檔案行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象研究*

張 健 冒曉慧

（江蘇大學(xué)法學(xué)院，江蘇鎮(zhèn)江， 212000）

中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，“要研究建立健全行政糾紛解決體系，推動(dòng)構(gòu)建行政調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、行政訴訟有機(jī)銜接的糾紛解決機(jī)制”［1］。強(qiáng)調(diào)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決，不僅是落實(shí)“司法為民、公正司法”工作的要求，而且也說明當(dāng)前行政司法供給和社會(huì)民眾需求之間存在矛盾。長(zhǎng)期以來，檔案行政訴訟因存在“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象，導(dǎo)致難以實(shí)質(zhì)性化解矛盾，有礙檔案法治化發(fā)展。

1 檔案行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”界定

首先要厘清“程序空轉(zhuǎn)”的概念。近年來，司法實(shí)踐中多使用“程序空轉(zhuǎn)”來形容訴訟程序上的低效和繁冗［2］，學(xué)界亦對(duì)“程序空轉(zhuǎn)”一詞有諸多討論。江必新從實(shí)現(xiàn)案件爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性解決的角度出發(fā)，認(rèn)為“程序空轉(zhuǎn)”包括案件未能裁決終結(jié)、當(dāng)事人矛盾遺留“后遺癥”［3］。王萬華認(rèn)為其包括兩層含義，一是行政訴訟程序終結(jié)后再次啟動(dòng)了新的法律程序；二是行政實(shí)體法律關(guān)系未能經(jīng)由行政訴訟程序獲得實(shí)質(zhì)處理。［4］

綜合學(xué)界對(duì)行政訴訟“實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議”的界定，筆者認(rèn)為，檔案行政訴訟中的“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象是指雖然訴訟程序完結(jié)，但當(dāng)事人的檔案訴求沒有得到有針對(duì)性、正確而公正的法院判決；或已有的法院判決并未解決當(dāng)事人訴求問題，導(dǎo)致爭(zhēng)議依然存在；或在訴訟過程中濫用不必要的行政程序?qū)е掳讣舆t了結(jié)。概括而言，檔案行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”指的是，檔案行政訴訟程序在回應(yīng)起訴人的實(shí)體訴求、實(shí)現(xiàn)公平正義方面的“無效果”和“低效率”的情況。

2 檔案行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的類型化分析

筆者以中國(guó)裁判文書網(wǎng)的檔案行政訴訟案件為樣本，通過檢索、整理將其分為四大類：駁回實(shí)體訴訟類、勝訴判決未解決糾紛類、濫用審理程序類、關(guān)聯(lián)訴訟包裹一個(gè)實(shí)體訴求類。

2.1 駁回實(shí)體訴訟類

當(dāng)前檔案行政訴訟存在原告勝訴率整體偏低的問題［5］，一定程度上反映了起訴人的實(shí)體訴求沒有得到實(shí)現(xiàn)。這是檔案行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”的表現(xiàn)之一。法院駁回起訴裁定或者判決駁回訴訟請(qǐng)求雖然不是嚴(yán)格意義上的原告敗訴，但卻是影響原告勝訴率的重要因素。在檔案行政訴訟的任意階段，當(dāng)事人合法、正當(dāng)?shù)膶?shí)體訴求被法院裁定駁回起訴或判決駁回訴訟請(qǐng)求都屬于“程序空轉(zhuǎn)”。

