政策工具(組織建設(shè)性工具)-第1個政策子工具(理念轉(zhuǎn)變)”。為了保證編碼的準(zhǔn)確性,本研究先讓兩位研究者分別獨立編碼,編碼結(jié)束后檢查兩人的編碼結(jié)果是否一致,如果一致則確定;如若不一致則兩人協(xié)商統(tǒng)一,最終得到958條政策文本分析單元,示例見表4。

表4 地方高校轉(zhuǎn)型政策文本內(nèi)容分析編碼(示例)

四、 政策文本內(nèi)容分析

(一) 基于政策工具維度的分析

本研究通過對958條政策文本分析單元所屬的政策工具進(jìn)行歸類并統(tǒng)計,得到中央與省級政策文本中政策工具使用情況的分布數(shù)據(jù)(見表5)。從表5可以看出,四類政策工具的使用具有一定的共性,同時呈現(xiàn)一定的不平衡性。第一,無論從中央政策還是省級政策來看,能力建設(shè)性政策工具都最受青睞,使用頻次占比最高,均接近40%。第二,無論從中央政策還是省級政策來看,強(qiáng)制性政策工具使用頻次均占比最低,但相較于中央政策,省級政策對強(qiáng)制性政策工具的使用頻次占比稍高,約為中央政策的兩倍。第三,無論是中央政策還是省級政策,引導(dǎo)性政策工具和組織建設(shè)性政策工具的使用頻次占比均處于中間水平。相較于省級政策,中央政策文本中引導(dǎo)性政策工具和組織建設(shè)性政策工具的使用頻次占比高出4～6個百分點。第四,在中央和省級政策文本中,評估考核、宣傳推廣等政策子工具的使用頻次占比普遍低于4.5%,受到的關(guān)注度較低。

表5 中央及省級層面政策工具的使用頻次及占比

為了更好地把握地方高校轉(zhuǎn)型政策工具使用的現(xiàn)況和發(fā)展趨勢,本研究進(jìn)一步分析了2010—2023年12類政策子工具的使用頻次占比情況,如圖2所示。圖中的不同圖標(biāo)代表不同類型的政策工具,圖標(biāo)的大小代表了政策子工具每年使用頻次占各類子工具使用總數(shù)的比例情況。由圖2可知,第一,強(qiáng)制性政策工具中評估考核趨勢平穩(wěn),使用頻次占比始終較低,標(biāo)準(zhǔn)要求和設(shè)定目標(biāo)頻繁被提及,尤其是從近5年的情況來看,設(shè)定目標(biāo)的使用頻次有所提升。這說明政府在推動地方高校轉(zhuǎn)型工作時習(xí)慣提出一些可操作性強(qiáng)的量化建設(shè)目標(biāo),以明確的目標(biāo)來驅(qū)動地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展,政策剛性較強(qiáng)。第二,引導(dǎo)性政策工具中資金支持整體趨勢平穩(wěn),而政策傾斜、鼓勵倡導(dǎo)呈現(xiàn)先下降后上升的趨勢,且政策傾斜近3年受到的重視程度有所強(qiáng)化。這說明政策制定者雖注重引導(dǎo)地方高校向應(yīng)用型發(fā)展,但支持舉措的連貫性不強(qiáng)。第三,能力建設(shè)性政策工具中能力培育的使用頻次占比始終處于靠前位置,資源保障整體呈現(xiàn)上升趨勢,而宣傳推廣的使用頻次占比相對較低。這說明地方高校轉(zhuǎn)型政策雖注重加強(qiáng)轉(zhuǎn)型高校的內(nèi)涵建設(shè),但在宣傳推廣方面有所不足,存在較大的改進(jìn)空間。第四,組織建設(shè)性政策工具中的理念轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)改革趨勢穩(wěn)定,制度建設(shè)使用頻次整體上呈現(xiàn)逐漸增加趨勢。這說明在轉(zhuǎn)型工作中,政府部門不僅重視理念引導(dǎo),而且注重提供組織與制度保障。

