論公益訴訟在個人信息數(shù)據(jù)保護中的適用與優(yōu)化路徑

張瑋琛

摘要：隨著數(shù)據(jù)化建設(shè)的推進，對個人信息數(shù)據(jù)的收集、處理和運用也進入一個白熱化時代，但過程中存在許多不合理、不合法的情形。2021 年《個人信息保護法》第70 條專設(shè)公益訴訟保護條款，旨在更好地維護相關(guān)人的合法利益、遏制侵權(quán)行為的發(fā)生。通過對個人信息保護公益訴訟的理論證成，結(jié)合檢察機關(guān)發(fā)布的典型案例，檢視實踐監(jiān)督層面、立法層面、司法層面、程序?qū)用娲嬖诘膯栴}，進而從加強監(jiān)督、補充立法、司法明晰、消除瑕疵的維度提出公益訴訟在個人信息數(shù)據(jù)保護中的適用與優(yōu)化路徑。

關(guān)鍵詞：個人信息

保護；公益訴訟；優(yōu)化路徑

一、引言

據(jù)《數(shù)字中國發(fā)展報告（2022 年）》顯示：我國數(shù)據(jù)產(chǎn)量高達8.1ZB、產(chǎn)業(yè)規(guī)模約1.57 萬億元，占全球數(shù)據(jù)總量的10.5%，已位居世界第二。1 在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)高速發(fā)展的趨勢下，人民生活逐漸“數(shù)字化”，信息通過數(shù)據(jù)載體進行交換流通。這不僅讓生活變得更加方便、快捷，同時改變了傳統(tǒng)的生產(chǎn)要素，使得信息數(shù)據(jù)成為社會發(fā)展中的重要推動力量。2 政府工作報告中多次提到，國家推進網(wǎng)絡(luò)強國和數(shù)字中國戰(zhàn)略，其中個人信息數(shù)據(jù)保護是重要組成部分。

在前述背景下，我國于2021 年正式出臺《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱為《個保法》）規(guī)范個人信息數(shù)據(jù)的收集、運用。在日常生活中，個人信息數(shù)據(jù)違規(guī)使用的情形屢見不鮮，比如，當(dāng)消費者購買房屋后，會收到有關(guān)裝修的騷擾電話；又比如不法分子通過獲取具體的個人信息數(shù)據(jù)：姓名、性別、住址，甚至快遞單號等取得受害人的信任從而進行詐騙活動。

個人信息數(shù)據(jù)被違規(guī)收集和使用甚至涉及犯罪的例子越來越多，影響和威脅公民的信息安全。同時，在面對不法侵害時，作為受害一方的公民，一方面可能沒有意識到自身的個人信息權(quán)利受到侵犯；另一方面，相對于信息收集、處理平臺而言，公民難以獨自取證維權(quán)?？紤]到實際問題，《個保法》第70 條專門設(shè)置公益訴訟條款，旨在解決侵害公民個人信息權(quán)利中公民與信息收集平臺地位懸殊、公民取證困難等實際問題。該條款彌補私權(quán)救濟的“痛點”，有利于保護個人信息數(shù)據(jù)和維護公共利益。但從實踐適用情況來看，仍然存在案件文書公開力度不夠、案件適用依據(jù)缺失、案件適用條件不明確、案件訴訟程序存在瑕疵的問題。鑒于此，本文以《個保法》及相關(guān)法律規(guī)范、最高人民檢察院公布的典型適用案例為分析對象，以法律解釋方法和實踐需求為路徑，對目前公益訴訟在個人信息數(shù)據(jù)保護中存在的問題予以剖析并提出對應(yīng)的優(yōu)化路徑。

二、個人信息數(shù)據(jù)公益訴訟之理論證成

個人信息數(shù)據(jù)收集、處理、運用的一方往往是技術(shù)水平較為發(fā)達的單位主體，被侵害的一方處于劣勢地位，通過私權(quán)利救濟的方式存在一定的局限性。在個人信息數(shù)據(jù)保護領(lǐng)域，當(dāng)事人采取自主維權(quán)通常是權(quán)利受到侵害的一種救濟方式。而基于信息收集方技術(shù)較強的實際情況，個人與信息收集方往往地位差距較大。因此，需要借助其他力量以平衡兩者之間的地位懸殊，從而在最大程度上保護相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)利?！秱€保法》第70 條是公益訴訟的指引依據(jù)，明確公權(quán)力機關(guān)、團體可以作為主體參與個人信息保護過程，嚴厲打擊違規(guī)處理個人信息、非法侵害個人利益的行為。從法益保護的角度來看，公益訴訟救濟方式的必要性主要體現(xiàn)在彌補私權(quán)救濟途徑和后果的局限性。

