農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度的優(yōu)化邏輯與實踐路徑

楊 鑫, 喬 慧

(中國社會科學院 農(nóng)村發(fā)展研究所,北京 100732)

一、農(nóng)業(yè)強國建設需要配套系統(tǒng)優(yōu)化的激勵制度

黨的十八大以來,農(nóng)業(yè)強國建設的基本條件和頂層設計逐步形成。2017年,黨的十九大報告指出:“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！鞭r(nóng)業(yè)領域同樣存在上述矛盾。2018年中央“一號文件”首次指出:“以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系,提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力、競爭力和全要素生產(chǎn)率,加快實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國轉(zhuǎn)變?！?022年,黨的二十大報告提出了強國建設的13個具體領域,要求加快建設農(nóng)業(yè)強國,以此夯實社會主義現(xiàn)代化強國的根基。2023年中央“一號文件”進一步提出,“建設供給保障強、科技裝備強、經(jīng)營體系強、產(chǎn)業(yè)韌性強、競爭能力強的農(nóng)業(yè)強國”,在中國式現(xiàn)代化的整體框架下明晰了農(nóng)業(yè)強國的內(nèi)涵。整體上,到21世紀中葉建成農(nóng)業(yè)強國,是黨中央著眼全面建成社會主義現(xiàn)代化強國作出的戰(zhàn)略部署[1]。

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展取得的既有成就,離不開廣大農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體逐利動機下對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改造。若農(nóng)業(yè)強國建設的驅(qū)動力僅是“從上到下”,小農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體、農(nóng)業(yè)社會化服務主體等農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展農(nóng)業(yè)的動力將不可持續(xù),進而誘發(fā)農(nóng)業(yè)強國建設中突出的激勵問題。一方面,全國有上億農(nóng)戶、上百萬新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和農(nóng)業(yè)社會化服務主體,政府不可能比這些主體掌握更多的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)信息,信息分散使得激勵制度必不可少[2];另一方面,農(nóng)業(yè)強國建設伴隨利益分配,信息不對稱導致即使是帕累托改進的制度變遷也不一定能實現(xiàn)[3],即農(nóng)業(yè)強國建設對農(nóng)業(yè)發(fā)展的激勵制度功能提出更高要求。(1)農(nóng)業(yè)強國建設對農(nóng)業(yè)發(fā)展約束制度也提出更高要求,而且農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵與約束制度也存在沖突與兼容的復雜關(guān)系。然而,沒有激勵就不會有農(nóng)業(yè)長期發(fā)展,農(nóng)業(yè)強國建設不可能快速推進,且農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度的完善也會使約束制度更可信。由于篇幅所限,本文僅聚焦于農(nóng)業(yè)強國建設的激勵制度優(yōu)化。所以,農(nóng)業(yè)強國建設不僅要持續(xù)推動農(nóng)業(yè)技術(shù)進步,更要調(diào)動農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以及地方政府建設農(nóng)業(yè)強國的積極性,提升其發(fā)展農(nóng)業(yè)的綜合收益水平。

2023年中央“一號文件”為農(nóng)業(yè)強國概念勾畫了清晰的輪廓[4]。深入農(nóng)業(yè)強國研究的方向之一是分析其建設路徑。在這方面,已有的研究分為四類。第一類研究以“三農(nóng)”領域戰(zhàn)略為切入點,注重農(nóng)業(yè)強國與其他國家戰(zhàn)略有效協(xié)同[5],認為農(nóng)業(yè)強國建設應堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化一體推進,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化引領農(nóng)村發(fā)展共同推進,發(fā)揮農(nóng)村現(xiàn)代化對農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持和補償作用[6]。第二類研究基于國際經(jīng)驗和國情農(nóng)情,分析農(nóng)業(yè)強國的建設戰(zhàn)略,例如分階段穩(wěn)步推進和分地區(qū)、分產(chǎn)業(yè)、分主體的分類推進戰(zhàn)略[7],采取體現(xiàn)中國特色、世界眼光、內(nèi)外兼修、整體提升的農(nóng)業(yè)發(fā)展策略,把握好發(fā)展與安全、小農(nóng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、政府與市場的關(guān)系[8]。第三類研究側(cè)重于明確建設農(nóng)業(yè)強國的具體路徑,要么從農(nóng)業(yè)強國內(nèi)涵和農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈視角提出詳細路徑[9-10],要么從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)某一具體環(huán)節(jié)發(fā)展視角提出針對性路徑。例如,推動產(chǎn)業(yè)融合賦能農(nóng)業(yè)強國建設[11]、提升農(nóng)村人力資本建設農(nóng)業(yè)強國[12]。第四類研究基于農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵和農(nóng)民增收的一般規(guī)律,為農(nóng)業(yè)強國建設提供理論支持。例如,蔡昉認為在進入解決糧食安全問題為目標的新階段后,農(nóng)民不能從已有“三農(nóng)”政策和市場機制中獲得足夠的務農(nóng)激勵[13];涂圣偉提出農(nóng)業(yè)發(fā)展與激勵約束機制緊密相關(guān)[14],應以收入的成長性、均衡性、安全性構(gòu)建農(nóng)民增收的長效機制[15];阮海波發(fā)現(xiàn)緩解“非糧化”現(xiàn)象的關(guān)鍵是以市場邏輯調(diào)節(jié)國家政治邏輯與農(nóng)民經(jīng)濟邏輯之間的張力,實現(xiàn)國家“種糧增產(chǎn)”與農(nóng)民“種糧增收”的雙贏結(jié)果[16]。