筆者以“檔案”為案件名稱，分別檢索“行政案由”中判決結(jié)果含“駁回”的司法案例，以一審程序?yàn)橄蓿Y選經(jīng)過得出檔案行政訴訟一審駁回起訴情況（見表1）。截至2023年5月27日，檔案行政案件的一審駁回起訴率為36.7%，不立案問題不利于實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人的實(shí)體訴求。常見的不立案理由包括需要領(lǐng)導(dǎo)審批、需要向上匯報(bào)等，倘若加上法院以不屬于檔案行政訴訟受案范圍、起訴人不具備原告資格、訴訟超過起訴期限為由不予立案的案件數(shù)量，則一審駁回案件數(shù)量在法院一審結(jié)案數(shù)中占比將更重。在151 起檔案行政訴訟一審被駁回案件中，存在部分起訴人濫用訴權(quán)或依法應(yīng)當(dāng)駁回起訴的情形，如朱某麗訴保山市檔案局、騰沖市檔案局其他行政行為政府信息公開案。根據(jù)《中華人民共和國(guó)檔案法》第八條的規(guī)定，被告騰沖市檔案局并無制作、獲取信息的職責(zé)；且被告騰沖市檔案局所作《騰沖市檔案局（館）關(guān)于朱某麗申請(qǐng)公開政府信息的答復(fù)》并無不當(dāng)，法院依據(jù)《行政訴訟法》第六十九條［6］駁回原告朱某麗的訴訟請(qǐng)求合法正當(dāng)。

表1 全國(guó)法院檔案行政案件一審駁回起訴情況統(tǒng)計(jì)

但有一部分案件，法院擁有自由裁量權(quán)，能夠?qū)Π讣M(jìn)行實(shí)質(zhì)審理并解決當(dāng)事人訴求，卻在一審中以證據(jù)失權(quán)為由駁回訴訟請(qǐng)求，一定程度上損害了起訴人的合法權(quán)益，如原告閻某芳、劉某毓訴寶清縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱寶清縣政府）檔案管理行政賠償案。兩名原告基于親屬生前屬于在職軍人且檔案交由寶清縣政府保管但丟失的主張賠償，法院經(jīng)審理認(rèn)為原告未能提供充分合法有效的證據(jù)予以證明檔案由部隊(duì)調(diào)往當(dāng)?shù)卣９埽J(rèn)定原告要求賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求缺乏事實(shí)依據(jù)，因此駁回訴訟請(qǐng)求。類似的行為可能會(huì)導(dǎo)致潛在的司法不公，尤其是當(dāng)證據(jù)失權(quán)的事由并非當(dāng)事人的過錯(cuò)時(shí)，以駁回方式處理有損法院的公信力。

在一審程序中，駁回原告合法正當(dāng)?shù)脑V訟請(qǐng)求，或在一審判決有誤的情況下依然維持原審判決，從實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人實(shí)體訴訟權(quán)益角度而言，都屬于檔案行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”（部分列舉如表2 所示）。

表2 全國(guó)法院檔案行政案件駁回訴訟請(qǐng)求案例統(tǒng)計(jì)

從檢索的案例來看，雖然并無檔案行政案例經(jīng)過三級(jí)審理仍錯(cuò)判的情況，但存在三級(jí)審理仍然駁回原告訴訟請(qǐng)求的現(xiàn)象或情況［7］，這與法院沒有實(shí)質(zhì)解決當(dāng)事人實(shí)體訴訟爭(zhēng)議密切相關(guān)。以余顯有訴覃某英、余某鎮(zhèn)、余某慶訴陽(yáng)春市人民政府（以下簡(jiǎn)稱陽(yáng)春市政府）土地行政登記案為例，陽(yáng)春市國(guó)土資源局未依照相關(guān)規(guī)定妥善保管并及時(shí)歸檔所涉土地的登記資料，致使陽(yáng)春市政府在一、二審程序中無法提交相關(guān)證據(jù)材料。陽(yáng)春市政府對(duì)此問題未予糾正并消極應(yīng)對(duì)訴訟。最高人民法院判決要求陽(yáng)春市政府及陽(yáng)春市國(guó)土資源局應(yīng)對(duì)此次逾期舉證問題進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，對(duì)存在故意或者重大過失的責(zé)任人員依法依規(guī)作出相應(yīng)處理，并對(duì)相關(guān)土地登記資料的保管及歸檔問題開展專項(xiàng)核查，杜絕此類情況再度出現(xiàn)。至此，該案才算實(shí)質(zhì)性了結(jié)。最高法院的判決指明，行政機(jī)關(guān)丟失或者未保存登記檔案資料需承擔(dān)法律責(zé)任，為同類檔案行政案件提供了參考依據(jù)。但此案歷經(jīng)三次審判程序，當(dāng)事人付出了高額的成本，也浪費(fèi)了司法資源。