（一）傳統(tǒng)私權(quán)救濟途徑存在一定局限性

我國現(xiàn)在已經(jīng)進入互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字化時代，公民的個人信息通過數(shù)字化的方式在互聯(lián)網(wǎng)社會中進行交互傳遞。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心在2023 年3 月發(fā)布的第51 次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù)顯示，中國網(wǎng)民數(shù)量已突破10 億大關(guān)，互聯(lián)網(wǎng)普及率高達75.6% ；其中約有22.1% 的網(wǎng)民遭遇過個人信息泄漏。3 在此背景下，個人信息數(shù)據(jù)的收集和使用呈現(xiàn)出更加頻繁的趨勢，不當(dāng)行為和違法行為也存在泛濫的風(fēng)險。

如果個人信息數(shù)據(jù)被違法收集甚至達到犯罪的程度，公民的司法維權(quán)途徑有限。一方面，基于技術(shù)的原因，個人信息數(shù)據(jù)的收集和處理離不開算法、人工智能等新技術(shù)，對于普通公眾而言，難以深入了解相關(guān)數(shù)據(jù)處理技術(shù)。同時，由于技術(shù)不斷迭代更新，侵害個人信息數(shù)據(jù)的行為更加隱蔽，公民個人通常難以發(fā)現(xiàn)。另一方面，針對公民個人維權(quán)而言，公民通常選擇的路徑是向人民法院提起訴訟。傳統(tǒng)的司法救濟途徑雖然能夠給予公民個人權(quán)利一定保障空間，但其保障方式有限。

司法訴訟途徑需要的時間較長，從起訴到執(zhí)行完畢，需要耗費大約一年左右的時間，一方面，從主觀層面上看公民往往不愿意耗費這么多的時間、精力進行維權(quán)。另一方面，作為起訴的原告方，公民個人需要收集證據(jù)進行舉證。面對掌握核心技術(shù)的信息收集者，公民個人的取證成本較高，且在“實力懸殊”的情況下難以獲取相關(guān)侵權(quán)證據(jù)，存在不能夠啟動維權(quán)的可能。因此，從個人救濟的途徑來看，公民個人私權(quán)救濟途徑存在一定的局限性，需要公權(quán)力機關(guān)介入進行補充保障。

（二）傳統(tǒng)私權(quán)救濟后果存在一定局限性

從公民個人角度而言，信息收集者侵犯個人信息的行為，導(dǎo)致公民私權(quán)受到侵害；從實際情況而言，作為信息收集者，如果出現(xiàn)侵犯個人信息的行為，往往涉及到的公民不止一個，實際上的受害者眾多。

因此，如果僅是通過私權(quán)救濟的方式對個人權(quán)利受到的損害進行救濟，即使救濟成功，其效果也僅僅是在民法的角度上填補了公民個人遭受的損失。但這樣的侵權(quán)行為，往往涉及規(guī)模較大、受害者較多，損失不僅僅只存在于個人層面。從遏制侵權(quán)行為再次發(fā)生的角度來看，私權(quán)救濟很難達到威懾作用。4

綜上，若僅通過私權(quán)救濟，侵權(quán)方承擔(dān)的法律后果只是相對公民私人而言，難以填補其行為給其他公民個人以及社會公共利益帶來的損失。所以需要借助行政法、刑法等公法領(lǐng)域?qū)η址競€人信息數(shù)據(jù)的行為進行規(guī)制。但需要注意的是，并不是所有的個人信息侵權(quán)行為都可以受到公法的規(guī)制，在注意刑法的謙抑性、行政法程序正當(dāng)性原則的情況下，把握公法救濟的邊界，避免隨意亂用。5 而公益訴訟則為平衡私權(quán)救濟和公權(quán)救濟提供有效的解決方案。

在實踐過程中，通過民事或者行政公益訴訟的方式能夠更好地平衡個人信息數(shù)據(jù)使用與保護的問題。從訴訟地位的角度來看，公益訴訟的介入打破了個人與信息收集者不平等的地位。從訴訟后果的角度來看，公益訴訟能夠更好地教育、威懾信息收集者，從而達到抑制侵權(quán)行為再次發(fā)生的作用。

