新基建背景下優(yōu)化城軌投資、防范債務(wù)風(fēng)險的建議

◎ 王 超 國佳寶 鄭雨甜

提 要: 新基建絕非經(jīng)濟(jì)下行期間刺激發(fā)展和逆周期調(diào)節(jié)的“特效藥”，而要著眼于長期的可持續(xù)發(fā)展和國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。投資有效性與債務(wù)風(fēng)險有著密切的關(guān)系，目前我國交通投資建設(shè)作為拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的邊際效用正在逐步發(fā)生變化，其引發(fā)的債務(wù)和財政補(bǔ)貼增速超過大部分公共事業(yè)增速，且未來可能出現(xiàn)非預(yù)期性擴(kuò)張。因此，今后既要積極投資交通發(fā)展，發(fā)揮交通先行引領(lǐng)作用，也要采取長遠(yuǎn)、審慎、更加精細(xì)化的可持續(xù)發(fā)展態(tài)度對待城市軌道交通投資與債務(wù)問題，充分發(fā)揮城市軌道交通運(yùn)輸對我國現(xiàn)代化發(fā)展的支撐引領(lǐng)作用，從而實現(xiàn)交通優(yōu)行目標(biāo)。

一、中國城市軌道發(fā)展現(xiàn)狀

從1969 年北京第一條地鐵開通到現(xiàn)在，我國城市軌道交通運(yùn)營線路長度從最初的21公里到2022 年底突破了1 萬公里。尤其是進(jìn)入21 世紀(jì)，國家把“建設(shè)地鐵經(jīng)濟(jì)”納入“十五”發(fā)展計劃中，之后軌道交通的建設(shè)速度不斷加快，中國城市軌道交通協(xié)會的數(shù)據(jù)顯示，截至2022 年底，中國大陸地區(qū)共有55 個城市開通城市軌道交通，運(yùn)營線路308 條。目前城市軌道交通運(yùn)營線路主要包含地鐵、市域快軌、有軌電車和輕軌等制式，其中地鐵8008.17 公里，占比77.84%；市域快軌運(yùn)營線路為1223.46 公里，占比11.89%。2019 年我國城軌的平均運(yùn)營車公里數(shù)約為3600 萬車公里，北京、廣州、武漢、重慶等11 個城市超過全國平均水平。到2022 年底，北京、上海、廣州、深圳、成都、武漢六市運(yùn)營線路長度均超過500 公里，其中，北京和上海的城市軌道里程超過800 公里，已逐步形成超大線網(wǎng)規(guī)模。當(dāng)前，國家“十四五”規(guī)劃中城軌交通已由重建設(shè)進(jìn)入建設(shè)、運(yùn)營并重階段，這使“十三五”期間呈現(xiàn)上漲勢頭的城軌交通線路建設(shè)得到平衡，2022 年國內(nèi)共計完成建設(shè)投資5443.97 億元，在建線路總長6350.55 公里。

2023 年3 月份，北京和上海工作日的日均客運(yùn)量超過1000 萬人次，廣州工作日日均客流量超過900 萬人次，其中廣州體育西路站成為全國日乘降量最高的車站，達(dá)到單日86.06 萬人次，比個別城市全天全線路的總客運(yùn)量還要多。城市軌道交通線路和列車投入量不斷增加，各地客運(yùn)量和旅客周轉(zhuǎn)量的增加也日益明顯。截至2022 年底，全國城軌交通累計配屬車輛10425 列，較2021 年增長量為767 列，同比增長率為7.94%。

