菏澤市林木采伐管理現(xiàn)狀調(diào)研

撰文·供圖｜楊曦 李建輝 牛潤民

林木采伐管理是森林資源管理的重要一環(huán)，科學(xué)的林木采伐管理可實現(xiàn)森林保有量的逐年增加，為森林資源高質(zhì)量發(fā)展提供動能。摸清菏澤市林木采伐管理的現(xiàn)狀、成效及不足，對于科學(xué)指導(dǎo)全市林木采伐管理下一步工作，保障和促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。

一、林木采伐管理現(xiàn)狀

（一）采伐限額執(zhí)行情況

根據(jù)《山東省人民政府關(guān)于下達“十四五”期間年森林采伐限額的通知》（魯政字〔2021〕76號），菏澤市“十四五”期間年森林采伐限額為9.57萬m3，較“十三五”期間的45.78萬m3下降79.1%，其中國有林地采伐限額為1.20萬m3（商品林1.13萬m3，公益林685 m3），集體和個人采伐限額為8.37萬m3（商品林8.10萬m3，公益林2662 m3），執(zhí)行情況見圖1、圖2。2021年度全市實際使用限額3.19萬m3，限額使用率33.38%，未發(fā)生超限額采伐情況，不占采伐限額的采伐量1.11萬m3。按森林類別劃分，商品林采伐3.19萬m3，其中主伐3.19萬m3、撫育采伐10 m3；公益林采伐35 m3，均為撫育采伐。按權(quán)屬劃分，國有采伐5779 m3，均為主伐；集體和個人采伐2.62萬m3，其中主伐2.61萬m3，撫育采伐45 m3。2022年度全市實際使用限額3.55萬m3，限額使用率37.1%，未發(fā)生超限額采伐情況，不占采伐限額的采伐量1910 m3。按森林類別劃分，商品林采伐3.45萬m3，其中主伐3.44萬m3、撫育采伐100 m3；公益林采伐958 m3，均為撫育采伐。按權(quán)屬劃分，國有采伐4735 m3，均為主伐；集體和個人采伐3.08萬m3，其中主伐2.97萬m3，撫育采伐1058 m3。申請省級不可預(yù)見性采伐限額10萬m3，單縣、曹縣各5萬m3，其中單縣實際使用4.61萬m3，曹縣受疫情影響未使用。

（二）林木采伐管理“放管服”改革推進落實情況

一是聚焦辦證繁瑣難題，推行告知承諾審批。近年來，菏澤市將林木采伐“放管服”改革的工作重點放在簡化辦理流程上，著力推廣林木采伐APP，實行小額林木采伐告知承諾審批。各縣區(qū)結(jié)合自身實際，通過舉辦流動培訓(xùn)班、發(fā)放明白紙等形式，讓群眾真正做到辦證“易、簡、快”。2022年全市共通過告知承諾審批發(fā)放采伐證561份，采伐面積139公頃，采伐蓄積4110 m3。二是注重典型經(jīng)驗引路，切實做到便民服務(wù)。根據(jù)《菏澤市人民政府關(guān)于在全市開展向重點鎮(zhèn)賦權(quán)試點工作的通知》（菏政字〔2021〕25號）要求，各縣區(qū)先后開展了對重點鎮(zhèn)賦權(quán)的試點工作，并依法有序擴大賦權(quán)鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍。市、縣級林業(yè)和行政審批主管部門組織開展了系列面向基層的林木采伐管理培訓(xùn)、指導(dǎo)與溝通，協(xié)助確認采伐邊界、采集GPS信息、核實采伐數(shù)據(jù)、進行公示張貼，進一步規(guī)范辦理流程，讓“數(shù)據(jù)多跑路，林農(nóng)少跑腿”，實現(xiàn)“一次辦好”。同時更好地發(fā)揮“民間林長”、村級林長作用，結(jié)合日常巡護工作，將限額采伐宣傳、APP安裝使用等作為一項工作內(nèi)容，以點帶面，打通服務(wù)群眾的“最后一公里”。