2.2 勝訴判決未解決糾紛類

在檔案行政訴訟案件中，有些案件雖然當(dāng)事人勝訴，但實(shí)際訴求并未得到解決。此類情形可能會(huì)使行政機(jī)關(guān)拖延執(zhí)行或作出不利于起訴人利益的決定，導(dǎo)致起訴人實(shí)現(xiàn)救濟(jì)的道路曲折難行。具體來說包括三種類型：第一，被訴行政行為明顯不當(dāng)或存在其他違法行為，法院能通過變更判決解決但不適用。如康某通訴重慶市人民政府重慶市檔案局案，法院確認(rèn)涉案信息屬于不公開信息，但并未就被告重慶市檔案局延遲履行政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)職責(zé)作出違法判決。第二，法院雖然確認(rèn)被訴行為違法，但原告訴請(qǐng)已喪失意義或者難以彌補(bǔ)原告損失的情形。以康某通訴重慶市人民政府重慶市檔案局案為例，法院根據(jù)《行政訴訟法》第七十四條第二款［8］規(guī)定，認(rèn)為涉案信息應(yīng)當(dāng)不予公開，鑒于此再判決責(zé)令被告市檔案局重新針對(duì)原告申請(qǐng)作出答復(fù)已無實(shí)際意義。該案件經(jīng)歷了行政復(fù)議程序，最終雖以原告勝訴結(jié)案，但事實(shí)上原告申請(qǐng)信息公開的目的并未實(shí)現(xiàn)。第三，法院判決行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)時(shí)指令不明。如孫某庭訴南通市港閘區(qū)檔案館案，原審法院判決責(zé)令港閘檔案館于判決生效之日起15個(gè)工作日內(nèi)對(duì)孫某庭的政府信息公開申請(qǐng)作出書面答復(fù)，并未對(duì)檔案館重新作出書面答復(fù)的內(nèi)容有明確指向，導(dǎo)致案件再次進(jìn)入二審階段以解決雙方的爭(zhēng)議。

筆者通過檢索數(shù)據(jù)得知，檔案行政訴訟一審案件結(jié)案數(shù)共411 起，二審結(jié)案數(shù)共136 起，其中完全變更一審判決案件共2 起。司法實(shí)踐中，進(jìn)入二審后即使法院判處變更部分判決，大部分案件依然不能結(jié)案，會(huì)進(jìn)入審判監(jiān)督程序。

2.3 濫用審理程序類

檔案行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”的另一個(gè)表現(xiàn)在于大量的檔案行政爭(zhēng)議無法在一審環(huán)節(jié)得到解決，上訴率和再審審查率較高。筆者通過對(duì)照檔案民事案件上訴率、再審審查率發(fā)現(xiàn)，檔案行政訴訟中更多地需要開啟后續(xù)訴訟程序以解決訴訟爭(zhēng)議（見表3）。從上訴率來看，檔案行政案件的上訴率總體高于民事案件上訴率，在檔案行政爭(zhēng)議解決過程中更容易觸發(fā)二審程序，以解決檔案行政訴訟一審程序中的遺留問題。從再審審查率來看，自2017年以來，檔案行政案件的再審審查率是民事案件的2到5倍左右，表明檔案行政訴訟的上訴程序在有效化解上訴爭(zhēng)議中存在不足。以李某國(guó)與湖南省檔案局、湖南省人民政府信息公開及行政復(fù)議案為例，該案經(jīng)過一審、二審和再審，一直圍繞被申請(qǐng)信息未到公開期反復(fù)爭(zhēng)論，原告的訴求最終也未從訴訟中得到解決。