三、個人信息數(shù)據(jù)公益訴訟之現(xiàn)實問題檢視

公益訴訟并不是首創(chuàng)，《個保法》在正式條文中，參考了消費者公益訴訟，明確可以針對侵犯個人信息的行為通過公益訴訟的方式維護相關(guān)權(quán)利人的合法權(quán)益。此處法律條文的表述“公益訴訟”，從法律解釋的角度來看，具體包括民事公益訴訟和行政公益訴訟兩種類型。在《個保法》實施之前，實踐中已有相關(guān)侵犯個人信息數(shù)據(jù)的案例，而隨著《個保法》的正式出臺，個人信息數(shù)據(jù)保護公益訴訟案例也隨之實踐。本文通過對現(xiàn)有法律規(guī)范、公開裁判文書以及官方權(quán)威發(fā)布情況的剖析，以期找出個人信息數(shù)據(jù)保護公益訴訟實踐運行的癥結(jié)，為其優(yōu)化路徑提供有效參考。

（一）監(jiān)督層面：案件文書公開力度不夠

根據(jù)公開裁判文書統(tǒng)計，目前個人信息數(shù)據(jù)糾紛相關(guān)案例共計17798 件；其中，民事領(lǐng)域共計3002 件、刑事領(lǐng)域共計14796 件。6 在此基礎(chǔ)上，以“公益”為關(guān)鍵詞，檢索到有關(guān)個人信息數(shù)據(jù)保護公益訴訟案件共計422 件；其中民事領(lǐng)域共計82 件，刑事領(lǐng)域共計327 件，行政領(lǐng)域共計13 件。而根據(jù)檢察機關(guān)發(fā)布的數(shù)據(jù)，自2019 年以來，全國檢察機關(guān)辦理的個人信息保護公益訴訟案件共計8361 件，檢察機關(guān)將會繼續(xù)加大對公民個人信息類案件的保護力度。7 2021 年4 月、2023 年3 月，最高人民檢察院還分別發(fā)布由檢察機關(guān)介入的關(guān)于個人信息數(shù)據(jù)保護公益訴訟案件11 件、8 件，從民事公益訴訟和行政公益訴訟的角度為個人信息保護公益訴訟的適用提供參考指引。8

通過對比前述數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，公開的裁判文書案例遠遠少于實踐案例。前述最高人民檢察院公布的19 件典型案例，筆者窮盡檢索路徑，并未檢索到相關(guān)案號、裁判文書，只有檢察機關(guān)官網(wǎng)對于案件相關(guān)情況的簡介。公開裁判文書對于個人信息保護公益訴訟而言，重要性不言而喻。一方面，公開裁判文書可以增強公眾對司法的監(jiān)督，是司法透明的重要舉措；另一方面，通過互聯(lián)網(wǎng)公開裁判文書，可以利用互聯(lián)網(wǎng)傳播速度較快的特點，發(fā)揮司法裁判的社會效果。

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》（以下簡稱為《規(guī)定》）第1 條的規(guī)定，人民法院公開裁判文書應(yīng)當(dāng)遵循“依法、全面、及時、規(guī)范”的原則。同時，《規(guī)定》第4 條就不公開的情形作出了具體規(guī)定。但第4 條第5 款“人民法院認為不宜在互聯(lián)網(wǎng)公布的其他情形”賦予人民法院過大的自主決定權(quán)，導(dǎo)致裁判文書公開上網(wǎng)的制度實際運行存在實際失能的風(fēng)險。

（二）立法層面：案件適用依據(jù)缺失

從《個保法》第70 條公益訴訟條款來看，其條文表述并未限制公益訴訟的類型為行政公益訴訟還是民事公益訴訟。已公開的實踐案例數(shù)據(jù)顯示，行政公益訴訟的數(shù)量遠小于民事公益訴訟。但筆者通過檢索發(fā)現(xiàn)，不論是行政公益訴訟還是民事公益訴訟，都無法直接找到程序法上的適用依據(jù)。

首先，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱為《行政訴訟法》）第25 條第4 款，行政公益訴訟的范圍限于“負有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”。具體列舉了四個領(lǐng)域，涵蓋生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓，并未提及個人信息保護。究其原因可能在于《個保法》于2021 年出臺，而《行政訴訟法》是2017 年修改，當(dāng)時并未考慮到個人信息數(shù)據(jù)保護的情況，導(dǎo)致現(xiàn)實缺乏直接的適用依據(jù)。

