水利行業(yè)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的理論依據(jù)及發(fā)展對(duì)策思考

王嬌怡，史濱媛，王劍瑞

（1.海河水利委員會(huì)信息中心，天津 300170；2.天津市龍網(wǎng)科技發(fā)展有限公司，天津 300170）

1 預(yù)算績(jī)效的起源

18 世紀(jì)初葉，美國(guó)出現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效的雛形，紐約市議會(huì)在其“改進(jìn)管理控制計(jì)劃”的報(bào)告中提出了這一概念，其目標(biāo)是“提高公共資源使用效率”。預(yù)算績(jī)效在20 世紀(jì)30 年代首次付諸實(shí)踐。美國(guó)的一些農(nóng)業(yè)行政管理部門率先采用預(yù)算績(jī)效，提高了部門工作效率。20 世紀(jì)50 年代胡佛委員會(huì)啟動(dòng)美國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革工作，為美國(guó)政府預(yù)算管理引入更先進(jìn)的思想和更好的方法。然而，當(dāng)時(shí)這一改革并沒有取得顯著效果，亦未能引起世界的廣泛關(guān)注，很長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期預(yù)算績(jī)效明珠蒙塵。直到20 世紀(jì)80年代，隨著經(jīng)濟(jì)的全球化以及互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化水平的提高，“新公共管理運(yùn)動(dòng)”隨西方國(guó)家崛起而興起，為政府管理輸入了這一理念并顯現(xiàn)作用。通過明確預(yù)算資金投入的目標(biāo)和責(zé)任來實(shí)現(xiàn)對(duì)政府工作的改革和再造，預(yù)算績(jī)效作為一種全新的公共管理模式逐漸推廣開來，被廣泛采用和認(rèn)可，得到許多國(guó)家政府、學(xué)者和民眾的支持和響應(yīng)而迅速普及，特別是美國(guó)在1993年出臺(tái)《政府績(jī)效與評(píng)價(jià)法》之后，預(yù)算績(jī)效漸漸為各國(guó)政府所接受。時(shí)至今日，全世界已經(jīng)有100 多個(gè)國(guó)家將預(yù)算績(jī)效的管理模式運(yùn)用到日常政府管理之中，預(yù)算績(jī)效在優(yōu)化財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)、合理配置社會(huì)公共資源、提升政府工作效率等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。

預(yù)算績(jī)效改革在西方國(guó)家的成功實(shí)踐，為我國(guó)預(yù)算管理制度改革提供了新的思路，也為財(cái)政部部署開展全面預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作提供了有益的借鑒。伴隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)公共財(cái)政治理體系日益完善，社會(huì)各界越來越關(guān)注財(cái)政資金是否被合理、高效地管理和使用。最初，財(cái)政部從改革傳統(tǒng)預(yù)算編制方法入手，部署實(shí)施部門預(yù)算，即按照部門職能逐一編制預(yù)算層層匯總。盡管這項(xiàng)工作意識(shí)到控制人員和機(jī)構(gòu)的日常開銷，使得資金來源、用途和去向更加規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)化程度更高，但是部門預(yù)算管理并未完全擺脫傳統(tǒng)資金管理模式思維，忽略了跟蹤資金產(chǎn)出的效益和效率，對(duì)預(yù)算資金下達(dá)以后的工作幾乎失控，績(jī)效考核環(huán)節(jié)缺失，部門預(yù)算所能起到的作用被嚴(yán)重削減。尤其是近年來世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入下行通道，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩，財(cái)政收支不平衡的現(xiàn)實(shí)問題擺在眼前。如何把政府的職能從“出納”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏?cái)務(wù)管家”成為當(dāng)前及今后一段時(shí)間我們必須要面對(duì)的問題。如何通過深化預(yù)算管理制度改革使得財(cái)政資金利用率進(jìn)一步提高、公共支出更加透明，既是踐行財(cái)政公開制度滿足民眾知情權(quán)的需要，也是政府提高財(cái)政資金管理水平、提升執(zhí)政能力的必然要求。

2 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

2.1 部門預(yù)算

2.1.1 部門預(yù)算的概念

財(cái)政部早在1999年末便提出《關(guān)于完善2000年中央財(cái)政預(yù)算編制的意見》，決定自2000年起，在試點(diǎn)部門實(shí)施中央部門預(yù)算改革。這項(xiàng)改革旨在落實(shí)政府部門預(yù)算管理，即各政府部門按照既定的程序和方法，各自編制預(yù)算、審核匯總，力圖反映部門收入和支出計(jì)劃。自此，中央部門預(yù)算改革打響。各部門從建立基層單位預(yù)算管理機(jī)制入手，以部門為單位細(xì)化預(yù)算編制工作，力圖實(shí)現(xiàn)每個(gè)部門均有預(yù)算，逐步形成反映各部門綜合收支計(jì)劃和逐級(jí)編、審、批的預(yù)算制度。通過部門預(yù)算的實(shí)施，財(cái)政資金使用更加透明，政府管理水平不斷提升。23 a來，部門預(yù)算制度發(fā)展實(shí)踐已經(jīng)成為公共財(cái)政管理工作的重中之重。它敦促政府部門在支出規(guī)劃完備和規(guī)?？刂七m當(dāng)?shù)那疤嵯侣男袡C(jī)構(gòu)職能，指導(dǎo)政府機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)逐步發(fā)展、走向完善。