可見,大部分研究將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體積極參與農(nóng)業(yè)強國建設視作研究的前提,然后討論如何落實已有的與農(nóng)業(yè)強國相關(guān)的政策文件內(nèi)容。但是,若忽視農(nóng)業(yè)相關(guān)主體參與農(nóng)業(yè)強國建設的內(nèi)在積極性,則相關(guān)政策建議可能缺乏建設性,甚至可能催生背離政策目標的“強國弱農(nóng)”風險。目前,部分研究提出建設農(nóng)業(yè)強國要以科技和改革保障農(nóng)戶收入及其他各類涉農(nóng)主體的能動性[17],或者建立有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的制度框架[18],強調(diào)在農(nóng)業(yè)強國建設中要體現(xiàn)出“千方百計拓寬農(nóng)民增收致富渠道”和“讓廣大農(nóng)民在改革中分享更多成果”的實踐原則。由此可見,與農(nóng)業(yè)強國建設配套的農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度亟需系統(tǒng)優(yōu)化。

農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度是國家在不完善信息和個體自利條件下,為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展目標,根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體決策過程制定的一整套獎勵和分配制度安排,以使大多數(shù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與農(nóng)業(yè)發(fā)展達到激勵相容的效果。本文從農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度視角出發(fā),梳理中國農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度演進的過程與邏輯,分析農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn),總結(jié)農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度的優(yōu)化總思路與具體實踐路徑,以期將農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的行為決策統(tǒng)一到農(nóng)業(yè)強國建設目標下,以“下上聯(lián)動”的方式加快推進農(nóng)業(yè)強國建設。

二、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度的演進過程與邏輯

(一)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度的演進過程

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度的演進可分為四個階段:1949年到改革開放、改革開放到21世紀初、21世紀初到2015年、2015年至今,分別對應以食物熱量安全主導的激勵制度、農(nóng)業(yè)市場化主導的激勵制度、農(nóng)業(yè)支持保護政策主導的激勵制度、農(nóng)業(yè)多功能價值主導的激勵制度。農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度是累積式演進而非取代式演進,每一階段主導的激勵制度都體現(xiàn)了農(nóng)業(yè)經(jīng)營者福利或收入增量的主要來源。

1949年到改革開放前,農(nóng)業(yè)經(jīng)營者從農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中獲得的激勵主要是食物熱量安全。中華人民共和國成立初期,中國農(nóng)業(yè)采取分散的小農(nóng)戶經(jīng)營模式,基于傳統(tǒng)技術(shù)體系的農(nóng)業(yè)供給能力遠不能保障所有居民的食物熱量安全,故將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)改造為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)成為該時期農(nóng)業(yè)發(fā)展的核心目標。在改革開放前,國家對農(nóng)業(yè)的財政支持主要用于擴大現(xiàn)代要素投入水平、興修農(nóng)田水利、發(fā)展農(nóng)用工業(yè)、興辦農(nóng)業(yè)科研和推廣事業(yè)等。1950—1980年的大部分年份里,國家對農(nóng)業(yè)基本建設投入占基本建設投資總額的比重在10%左右,1963年達到23%[19],使得農(nóng)業(yè)機械總動力、農(nóng)用化肥、有效灌溉面積快速增長,農(nóng)業(yè)供給能力大幅提升。1949—1978年糧食、棉花、油料、糖料、水產(chǎn)品的人均占有量分別由208.9公斤、0.8公斤、4.7公斤、5.2公斤、0.8公斤,增長到318.7公斤、2.3公斤、5.5公斤、24.9公斤、4.9公斤。不過,在平均主義傾向的工分制和壓低農(nóng)產(chǎn)品價格的統(tǒng)購統(tǒng)銷制度下,1956—1977年農(nóng)村居民家庭人均純收入平均增長率僅為2.4%,收入激勵低效率引發(fā)的一系列社會矛盾推動了農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度改革共識的形成。

改革開放到21世紀初,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展目標為市場化改革,擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的市場收入,逐漸形成了以市場經(jīng)濟為基本框架的激勵制度。1978年,農(nóng)村地區(qū)陸續(xù)推行了以“大包干”為主要形式的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制,在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域引入價格激勵和分配激勵,市場經(jīng)濟在中國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的作用不斷凸顯。隨著非農(nóng)部門收入提高,居民肉、菜、糧食的消費結(jié)構(gòu)由1∶1∶8轉(zhuǎn)變?yōu)?∶3∶4,推動農(nóng)業(yè)供給結(jié)構(gòu)中農(nóng)副產(chǎn)品的比例增加,農(nóng)戶從非糧產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲取的收入持續(xù)增長,這種非農(nóng)業(yè)部門所推動的食品消費以及與之配合的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型被稱為“隱性農(nóng)業(yè)革命”[20]。2001年,菜籃子產(chǎn)品收入在農(nóng)民收入中的貢獻份額在三分之一左右,(2)數(shù)據(jù)來源:《在全國“菜籃子”工作會議上的講話》,光明網(wǎng),https://www.gmw.cn/01gmrb/2002-08/19/02-5210AA7455FEF2CD48256C1A0002B206.htm,訪問日期:2023年6月15日。非糧食產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)村經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)和農(nóng)民增收的主要來源。但是,隨著中國加入WTO,出口導向的勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展吸引農(nóng)業(yè)的資本、勞動力、土地等要素不斷流出,“誰來種地”成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要問題。同時,居民食物消費升級與巨大人口規(guī)模催生了超大規(guī)模農(nóng)產(chǎn)品需求,保障糧食安全成為農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要目標。因此,如何將保障糧食安全和農(nóng)業(yè)經(jīng)營者農(nóng)業(yè)相關(guān)收入提高相統(tǒng)一,成為農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度的改革方向。