其次，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱為《民事訴訟法》）第58 條第2 款，民事公益訴訟的范圍限于“生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為”。值得反思的是，《民事訴訟法》在2021 年修改，于2021 年12 月24 日發(fā)布，《個保法》于2021 年11 月1日正式實施。在修改《民事訴訟法》時并未考慮到個人信息數(shù)據(jù)公益訴訟的問題，造成現(xiàn)實直接適用依據(jù)缺失。

最后，最高人民法院、最高人民檢察院于2020 年12 月30 日發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》、最高人民檢察院于2021 年6 月29 日發(fā)布的《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》（以下簡稱為《辦案規(guī)則》）均沒有直接體現(xiàn)對于個人信息數(shù)據(jù)的規(guī)定。由此，當(dāng)前行政公益訴訟、民事公益訴訟缺乏程序法上的法律依據(jù)，需要盡快增改以適配《個保法》公益訴訟條款。

（三）司法層面：案件適用條件不明確

《個保法》第70 條規(guī)定，提起個人信息公益訴訟需要滿足兩個條件，其一，提出的主體為人民檢察院、消費者組織或者國家網(wǎng)信部門確定的組織；其二，客觀表現(xiàn)為信息處理者違規(guī)處理信息或者侵犯多人個人信息權(quán)益。

從適用的主體條件來看，人民檢察院作為提出主體之一毫無疑問。從最高人民檢察院公布的典型案例看，提出的主體無一例外的是人民檢察院。9《個保法》第70 條在立法時考慮到主體單一的問題，從而設(shè)置了多元主體，如消費者組織、國家網(wǎng)信部門確定的組織。但從實踐效果來看，其他組織并未參與其中。同時，關(guān)于“國家網(wǎng)信部門確定的組織”存在表述不清的問題，國家網(wǎng)信部門是否指向中華人民共和國國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室？而具體確定的組織又是哪些？目前并未有一個清晰的標(biāo)準和指引，在實踐中也并未出現(xiàn)其他相關(guān)組織進行起訴的情形。另外，除了主體范圍，主體提出的順序也存在一定問題?！睹袷略V訟法》將人民檢察院放在了第二順位，其第一順位是法律規(guī)定的機關(guān)、組織。《行政訴訟法》《個保法》都將人民檢察院放在第一順位。雖然有觀點以“特別優(yōu)于一般”的理由認為檢察機關(guān)與其他相關(guān)組織之間為并列關(guān)系，但筆者以為《個保法》與《民事訴訟法》《行政訴訟法》分別屬于實體法、程序法，其適用順位應(yīng)當(dāng)保持一致。10

從適用的客觀條件來看，適用的前提之一是“侵害眾多個人的權(quán)益的”。目前，《個保法》并未對“眾多”作出一個具體的規(guī)定解釋。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋（2022 修正）》（以下簡稱為《民訴法司法解釋》）第75 條中，將《民事訴訟法》中規(guī)定的人數(shù)眾多解釋為“一般為十人以上”。實踐中，侵害個人信息的行為涉及到的信息數(shù)量較大、種類繁多，僅單個人涉及到的信息就可能多種多樣，不宜采用統(tǒng)一的標(biāo)準進行固化。

因此，在侵害個人信息數(shù)據(jù)公益訴訟實踐中確定“眾多”這一概念時，需要一個具體明確的標(biāo)準予以細化，否則會造成“眾多”理解不當(dāng)，導(dǎo)致實踐適用存在偏差。另外，還可以從信息涉及的群體（如特殊群體：兒童、殘疾人、軍人等）、行業(yè)（如金融、醫(yī)療等）等因素補充考量是否達到人數(shù)“眾多”。11

從管轄法院的角度來看，程序法上目前沒有關(guān)于侵害個人信息數(shù)據(jù)公益訴訟的具體規(guī)定。其一，《民事訴訟法》《行政訴訟法》對于級別管轄、地域管轄沒有直接涉及個人信息數(shù)據(jù)公益訴訟。其二，雖然《辦案規(guī)則》第13 條規(guī)定，行政公益訴訟的管轄權(quán)歸于行政機關(guān)對應(yīng)的同級人民檢察院、民事公益訴訟的管轄權(quán)歸于違法行為發(fā)生地、損害結(jié)果地或者違法行為人住所地基層人民檢察院管轄。但《辦案規(guī)則》并不是人民法院可以直接援引的法律規(guī)范，同時其也未考慮到侵害個人信息數(shù)據(jù)公益訴訟往往涉及的人數(shù)眾多、案件情況較為復(fù)雜。