表3 2014-2023年全國(guó)檔案行政、民事案件上訴率、再審審查率對(duì)照表

2.4 關(guān)聯(lián)訴訟包裹一個(gè)實(shí)體訴求類

檔案行政訴訟中存在當(dāng)事人為達(dá)成訴請(qǐng)以不同案由提起多個(gè)關(guān)聯(lián)訴訟的情形，這也體現(xiàn)了檔案行政訴訟體制尚不完善，司法實(shí)踐中法官欠缺司法能動(dòng)性，未能很好地解決案件爭(zhēng)議。［9］此類情形多發(fā)生在檔案信息公開和檔案行政復(fù)議類案件中。雖然檔案行政復(fù)議并非檔案行政訴訟的前置程序，但在司法實(shí)踐中大多數(shù)起訴人選擇先向檔案館或者檔案局的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議，對(duì)于復(fù)議決定不服的，再提起檔案行政訴訟。而一審法院往往缺乏對(duì)復(fù)議行為的實(shí)質(zhì)性審查，不能在一審中給予當(dāng)事人合法合理的回應(yīng)，因此導(dǎo)致起訴人多方提請(qǐng)上級(jí)再審以解決訴訟爭(zhēng)議。

3 檔案行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的原因探究

3.1 法院機(jī)械適用行政訴訟規(guī)范

由于行政訴訟規(guī)范是在長(zhǎng)期司法實(shí)踐中形成，因此具有相對(duì)穩(wěn)定性。法院適用這些規(guī)范有利于維護(hù)法律的權(quán)威性和統(tǒng)一性。但是，檔案行政訴訟有其特殊性，機(jī)械適用可能會(huì)導(dǎo)致個(gè)案的不公。

（1）機(jī)械適用合法性審查規(guī)定

在檔案行政訴訟中，法院重視行政行為的合法性審查而忽視權(quán)利人的主要訴求，會(huì)導(dǎo)致法院駁回或當(dāng)事人雖被判決勝訴但糾紛不能真正解決等“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。以權(quán)利人訴人事檔案丟失類案件為例，人事檔案因檔案保管單位工作不規(guī)范、管理不善等原因?qū)е聛G失，使得當(dāng)事人難以處理社會(huì)事務(wù)。在司法實(shí)踐中，因此類問題導(dǎo)致訴訟的案件不在少數(shù)，但多數(shù)法院對(duì)原告訴請(qǐng)不予支持，在案件審查過程中多考慮檔案主管部門的行為是否合法、權(quán)利人檔案丟失是否造成客觀損失，而忽視原告當(dāng)事人的精神利益損害。如龔某華與常德市武陵區(qū)人民政府、被告常德市武陵區(qū)商務(wù)局、常德市武陵區(qū)人民政府城南街道辦事處財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛案中，法院因原告無法提供證據(jù)證明確實(shí)由于檔案的丟失造成精神痛苦的結(jié)果，以無事實(shí)及法律依據(jù)的裁判理由判決原告敗訴。

（2）法院機(jī)械適用“一行為一訴”規(guī)則

如前文所述，由于法院對(duì)“一行為一訴”規(guī)則的機(jī)械適用，法官們通常不會(huì)將關(guān)聯(lián)行政行為納入受案審查范圍，而要求起訴人另案訴訟。但是這會(huì)造成案件的大量增加，同時(shí)為厘清涉案相關(guān)權(quán)利義務(wù)關(guān)系增加難度。［10］如朱某麗訴騰沖市檔案局、保山市檔案局政府信息公開及行政復(fù)議案，法院認(rèn)為原告朱某麗提出的“確認(rèn)騰沖市檔案局丟失建檔單位的重要資料的瀆職行為違法，并追究相關(guān)工作人員的法律責(zé)任”這一請(qǐng)求不屬于行政審判權(quán)限范圍，駁回其再審請(qǐng)求，導(dǎo)致該案爭(zhēng)議經(jīng)過多個(gè)訴訟程序依然未得到解決。

