山東省政府引導(dǎo)基金發(fā)展與政府作用研究

◆劉 青 王兆亮

當(dāng)前我國正處于關(guān)鍵的轉(zhuǎn)入經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展階段。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高級化、增強(qiáng)創(chuàng)新能力建設(shè)、提高供給體系質(zhì)量、滿足人民在多方面日益增長的高層次需要是我國高質(zhì)量發(fā)展的重要特征[1～4]?？萍紕?chuàng)新是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的強(qiáng)大引擎，實(shí)現(xiàn)科技創(chuàng)新推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展離不開金融資源的支持。近年來各級政府部門不斷探索，將研究重點(diǎn)放在金融創(chuàng)新和科技創(chuàng)新的結(jié)合路徑上，政府引導(dǎo)基金日益成為各級政府科技金融政策的重要工具之一。

一、山東省政府引導(dǎo)基金發(fā)展路徑與現(xiàn)狀分析

（一）發(fā)展路徑

2014 年，山東省出臺《關(guān)于運(yùn)用政府引導(dǎo)基金促進(jìn)股權(quán)投資加快發(fā)展的意見》，提出將設(shè)立省級股權(quán)投資引導(dǎo)基金，標(biāo)志著山東省政府引導(dǎo)基金發(fā)展的開端。通過梳理現(xiàn)有的公開資料和政府文件，山東省政府引導(dǎo)基金的發(fā)展歷程分為三個(gè)階段：起步階段（2014-2015 年），發(fā)展階段（2016-2017 年），轉(zhuǎn)型階段（2018 至今）[5]。

1.起步階段（2014-2015 年）：建章立制，制度框架初步形成。山東省是在全國較早出臺政策并在制度建設(shè)方面走在全國前列的省份。2014 年底，省政府出臺了《關(guān)于運(yùn)用政府引導(dǎo)基金促進(jìn)股權(quán)投資加快發(fā)展的意見》和《山東省省級股權(quán)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》，隨后山東省財(cái)政廳會同省金融辦等部門，陸續(xù)研究制定了《山東省省級引導(dǎo)基金管理工作流程》、《省級引導(dǎo)基金績效評價(jià)管理暫行辦法》等11 項(xiàng)具體配套制度，形成了全面系統(tǒng)、科學(xué)規(guī)范的引導(dǎo)基金管理制度體系。

2.發(fā)展階段（2016-2017 年）：形成規(guī)模，杠桿效用初步彰顯。2016 年，省政府出臺了《關(guān)于加快省級政府引導(dǎo)基金投資運(yùn)作若干政策措施》提出“十六條”新的政策措施。包括拓展投資范圍，鼓勵引導(dǎo)基金交叉投資；發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的引導(dǎo)示范作用，實(shí)行引導(dǎo)基金先行出資；優(yōu)化PPP基金架構(gòu)和運(yùn)作方式；加大直投基金投資力度等?！笆鶙l”政策措施發(fā)力準(zhǔn)、力度大，進(jìn)一步壯大了基金實(shí)力，在支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，緩解中小企業(yè)融資難等方面發(fā)揮了積極作用，取得了明顯成效。截至2016 年底，山東省省級共設(shè)立了19個(gè)方向的引導(dǎo)基金，批準(zhǔn)參股子基金51 只，基金總規(guī)模達(dá)1451 億元，實(shí)現(xiàn)投資項(xiàng)目110 個(gè)，撬動金融和社會資本600 多億元，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展注入了強(qiáng)勁動力。2017 年山東省政府引導(dǎo)基金的數(shù)量和規(guī)模呈現(xiàn)爆發(fā)式增長，在同期運(yùn)作基金的省份中，實(shí)現(xiàn)引導(dǎo)基金投資額最多，投資進(jìn)度居全國前列，有力地支持了山東省的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級。