（四）程序?qū)用妫喊讣V訟程序存在瑕疵

首先，關(guān)于個人信息數(shù)據(jù)公益訴訟的訴訟請求。目前我國立法并未對個人信息數(shù)據(jù)公益訴訟的訴訟請求作出直接規(guī)定，從公益訴訟的設(shè)立目的以及共性，可以借鑒其他公益訴訟如環(huán)境公益訴訟、消費者權(quán)益公益訴訟等，并參照《辦案規(guī)則》。根據(jù)《辦案規(guī)則》第83 條第1款、第98 條第1 款，針對民事公益訴訟，訴訟請求包括要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失等。針對行政公益訴訟，訴訟請求包括確認行政行為違法或者無效、撤銷或者部分撤銷違法行政行為、依法履行法定職責(zé)、變更行政行為等。從最高人民檢察院公布的19 件典型案例來看，10 件行政公益訴訟的訴訟請求多為“要求行政機關(guān)進行監(jiān)督、處罰”、9 件民事公益訴訟的請求多為“賠償損失、賠禮道歉”，甚至還有要求懲罰性賠償?shù)脑V求。12 本文暫不探討在個人信息侵權(quán)領(lǐng)域引入懲罰性賠償?shù)恼?dāng)性、合理性，目前法律并未直接賦予公益訴訟主體請求懲罰性賠償?shù)臋?quán)利，因此該請求存在“于法無據(jù)”的情況。

其次，關(guān)于個人信息數(shù)據(jù)公益訴訟的證明責(zé)任。根據(jù)《個保法》第69 條，應(yīng)當(dāng)由個人信息處理者證明其沒有過錯。實踐中，由于“實力懸殊”，個人相對與信息處理者而言，處于“劣勢”地位，不易收集相關(guān)證據(jù)，因此《個保法》將舉證責(zé)任倒置。根據(jù)前述規(guī)則，個人信息保護公益訴訟的兩種類型有著不同的證明責(zé)任。民事公益訴訟原告應(yīng)當(dāng)舉證證明的事項包括：被告的違法行為、違法行為所產(chǎn)生的損害后果、違法行為與損害后果之間的因果關(guān)系，信息處理者應(yīng)當(dāng)證明自己沒有過錯。行政公益訴訟原告應(yīng)當(dāng)證明被告的違法行為、違法行為所產(chǎn)生的損害后果、違法行為與損害后果之間的因果關(guān)系、被告的主觀過錯。13 雖然有過錯推定的規(guī)則，但是實踐情況復(fù)雜，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況細化、合理分配舉證規(guī)則從而達到訴訟效果。

最后，關(guān)于與其他訴訟銜接的問題。實踐中，個人信息數(shù)據(jù)保護公益訴訟的具體情形可以分為：行政公益訴訟、民事公益訴訟（包含刑事附帶民事公益訴訟）。民事公益訴訟一般是由民事主體先提起訴訟，而后才進行公益訴訟。刑事附帶民事訴訟是由刑事訴訟在先，民事公益訴訟在后。其中，對于個人信息處理者違法行為、侵權(quán)事實的認定，私權(quán)訴訟和公益訴訟存在較強的共通性。14 實踐案例中，沒有明確私權(quán)訴訟和公益訴訟之間證據(jù)、事實問題的銜接。同時如果公益訴訟判決在先，對私權(quán)訴訟是否有預(yù)決效力？對于判決效力的問題亦沒有相關(guān)定論。

四、個人信息數(shù)據(jù)公益訴訟之優(yōu)化路徑

通過前述分析，目前我國個人信息數(shù)據(jù)保護公益訴訟存在案件文書公開力度不夠、案件適用依據(jù)缺失、案件適用條件不明確、案件訴訟程序存在瑕疵的問題。解決上述問題直接關(guān)系到個人信息數(shù)據(jù)保護公益訴訟的實踐效果。本文擬從以法律解釋方法和實踐需求切入，從案件文書公開、適用依據(jù)補充、適用條件統(tǒng)一、適用程序完善等方面提出優(yōu)化路徑。

（一）加強監(jiān)督：加大案件文書公開力度

文書公開對于司法實踐尤其是個人信息數(shù)據(jù)公益訴訟保護尤為重要。其原因在于，文書公開便于從個案適用中統(tǒng)一裁判規(guī)則，加強公眾對司法的監(jiān)督力度，避免“同案不同判”的現(xiàn)象；同時，由于個人信息公益訴訟的一方屬于信息數(shù)據(jù)“工廠”，受害方很大程度上是多數(shù)，公開文書對其進行監(jiān)督更是能夠起到預(yù)防、警示的作用。