2.1.2 部門預(yù)算的分類

依據(jù)部門預(yù)算編制主體的不同，部門預(yù)算可分為行政單位預(yù)算和事業(yè)單位預(yù)算。根據(jù)資金用途的不同，又可分為基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算。根據(jù)資金是否定向分配，部門預(yù)算還可按照一般收支預(yù)算和政府基金收支預(yù)算進(jìn)行劃分?？傮w上看，收入預(yù)算來源主要以地方及國(guó)家財(cái)政撥款，事業(yè)收入，上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，上級(jí)單位補(bǔ)助和所屬單位上繳收入等為主。支出預(yù)算主要是基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算，維持政府機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成常規(guī)工作任務(wù)所需的資金支出由基本支出預(yù)算給予保障。根據(jù)其性質(zhì)，基本支出又可劃分為人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)。項(xiàng)目支出預(yù)算是另一類支出計(jì)劃，它發(fā)生在政府日?；A(chǔ)工作支出之外，是為完成特定的工作任務(wù)或?qū)崿F(xiàn)特殊的工作目標(biāo)而編制的資金支出計(jì)劃，是基本支出預(yù)算的補(bǔ)充。

2.1.3 部門預(yù)算的編制流程

部門預(yù)算編制流程如下：由基層單位自下而上層層上報(bào)，經(jīng)各地財(cái)政監(jiān)察專員辦審核、財(cái)政部匯總后，提交全國(guó)人民代表大會(huì)審批?！岸隙隆鳖A(yù)算編制流程是預(yù)算具體編制過程中需要始終執(zhí)行的程序和方法，如圖1所示。

圖1 “二上二下”預(yù)算編制流程

2.2 預(yù)算績(jī)效

2.2.1 預(yù)算績(jī)效的含義

2011 年財(cái)政部指出，“預(yù)算績(jī)效”（Performance Budgeting）是指預(yù)算資金所達(dá)到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績(jī)效管理是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，在政府績(jī)效管理中占據(jù)重要地位[1]。從國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)綜述中可知，許多國(guó)內(nèi)外學(xué)者根據(jù)自己的理解對(duì)預(yù)算績(jī)效進(jìn)行了定義。綜合來看，預(yù)算績(jī)效的關(guān)注點(diǎn)在于資源分配與支出結(jié)果之間的相關(guān)性，是針對(duì)支出結(jié)果建立的一種預(yù)算管理觀。設(shè)置目標(biāo)，對(duì)支出規(guī)模和支出方向進(jìn)行控制，對(duì)支出過程進(jìn)行監(jiān)督并做出考核評(píng)價(jià)。思維層面上，預(yù)算績(jī)效的概念令政府部門將注意力逐漸從“花多少錢”轉(zhuǎn)移到“辦多少事”，將著眼點(diǎn)聚焦在公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給層面。通過實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，政府部門管理者的角色將從“消費(fèi)者”轉(zhuǎn)為“理財(cái)者”，有效地激發(fā)財(cái)政資金潛能，實(shí)現(xiàn)資金使用效率的進(jìn)一步提升。

2.2.2 預(yù)算績(jī)效的分類

從宏觀層面上看，預(yù)算績(jī)效可分為3 個(gè)層次，即項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效、部門預(yù)算績(jī)效和財(cái)政綜合預(yù)算績(jī)效。在具體執(zhí)行中，項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效管理是目前最為常用的一種預(yù)算績(jī)效管理方式。根據(jù)評(píng)價(jià)階段的不同，預(yù)算績(jī)效又可分為3個(gè)部分，即事前評(píng)價(jià)、事中評(píng)價(jià)和事后評(píng)價(jià)。比如，對(duì)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定科學(xué)性的評(píng)價(jià)是事前評(píng)價(jià)，資金投入后項(xiàng)目運(yùn)作過程中資金的使用是否聚焦于選定的績(jī)效目標(biāo)是過程中的評(píng)價(jià)，而事后評(píng)價(jià)則針對(duì)資金使用成效，是以目標(biāo)完成情況作為測(cè)度的評(píng)價(jià)。