圖2 地方高校轉(zhuǎn)型政策子工具使用頻次占比

(二) 基于政策內(nèi)容要素維度的分析

本研究按照政策內(nèi)容要素維度對958條政策文本分析單元進(jìn)行分類并統(tǒng)計,得到中央與省級政策對不同內(nèi)容要素的關(guān)注頻次及占比情況(見表6)。由表6可以看出,地方高校轉(zhuǎn)型政策對不同內(nèi)容要素的聚焦程度總體差異不大,無論是中央層面還是省級層面,人才培養(yǎng)模式都是政策關(guān)注的核心,學(xué)校治理、學(xué)科專業(yè)建設(shè)和師資建設(shè)受到的關(guān)注相對較多,而社會服務(wù)受到的關(guān)注相對較少。

表6 中央及省級層面轉(zhuǎn)型政策內(nèi)容要素使用頻次及占比

1. 人才培養(yǎng)模式是地方高校轉(zhuǎn)型政策中最受關(guān)注的內(nèi)容要素。在中央和省級層面的轉(zhuǎn)型政策中,人才培養(yǎng)要素受關(guān)注的頻次分別為42次、392次,在全部內(nèi)容要素中的占比均在44%以上。這反映出當(dāng)下已有的人才培養(yǎng)模式與社會需求不相適應(yīng),致使地方高校轉(zhuǎn)型政策特別關(guān)注人才培養(yǎng)、學(xué)業(yè)考評、招生考試等內(nèi)容。如政府部門鼓勵行業(yè)企業(yè)參與高校人才培養(yǎng)方案的制定,以企業(yè)技術(shù)革新項目作為人才培養(yǎng)的重要載體,大范圍推廣案例教學(xué)、項目式教學(xué)等。

2. 學(xué)校治理是僅次于人才培養(yǎng)模式的重要內(nèi)容要素。在中央和省級轉(zhuǎn)型政策中,學(xué)校治理出現(xiàn)的頻次分別為12次、189次,占比分別為15.00%、21.53%。學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的組織保障,因此無論是中央政策還是省級政策均特別關(guān)注該項內(nèi)容要素,強(qiáng)調(diào)建立有行業(yè)企業(yè)參與的治理結(jié)構(gòu),以激發(fā)地方高校的內(nèi)生動力。如黑龍江在地方高校轉(zhuǎn)型政策文件中強(qiáng)調(diào),以培養(yǎng)復(fù)合應(yīng)用型和技術(shù)技能型人才為目標(biāo),以產(chǎn)教融合、科教融合、軍民融合、協(xié)同育人等作為轉(zhuǎn)型的突破口。

3. 學(xué)科專業(yè)建設(shè)受到的重視程度較高。在中央和省級轉(zhuǎn)型政策中,學(xué)科專業(yè)建設(shè)出現(xiàn)的頻次依次為8次、118次,占比分別為10.00%、13.44%。與研究型大學(xué)不同,地方高校雖有專業(yè)建設(shè)的基礎(chǔ),但學(xué)科建設(shè)經(jīng)驗不足。學(xué)科建設(shè)承載著知識創(chuàng)新的功能,不開展科學(xué)研究,專業(yè)教學(xué)只能受限于他人的研究成果,難以形成自己的發(fā)展特色。為此,各地轉(zhuǎn)型政策文本均強(qiáng)調(diào)學(xué)科與專業(yè)建設(shè)相互支撐,共同服務(wù)于應(yīng)用型人才培養(yǎng)。