如前所述，根據(jù)《規(guī)定》，人民法院的裁判文書以公開為原則、不公開為例外。筆者結(jié)合自己曾經(jīng)在基層法院實習(xí)的經(jīng)歷，分析當(dāng)前裁判文書公開力度不夠的原因在于：第一，“案多人少”。 根據(jù)最高人民法院發(fā)布的公報，2022年我國法院收案數(shù)量高達30314520 件，結(jié)案30809860 件，未結(jié)2893648 件。15 而裁判文書網(wǎng)上公開的2022 年案件數(shù)量僅有8722893 件，公開率不足28%。16 根據(jù)統(tǒng)計，2022 年全國員額法官約為12 萬，人均案件約為260 件。17 從此數(shù)據(jù)看出，我國法官案件負擔(dān)較大。除了審判，法院及其助理應(yīng)對文書上網(wǎng)等非審判任務(wù)精力有限。第二，法院辦案流程過于繁瑣。從起訴到結(jié)案再到文書上網(wǎng)，中間的流程紛繁復(fù)雜，首先需要原被告準備訴訟材料，其次到法院進行訴訟，再次法院審判，最后法院上傳文書。從原被告打印材料、郵寄文書，到法院制作文書、掃描文書，最后文書上傳至裁判文書網(wǎng)。從判決生效到文書上網(wǎng)也需要近一個月的時間。

因此，為解決文書上網(wǎng)力度不夠的問題，筆者有兩點思考。第一，關(guān)于法院的人員問題。在人手不夠的情況下，光審判任務(wù)都難以完成，更何況非審判任務(wù)呢？解決該問題最直接的方式是增加法院人員，但在行政編制下，增加編制人員需要遵循《中華人民共和國公務(wù)員法》的相關(guān)規(guī)定。另外一種途徑則是通過聘用非編制人員，從事非審判業(yè)務(wù)，比如文書上網(wǎng)、歸檔等。既能夠解決法院人手不足的問題，又避免涉及編制的問題。第二，是關(guān)于精簡法院辦案流程。從全流程來看，原被告需要打印訴狀、證據(jù)，案件審結(jié)后再由法院掃描上傳。隨著數(shù)字化的發(fā)展，此過程可以考慮“無紙化”進行。即，通過線上提交訴狀、證據(jù)，由法院發(fā)送電子判決書，由此節(jié)省打印、掃描、上傳的時間，同時減輕工作人員的負擔(dān)?，F(xiàn)在如杭州互聯(lián)網(wǎng)法院、部分省市的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)法院已經(jīng)在大力推行法院電子系統(tǒng)，可以通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的高效運行精簡法院辦案流程。

（二）補充立法：增加法律適用的依據(jù)

當(dāng)前不論是個人信息數(shù)據(jù)保護行政公益訴訟還是民事公益訴訟，均沒有直接的程序法予以支持。由此，有必要在《行政訴訟法》《民事訴訟法》中增設(shè)公益訴訟的范圍，將個人信息數(shù)據(jù)保護納入其中。

首先，是當(dāng)前法律規(guī)范關(guān)于個人信息數(shù)據(jù)保護公益訴訟的缺失。目前實體法上，《個保法》第70 條對公益訴訟作出了直接規(guī)定，但并沒有與之匹配的程序法。實體法和程序法之間缺少銜接。一方面，缺乏對公益訴訟范圍的規(guī)定，需要增加個人信息領(lǐng)域的公益訴訟；另一方面，是對于起訴順序的規(guī)定不一致，需要協(xié)調(diào)。

其次，關(guān)于具體的修改建議。針對實體法，《行政訴訟法》和《民事訴訟法》均需要進行修改完善。具體而言，《行政訴訟法》第25 條第三款需要修改。建議在“生態(tài)環(huán)境和資源保護……國有土地使用權(quán)出讓”之后、“等”之前添加“個人信息”。由此將個人信息數(shù)據(jù)保護納入行政公益訴訟范圍，使之有直接的法律依據(jù)。

同時，在“人民檢察院”增加“、相關(guān)組織等”。這樣增加的目的在于，《個保法》第70 條規(guī)定可以提起公益訴訟的主體包括人民檢察院和相關(guān)組織兩類，此處修改是為了與之相匹配，賦予除人民檢察院以外的相關(guān)組織訴權(quán)，保證其行使權(quán)利的正當(dāng)性。