目前，全國公共交通客運(yùn)總量主要由軌道交通、公共汽車和出租汽車來分擔(dān)。2011 年-2015年間軌道交通的客運(yùn)分擔(dān)率緩慢增加，2015 年后城市軌道的客運(yùn)增長量遠(yuǎn)高于公共汽車和出租汽車，全國城軌交通分擔(dān)公共交通客流比例逐年提高，2020 年、2021 年、2022 年我國軌道交通的客運(yùn)分擔(dān)率分別為38.72%、43.37%、45.82%。但是，我國城軌的客運(yùn)強(qiáng)度近些年來有所下降，平均從2015 年的1.21 萬人次/日公里下降到2019年的0.71 萬人次/日公里，同比下降41.32%。進(jìn)一步分析：2015-2019 年間軌道交通的線路長度增長86.19%，日均客運(yùn)量增長73.79%，尤其是北京從2017 年開始，城軌里程增長的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于客流增長的幅度，可以發(fā)現(xiàn)，超大城市的軌道建設(shè)逐步呈現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、供需結(jié)構(gòu)失衡的問題。按照數(shù)據(jù)分析，我國大部分城市軌道交通的邊際客流增長也是大幅度降低的，從軌道交通的投入產(chǎn)出比來看，城市軌道交通的運(yùn)輸效率趨低。

二、城市軌道發(fā)展面臨的主要問題及成因

（一）財政壓力大，未來投入多

一是交通項目運(yùn)營補(bǔ)貼壓力越來越大。如2021 年北京在城市軌道交通的運(yùn)營上補(bǔ)貼將近220 億元，同時北京市對城軌和公交的運(yùn)營補(bǔ)貼超過400 億元，占北京當(dāng)年財政赤字的45%，這個數(shù)字也幾乎是當(dāng)年西藏自治區(qū)一般財政預(yù)算收入的兩倍。原本可以通過提升客票價格來緩解政府對城軌的補(bǔ)貼壓力，但是由于對民眾的宣傳引導(dǎo)不夠，票價調(diào)整容易引起財政壓力與民眾需求的矛盾，故出現(xiàn)國內(nèi)地鐵多次達(dá)到票價提價閾值而沒有對價格進(jìn)行調(diào)整的情況。以北京為例，最近一次的調(diào)價時間窗口在2019 年初，物價水平、居民可支配收入的標(biāo)準(zhǔn)門檻都已經(jīng)達(dá)到了，按照地方法規(guī)和政策本來可以提價，但是相關(guān)執(zhí)行落后，最終還是沒有調(diào)整價格，隨之新冠疫情更加影響了提價的可行性。另外，票制票價單一也使得以票價收入為主體的城軌運(yùn)營模式缺乏可持續(xù)性和社會增益性。

二是全生命周期和多種經(jīng)營規(guī)劃普遍較差。

這里有“線隨人走”還是“人隨線走”的選擇問題。選擇“線隨人走”的模式則會面臨TOD 模式與國家土地開發(fā)政策沖突的情況，目前我國城市軌道建設(shè)與土地開發(fā)基本以政府主導(dǎo)的方式進(jìn)行，使用TOD 開發(fā)模式的國際經(jīng)驗表明，有效的交通關(guān)聯(lián)土地開發(fā)需要市場型的企業(yè)成為一體化開發(fā)的主導(dǎo)者，但是在我國經(jīng)營性用地必須采用“招拍掛”方式出讓的管理政策下，商業(yè)用地和公益性用地有著區(qū)分嚴(yán)明的開發(fā)界限和標(biāo)準(zhǔn)，土地使用的管理規(guī)則和審批門檻限制較高，主導(dǎo)企業(yè)對土地聯(lián)合開發(fā)的權(quán)屬和執(zhí)行能力非常有限。實行以上復(fù)雜的一體化開發(fā)流程，就會導(dǎo)致城市軌道交通建設(shè)與沿線土地處在非同步開發(fā)周期上，違背了城軌沿線關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)的同步聯(lián)合開發(fā)初衷。選擇“人隨線走”的模式，在原有城市規(guī)劃布局下重新開發(fā)功能區(qū)和城市廊道，使得軌道交通建設(shè)的線路選擇與城市規(guī)劃的融合性較差，導(dǎo)致客流較低，不能充分發(fā)揮軌道交通的社會外部性效益。軌道交通運(yùn)營過程中不能獲得足夠的客流量并轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，從而導(dǎo)致土地利用回報率低，軌道交通企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力差。以上原因?qū)е律鐣Y本參與城市軌道開發(fā)的積極性不高，只有靠財政投入來進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)，并且各城市和所轄區(qū)縣也都有自己的利益問題，更加增加了一體化投入建設(shè)的困難。