4. 師資建設(shè)受到的重視程度普遍較高。在中央和省級轉(zhuǎn)型政策中,師資建設(shè)出現(xiàn)的頻次依次為10次、96次,占比分別為12.50%、10.93%。轉(zhuǎn)型政策對師資隊伍結(jié)構(gòu)的調(diào)整集中體現(xiàn)在師資聘任、培養(yǎng)與評價等方面,即聘請行業(yè)企業(yè)內(nèi)專業(yè)技術(shù)技能人才、管理人才作為專業(yè)建設(shè)的帶頭人,做好師資培訓(xùn)、實踐鍛煉與海內(nèi)外學(xué)習(xí)交流,調(diào)整教師隊伍的評價體系。師資隊伍是人才培養(yǎng)的主體,沒有“雙師雙能型”教師隊伍作為支撐,應(yīng)用型人才培養(yǎng)也將難以實現(xiàn),因此師資建設(shè)在轉(zhuǎn)型政策文本中受到的關(guān)注度較高。

5. 社會服務(wù)受到的重視程度普遍較低。無論是中央政策還是省級政策,社會服務(wù)要素出現(xiàn)的頻次占比均不超過10%。這反映出轉(zhuǎn)型政策傾向于從宏觀上鼓勵高校開展社會服務(wù),但實施過程中社會服務(wù)的載體與抓手在哪里,誰來組織、如何評價,在政策文本中少有清晰明確的表述?？梢?在地方高校轉(zhuǎn)型工作中,如何保障與提升社會服務(wù)的成效,政策層面的舉措尚不完備,這是我們在后續(xù)轉(zhuǎn)型建設(shè)中需要特別關(guān)注的問題。

(三) 政策工具維度與內(nèi)容要素維度的交叉分析

為了從整體上把握政策內(nèi)容要素的政策工具使用情況,本研究統(tǒng)計了政策內(nèi)容要素與政策工具的交叉使用情況(見表7)。由表7可知,地方高校轉(zhuǎn)型政策以內(nèi)涵建設(shè)為主,逐步形成了根據(jù)政策內(nèi)容要素配置政策工具的邏輯。

表7 政策內(nèi)容要素的政策工具使用情況加權(quán)統(tǒng)計 單位:%

一方面,地方高校轉(zhuǎn)型工作由初步探索走向持續(xù)深化,更加關(guān)注轉(zhuǎn)型工作的內(nèi)涵建設(shè)與推進(jìn)成效。學(xué)科專業(yè)建設(shè)、人才培養(yǎng)模式、師資建設(shè)三項內(nèi)容要素在工具選擇上都以能力建設(shè)性政策工具為主,注重優(yōu)化自身辦學(xué)結(jié)構(gòu)、提升辦學(xué)質(zhì)量和整體效益。另一方面,在轉(zhuǎn)型工作中,政府部門逐漸形成依據(jù)不同政策內(nèi)容要素配置政策工具的邏輯。首先,學(xué)校治理具有普適性,要求轉(zhuǎn)型高校明確自身的類型定位,完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu),故學(xué)校治理要素選用的政策工具以組織建設(shè)性政策工具為主、其他三類政策工具為輔,這符合該項政策內(nèi)容要素的建設(shè)特性。其次,人才培養(yǎng)模式需要以相應(yīng)的專業(yè)、師資、課程、教材等為依托來提升人才培養(yǎng)質(zhì)量,還需要相關(guān)管理體制提供制度保障,因此人才培養(yǎng)模式要素在政策工具的選擇上以能力建設(shè)性政策工具為主、組織建設(shè)性政策工具為輔。最后,師資建設(shè)強(qiáng)調(diào)教師能力的提升、相關(guān)資源的優(yōu)化配置以及組織制度保障,政策執(zhí)行剛?cè)峒鎮(zhèn)?因而師資建設(shè)要素采用能力建設(shè)性政策工具為主、其他三類政策工具為輔的政策工具組合形式。

五、 結(jié)論與建議

(一) 研究結(jié)論

本研究從政策工具、政策內(nèi)容要素兩個維度構(gòu)建了地方高校轉(zhuǎn)型政策文本的二維分析框架,并以138份中央和省級政策文件為樣本進(jìn)行分析,得出以下主要結(jié)論。