3.2 行政復(fù)議解紛功能發(fā)揮有限

行政復(fù)議相對(duì)行政訴訟而言程序更簡(jiǎn)便、救濟(jì)成本更低，但當(dāng)前檔案行政訴訟中復(fù)議解紛作用存在局限性，未能在訴訟的前置階段化解糾紛。以袁某某訴上海市虹口區(qū)檔案館、上海市檔案局案為例。當(dāng)事人因不滿檔案館對(duì)申請(qǐng)信息公開作出的電話答復(fù)，兩次向上海市檔案局申請(qǐng)行政復(fù)議。鑒于行政復(fù)議期待落空，轉(zhuǎn)而提起行政訴訟。就行政復(fù)議過程來看，上海市檔案局第一次以“作出行政行為證據(jù)不足”要求虹口區(qū)檔案館重新作出行政行為，告知當(dāng)事人作出行政行為的依據(jù)；第二次行政復(fù)議則以虹口區(qū)檔案館的回復(fù)依據(jù)充分，適用法律適當(dāng)作出維持原行政行為決定。不難看出，檔案復(fù)議機(jī)關(guān)在審查具體行政行為時(shí)，往往更加關(guān)注其合法性，而忽略對(duì)其合理性的審查；缺乏衡量下級(jí)行政機(jī)關(guān)具體行政行為是否合理的明確標(biāo)準(zhǔn)，缺乏對(duì)合理性審查的深入理解，更傾向于將矛盾解決在基層。此外，復(fù)議程序中未能很好地結(jié)合調(diào)解、聽證制度，可能會(huì)使當(dāng)事人對(duì)檔案部門產(chǎn)生信任缺失，這在某種程度上導(dǎo)致了復(fù)議程序的虛化。

3.3 當(dāng)事人理性行權(quán)意識(shí)尚未建立

在檔案行政訴訟過程中，關(guān)聯(lián)訴訟包裹的實(shí)體訴求類“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象揭示了濫訴的現(xiàn)象，尤其在檔案信息公開行政案件中，當(dāng)事人屢次以相同或相似的理由申請(qǐng)檔案信息公開。如陸某霞、陸某國(guó)等人以生活需要為由，向南通市人民政府、南通市國(guó)土資源局、南通市發(fā)展和改革委員會(huì)、南通市公安局等相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出了高達(dá)94 次的信息公開申請(qǐng)。［11］后又以“標(biāo)題不完整”“文本格式有瑕疵”等理由十余次提起行政訴訟。類似假借申請(qǐng)信息公開的名義進(jìn)行惡意訴訟的行為不僅浪費(fèi)了行政資源和司法資源，也對(duì)正常的行政秩序和司法秩序造成了不良影響。濫訴現(xiàn)象不僅反映了當(dāng)事人缺乏理性行權(quán)的意識(shí)，還折射出社會(huì)法律意識(shí)的淡薄。

4 檔案行政訴訟“程序空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象的治理路徑

提高實(shí)質(zhì)性解決檔案爭(zhēng)議質(zhì)量需要進(jìn)一步完善行政訴訟法規(guī)范的適用規(guī)則，充分發(fā)揮行政復(fù)議化解糾紛作用，同時(shí)在保障當(dāng)事人訴權(quán)的前提下，規(guī)制濫訴行為，提高當(dāng)事人理性行權(quán)的法治意識(shí)，以實(shí)現(xiàn)檔案行政爭(zhēng)議案結(jié)事了，推動(dòng)檔案法治化發(fā)展。

4.1 完善行政法規(guī)范在檔案領(lǐng)域的適用規(guī)則

一方面，法院可以在審查檔案行政行為合法性的前提下，更多關(guān)注起訴人的實(shí)體訴求，使檔案行政審判工作朝著更為精細(xì)化的方向提升，為實(shí)質(zhì)性地解決檔案行政爭(zhēng)議奠定明確的是非曲直基礎(chǔ)。例如，依據(jù)《行政訴訟法》第七十六條［12］，法官可以在作出判決時(shí)，審查原告請(qǐng)求賠償損失或采取其他賠償方式主張是否成立，并一并判決。