3.轉(zhuǎn)型階段（2018 至今）：聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力新舊動能轉(zhuǎn)換。2018 年1 月3 日，國務(wù)院正式批準(zhǔn)《山東新舊動能轉(zhuǎn)換綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)總體方案》。為推動山東新舊動能轉(zhuǎn)換重大工程加快實(shí)施，山東省市兩級政府出資400 億元，設(shè)立總規(guī)模2000 億元的山東省新舊動能轉(zhuǎn)換基金，重點(diǎn)投向山東“十強(qiáng)”產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)企業(yè)。2019 年，山東省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推動山東省新舊動能轉(zhuǎn)換基金加快投資的意見》，提出了二十條新政，聚焦新舊動能轉(zhuǎn)換“十強(qiáng)”產(chǎn)業(yè)以及“四新”“四化”領(lǐng)域，優(yōu)先支持具有引領(lǐng)帶動作用、關(guān)系我省經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈，重點(diǎn)投向企業(yè)重大技術(shù)創(chuàng)新成果產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)提升、制造業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)融合、產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局調(diào)整等項(xiàng)目。截至2022 年，基金累計(jì)完成項(xiàng)目投資1100 個(gè)，投資金額超過1300 億元，帶動金融與社會資本投融資4563 億元。新舊動能轉(zhuǎn)換基金投資的企業(yè)中，已有12 家省內(nèi)企業(yè)榮膺獨(dú)角獸企業(yè)，125 家省內(nèi)企業(yè)獲評“瞪羚”企業(yè)，100 余家企業(yè)成為國家級專精特新“小巨人”企業(yè)和單項(xiàng)冠軍，上市企業(yè)總數(shù)達(dá)62 家。

（二）現(xiàn)狀分析

借助2019～2021 年科技部全國創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)調(diào)查數(shù)據(jù)（山東區(qū)域），從投資規(guī)模、投資方向、投資階段等方面對近年山東省政府引導(dǎo)基金進(jìn)行分析。

1.山東省政府引導(dǎo)基金規(guī)模持續(xù)增長。2019～2021 年，每年新成立的政府引導(dǎo)基金機(jī)構(gòu)數(shù)分別為98、106、141 個(gè)，每年新增的基金資本量分別34.81、90.1、181.32 億元。機(jī)構(gòu)數(shù)三年持續(xù)增長，管理資本量更是實(shí)現(xiàn)倍數(shù)增長。從山東省創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)資本構(gòu)成分布可以看出，一是雖然政府引導(dǎo)基金機(jī)構(gòu)數(shù)量逐年增加，但是占比從2019 年的17.22%下降至2021 年的15.75%，而社會資本機(jī)構(gòu)數(shù)量占比由40.24%上升至43.08%，特別是民營機(jī)構(gòu)數(shù)量和管理資本量發(fā)展迅速，占比分別由23.37%上升至30.06%，26.16%上升至27.56%。原因是國家近幾年強(qiáng)化對企業(yè)創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)投資等金融支持，連續(xù)出臺一系列鼓勵各類天使投資、風(fēng)險(xiǎn)投資基金支持企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資稅收優(yōu)惠政策，社會資本參與創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資的積極性不斷提高。山東省通過降低基金設(shè)立門檻、提高引導(dǎo)基金出資比例、放寬基金返投比例等政策措施，支持民營企業(yè)參與新舊動能轉(zhuǎn)換基金設(shè)立，效果顯現(xiàn)。二是政府引導(dǎo)基金的出資規(guī)模占比從2019 年的14.95%增加至2021 年的22.45%，可以看出政府引導(dǎo)基金憑借其雄厚的資本量仍然是風(fēng)險(xiǎn)投資的重要來源。

2.在投資方向上，政府引導(dǎo)基金起到了非常關(guān)鍵的導(dǎo)向性作用。政府引導(dǎo)基金的發(fā)展，帶動了一大批社會資本參與到戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中來。從2019～2021 年山東省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)投資項(xiàng)目行業(yè)分布數(shù)據(jù)來看，在投資金額方面，對制造業(yè)、金融業(yè)、科技服務(wù)、生物科技、軟件產(chǎn)業(yè)、醫(yī)藥保健行業(yè)投資熱度最高，占比分別為15.99%、12.11%、8.2%、7.58%、7.38%和6.35%。山東省制造業(yè)是全國基礎(chǔ)最為雄厚、結(jié)構(gòu)最為完善、種類最為齊全的省份之一。山東省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)投資于制造業(yè)的項(xiàng)目數(shù)量、投資金額占比均列第一位。山東省“十強(qiáng)”產(chǎn)業(yè)中，新一代信息技術(shù)、高端裝備、醫(yī)療健康是山東省新興產(chǎn)業(yè)，受到投資基金的特別關(guān)注，在創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)中成為追捧的領(lǐng)域。

圖1 2019～2021 山東省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)資本構(gòu)成分布（按vc 機(jī)構(gòu)數(shù)量）

圖2 2019～2021 年山東省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)資本構(gòu)成分布（按管理資本量）