1. 地方高校轉(zhuǎn)型政策工具偏向于使用能力建設(shè)性政策工具,政策工具的組合方式有待優(yōu)化。當(dāng)前,無論是中央層面還是省級層面,轉(zhuǎn)型政策工具的使用都以能力建設(shè)性政策工具為主。從政策工具使用頻次占比變化圖也可以看出,能力建設(shè)性政策工具的使用呈現(xiàn)進(jìn)一步強(qiáng)化的趨勢。一方面,能力建設(shè)性政策工具實際上是短期激勵手段的一種延續(xù),注重在一個較長時期內(nèi)培育政策執(zhí)行主體的建設(shè)能力,較高的使用頻次有利于引導(dǎo)轉(zhuǎn)型高校培育自身實力、明確建設(shè)任務(wù)、深化建設(shè)內(nèi)涵。另一方面,能力建設(shè)性政策工具存在時間久、不確定性大、難以測量等弊端。地方高校轉(zhuǎn)型作為一項長期且艱巨的工程,如果建設(shè)目標(biāo)與任務(wù)過多,政策在實際執(zhí)行過程中很可能會遇到高校難以按時、按量、按質(zhì)完成規(guī)劃任務(wù)的情況,影響后期工作的推進(jìn)。如在政策的驅(qū)動下,河南、安徽等20多個省份出臺了轉(zhuǎn)型政策,并號召300多所地方高校加入轉(zhuǎn)型試點隊伍,但由于轉(zhuǎn)型政策中的發(fā)展目標(biāo)與建設(shè)任務(wù)設(shè)定較多,而試點高校自身辦學(xué)資源和條件匱乏,限制了其內(nèi)涵建設(shè)與轉(zhuǎn)型發(fā)展[19]。

2. 地方高校轉(zhuǎn)型政策內(nèi)容呈現(xiàn)碎片化傾向,轉(zhuǎn)型政策之間尚未形成發(fā)展合力。一是轉(zhuǎn)型政策的系統(tǒng)性不足。針對地方高校轉(zhuǎn)型工作,中央層面出臺了15份相關(guān)政策,省級層面出臺了26份一般性引導(dǎo)意見、97份配套政策。國家及地方政府出臺的轉(zhuǎn)型政策越來越多,雖然涉及應(yīng)用型課程、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、招生考試等,但這些事項被劃分到不同的政策領(lǐng)域,有不同的政策制定主體與執(zhí)行主體,彼此之間尚未形成政策體系。如許多非財政部門出臺的轉(zhuǎn)型建設(shè)政策都要求地方政府加大財政支出,但如果政策制定主體之間缺少協(xié)同、提前尚未達(dá)成一致,執(zhí)行主體在落實政策過程中往往會因為缺少財力保障而難以執(zhí)行到位。加上各地轉(zhuǎn)型政策主題分布零散,政策數(shù)量參差不齊,總體處于一種不斷“分化”而非“綜合”的狀態(tài),這些政策沒有朝著一個方向重點發(fā)力,故難以最大化發(fā)揮政策的合力及效用。二是轉(zhuǎn)型政策存在結(jié)構(gòu)性失衡問題。從轉(zhuǎn)型政策構(gòu)成來看,這些政策多聚焦某個領(lǐng)域,如發(fā)展規(guī)劃、內(nèi)涵建設(shè)、經(jīng)費使用、項目建設(shè)等,缺少國家層面更為綜合的政策,呈現(xiàn)點狀分布的零散狀態(tài),使得看似數(shù)量豐富的政策存在結(jié)構(gòu)性失衡問題。如在一定時期內(nèi),有關(guān)轉(zhuǎn)型試點、產(chǎn)教融合的政策較多,而經(jīng)費使用、評價評估等政策受到的關(guān)注較少,各類政策之間缺乏協(xié)調(diào)配合,容易導(dǎo)致各地轉(zhuǎn)型進(jìn)度參差不齊,建設(shè)質(zhì)量也難以達(dá)到預(yù)期效果。