2.2.3 預(yù)算績(jī)效與預(yù)算績(jī)效管理

從“部門預(yù)算”到“預(yù)算績(jī)效”再到“預(yù)算績(jī)效管理”，我國(guó)實(shí)行預(yù)算管理制度改革過程中概念的轉(zhuǎn)變頗為漫長(zhǎng)。事實(shí)上，以我國(guó)超過20 a 的預(yù)算管理制度改革為基礎(chǔ)，預(yù)算績(jī)效管理作為一種新的預(yù)算管理模式是逐步發(fā)展的結(jié)果，是對(duì)整個(gè)改革歷程最好的總結(jié)和完善。其內(nèi)涵與預(yù)算績(jī)效一致，但它的外延以及在具體實(shí)施上與預(yù)算績(jī)效還有一定的差距?？梢哉f，預(yù)算績(jī)效管理是預(yù)算績(jī)效的重要組成部分。預(yù)算績(jī)效管理在財(cái)政資金管理中整合了傳統(tǒng)的預(yù)算思想和績(jī)效的理念，以最大限度地利用公共財(cái)政資源、提高資金使用效率為主要目標(biāo)。但預(yù)算績(jī)效作為一種管理策略，將結(jié)果評(píng)價(jià)和預(yù)算工作有機(jī)地結(jié)合起來，它是政府財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)戰(zhàn)略規(guī)劃。

2.3 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

2.3.1 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的概念

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是指通過應(yīng)用科學(xué)的方法，依照一定的可比性標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)定績(jī)效目標(biāo)，就預(yù)算支出的效果和效率進(jìn)行公平和客觀的評(píng)判與評(píng)估。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)具備3個(gè)基本要素，即績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效評(píng)價(jià)體系和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。借助這三者，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)形成一個(gè)預(yù)算績(jī)效管理閉環(huán)。由績(jī)效評(píng)價(jià)體系和績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目的整體進(jìn)度以及目標(biāo)的完成情況進(jìn)行評(píng)定。其結(jié)果一方面影響下一年度預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的制定，也為來年工作提供了指導(dǎo)和預(yù)判。

2.3.2 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容

預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施的主體是預(yù)算單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)部門、監(jiān)察審計(jì)部門，或是外部第三方機(jī)構(gòu)、上級(jí)主管部門。據(jù)此，可將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)劃分為內(nèi)部評(píng)價(jià)和外部評(píng)價(jià)。由于內(nèi)部自評(píng)是目前行政事業(yè)單位使用最廣泛的評(píng)價(jià)方式之一，本文主要圍繞單位自評(píng)的評(píng)價(jià)方式展開研究，也就是內(nèi)部評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)考核的目標(biāo)對(duì)象既可以是單位整體的支出，也可以是特定項(xiàng)目的支出。評(píng)價(jià)過程和結(jié)果的客觀性、可信度依賴于績(jī)效指標(biāo)體系、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)重設(shè)置方法等多因素的綜合作用，各因素之間相輔相成、密不可分。

2.4 常用的績(jī)效評(píng)價(jià)方法

在實(shí)踐中，許多方法和工具都可以應(yīng)用于績(jī)效評(píng)價(jià)。為了恰當(dāng)使用不同的績(jī)效評(píng)價(jià)工具，必須充分了解每種績(jī)效評(píng)價(jià)工具的具體內(nèi)涵，區(qū)分其應(yīng)用場(chǎng)景、適用范圍和局限性。

2.4.1 目標(biāo)管理法

目標(biāo)管理法（MBO）一般集中應(yīng)用在政府部門和公益組織等非營(yíng)利機(jī)構(gòu)中。在目標(biāo)管理法中，組織各個(gè)單元在充分溝通的基礎(chǔ)上，確定各個(gè)層級(jí)的目標(biāo)，堅(jiān)持以結(jié)果為導(dǎo)向，確保員工在各種價(jià)值活動(dòng)中保持目標(biāo)的聚焦，最終對(duì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行考核。這種方法關(guān)注組織各個(gè)層級(jí)的平等、信任與支持，通過團(tuán)結(jié)一致的目標(biāo)來激勵(lì)員工的積極性，促進(jìn)工作績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

需要指出的是，目標(biāo)管理法主要依賴定性的分析方法，許多評(píng)價(jià)維度難以量化，而且對(duì)結(jié)果的過分關(guān)注很容易導(dǎo)致出現(xiàn)只顧眼前利益的決策行為。

2.4.2 關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法

關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法（KPI）是有針對(duì)性地設(shè)置若干個(gè)量化管理績(jī)效指標(biāo)，通過在組織內(nèi)部流程中進(jìn)行輸入和輸出設(shè)計(jì)，抽樣、計(jì)算、分析關(guān)鍵參數(shù)，以此衡量流程績(jī)效的績(jī)效評(píng)價(jià)方法。關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法僅對(duì)組織中事關(guān)整體戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)予以關(guān)注[2]。