21世紀初到2015年前后,在糧食安全目標下,家庭經(jīng)營和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營并存推動了農(nóng)業(yè)大國建設,通過差異化增收渠道提高了不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體收入。2004年中央“一號文件”提出強化對農(nóng)業(yè)支持保護后,國家陸續(xù)出臺大量農(nóng)業(yè)補貼和財政支持政策,協(xié)同農(nóng)業(yè)市場化改革,協(xié)助農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從農(nóng)業(yè)發(fā)展中獲益。在種糧農(nóng)民直補等政策保護下,以兼業(yè)化為基礎的家庭經(jīng)營模式得以延續(xù),加之農(nóng)業(yè)社會化服務的快速發(fā)展,有效提高了小農(nóng)戶種糧積極性。由于糧食適度規(guī)模經(jīng)營資金等政策支持以及市場激勵的共同影響,新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主導的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式大幅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。同時,因為產(chǎn)糧大縣獎勵政策出臺和中央涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付的政策引導,地方政府逐步擴大對糧食生產(chǎn)的扶持與保護。2015年,農(nóng)村居民人均可支配收入為11 422元,工資性收入比重超過50%,家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體平均年利潤在70萬元左右。(3)數(shù)據(jù)來源于經(jīng)濟日報社中國經(jīng)濟趨勢研究院新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體調(diào)研組:《新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體調(diào)研(2016一期)發(fā)布——新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體盈利狀況趨好》,《經(jīng)濟日報》2016年8月22日。但是,農(nóng)業(yè)大國建設的超大市場范圍經(jīng)濟紅利釋放完畢后,2015年之后的糧食、肉類、水果等人均占有量保持低速增長(見表1),農(nóng)業(yè)供給側(cè)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性矛盾,農(nóng)業(yè)持續(xù)增收壓力較大、農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力較弱、農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力不足共同形成了深化農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度改革的現(xiàn)實基礎。

表1 1980—2022年全國主要農(nóng)產(chǎn)品人均占有量的年均增速(%)

2015年至今,農(nóng)業(yè)多功能性價值融入農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的新目標中,農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展與一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展拓展了農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的增收路徑。2015年中央“一號文件”首次指出:“推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。增加農(nóng)民收入,必須延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、提高農(nóng)業(yè)附加值。”2017年中央“一號文件”明確提出,深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革,以增加農(nóng)民收入、保障有效供給為主要目標,促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展由過度依賴資源消耗、主要滿足量的需求,向追求綠色生態(tài)可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變。在農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展激勵方面,以綠色生態(tài)為導向,農(nóng)業(yè)“三項補貼”由激勵性補貼向功能性補貼轉(zhuǎn)變,即對農(nóng)業(yè)補貼主體和產(chǎn)業(yè)的選擇性下降,為發(fā)揮農(nóng)業(yè)市場機制創(chuàng)造更好的經(jīng)濟社會環(huán)境。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合激勵方面,政府通過改善營商環(huán)境和降低市場交易成本,令農(nóng)業(yè)從單一均衡市場演變?yōu)槎嘀鼐馐袌?適應多元化食物消費,促進農(nóng)產(chǎn)品增值和農(nóng)業(yè)多功能性價值提高,具體措施包括促進農(nóng)產(chǎn)品深加工、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和農(nóng)村電商等產(chǎn)業(yè)融合新業(yè)態(tài)、鼓勵農(nóng)村電商發(fā)揮小農(nóng)戶與大市場的對接橋梁作用等。2021年,全國農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重為16.05%,若分三次產(chǎn)業(yè)看,農(nóng)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)增加值中,第二和第三產(chǎn)業(yè)增加值占比為54.9%。(4)數(shù)據(jù)來源:國家統(tǒng)計局官網(wǎng),http://www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202302/t20230203_1901695.html,訪問日期:2023年6月15日。2022年,全國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率達到62.4%,農(nóng)業(yè)內(nèi)涵式發(fā)展特征顯現(xiàn),農(nóng)村居民人均可支配收入首次超過2萬元,呈現(xiàn)工資性收入、經(jīng)營性收入與轉(zhuǎn)移性凈收入共同驅(qū)動的態(tài)勢。需要注意的是,2015—2022年,農(nóng)村居民增收與農(nóng)業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)強脫鉤的態(tài)勢,人均個人可支配經(jīng)營性凈收入由39.4%下降到34.6%,且其中也只有六成多來自農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入。這種趨勢使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營者難以從農(nóng)業(yè)強國建設中獲得足夠的激勵。

(二)中國農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度的演進邏輯

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度是在“農(nóng)業(yè)新目標提出—農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度邊際功能衰減—農(nóng)業(yè)政策偏差”過程推動下不斷演進的,改革大體沿著政府和市場關(guān)系協(xié)調(diào)、激勵對象確認兩個思路展開,核心是再平衡農(nóng)業(yè)支持保護政策激勵與市場激勵、識別成本與激勵效應(見圖1)。農(nóng)業(yè)政策偏差指農(nóng)業(yè)政策的執(zhí)行效果不及制定時的預期,使得農(nóng)業(yè)發(fā)展實際情況與預期目標之間出現(xiàn)顯著偏離,進而導致既有的農(nóng)業(yè)政策精準性下降,甚至出現(xiàn)“失靈”。為了提高農(nóng)業(yè)支持保護政策的精準性、農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力,國家往往通過保障不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從農(nóng)業(yè)發(fā)展中持續(xù)受益,促進農(nóng)業(yè)發(fā)展新目標的實現(xiàn)。

圖1 農(nóng)業(yè)政策偏差誘導的中國農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度的演進邏輯

如上所述,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展目標總是根據(jù)社會發(fā)展需要進行調(diào)整的。農(nóng)業(yè)對國家利益具有多種貢獻,包括經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定、糧食安全和工業(yè)化積累等[21],農(nóng)業(yè)階段性問題塑造了農(nóng)業(yè)發(fā)展的新目標。從農(nóng)業(yè)發(fā)展的底線目標看,改革開放以來,無論是口糧安全到大食物觀的調(diào)整,還是“菜籃子工程”到保障重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定供給的政策轉(zhuǎn)變,糧食安全始終是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重中之重,這也是中國成為世界性農(nóng)業(yè)大國的根本動力。從農(nóng)業(yè)發(fā)展的高線目標看,2015年以來,社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾,過度追求農(nóng)業(yè)產(chǎn)量會降低農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力和有效供給能力,農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力不強,推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展、質(zhì)量興農(nóng)、農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展等政策目標相繼出臺。隨著農(nóng)業(yè)競爭力不強、農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力較弱等問題凸顯,農(nóng)業(yè)發(fā)展的底線目標和高線目標同時承壓,最終促成了農(nóng)業(yè)強國建設這一農(nóng)業(yè)發(fā)展新目標的形成。