3. 政策內(nèi)容要素與政策工具的適配性不足,政策制定的科學(xué)性有待提升。一是學(xué)科專業(yè)建設(shè)要素對強(qiáng)制性政策工具的使用較多,影響了地方高校的辦學(xué)自主性。學(xué)科專業(yè)建設(shè)重在引導(dǎo)地方高校在設(shè)置學(xué)科專業(yè)時與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求相契合,因此以能力建設(shè)性政策工具和引導(dǎo)性政策工具為主的組合更符合其特性。然而學(xué)科專業(yè)建設(shè)要素使用了較多具有強(qiáng)制色彩的政策手段,累計使用占比29.37%,高于引導(dǎo)性政策工具。轉(zhuǎn)型政策強(qiáng)調(diào)以政治勢能來推進(jìn)政策的執(zhí)行效果,這有助于促使目標(biāo)迅速達(dá)成,具有一定合理性。但過多的目標(biāo)規(guī)劃與標(biāo)準(zhǔn)要求會在一定程度上影響地方高校轉(zhuǎn)型發(fā)展的積極性與探索的主動性,影響轉(zhuǎn)型發(fā)展路徑和模式創(chuàng)新。二是社會服務(wù)內(nèi)容要素的組織與制度保障有所不足。社會服務(wù)要素旨在引導(dǎo)地方高校服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,故政策手段應(yīng)以觀念引導(dǎo)為主,輔之以各類保障措施。但當(dāng)前社會服務(wù)要素使用組織建設(shè)性政策工具的比例偏低,社會服務(wù)的組織與制度保障尚不完善。在缺少組織引導(dǎo)與政策紅利的情況下,地方高校開展社會服務(wù)的方向不明、動力不足,容易陷入無所適從或被動參與的窘境。

(二) 對策建議

1. 以新一輪審核評估為參照,提高應(yīng)用型高校建設(shè)政策與評估政策的協(xié)同效應(yīng)。我國應(yīng)用型高等教育發(fā)展多年,國家及地方政府先后出臺了多項有關(guān)地方高校轉(zhuǎn)型的引導(dǎo)意見與配套政策,地方高校逐漸厘清了“為何轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)什么、如何轉(zhuǎn)”等問題。然而,在較長一段時間內(nèi),國家和省級層面的轉(zhuǎn)型政策偏向于引導(dǎo)地方高校加強(qiáng)內(nèi)涵建設(shè),忽視了應(yīng)用型高校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)與評估標(biāo)準(zhǔn),建設(shè)政策與評估政策之間的連接不夠,沒有實現(xiàn)有效協(xié)同。2021年,教育部出臺新一輪審核評估實施方案,適用于應(yīng)用型高校的“評估套餐”才最終確定。為引導(dǎo)應(yīng)用型高校加強(qiáng)本科教育教學(xué)建設(shè),構(gòu)建并完善內(nèi)部質(zhì)量保障體系,中央及地方教育主管部門應(yīng)以新一輪審核評估為參照,增強(qiáng)建設(shè)政策與評估政策的協(xié)同效應(yīng)。首先,轉(zhuǎn)型建設(shè)政策應(yīng)緊扣新一輪審核評估指標(biāo),引導(dǎo)地方高校立足自身實際,著力建設(shè)本科教育教學(xué)質(zhì)量保障體系,以評促建、以評促強(qiáng)、以評促特。其次,政府部門應(yīng)健全政策評估結(jié)果的反饋處理制度。評估的目的不僅在于發(fā)現(xiàn)問題,更在于改進(jìn)問題。政府部門應(yīng)繼續(xù)完善后期配套政策,包括評估結(jié)果反饋制度、限期整改制度、推廣引領(lǐng)制度、督導(dǎo)復(fù)查制度等[20],幫助高校找差距、補(bǔ)短板,真正發(fā)揮評估的改進(jìn)效用。最后,教育主管部門應(yīng)引導(dǎo)地方高校加強(qiáng)質(zhì)量保障體系和質(zhì)量文化建設(shè),從重視科層制的制度管理發(fā)展到重視“自覺、自省、自律、自查、自糾”的文化自覺[21],真正實現(xiàn)以評促建、以評促改、以評促管、以評促強(qiáng)。