3.在投資階段方面，山東省風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)更青睞于投資成長期和起步期階段的項(xiàng)目。具體來看，175 家成長期企業(yè)獲得83.20 億元投資金額，分別占融資總量的35.86%和45.48%。起步期企業(yè)獲投數(shù)量和獲投金額分別占總量的30.74%和22.60%。從以上數(shù)據(jù)可以看到處于成長期和起步期的企業(yè)仍處于較易獲得風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)青睞的位置，在獲投案例數(shù)和獲投金額方面均遙遙領(lǐng)先于處于其他階段的企業(yè)。政府引導(dǎo)基金設(shè)立初衷是鼓勵“投早、投小、投科技”，但在投資過程中，為保證國有資產(chǎn)不流失，往往以資金安全為首要考慮的因素，會選擇穩(wěn)健經(jīng)營、成熟、風(fēng)險(xiǎn)小的企業(yè)。雖然國家出臺政策鼓勵創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期的企業(yè)，但是目前來看效果不明顯。

圖3 2019～2021 年山東省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)投資項(xiàng)目行業(yè)分布（按投資金額）

圖4 2019～2021 年山東省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)投資項(xiàng)目階段分布

二、政府引導(dǎo)基金效用評價(jià)

（一）主要成效

1.科學(xué)合理的績效考評體系。隨著政府引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模的不斷增長，加強(qiáng)和規(guī)范基金管理，提高基金運(yùn)作效率，防范基金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建科學(xué)合理的引導(dǎo)基金績效評價(jià)機(jī)制的重要性日益凸顯。2016 年山東省制定出臺《山東省省級股權(quán)投資引導(dǎo)基金績效評價(jià)管理暫行辦法》，成為全國第一個(gè)出臺地方政府引導(dǎo)基金績效評價(jià)政策文件的省份。2020 年山東省發(fā)布了《山東省新舊動能轉(zhuǎn)換引導(dǎo)基金管理績效評價(jià)暫行辦法》，從政策落實(shí)、投資運(yùn)營、管理效果等方面進(jìn)行綜合性評價(jià)，為發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的運(yùn)作效果提供了制度保障。

2.風(fēng)險(xiǎn)投資市場資金供給得到有效補(bǔ)充。為發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的引導(dǎo)示范作用，山東省在投資運(yùn)作中調(diào)整出資順序，實(shí)行引導(dǎo)基金先行出資，滿足設(shè)定條件后，省級政府引導(dǎo)基金可先于其他出資人出資，更好地為機(jī)構(gòu)募資提供增信支持，提振了市場信心，激發(fā)了社會資本進(jìn)入市場參與投資的積極性。山東省風(fēng)險(xiǎn)投資市場規(guī)模近年來不斷擴(kuò)大，政府引導(dǎo)基金以及其所撬動的社會資金的共同補(bǔ)充，有效促進(jìn)了風(fēng)險(xiǎn)投資市場的發(fā)展。根據(jù)山東省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2019～2021 年，山東省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)數(shù)量由249 家增加至363 家，三年間總量達(dá)到近千家，年復(fù)合增長率為12.1%；2019～2021 年，管理資本量由232.83 億元增加至807.68 億元，三年管理資本總量為1528.86 億元，年復(fù)合增長率為86%。

3.創(chuàng)新基金運(yùn)行模式。由于受到體制內(nèi)固有思維模式和管理體制的影響，政府引導(dǎo)基金在基金管理運(yùn)作過程中，行政干預(yù)較多，在基金投資領(lǐng)域、投資行業(yè)等有一定的約束和限制。山東省堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著眼于解決政府投資基金設(shè)立周期長、投資見效慢等難題，大膽創(chuàng)新基金運(yùn)作模式，由省級引導(dǎo)基金聯(lián)合市、縣級引導(dǎo)基金，與社會資本合作量身訂制項(xiàng)目基金，重點(diǎn)支持全省新舊動能轉(zhuǎn)換重大項(xiàng)目和“雙招雙引”重點(diǎn)項(xiàng)目。項(xiàng)目基金運(yùn)作模式，變“先設(shè)基金、后找項(xiàng)目”為“先找項(xiàng)目、后設(shè)基金”，既可以尋求財(cái)政資金政策目標(biāo)和社會資本經(jīng)濟(jì)目標(biāo)之間的平衡，又可以快速實(shí)現(xiàn)基金投資，大大提高引導(dǎo)基金投資效率。

表1 2019～2021 年山東省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)調(diào)查創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)數(shù)量和管理資本量