農(nóng)業(yè)發(fā)展目標新要求與農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度功能衰減的矛盾,表現(xiàn)為農(nóng)業(yè)政策偏差,形成了農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度變遷的驅(qū)動力。任何經(jīng)濟激勵制度都不可能在任何時候、任何地區(qū)始終發(fā)揮預期作用,激勵制度的邊際功能存在必然的衰減過程[22]。改革開放前后,食物熱量安全激勵效應被收入分配制度抵消。2000年前后,各類副食品供求基本平衡,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的邊際收入效應大幅下降,耕地從糧食生產(chǎn)快速轉(zhuǎn)移到非糧食生產(chǎn)中。農(nóng)業(yè)補貼和農(nóng)業(yè)價格支持政策對不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的激勵功能在2015年后逐步下降[23]。根據(jù)《中國農(nóng)村政策與改革統(tǒng)計年報》,2015—2020年土地流轉(zhuǎn)平均速度為2 360萬畝/年,不及2010—2015年的一半。對于小農(nóng)戶而言,家庭經(jīng)營中無法獲得更高的政策性收入,農(nóng)業(yè)脫鉤補貼逐步退化為純粹的收入轉(zhuǎn)移,對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的激勵效應下降[24]。2015年之后,鄉(xiāng)村振興、一二三產(chǎn)業(yè)融合等戰(zhàn)略拓展了農(nóng)業(yè)多功能性,其激勵效應仍然處于較高水平,但部分涉農(nóng)二三產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)競爭力和局部市場飽和的現(xiàn)象。例如,農(nóng)副食品加工業(yè)大中型工業(yè)企業(yè)利潤總額由2013年的3 105億元下降到2022年的1 901億元,食品制造業(yè)大中型工業(yè)企業(yè)利潤總額由2013年的1 550億元僅緩慢增長到2022年的1 798億元;受疫情影響,鄉(xiāng)村休閑旅游收入由2019年的8 500億元下降到2022年的7 000億元,涉農(nóng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于恢復和轉(zhuǎn)型階段。(5)2019年數(shù)據(jù)來源于中國政府網(wǎng),https://www.gov.cn/xinwen/2020-12/05/content_5567227.htm;2022年數(shù)據(jù)來源于中國新聞網(wǎng),http://www.chinanews.com.cn/cj/2023/07-26/10050060.shtml,訪問日期:2023年6月15日。由于農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度的邊際功能衰減定勢,農(nóng)業(yè)強國建設目標下以產(chǎn)量為導向的農(nóng)業(yè)政策將出現(xiàn)失靈,反而降低農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力。例如,財政支農(nóng)資金無法發(fā)揮預期激勵效應,“壘大戶”等政績工程不斷出現(xiàn)[25],甚至會造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與市場激勵相脫節(jié),從而導致農(nóng)產(chǎn)品過剩。若農(nóng)業(yè)政策的激勵功能始終與農(nóng)業(yè)發(fā)展新目標相錯位,在市場經(jīng)濟環(huán)境下,農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體獲得更高的市場收入成為唯一激勵機制,可能加劇套取政策補貼、農(nóng)產(chǎn)品價格炒作等機會主義行為傾向。

在激勵目標和制度變遷動力明晰后,與激勵目標的相關(guān)性決定了農(nóng)業(yè)發(fā)展的激勵對象。激勵目標相關(guān)性本質(zhì)上是為了識別出不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體對農(nóng)業(yè)發(fā)展不同目標的重要性,而這一識別成本隨著農(nóng)業(yè)發(fā)展目標復雜化而變得越來越高。若識別成本相對較高,農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵對象將模糊化,特別是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)單一、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體尚未分化的農(nóng)業(yè)發(fā)展初期,寬泛的糧食種植戶是政府的主要激勵對象,市場激勵也因為信息成本無法拓展為細分市場激勵。若激勵效應相對較高,農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵對象將清晰化,例如農(nóng)業(yè)補貼向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營和社會化服務主體傾斜,就伴隨著激勵對象由億級向百萬級下降。隨著交易效率提高,農(nóng)業(yè)逐漸在產(chǎn)業(yè)層面橫向和縱向拓展市場范圍,在區(qū)域?qū)用嫣岣咿r(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化水平,不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將從細分市場需求中獲得激勵。綜合來看,在不同農(nóng)業(yè)發(fā)展目標下,農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵對象的范圍取決于激勵制度運行的凈收益,總體呈現(xiàn)精準化和差異化激勵的趨勢。

在明確激勵目標和激勵對象的基礎上,政府與市場的關(guān)系還會影響農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度的取向和工具選擇。從改革開放到21世紀初,農(nóng)業(yè)市場化改革給予農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更大自主決策權(quán),政府通過取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、農(nóng)業(yè)市場法治化建設等完善市場機制,鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從市場交易中獲得更高收入。21世紀初到2015年,農(nóng)業(yè)支持保護政策對農(nóng)業(yè)發(fā)展的干預快速增強,特別是糧食和生豬等重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)越來越依賴農(nóng)業(yè)的價格政策、補貼政策、財政政策等激勵措施。2015年之后,有為政府和有效市場相結(jié)合成為全面深化改革的總基調(diào),農(nóng)業(yè)發(fā)展的政策激勵向基礎設施建設、公共產(chǎn)品供給等普惠性方向轉(zhuǎn)型,農(nóng)業(yè)補貼對市場的扭曲效應減弱,農(nóng)業(yè)發(fā)展的市場激勵在高質(zhì)量農(nóng)產(chǎn)品供給、農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新等領域發(fā)揮了更大作用。

三、農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)