關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)是制定績(jī)效計(jì)劃和進(jìn)行績(jī)效溝通的先決條件。關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)設(shè)置的基礎(chǔ)在于對(duì)組織戰(zhàn)略目標(biāo)的準(zhǔn)確分解。只有真正找到那些對(duì)于組織戰(zhàn)略目標(biāo)不可或缺、影響重大的要素并進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，才能將組織的戰(zhàn)略目標(biāo)轉(zhuǎn)化為內(nèi)部的實(shí)際活動(dòng)，將定性的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為明確的定量要求[3]。

2.4.3 平衡計(jì)分卡法

由Robert Kaplan 和David Norton 提出的平衡計(jì)分卡法（BSC）是目前使用最為廣泛的績(jī)效評(píng)價(jià)方法之一。它是一種面向組織戰(zhàn)略的績(jī)效評(píng)價(jià)工具，可以從財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)和增長(zhǎng)等層面分解組織的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)，并將其轉(zhuǎn)化為部門和員工的具體行動(dòng)，完成對(duì)關(guān)鍵績(jī)效因素的量化轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)組織整體戰(zhàn)略目標(biāo)[4]。平衡計(jì)分卡法尤其區(qū)別于其他績(jī)效評(píng)價(jià)方法的特點(diǎn)是：“將企業(yè)的愿景、使命和發(fā)展戰(zhàn)略與企業(yè)的績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)聯(lián)系起來，它把企業(yè)的使命和戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的目標(biāo)和評(píng)測(cè)指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略和績(jī)效的有機(jī)結(jié)合。”[5]

3 水利行業(yè)預(yù)算績(jī)效管理發(fā)展對(duì)策思考

2002 年以來，為促進(jìn)預(yù)算管理工作科學(xué)開展，使其朝著公平、透明、規(guī)范、法治的方向發(fā)展，水利行業(yè)預(yù)算績(jī)效工作再上新臺(tái)階。水利部按照財(cái)政部的要求，以中央預(yù)算績(jī)效管理工作有關(guān)文件精神為指導(dǎo)，開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作，積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)，明確了工作流程，在一定范圍內(nèi)初步實(shí)現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理。時(shí)至今日，歷經(jīng)超過20 a的發(fā)展，水利行業(yè)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作基本上已在全國(guó)范圍推廣實(shí)施，其涉及的單位和參與預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目數(shù)量有了一定程度的提升。但同時(shí)也應(yīng)該看到，水利行業(yè)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作實(shí)踐大多處于起步階段，預(yù)算績(jī)效的反饋和監(jiān)督作用仍然缺位，過去很長(zhǎng)一段時(shí)間形成的舊有的預(yù)算管理思路沒有發(fā)生質(zhì)變，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作任重道遠(yuǎn)。為此，建議做好以下工作。

（1）強(qiáng)化績(jī)效理念。領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任是成功開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的重中之重，從單位一把手到財(cái)務(wù)部門管理人員再到業(yè)務(wù)部門普通員工，人人都要從根本上轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，重新認(rèn)識(shí)預(yù)算績(jī)效管理。同時(shí)，在單位內(nèi)部積極開展研討和培訓(xùn)，改變以往注重資金投入、忽略產(chǎn)出結(jié)果的盲目性戰(zhàn)略，樹立效率與效益的思想。

（2）形成部門聯(lián)動(dòng)。部門協(xié)調(diào)配合形成合力是單位發(fā)展必須要面對(duì)的問題，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的成功開展也與其息息相關(guān)。預(yù)算績(jī)效絕不是僅與財(cái)務(wù)部門有關(guān)，而是涉及組織方方面面、需要各部門各層級(jí)相互聯(lián)動(dòng)的整體工作。在樹立績(jī)效思想、強(qiáng)化績(jī)效理念的基礎(chǔ)上，各部門需要協(xié)調(diào)一致，使信息與資源在組織內(nèi)部高效運(yùn)轉(zhuǎn)，形成合力不斷提升預(yù)算資金使用效率。

（3）加強(qiáng)結(jié)果運(yùn)用，形成反饋機(jī)制。實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)信息的公開透明，在一定范圍內(nèi)將預(yù)算支出的實(shí)際結(jié)果進(jìn)行披露，據(jù)此實(shí)施獎(jiǎng)懲，讓預(yù)算績(jī)效發(fā)揮其監(jiān)督反饋職能。同時(shí)，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果也可為日后項(xiàng)目建設(shè)、資金安排等工作提供佐證和依據(jù)，在制度建設(shè)中關(guān)注發(fā)揮預(yù)算績(jī)效的問責(zé)功能，問題嚴(yán)重的追究相關(guān)責(zé)任人責(zé)任，分析問題產(chǎn)生的主客觀原因，尋求解決方案。通過反向激勵(lì)的方式，促進(jìn)財(cái)政資金使用效益最大化，提高預(yù)算管理水平。