4.利益分配體現(xiàn)市場機(jī)制。利益分配是實(shí)現(xiàn)政府讓利于民，發(fā)揮基金引導(dǎo)作用的有效手段之一。山東省政府引導(dǎo)基金遵循市場經(jīng)濟(jì)原則，實(shí)行政府與社會資本風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享，適當(dāng)讓利于風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)的利益分配機(jī)制，對投資進(jìn)度快、綜合效益好的子基金，引導(dǎo)基金可再將當(dāng)年投資項(xiàng)目增值收益的20%讓渡給基金管理機(jī)構(gòu)。通過設(shè)立直投基金、建立基金投資風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制、基金投資企業(yè)銀行貸款壞賬項(xiàng)目代償機(jī)制等，充分調(diào)動基金機(jī)構(gòu)加快投資的積極性。

（二）存在的問題

1.政策性目標(biāo)與市場化目標(biāo)沖突。受高不確定性和高信息不對稱等現(xiàn)實(shí)條件制約，科技型初創(chuàng)企業(yè)存在投資回報(bào)期較長、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高的弊端，而社會資本逐利性的本質(zhì)屬性，決定了其風(fēng)險(xiǎn)投資行為短期化嚴(yán)重，投資硬科技、顛覆性技術(shù)的耐心資本偏少，支持中小企業(yè)、初創(chuàng)企業(yè)的資金偏少。早在2005 年國家發(fā)布的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》中就允許地方政府設(shè)立政府引導(dǎo)基金，通過政策性基金發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿放大效應(yīng)，增加社會資本的供給，鼓勵創(chuàng)投機(jī)構(gòu)投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)，以糾正市場失靈和緩解融資缺口。但從2019～2021 年山東省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)投資項(xiàng)目階段分布數(shù)據(jù)來看，投資于成長期和起步期的項(xiàng)目數(shù)量占比超過六成，種子期的項(xiàng)目數(shù)量占比不足兩成。

表2 2019～2021 年山東省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)投資項(xiàng)目階段分布

2.引導(dǎo)聚集效應(yīng)沒有充分顯現(xiàn)。政府引導(dǎo)基金設(shè)立意在優(yōu)化本地區(qū)市場融資環(huán)境，吸引優(yōu)秀基金管理機(jī)構(gòu)落地本地，支持本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為本地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)而服務(wù)。從2019～2021年山東省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)投資項(xiàng)目地域分布數(shù)據(jù)來看，投資于山東省內(nèi)的項(xiàng)目占比約六成，投資于其他省份的項(xiàng)目占比約四成。其中投資于北京、江蘇、廣東、上海、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部省份是投資熱點(diǎn)地區(qū)，在省外投資中占比將近九成。山東省政府引導(dǎo)基金不能吸引社會資本投資本地產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目究其原因在于本地優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目資源較少，對比發(fā)展迅速的長三角、珠三角經(jīng)濟(jì)圈，山東省在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和市場開放度上都處于明顯劣勢，人才、項(xiàng)目資源欠缺。社會資本追求利益最大化，如果政府扶持的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目前景不看好或者是技術(shù)優(yōu)勢不明顯，就無法吸引社會資本的參與，因而在一定程度上削弱投資機(jī)構(gòu)參與政府引導(dǎo)基金的積極性和投資意愿。

表3 2019～2021 年山東省創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)投資項(xiàng)目地域分布

三、對策建議

（一）明確政府管理邊界

應(yīng)進(jìn)一步劃分政府主管部門與基金管理機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)界限，明確分工、各司其職、各負(fù)其責(zé)，使得政策性目標(biāo)與市場化追求趨于一致。

（二）建立政府引導(dǎo)基金績效評價(jià)體系

目前我國對政府引導(dǎo)基金的績效評價(jià)更多屬于公共財(cái)政支出范疇的監(jiān)督審查，考核內(nèi)容側(cè)重于合法性和合規(guī)性，尚未充分考慮引導(dǎo)基金運(yùn)營管理的有效性、經(jīng)濟(jì)性、效益性和專業(yè)性。建議從財(cái)政、金融和產(chǎn)業(yè)多個(gè)視角出發(fā)，提升定量和定性分析績效數(shù)據(jù)的方法質(zhì)量，加快建立一套科學(xué)、合理、適用的績效評價(jià)指標(biāo)體系。

（三）切實(shí)堅(jiān)持政府引導(dǎo)基金“投科”“投小”“投早”“投長”的使命定位

明確規(guī)定引導(dǎo)基金參股的創(chuàng)投子基金應(yīng)將不低于一定比例的資本投向種子期、初創(chuàng)期的創(chuàng)業(yè)企業(yè)。對投資于具有潛在高成長性的創(chuàng)業(yè)企業(yè)進(jìn)行獎勵，或者投資收益較大幅度的讓利。