在農(nóng)業(yè)強國目標提出后,農(nóng)業(yè)政策偏差逐步顯現(xiàn),農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度變遷的動力基礎已經(jīng)形成。自2018年“農(nóng)業(yè)強國”首次出現(xiàn)在中央“一號文件”中以來,農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革持續(xù)進行,但未完全突破農(nóng)業(yè)大國建設的路徑依賴。在供給保障方面,小麥和水稻自給率超過100%,與大豆油料自給率偏低并存,農(nóng)民增收與糧食安全之間的政策張力加強,“非農(nóng)化”“非糧化”現(xiàn)象層出不窮,城鄉(xiāng)居民收入差距仍然處于2.5左右的較高水平。在科技裝備方面,政府主導的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新效率較低,低水平農(nóng)業(yè)技術(shù)供給過剩與“卡脖子”風險并存,中國農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率從2002年的42.3%增長到2012年的54.5%,再提高到2022年的62.4%,增速顯著放緩。在經(jīng)營體系方面,面臨存量需求整合困難與增量需求顯化不足并存、服務供給主體自生能力不足、本土化發(fā)展遲緩與供給結(jié)構(gòu)性失衡并存等市場短板[26],政策支持有效性仍需要持續(xù)提高。在產(chǎn)業(yè)韌性方面,存在氣候災害頻發(fā)、土壤退化、冷鏈物流“斷鏈”、國內(nèi)外農(nóng)產(chǎn)品價格聯(lián)動性提高等多重挑戰(zhàn);同時,農(nóng)業(yè)巨災保障力度不足、農(nóng)業(yè)農(nóng)村財產(chǎn)險市場仍處于空白狀態(tài),發(fā)生農(nóng)業(yè)自然、經(jīng)濟與社會系統(tǒng)性風險的可能性擴大。在競爭力提高方面,2015—2022年,水產(chǎn)品、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易順差收窄或增速放緩,水產(chǎn)品貿(mào)易由貿(mào)易順差113.4億美元倒轉(zhuǎn)為貿(mào)易逆差6.8億美元,蔬菜貿(mào)易順差由127.3億美元僅緩慢增長到162.5億美元。因此,建設農(nóng)業(yè)強國目標是未來農(nóng)業(yè)發(fā)展導向及規(guī)劃的再定位,農(nóng)業(yè)強國的多元化內(nèi)涵要求農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度做到平衡多元化目標、兼顧多產(chǎn)業(yè)發(fā)展、包容多主體共存,成為推動制度優(yōu)化面對的巨大挑戰(zhàn)。

(一)農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度要平衡多元化目標

農(nóng)業(yè)強國具有多元化目標,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵相容的復雜性成倍地增加。不僅要避免某一目標推進得過慢或過快,否則將造成農(nóng)業(yè)強國建設的不全面性;還要動態(tài)地確定農(nóng)業(yè)強國建設不同時期的關(guān)鍵目標,規(guī)避“眉毛胡子一把抓”導致的農(nóng)業(yè)強國建設激勵效率下降。從靜態(tài)視角看,農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度若被設計為片面追求一個目標,甚至會對另一個目標的實現(xiàn)產(chǎn)生負面影響,從而阻礙農(nóng)業(yè)強國建設的進程。例如,激勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體保障重要農(nóng)產(chǎn)品供給的同時,若農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體突破了市場機制下適度規(guī)模經(jīng)營的閾值,生產(chǎn)規(guī)模過大和依賴農(nóng)業(yè)補貼會降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)韌性和農(nóng)業(yè)競爭力。從動態(tài)視角看,農(nóng)業(yè)強國建設需要與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化緊密結(jié)合,通過確定中短期關(guān)鍵目標或關(guān)鍵舉措降低激勵成本。例如,高標準農(nóng)田建設和種業(yè)振興是推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措,又可同步推動供給保障強、科技創(chuàng)新強、競爭能力強三個子目標的實現(xiàn)。

(二)農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度要兼顧多元化產(chǎn)業(yè)發(fā)展

保障糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)仍然是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的底線任務,特別是要提高農(nóng)民種糧收益。農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)屬性和糧食生產(chǎn)比較收益低導致經(jīng)濟發(fā)展落后,糧食主產(chǎn)區(qū)利益損失未得到合理補償[27],許多產(chǎn)糧大省地方政府“重農(nóng)抓糧”的積極性難以為繼。2003年,全國糧食凈調(diào)出率5%以上的糧食主產(chǎn)區(qū)有10個;到2022年,只有河南、內(nèi)蒙古、黑龍江、安徽和吉林5個省份有糧食凈調(diào)出[28]。在強化耕地用途管制、約束各類要素從糧食生產(chǎn)領域流出的基礎上,農(nóng)業(yè)強國建設更要激發(fā)糧食產(chǎn)業(yè)自我強化的內(nèi)生發(fā)展動力,與非糧食產(chǎn)業(yè)形成良性競爭機制。由于中國農(nóng)業(yè)的多功能性以及資源稟賦的多樣性,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)向二三產(chǎn)業(yè)外延發(fā)展的特征,涌現(xiàn)大量打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展單一模式的農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)。為適應農(nóng)業(yè)強國建設,不同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的比重和相互關(guān)系將進行調(diào)整。例如,大宗農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的發(fā)展重點是產(chǎn)業(yè)鏈的升級與競爭力的提升,需要通過推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)延鏈、補鏈、強鏈[10],全面提高產(chǎn)業(yè)體系的韌性和穩(wěn)定性,深度融入全球農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈與供應鏈,提高關(guān)鍵物流節(jié)點調(diào)控能力,增強中國農(nóng)產(chǎn)品全球供應鏈韌性[29]。特色農(nóng)產(chǎn)品的發(fā)展以培育新市場需求為核心,探索獨特、高效的生產(chǎn)與消費的對接形式。所以,農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度需要鼓勵發(fā)展糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、植物動物微生物并舉的多元化食物供給體系,還要加快產(chǎn)業(yè)跨界融合、要素跨界流動和資源跨界集約配置,促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)橫向一體化和縱向一體化的協(xié)同推進。

(三)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的矛盾是建設農(nóng)業(yè)強國必須解決的關(guān)鍵問題