三是基建造價逐步攀升，投資規(guī)模巨大。到目前為止我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到65%，人口流動和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化顯示出新型城鎮(zhèn)化的巨大潛能。我國的城市化、機(jī)動化和軌道交通的發(fā)展周期趨于平行疊加，這使土地要素變得更加稀缺。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，土地資源在鐵路軌道、公路開發(fā)和城市建設(shè)上均存在巨大需求，導(dǎo)致軌道設(shè)施建設(shè)過程中占地拆遷、設(shè)施采購以及施工費(fèi)用的增加。到2019 年北京中心城區(qū)的地鐵建設(shè)成本已超過每公里15 億元，北京、上海中心城區(qū)的部分區(qū)段地鐵單公里造價突破20 億元。隨著全國各地土地財政收入在地方政府收入中占比大規(guī)模萎縮，地鐵基建已步入地方財政吃緊期，未來也幾乎沒有快速增長的財政空間。

（二）對適度超前的“度”缺乏系統(tǒng)性認(rèn)識

在執(zhí)行層面的評價體系缺失，容易形成無效投資和盲目拉動。關(guān)于地鐵投資規(guī)劃審批，2018 年7月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的意見》（國辦發(fā)〔2018〕52 號）中指出：申報建設(shè)地鐵的城市一般公共財政預(yù)算收入應(yīng)在300 億元以上，地區(qū)生產(chǎn)總值在3000 億元以上，市區(qū)常住人口在300 萬人以上，且擬建地鐵線路初期客運(yùn)強(qiáng)度不低于每日每公里0.7 萬人次。從2019 年已知的城市數(shù)據(jù)來看，全國不達(dá)標(biāo)的地鐵線路數(shù)量占比為39%。不同交通項目的投資有效性差異巨大，一些項目上馬之前可研報告客流預(yù)測遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏高，雖然國內(nèi)新投入線路運(yùn)營長度不斷增加，但是城市軌道交通的平均客運(yùn)強(qiáng)度并不是逐年增加的。如北京地鐵燕房線，可研報告規(guī)劃客流日均20 萬，但從2017 年開通至今，高峰客流日均不足3 萬，客流強(qiáng)度比預(yù)測相差近6倍；溫州軌道交通S1 線自開通以來客流量始終有限，當(dāng)初規(guī)劃S1 線本想帶動沿線土地和房地產(chǎn)開發(fā)，各種原因?qū)е缕錄]有經(jīng)過溫州傳統(tǒng)意義上的市中心，沿途的開發(fā)也沒有做到完善配套；類似的情況還發(fā)生在青島，由于一些線路分布在人口密度較小的郊區(qū)，存在地鐵總體線路跨度廣、郊區(qū)線長、站距大等問題，2021 年青島地鐵的表觀客流強(qiáng)度僅在每日每公里0.3 萬人次上下。

以上問題說明，有關(guān)決策者對有效投資的“度”把握得并不清晰，也缺乏更好的監(jiān)管手段。另外，在新的市域快線和中低運(yùn)量軌道等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，因為可以不完全受制于地鐵的評審標(biāo)準(zhǔn)，所以目前這些新基建項目規(guī)劃在全國開始快速增長。

（三）缺乏科學(xué)的軌道運(yùn)營管理體系

這主要體現(xiàn)在高峰期和平峰期的客流數(shù)量失衡。一方面票制票價單一，并沒有做到針對某一類人群去設(shè)計相應(yīng)的售票方案。例如北京在地鐵票制方面主要實施了單一的“累計優(yōu)惠”，消費(fèi)100 元以上購票8 折，150 元以上購票5 折，這種購票方案目的是能夠?qū)壍谰G色出行給予更多優(yōu)惠，但缺點(diǎn)是不能有效區(qū)分客流類型，缺乏對不同客流分時段出行的干預(yù)調(diào)控，這就導(dǎo)致了“高峰客流擁擠，平峰客流稀疏”的情況。相比之下，一些國際大都市的多樣化票制結(jié)構(gòu)值得我們借鑒。比如紐約、倫敦、華盛頓和悉尼都推出錯峰票，巴黎、華盛頓等有多方式交通聯(lián)程票、觀光票和青年票，東京有往返票、非高峰限時票和計次票等等，有些票制類型相互交叉，但是基本照顧到了各類出行需求。另一方面在通勤高峰期，非通勤人口和通勤人口一起乘車造成了高峰期站內(nèi)配車需求緊張，車站為了解決地鐵運(yùn)力的緊張只能增加地鐵列車的購置，進(jìn)一步推高了建設(shè)運(yùn)維成本。