《民事訴訟法》第58 條需要修改。第一款，“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益”之后、“等”之前增加“個人信息”；第二款“破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護……合法權(quán)益”之后、“等”之前增加“個人信息”。修改原因在于將個人信息納入民事公益訴訟的范圍。需要說明的是，個人信息公益訴訟與“侵害眾多消費者合法權(quán)益”并不完全一致，二者是交叉重疊關(guān)系。因為個人信息侵權(quán)中，受害方可能是消費者，也可能不是。因此，此處將個人信息單獨作為一個領(lǐng)域納入范圍，不會導(dǎo)致領(lǐng)域重復(fù)的問題產(chǎn)生。

由此，通過完善立法，尤其是程序法上的具體規(guī)范，使得程序法與實體法銜接，讓個人信息數(shù)據(jù)保護公益訴訟有更直接的依據(jù)，保證其合法性。

（三）司法明晰：明確適用公益訴訟的前提條件

首先，關(guān)于起訴主體的問題?！秱€保法》第七十條規(guī)定的主體包括兩種類別，一是人民檢察院，二是相關(guān)組織。其中，相關(guān)組織包括消費者組織和國家網(wǎng)信部門確定的組織。從范圍來看，人民檢察院的范圍相對清晰，但相關(guān)組織的范圍需要明晰。根據(jù)《中華人民共和國消費者權(quán)益保護法》第36 條，消費者組織包含消費者協(xié)會和其他消費者組織。由此，關(guān)于其他消費者組織如何確定？如果消費者協(xié)會和其他消費者組織同時起訴，如何抉擇？筆者以為，關(guān)于其他消費者組織的確定應(yīng)當(dāng)嚴格按照工商登記上的服務(wù)范圍，符合消費者組織的條件即可。而當(dāng)消費者協(xié)會和其他消費者組織同時起訴時，筆者認為應(yīng)當(dāng)消費者協(xié)會優(yōu)先，理由在于消費者協(xié)會相對于其他消費者組織而言，專業(yè)化程度更高。另外，關(guān)于國家網(wǎng)信部門確定的組織。國家網(wǎng)信部門是否僅指“中華人民共和國國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室”？而目前從該網(wǎng)站上公示的信息來看，并未發(fā)現(xiàn)其有確定相關(guān)的組織。因此，需要盡快明晰國家網(wǎng)信部門確定的組織范圍，避免僅有人民檢察院單一主體的實踐。

其次，關(guān)于“眾多個人”的問題。根據(jù)《民訴法司法解釋》的規(guī)定來看，數(shù)量上達到十人以上即為眾多。但在個人信息領(lǐng)域，數(shù)量有其特殊性，“眾多”是否可以參照十人以上，筆者認為值得商榷。在大數(shù)據(jù)時代，數(shù)據(jù)的價值毫無疑問。但什么樣的數(shù)據(jù)才具有價值？比如，信息數(shù)據(jù)收集者收集十個人的消費數(shù)據(jù)，通過算法對其進行解構(gòu)，很可能因為數(shù)據(jù)量過小所以難以達到想要的效果。大數(shù)據(jù)時代，“大”是指數(shù)據(jù)量龐大，一般信息數(shù)據(jù)收集者收集到的數(shù)據(jù)量都是成千上萬的。在此背景下，“眾多”如果指向十人，是否范圍過小？需要量化“眾多”的具體標(biāo)準。同時，關(guān)于“眾多”的計算，筆者認為，一旦信息數(shù)據(jù)收集者收集完畢相關(guān)信息，應(yīng)當(dāng)按照其處理信息的行為進行計算。例如，信息數(shù)據(jù)收集者收集年齡、性別、消費額、住址、家庭關(guān)系等等數(shù)據(jù)，但是在不同的場景下用不同的算法進行處理，應(yīng)當(dāng)按照其實際處理的次數(shù)進行人數(shù)計算。

最后，關(guān)于司法管轄問題。第一，從級別管轄來看，建議由中級人民法院或者最高人民法院指定的中級人民法院管轄。公益訴訟涉及到的案件辦理難度較高，造成的社會影響也較大，因此建議由中級人民法院進行管轄。第二，從地域管轄來看，遵循《民事訴訟法》《行政訴訟法》的原則，建議由被告住所地或者侵權(quán)行為地進行管轄。如果是民事公益訴訟，筆者認為，在實踐中，一般信息處理者會在“用戶協(xié)議”中約定管轄法院，在不違反地域管轄和級別管轄的情況下，可以按照其約定。如果是行政公益訴訟，筆者認為地域管轄可以由信息處理者所在地的法院進行管轄。因為通常按照行政區(qū)劃，信息處理者所在地的行政部門對其有相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)，因此由信息處理者所在地的中級人民法院管轄更為適宜。