農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度要包容多元化主體共存,特別是小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的矛盾是建設農(nóng)業(yè)強國必須解決的關(guān)鍵問題[8]。2011年中央“一號文件”提出“新增補貼向主產(chǎn)區(qū)、種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜”,家庭農(nóng)場、合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的食物供給市場比重迅速提高,成為構(gòu)成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系的中堅力量。2016年,全國各類農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化組織輻射帶動農(nóng)戶1億多戶,所提供的農(nóng)產(chǎn)品及加工制品占農(nóng)產(chǎn)品市場供應量的三分之一,占主要城市“菜籃子”產(chǎn)品供給的三分之二以上。(6)數(shù)據(jù)來源于余瑤:《我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體數(shù)量達280萬個》,《農(nóng)民日報》2017年3月8日。根據(jù)《中國畜牧獸醫(yī)年鑒(2022)》,2021年,年出欄500頭以下的生豬養(yǎng)殖散戶數(shù)量為1 992.3萬個,年出欄500頭以上的主體為858.9萬個,其他畜牧養(yǎng)殖業(yè)具有相似的分布特征。小農(nóng)戶具有糧食生產(chǎn)的自發(fā)性、能動性和強韌性優(yōu)勢[30],也是傳承農(nóng)耕文明和維護社會穩(wěn)定的基礎力量,是建設農(nóng)業(yè)強國可動員的重要組織資源[31]。然而,在效率導向下,農(nóng)業(yè)強國建設中資源的分配可能會產(chǎn)生一定傾向性和優(yōu)先序,片面追求效率將導致資源過度集中,令地方政府形成規(guī)模依賴的慣性和惰性[32]。“去小農(nóng)戶化”將嚴重挫傷小農(nóng)戶的生產(chǎn)積極性,降低農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)韌性,影響農(nóng)業(yè)強國建設的社會基礎。因此,充分發(fā)揮小農(nóng)戶獨特優(yōu)勢,推動新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶建立緊密且穩(wěn)定的利益聯(lián)結(jié)機制,是農(nóng)業(yè)強國建設惠及大部分農(nóng)民的必要條件。

四、農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度優(yōu)化的總體思路與實踐路徑

王亞華等提出片面的制度可以設計或不能設計、抽象設計或具體設計的思維都不可取,有限制度設計的思想更符合制度設計的規(guī)律[33]。遵循這一觀點,既要結(jié)合制度變遷的一般規(guī)律,總結(jié)農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度優(yōu)化的一般性原則或總體思路,也要分析農(nóng)業(yè)強國建設可能涉及的激勵對象和工具,進而形成靈活性與實用性相結(jié)合的優(yōu)化路徑。

(一)農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度優(yōu)化的總體思路

農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度優(yōu)化的總體思路是大力推進農(nóng)業(yè)精細化治理,發(fā)揮不同農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在不同農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)中的比較優(yōu)勢,匹配農(nóng)業(yè)強國的不同子目標,形成多元化農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度。堅持社會主義市場經(jīng)濟改革方向,包容多種農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展,明晰政府與市場激勵作用的邊界,鼓勵激勵制度的自主創(chuàng)新,最終實現(xiàn)“農(nóng)強民富”。

1.識別和發(fā)揮農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體比較優(yōu)勢,從不同的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式、農(nóng)業(yè)功能中獲得收益,鼓勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體探索內(nèi)生發(fā)展模式。黃季焜提出種植業(yè)應轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸烁窬帧?即新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主要生產(chǎn)糧食等大宗農(nóng)產(chǎn)品以保障國家糧食安全,小農(nóng)戶主要發(fā)展高值農(nóng)業(yè)以保障收入持續(xù)增長[34]。上述觀點的合理性在于,認識到將小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體置于同一激勵制度對二者發(fā)展均不利。家庭經(jīng)營的優(yōu)勢在于農(nóng)戶自覺精心地照顧農(nóng)作物,而且小農(nóng)戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)行為有天然的內(nèi)在慣性,改變生產(chǎn)結(jié)構(gòu)的成本較低,從事特色農(nóng)業(yè)能發(fā)揮其精耕細作和不需要額外監(jiān)督的長處。若強行以規(guī)?；癁槟繕烁脑煨∞r(nóng)戶,這些農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的農(nóng)產(chǎn)品供給品類多樣性以及提供的農(nóng)業(yè)生態(tài)保護和農(nóng)耕文化延續(xù)功能可能會喪失。從培養(yǎng)小農(nóng)戶內(nèi)生發(fā)展動力出發(fā),農(nóng)業(yè)社會化服務主體應就服務對象提供差異化的服務,逐步將農(nóng)業(yè)服務環(huán)節(jié)由生產(chǎn)擴展為全產(chǎn)業(yè)鏈,尊重小農(nóng)戶使用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的自主選擇權(quán)。

2.以激勵成本最小化為原則,明晰政府存量激勵與市場增量激勵作用的邊界。在有限信息條件下,政府無法通過準確把握食物消費升級趨勢而規(guī)劃農(nóng)業(yè)發(fā)展,更多是發(fā)揮規(guī)范涉農(nóng)市場交易以及保護小農(nóng)戶利益的作用。也就是說,農(nóng)業(yè)政策的激勵重點在于強化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)韌性、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)發(fā)展的存量,包括以小農(nóng)戶為主的主體存量和以糧食為主的產(chǎn)業(yè)存量,強化對農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體支持制度的系統(tǒng)性,特別是要利用技術(shù)大幅降低農(nóng)業(yè)政策的激勵成本。例如,基于信息技術(shù)創(chuàng)新農(nóng)業(yè)執(zhí)法方式,利用大數(shù)據(jù)落實農(nóng)業(yè)領域的法律法規(guī);同時,將“鄉(xiāng)規(guī)民約”的非正式制度嵌入“警戒線”和“底線”之間的緩沖空間中,以此打擊假冒偽劣和侵權(quán)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料、避免耕地不規(guī)范流轉(zhuǎn)、強化小農(nóng)戶合同意識等。不同于政府干預對農(nóng)業(yè)發(fā)展存量的保護,市場機制僅以價格為激勵信息,可誘導農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主動根據(jù)私人信息進行最優(yōu)決策。風險與收益并存使得農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體具有強烈的動機搜尋相關(guān)決策信息,可有效激勵具有創(chuàng)新能力的主體滿足食物新需求、投資農(nóng)業(yè)新技術(shù)與培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才,即以創(chuàng)新驅(qū)動挖掘農(nóng)業(yè)發(fā)展增量。