三、優(yōu)化我國城軌投資、防范債務(wù)風(fēng)險的相關(guān)建議

我國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)邁入了都市圈時代，城市空間范圍的擴(kuò)大和城市半徑的延伸導(dǎo)致出行距離和時間增加，傳統(tǒng)的城市軌道交通發(fā)展從財政可持續(xù)模式上難以為繼，需要在城軌新基建和新發(fā)展領(lǐng)域采取更為有效的模式。

（一）構(gòu)建中央、省、地方三級財政聯(lián)動的事權(quán)協(xié)同管理體系，分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險

要在頂層設(shè)計方面制定從上至下的交通事業(yè)共同投資、共擔(dān)風(fēng)險的體制機(jī)制，防止中央、省、地方三級財政失衡。中央政府應(yīng)作為投資主體之一，而不僅僅是通過財政轉(zhuǎn)移支付來積極參與跨行政界區(qū)、跨交通部門的重要交通項目管理，拉動引導(dǎo)多方資源在交通基建領(lǐng)域有效發(fā)力。長期而言，需要合理調(diào)整中央與地方的分稅制財政體制機(jī)制，比如在新建和改造市域快線方面，適當(dāng)放寬土地容積率開發(fā)限制，鼓勵提高站城融合效率，將交通關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)“蛋糕”做大，中央政府也可從沿線土地開發(fā)收益中獲得一定出讓金后直接支持跨市域、跨部門協(xié)同的交通工程建設(shè)，提升城市群、都市圈交通一體化發(fā)展質(zhì)量，既防止項目受阻拖延，又防止一方主體財政壓力過大。

中央、省、地方按照不同項目協(xié)商投資比例，上級部門提取的沿線土地開發(fā)收益通過專項財政轉(zhuǎn)移到省和地方，并不增加地方的財政上繳和土地開發(fā)商稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，只是通過三級財權(quán)聯(lián)動，發(fā)揮了共同分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險比例的作用，即總債務(wù)沒有增加的同時能夠兼顧投資拉動效率且降低多方風(fēng)險。

（二）關(guān)注交通硬基建與軟聯(lián)通的同步投入，提升投資有效性，防范無效債務(wù)增加

首先，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)、不同項目的軌道基礎(chǔ)設(shè)施短板進(jìn)行投入。對于主要交通網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)已基本完成的區(qū)域和城市，更多利用既有鐵路、軌道資源規(guī)劃建設(shè)聯(lián)絡(luò)線及繁忙通道的復(fù)線、多復(fù)線，把聯(lián)網(wǎng)、補(bǔ)網(wǎng)、強(qiáng)鏈作為投資重點(diǎn)，從邊際作用上著力提升網(wǎng)絡(luò)效益，優(yōu)化交通樞紐的換乘接駁條件，提升客運(yùn)周轉(zhuǎn)效率。

其次，應(yīng)注重在交通協(xié)同管理體制機(jī)制建設(shè)上進(jìn)行投資。以往更多關(guān)注軌道基建領(lǐng)域投資的上下產(chǎn)業(yè)鏈拉動，忽略交通管理協(xié)同方面的資金投入，而一個高效協(xié)同的管理軟環(huán)境能起到“花小錢辦大事”的撬動作用。應(yīng)從中央到地方層面常設(shè)跨市域交通一體化協(xié)同管理機(jī)構(gòu)，并由發(fā)改委或者交通運(yùn)輸部成立央地兩級的交通運(yùn)輸政策審議會，可以將城市群、都市圈協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組的決策方針盡快落地，并積極采納社會民眾意見，提升交通運(yùn)輸?shù)耐顿Y效率。