2. 出臺國家層面的高水平應(yīng)用型高校支持計劃,發(fā)揮政策的示范效應(yīng)。當(dāng)前,國家主要通過《指導(dǎo)意見》《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃(2014—2020年)》《國家職業(yè)教育改革實施方案》《“十四五”時期教育強(qiáng)國推進(jìn)工程實施方案》等政策支持應(yīng)用型高校建設(shè)。這些支持舉措多散見于各類政策與報告中,政策合力效應(yīng)微弱。因此,首先,國家應(yīng)適時出臺高水平應(yīng)用型高校支持計劃,以更高層次的統(tǒng)合性政策替代原來碎片化的轉(zhuǎn)型政策,以提升政策之間的協(xié)同性。其次,應(yīng)用型高校的主管部門主要是省級政府,國家層面針對這類高校出臺高水平應(yīng)用型高校建設(shè)政策有助于提高省級政府對應(yīng)用型高校的重視程度,進(jìn)而帶動省級政府出臺實質(zhì)性的支持舉措。最后,我國歷來重視重點建設(shè)制度,出臺高水平應(yīng)用型高校支持計劃有望形成試點、示范、引領(lǐng)和帶動效應(yīng)。

3. 進(jìn)一步加強(qiáng)高校分類研究與設(shè)計,建設(shè)高質(zhì)量應(yīng)用型高校。一方面,學(xué)界應(yīng)加強(qiáng)對高校的分類研究。《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》提出,將引導(dǎo)一批普通本科院校向應(yīng)用技術(shù)類型高校轉(zhuǎn)型,重點辦好本科職業(yè)教育。由此可以看出,政府部門曾嘗試將應(yīng)用型作為職業(yè)教育的一個層次。而到了2017年,教育部將高等教育劃分為研究型、應(yīng)用型和職業(yè)技能型三大類型,應(yīng)用型與職業(yè)教育相互獨立。在新一輪審核評估方案中,接受審核評估的普通高?；臼前凑諏W(xué)術(shù)型和應(yīng)用型來劃分,并不包括職業(yè)本科院校。可見,應(yīng)用型與職業(yè)教育到底是相互獨立還是包含關(guān)系,無論是政府部門還是學(xué)界,尚未形成一致意見。因此,政府部門及學(xué)界應(yīng)加強(qiáng)對高等教育分類體系的研究,厘清應(yīng)用型高校建設(shè)的基本問題,提高地方高校的轉(zhuǎn)型效果。另一方面,政府部門應(yīng)進(jìn)一步完善高校分類體系的政策設(shè)計,建設(shè)高質(zhì)量應(yīng)用型高校。一是國家層面應(yīng)統(tǒng)籌高等教育分類體系的設(shè)計,明確應(yīng)用型高校在普通高等教育、現(xiàn)代職業(yè)教育體系中的地位,以人才培養(yǎng)定位為基礎(chǔ)建立高等教育分類體系,進(jìn)而建立更具針對性的撥款標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評估、監(jiān)測評價等制度[22]。二是省級政府應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、社會及文化發(fā)展水平,建立適宜的高校分類體系,對省域內(nèi)高校進(jìn)行分類指導(dǎo),提供更具針對性的政策與資源服務(wù)。三是引入第三方評價,加快構(gòu)建政府、行業(yè)企業(yè)等共同參與的多元分類評價體系,引導(dǎo)高校分類辦學(xué)和分類發(fā)展。此外,促進(jìn)高校分類發(fā)展,關(guān)鍵在于擴(kuò)大高校的辦學(xué)自主權(quán)。據(jù)此,政府部門應(yīng)引導(dǎo)高校科學(xué)定位、自主定位,努力實現(xiàn)特色發(fā)展。