3.根據(jù)農(nóng)業(yè)強國不同目標設計多元化激勵機制,包容農(nóng)業(yè)發(fā)展激勵制度的自主創(chuàng)新。農(nóng)業(yè)強國建設并不意味著所有地區(qū)都成為農(nóng)業(yè)強省,也不是所有農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體都達到農(nóng)業(yè)強國所有的內(nèi)涵要求。2015年,中共中央政治局第二十二次集體學習時,習近平強調(diào):“要堅持不懈推進農(nóng)村改革和制度創(chuàng)新,充分發(fā)揮億萬農(nóng)民主體作用和首創(chuàng)精神,不斷解放和發(fā)展農(nóng)村社會生產(chǎn)力,激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力。”所以,農(nóng)業(yè)強國建設的激勵制度應給予農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體充分的創(chuàng)新空間,鼓勵其自主探索在農(nóng)業(yè)強國建設中的分工與增收渠道。

(二)農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度優(yōu)化的實踐路徑

1.推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度優(yōu)化的主線。2018年中央“一號文件”提出,“以農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線,加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系,提高農(nóng)業(yè)創(chuàng)新力、競爭力和全要素生產(chǎn)率,加快實現(xiàn)由農(nóng)業(yè)大國向農(nóng)業(yè)強國轉(zhuǎn)變”。在農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革下,農(nóng)業(yè)強國目標才有了突破農(nóng)業(yè)規(guī)模路徑依賴的基礎,進而提高農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和競爭力。從農(nóng)業(yè)強國的五個內(nèi)涵出發(fā),農(nóng)業(yè)強國建設的目標可以細化,從而有利于匹配多元化農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的比較優(yōu)勢。

在供給保障強化激勵方面,以提高糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品供給保障能力為主要目標,可拆分為穩(wěn)產(chǎn)和高質(zhì)量增產(chǎn)兩個子目標。從動物性食物消費升級出發(fā),稻谷、小麥、蔬菜、雞蛋等農(nóng)產(chǎn)品保持低速增長就能有效保障市場需求,乳制品、水產(chǎn)品、水果等產(chǎn)量仍需要增加。從農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體看,促進小農(nóng)戶與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在農(nóng)產(chǎn)品供給保障中發(fā)揮不同作用。一方面,激勵小農(nóng)戶通過糧食產(chǎn)量穩(wěn)定、保護耕地潛力獲得農(nóng)業(yè)直接補貼,借助各類市場中介組織滿足個性化食物需求,以生產(chǎn)高附加值農(nóng)產(chǎn)品獲得市場激勵;另一方面,激勵新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從高質(zhì)量增產(chǎn)中獲得市場收益,輔之以糧食生產(chǎn)規(guī)模獲得種糧大戶的政策激勵。在地方政府激勵方面,產(chǎn)糧大縣獎勵可轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)糧強縣獎勵,將糧食綜合生產(chǎn)能力納入其中,定期評估耕地質(zhì)量等級、環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)技術(shù)采用強度以及高產(chǎn)高效型農(nóng)業(yè)技術(shù)儲備完善度,從而激勵地方政府投資農(nóng)業(yè)基礎設施。不僅如此,還要根據(jù)不同作物的換算系數(shù)創(chuàng)新糧食綜合產(chǎn)量核算制度,例如0.5公斤大豆、50公斤蔬菜等同于1公斤水稻或小麥,然后中央政府與地方政府每年簽訂糧食綜合生產(chǎn)能力目標合同。若沒有達到這一目標,地方政府黨委書記和省長要承擔黨政責任,扣除部分轉(zhuǎn)移性支付;反之,下發(fā)產(chǎn)糧強縣的達標獎勵資金和排名獎勵資金,激勵地方政府通過持續(xù)提高糧食單產(chǎn)的內(nèi)涵式路徑,平衡糧食安全與大農(nóng)業(yè)發(fā)展。

在科技裝備強化激勵方面,以提高農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新和農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣效率為主要目標。利用更完善的財政金融政策和知識產(chǎn)權(quán)制度促進企業(yè)開展農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新,特別是大力支持種業(yè)研發(fā)的自立自強,建立以農(nóng)業(yè)科技企業(yè)為核心的產(chǎn)學研合作網(wǎng)絡,充分發(fā)揮企業(yè)家精神,激勵政策以知識產(chǎn)權(quán)保護、科技創(chuàng)新基礎設施建設、產(chǎn)學研一體化等功能性措施為主。建立農(nóng)業(yè)技術(shù)公益性和市場性混合的推廣體系,農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站主要獲取符合農(nóng)業(yè)發(fā)展目標的政策激勵,推廣田間耕作、土壤改良等公益性技術(shù),降低小農(nóng)戶采用農(nóng)業(yè)新技術(shù)的公共成本;農(nóng)資企業(yè)和農(nóng)業(yè)社會化服務主體主要獲取符合農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體需求的市場激勵,營銷新種子、化肥、農(nóng)業(yè)機械等產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)業(yè)技術(shù)產(chǎn)品。

在經(jīng)營體系強化激勵方面,以提高農(nóng)業(yè)社會化服務質(zhì)量、促進新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶的利益公平分配為主要目標。通過營造公平競爭的市場環(huán)境,增強新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和服務主體高質(zhì)量發(fā)展的市場激勵,發(fā)揮農(nóng)業(yè)適度規(guī)模補貼政策的乘數(shù)激勵效應。一方面,堅決打擊以資本下鄉(xiāng)名義侵占耕地、剝奪小農(nóng)戶利益、套取政策資金的機會主義行為,設置明確的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營主體資格審查制度;另一方面,逐步開放土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務業(yè)市場,規(guī)范市場進入和退出程序,強化農(nóng)業(yè)社會化服務發(fā)展的內(nèi)生動力,利用補貼激勵服務質(zhì)量高、服務小農(nóng)戶數(shù)量多、公益性強的農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體發(fā)展。此外,完善新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體與小農(nóng)戶聯(lián)結(jié)的利益共享、風險共擔機制,創(chuàng)新基層黨組織、村委會、合作社等主體介入的中間擔保功能,有序放活土地經(jīng)營權(quán),將土地出租收益轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋亟?jīng)營權(quán)入股收益。