再次，應(yīng)制度化把握“適度超前”建設(shè)的度，力避“過度超前”。謹(jǐn)防政府赤字和整體負(fù)債進(jìn)入大規(guī)模慣性增長通道，要有從上至下總體“過緊日子”的想法，時刻提防“大水漫灌”和透支未來。一是發(fā)揮交通運(yùn)輸政策審議會評審機(jī)制作用。實施地方與中央由下而上的“審議會多數(shù)票通過”制度，調(diào)動學(xué)者、企業(yè)、居民、社會人士積極參與項目評估與管理，有效投資的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是交通項目能否促進(jìn)人口流動性、土地利用率、產(chǎn)業(yè)功能性相結(jié)合。二是實施后評估及評估結(jié)果公開制度。軌道項目運(yùn)營五年后必須參加后評估，并要求對經(jīng)濟(jì)效應(yīng)和社會效應(yīng)等評估結(jié)果向全社會公開，不達(dá)標(biāo)項目由相關(guān)主體負(fù)責(zé)整改。三是對過度超前和規(guī)劃不善項目終身追責(zé)。適度超前并不是對規(guī)劃失誤和盲目發(fā)展的包容，要警惕各種以適度超前為名的無效舉債。對過度超前和經(jīng)營不善的項目相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行終身追責(zé)。

（三）分階段擴(kuò)大開放，促進(jìn)聯(lián)動，強(qiáng)化多渠道債務(wù)風(fēng)險化解機(jī)制，做強(qiáng)交通主體

第一，充分發(fā)揮金融工具作用，盤活存量資產(chǎn)。通過實施投資類債務(wù)打包封存并盡快與運(yùn)營補(bǔ)貼剝離。一是防止出現(xiàn)大包袱帶來債多不愁、士氣渙散、破罐子破摔的“滾雪球”惡果；二是防止大規(guī)模城投債務(wù)到期后進(jìn)新展期而帶來的實質(zhì)性違約風(fēng)險。將打包封存的債務(wù)證券化，可以減少債務(wù)擴(kuò)張問題，通過積極鼓勵推動交通投資規(guī)劃與沿線土地項目合并REITs 和PPP 業(yè)務(wù)發(fā)展，助力盤活存量資產(chǎn)，化解投資債務(wù)。

第二，實施交通領(lǐng)域內(nèi)外聯(lián)動，緩解財政壓力。交通企業(yè)和地方政府需要從單一的交通運(yùn)輸服務(wù)向多元綜合服務(wù)轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)服務(wù)經(jīng)營業(yè)態(tài)多元化，解決收支不平衡與全生命周期發(fā)展之間的挑戰(zhàn)。發(fā)揮交通廊道優(yōu)勢，將沿線和節(jié)點(diǎn)區(qū)域空間發(fā)展的相關(guān)外部性收益逐步以“持續(xù)緩流”的方式返補(bǔ)給交通領(lǐng)域，實現(xiàn)土地及多種經(jīng)營開發(fā)收益源源不斷反哺交通建設(shè)運(yùn)營，促進(jìn)協(xié)調(diào)發(fā)展、合作共贏。

第三，擴(kuò)大開放，拓展國內(nèi)外債務(wù)及投資市場?？蓪⒔煌ńㄔO(shè)與聯(lián)動較好的物業(yè)項目打包整合，或者將運(yùn)營有穩(wěn)定回報、政府優(yōu)先擔(dān)保的項目依托國內(nèi)外優(yōu)秀的債務(wù)證券發(fā)行機(jī)構(gòu)，更好地將投資及債務(wù)證券向海內(nèi)外發(fā)行。通過資產(chǎn)運(yùn)作提升交通運(yùn)輸企業(yè)信用評級，擴(kuò)大發(fā)債規(guī)模和提高收益率。