另一方面，在盡可能遵循“一行為一訴”規(guī)范的前提下，法院應(yīng)當(dāng)提高司法審判的靈活性和多樣性，滿足當(dāng)事人多元化的訴求和需求，達(dá)到更為公正、公正和有效的司法結(jié)果。如，可依據(jù)《行政訴訟法》第二十七條［13］，將相關(guān)行政機(jī)關(guān)作為涉案“同一行政行為”的共同被告納入訴訟范圍，避免原告分別訴訟，浪費(fèi)司法資源。

4.2 充分發(fā)揮行政復(fù)議解紛作用

要充分發(fā)揮檔案行政復(fù)議的高效、低成本優(yōu)勢(shì)，在訴訟前置階段化解檔案行政爭(zhēng)議。第一，完善行政復(fù)議調(diào)解和解制度。當(dāng)前已經(jīng)明確將調(diào)解與和解的相關(guān)要求納入立法，并對(duì)行政復(fù)議調(diào)解書的制作和效力等進(jìn)行規(guī)定，司法實(shí)踐中需要進(jìn)一步落實(shí)以便及時(shí)化解矛盾，避免行政糾紛的進(jìn)一步升級(jí)。第二，完善高效便民的復(fù)議程序?！案咝А笔切姓?fù)議機(jī)關(guān)履行復(fù)議職責(zé)須遵循的原則之一，可以通過增加最長(zhǎng)受理時(shí)限、加強(qiáng)信息化建設(shè)等舉措，提升程序運(yùn)行效率，避免案件久拖不決。第三，貫徹落實(shí)聽證制度，邀請(qǐng)專家學(xué)者等第三方主體參與聽證、座談，確保當(dāng)事人有充分表達(dá)意見的機(jī)會(huì)，提高行政復(fù)議的程序公正性。

4.3 提高當(dāng)事人理性行權(quán)的法治意識(shí)

從行政訴訟的本質(zhì)來看，規(guī)制濫訴現(xiàn)象的同時(shí)不能忽視對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的保護(hù)。為提高當(dāng)事人的法治意識(shí)，可以在三個(gè)方面努力：第一，開展豐富多樣的普法宣傳活動(dòng)。第二，落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，在檔案行政執(zhí)法過程中做好普法工作。第三，引導(dǎo)公眾合理表達(dá)利益訴求，合法行使檔案開放申請(qǐng)權(quán)，避免重復(fù)申請(qǐng)，減少檔案糾紛，從而節(jié)省檔案行政管理資源和司法資源。

5 結(jié) 語

法定糾紛解決機(jī)制既不能片面追求平息爭(zhēng)議“和稀泥”，忽視合法性和權(quán)利保護(hù)問題，也必須要有足夠的制度包容性和彈性。檔案行政訴訟要適應(yīng)當(dāng)前檔案領(lǐng)域矛盾糾紛化解的社會(huì)治理剛需，其關(guān)鍵在于堅(jiān)持法治框架的同時(shí)，最大限度地提升法院依法履責(zé)的能動(dòng)性。在新發(fā)展階段，必須將化解檔案行政爭(zhēng)議作為推動(dòng)檔案法治化發(fā)展更重要的價(jià)值目標(biāo)。同時(shí)，檔案行政爭(zhēng)議的解決要堅(jiān)持形式法治與實(shí)質(zhì)法治的統(tǒng)一，要克服行政行為合法性審查的局限性，深入行政實(shí)體法律關(guān)系內(nèi)部，識(shí)別并解決當(dāng)事人的真實(shí)利益訴求，既關(guān)注檔案行政行為的合法性和合理性，又注重對(duì)當(dāng)事人維權(quán)動(dòng)因的關(guān)切和回應(yīng)，以促進(jìn)檔案法治現(xiàn)代化發(fā)展。