在產(chǎn)業(yè)韌性強化激勵方面,以提高農(nóng)業(yè)抗風險能力為主要目標。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定和價格穩(wěn)健符合大多數(shù)主體的利益,提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)韌性需要強化市場激勵以促進農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)業(yè)保險業(yè)發(fā)展,即利用農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈整合的方式化解農(nóng)業(yè)風險。發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)可以從低價的農(nóng)產(chǎn)品中獲益,進而抵消農(nóng)產(chǎn)品階段性過剩引發(fā)的農(nóng)業(yè)收益下降問題;通過促進農(nóng)業(yè)保險業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展,持續(xù)開發(fā)農(nóng)業(yè)災害保險、完全成本保險、種植收入保險等,避免農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體因農(nóng)業(yè)風險而收入大幅下降。此外,強化行政管理,激勵地方政府支持高標準農(nóng)田、農(nóng)業(yè)氣象預警、農(nóng)業(yè)防災救災體系等的建設。在農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易方面,推動農(nóng)產(chǎn)品進口多元化戰(zhàn)略,提升中國農(nóng)業(yè)全球價值鏈的參與程度;利用深化農(nóng)產(chǎn)品對外開放分散中國農(nóng)業(yè)風險,增強中國農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易商對農(nóng)產(chǎn)品貨源和流通關(guān)鍵階段的控制能力[35]。

在競爭力強化激勵方面,以提高農(nóng)產(chǎn)品的成本、質(zhì)量、品牌多維比較優(yōu)勢為主要目標,避免陷入唯低成本的農(nóng)業(yè)單一競爭陷阱。激發(fā)規(guī)模優(yōu)勢,降低標準化程度較高的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)成本(包括設施蔬菜、食用菌等種植業(yè)及生豬、蛋雞、肉雞等養(yǎng)殖業(yè)),提高農(nóng)業(yè)種子和畜牧種源的自主生產(chǎn)和生態(tài)馴化能力,大力發(fā)展設施農(nóng)業(yè)和立體農(nóng)業(yè),探索低成本的綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。對于大田作物生產(chǎn)而言,只有部分地區(qū)可能在土地規(guī)?；?、產(chǎn)品標準化模式下產(chǎn)出具有成本競爭力的大宗農(nóng)產(chǎn)品。所以,要在與國際農(nóng)產(chǎn)品差異化的領域進行競爭,挖掘中國農(nóng)產(chǎn)品藥食同源、品類豐富等特色功能附加值,著重提高農(nóng)產(chǎn)品的營養(yǎng)、文化、品牌價值,借助食品工業(yè)企業(yè)和餐飲企業(yè)的國際化,擴大中國農(nóng)產(chǎn)品的海外市場;同時,培育國內(nèi)消費者對本土農(nóng)產(chǎn)品的忠誠度,最終形成具有世界影響力的中國農(nóng)產(chǎn)品非對稱競爭力。

2.任何激勵制度功能發(fā)揮的充分必要條件是可信性,即農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度的優(yōu)化必須確保在政策層面得到完整落實,在市場層面得到充分發(fā)揮。一方面,要加大對農(nóng)業(yè)支持補貼資金的監(jiān)管和審計,確保從事農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、服務主體切實得到資金支持,建立農(nóng)業(yè)強國巡察組審查地方政府的工作落實情況。另一方面,減少政府對市場機制的事后干預,保護農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體從市場公平競爭中獲得的收益,穩(wěn)妥處理“非糧化”現(xiàn)象,約束形式主義現(xiàn)象對市場機制的扭曲。實際上,盡管美國、法國、德國、日本等發(fā)達國家對農(nóng)業(yè)補貼力度極大,但較少直接介入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)階段或者僅參與大型項目投資,農(nóng)業(yè)發(fā)展扶持政策由選擇性逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮?以此充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的內(nèi)生動力。

3.農(nóng)業(yè)強國建設激勵制度的順暢運行需要配套的制度結(jié)構(gòu),例如農(nóng)村社會保障制度、農(nóng)民收入再分配制度等。為同步推進農(nóng)業(yè)強國建設與共同富裕,需要優(yōu)化農(nóng)業(yè)領域的分配制度,重點提高農(nóng)村低收入群體和糧食主產(chǎn)區(qū)純農(nóng)戶的增收能力,減少城鄉(xiāng)間和農(nóng)村內(nèi)部收入不平等對農(nóng)業(yè)強國建設的阻礙。目前,支持農(nóng)村弱勢群體生活主要以非正式的土地保障制度為主,但會降低土地配置效率,進而壓縮農(nóng)業(yè)強國建設目標下農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的增收空間,應以農(nóng)村居民社會保障制度代替土地社會保障功能。鑒于城鄉(xiāng)一體化社會保障制度建成還存在巨大困難,可率先構(gòu)建食物社會保障體系。原因在于,農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體依賴于土地的底層需求是保證營養(yǎng)攝入或避免饑餓,且任何激勵制度都會在保障農(nóng)村弱勢群體基本生活的社會壓力下喪失大部分功能,導致小農(nóng)戶難以生產(chǎn)需要長期聲譽積累和品牌建設的高附加值農(nóng)產(chǎn)品。目前,美國、歐洲、新加坡等發(fā)達國家和地區(qū)利用營養(yǎng)支持項目、食物銀行、社區(qū)小販中心等方式保障社會弱勢群體的食物消費[36],中國可借鑒國際經(jīng)驗,構(gòu)建符合國情的食物社會保障體系。