第四，繼續(xù)分階段規(guī)劃投資并逐步化解債務(wù)風(fēng)險。第一階段，利用公共財政優(yōu)勢作為投融資主角進(jìn)行交通項目的建設(shè)與運(yùn)營。第二階段，由國有企業(yè)向經(jīng)過股份制改革的民營企業(yè)轉(zhuǎn)型，政府的投資轉(zhuǎn)換為持股，所有者與經(jīng)營者分離，可適當(dāng)給予社會資本運(yùn)營補(bǔ)貼，讓企業(yè)家成為交通建設(shè)發(fā)展主角。第三階段，推動優(yōu)質(zhì)企業(yè)上市，公共財政投資通過股票轉(zhuǎn)讓撤出，爭取投資收回略有盈余，徹底擺脫債務(wù)壓力并向可持續(xù)方向進(jìn)展。目前，我國交通發(fā)展領(lǐng)域的大部分項目處于第一階段，應(yīng)積極探索部分項目開展第二階段和第三階段工作，逐步實現(xiàn)扭虧為盈。

（四）建立靈活高效的軌道交通經(jīng)營管理體系，實現(xiàn)交通優(yōu)行

一是制定完善合理的票制票價方案，達(dá)到降低高峰擁擠率、客票收入逐步反映運(yùn)營成本變化、優(yōu)化客流時間分布、平衡地鐵運(yùn)力結(jié)構(gòu)的目的。一方面針對通勤群體設(shè)計“高峰提價+通勤優(yōu)惠”的票價方案，可以將地鐵高峰時刻的基礎(chǔ)起步價格適當(dāng)上提，將非必要出行導(dǎo)流至平峰時間段，同時將通勤時間出行的累積支付優(yōu)惠力度加大，從而不增加甚至降低通勤者的月度總支出。另一方面設(shè)計適應(yīng)不同出行需求的其他次票、月票、群體票等。為了降低高峰擁堵程度和減少運(yùn)維費(fèi)用，可以適當(dāng)參考新加坡的早高峰7 點(diǎn)30 之前車站出站乘客免票，7 點(diǎn)30 至7 點(diǎn)45 之間出站給予5 折優(yōu)惠方式激勵錯峰出行。新加坡通過改進(jìn)后的錯峰票制票價政策，降低軌道交通高峰的運(yùn)營壓力、提升平峰客流，緩解地面出行強(qiáng)度，提高了居民出行的幸福感、獲得感，同時能減少地鐵預(yù)備車輛，節(jié)約財政投入。新加坡因以上票制改革后的科學(xué)運(yùn)營，每條線路節(jié)約了1-2 列車底，每年節(jié)約地鐵財政投入和運(yùn)維資金5%左右。

二是圍繞TOD 等站城融合的交通新基建與都市圈、城市群協(xié)同發(fā)展，加強(qiáng)城市軌道、市域（郊）鐵路、城際鐵路和干線鐵路四種軌道交通系統(tǒng)的“四網(wǎng)融合”。圍繞交通與區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，區(qū)分引導(dǎo)類型交通項目和支撐類型項目，分類施策規(guī)劃建設(shè)交通項目，促進(jìn)不同交通制式的多網(wǎng)融合。多層次軌道交通的融合也可以打破如今各站地軌道交通獨(dú)立運(yùn)營的格局，實行大站快線、跨線直通運(yùn)營等運(yùn)輸組織模式，提升軌道交通運(yùn)營效率。

三是地方財政應(yīng)首先確保軌道交通正常運(yùn)營。

保證地鐵不因財政補(bǔ)貼不足而突然停運(yùn)，避免在平峰超過10 分鐘以上的發(fā)車間隔，嚴(yán)格防止發(fā)生重大交通安全事故。在運(yùn)營服務(wù)質(zhì)量方面，通過多種方式增強(qiáng)軌道交通出行吸引力，結(jié)合大數(shù)據(jù)分析研判以及MaaS 等制定智慧出行方案，打造“軌道+生活”的城市發(fā)展模式，科學(xué)規(guī)劃發(fā)車間隔，避免客流培育不足。