（四）消除瑕疵：案件訴訟程序完善

如前所述，當(dāng)前個人信息數(shù)據(jù)保護公益訴訟程序存在訴訟請求“于法無據(jù)”、證明責(zé)任依法分配、與其他訴訟銜接不當(dāng)?shù)膯栴}。

關(guān)于訴訟請求“于法無據(jù)”，主要是在于訴訟請求要求懲罰性賠償是否合理合法的問題。在河北省保定市人民檢察院訴李某侵害消費者個人信息和權(quán)益民事公益訴訟案中，河北省保定市人民檢察院提起公益訴訟，要求被告三倍懲罰性賠償，最終法院全部予以支持。18 筆者贊同在個人信息領(lǐng)域引入懲罰性賠償機制，目的在于打擊、遏制嚴重侵害個人信息數(shù)據(jù)的行為。但未正式引入懲罰性賠償時，不可貿(mào)然請求，否則法律上沒有相關(guān)依據(jù)，會存在請求“于法無據(jù)”的情況。因此，建議在《個保法》第70條增加第2 款，懲罰性賠償條款，為懲罰性賠償?shù)倪m用提供有效的法律依據(jù)。具體的條款設(shè)置可以參照《中華人民共和國著作權(quán)法》第五十四條等條款。19

關(guān)于證明責(zé)任依法分配的問題。一般民事訴訟根據(jù)《個保法》第69 條過錯推定的原則，實際采取事前推定個人信息處理者具有過錯，然后將舉證責(zé)任倒置，由個人信息處理者證明其沒有過錯。一方面，對于個人信息侵權(quán)而言，具有強大的隱蔽性、技術(shù)性等特征，一般公眾在其專業(yè)領(lǐng)域存在證明能力不足的困境。另一方面，賦予核心技術(shù)掌握者更高的證明責(zé)任更加公平。而公益訴訟中的主體證明責(zé)任的適用目前有部分缺失，沒有針對相關(guān)組織的證明責(zé)任規(guī)范。參照人民檢察院，根據(jù)《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱為《檢察公益訴訟司法解釋》）第14 條和第22 條的規(guī)定，人民檢察院在民事公益訴訟中的證明責(zé)任在于證明被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益；在行政公益訴訟中的證明責(zé)任在于違法行使職權(quán)或者不作為。在實踐中，不論是人民檢察院還是相關(guān)組織，作為公益訴訟的原告，應(yīng)當(dāng)采用統(tǒng)一的證明責(zé)任標(biāo)準。在沒有針對相關(guān)組織專門設(shè)置法律規(guī)范的情況下，筆者認為應(yīng)當(dāng)參照《檢察公益訴訟司法解釋》嚴格證明責(zé)任。

關(guān)于與其他訴訟銜接不當(dāng)?shù)膯栴}。實踐中，多數(shù)受害方難以及時發(fā)現(xiàn)自身的個人信息被侵犯。由此，人民檢察院和相關(guān)組織應(yīng)當(dāng)及時提起公益訴訟。在公益訴訟后，個人仍可以提起私權(quán)訴訟，這就涉及兩個訴訟銜接的問題。為了避免司法資源浪費，針對具體違法行為、損害后果等客觀事實，通常具有較高的一致性，即對于先前生效裁判認定的相關(guān)事實予以直接認定，以提高訴訟審判的效率，節(jié)約司法資源。同時，這也避免相對弱勢的公民個人舉證不能，減輕其舉證負擔(dān)，打消個人的訴訟憂慮，激勵個人積極行使其權(quán)利。

五、結(jié)語

徒法不足以自行，在數(shù)據(jù)時代，個人信息數(shù)據(jù)保護公益訴訟是一種重要的救濟方式。一方面能適當(dāng)平衡個人與信息數(shù)據(jù)處理者之間的地位懸殊，另一方面通過公權(quán)力機關(guān)的介入，能夠達到更好的訴訟目的。但目前由于缺乏相應(yīng)的法律規(guī)范以及法律解釋，公益訴訟的具體實施細則仍然有較大的探索空間?？偟膩碚f，個人信息數(shù)據(jù)公益訴訟符合《個保法》的立法目的。需要注意的是，在公益訴訟的實施中，需要探索數(shù)據(jù)利用與個人信息保護的利益平衡，避免保護不當(dāng)和保護過當(dāng)?shù)那樾伟l(fā)生。