圖1 菏澤市各縣區(qū)2021、2022年采伐限額使用情況

圖2 菏澤市各縣區(qū)2021、2022年采伐限額使用率

（三）試用2020年森林資源管理“一張圖”情況

全國林木采伐管理平臺已與森林資源管理“一張圖”對接，實現(xiàn)采伐證信息落地上圖。登錄林木采伐APP，可從“一張圖”獲取加載伐區(qū)地形圖、遙感影像圖、二類小班圖等調(diào)查基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；完成采伐作業(yè)設(shè)計后，可在平臺上進行采伐證的申請、審核、審批等業(yè)務(wù)操作；核發(fā)采伐證后，采伐信息將同步到平臺，進一步對“一張圖”數(shù)據(jù)進行更新。掌握使用好“一張圖”對高效精準的林木采伐管理大有益處。菏澤市接收“一張圖”數(shù)據(jù)后，組織對“一張圖”涉及的圖斑進行現(xiàn)場查看，為林地占用、林木采伐、森林經(jīng)營、監(jiān)督執(zhí)法及生態(tài)建設(shè)相關(guān)領(lǐng)域全面試用打下基礎(chǔ)。根據(jù)“一張圖”數(shù)據(jù)，各縣區(qū)及時將圖斑下發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別制作全縣與全鎮(zhèn)森林資源分布圖。

▲ 林木采伐管理培訓(xùn)

二、林木采伐管理工作成效

（一）宣傳貫徹落實制度情況

一是貫徹落實制度情況。菏澤市以林長制為總抓手，不斷加強林木采伐管理，嚴格執(zhí)行采伐限額管理和憑證采伐制度?？h級林業(yè)和行政審批主管部門均建立了林木采伐審批登記、許可證核發(fā)臺賬制度，市林業(yè)局不定期對縣區(qū)林木采伐限額執(zhí)行情況進行監(jiān)督指導(dǎo)，協(xié)助把握辦證尺度、厘清辦證流程，查看限額使用情況等；發(fā)證機關(guān)按規(guī)定進行現(xiàn)場核實、采伐公示，廣泛接受社會監(jiān)督。充分發(fā)揮《審管銜接備忘錄》、政務(wù)服務(wù)云平臺“審管互動”作用，行政審批服務(wù)部門及時將采伐信息推送給林業(yè)主管部門，結(jié)合“雙隨機、一公開”“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”等工作加強事中事后監(jiān)管，建立了檢查結(jié)果通報和采伐管理舉報制度，接受輿論和群眾監(jiān)督。二是宣傳采伐管理政策情況。組織林業(yè)系統(tǒng)干部職工認真學(xué)習山東省“十四五”期間年森林采伐限額等文件精神，不斷提高森林培育、利用和保護管理工作水平。突破基層涉林法律法規(guī)知曉率低的“薄弱點”，下沉到基層，以《森林法》為重點，通過“行風熱線”平臺、廣播、懸掛標語、發(fā)放宣傳手冊、介紹典型案例等方式，引導(dǎo)經(jīng)營主體知法懂法守法，極大減少了無證采伐、亂砍濫伐等違法行為的發(fā)生。

（二）規(guī)范采伐管理辦事程序情況

采伐管理通過林木采伐APP，實現(xiàn)林木采伐在線申請、辦理服務(wù)。申請人提交林木采伐申請書、權(quán)屬證明、身份證復(fù)印件等材料，經(jīng)受理確保采伐林木權(quán)屬清楚、在年采伐限額范圍內(nèi)、證件和有關(guān)材料真實有效，并經(jīng)伐前查驗、公示，發(fā)放林木采伐許可證。對林農(nóng)個人申請采伐人工商品林面積不超過2000 m2或蓄積不超過15 m3的，精簡或取消伐前查驗等程序，實行告知承諾方式審批；林農(nóng)填寫采伐申請，明確采伐林木地點、樹種、面積、蓄積等內(nèi)容，并出具采伐承諾書即可辦理。

▲ 采伐管理執(zhí)法現(xiàn)場

（三）行政執(zhí)法及監(jiān)管情況

一是進一步規(guī)范了森林資源管理秩序。通過成立機構(gòu)、厘清林業(yè)執(zhí)法相關(guān)機制等，加大組織協(xié)調(diào)力度，加強執(zhí)法人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)，極大改進了縣區(qū)因機構(gòu)改革產(chǎn)生的林業(yè)行政執(zhí)法工作銜接方面的問題。以森林督查、“雙清零”工作為契機，全面清理排查亂占濫用林地、亂砍濫伐林木等破壞森林資源案件，嚴厲打擊無證采伐、超證采伐、超限額采伐等各種破壞森林資源的違法行為。二是建立了監(jiān)管會商機制。全市各縣區(qū)林業(yè)主管部門與自然資源、市場監(jiān)管、森林公安等部門建立了執(zhí)法會商機制，形成工作合力。

三、存在問題及建議

（一）采伐限額編制使用存在的問題及建議

科學(xué)編制并嚴格執(zhí)行采伐限額，對促進森林資源穩(wěn)定增長起著重要作用，當前森林采伐限額制度在指標分配與執(zhí)行上存在局限性。一方面，從近兩年執(zhí)行情況看，各縣區(qū)、不同森林類別的指標消耗均存在較大差異，“不同單位間的采伐限額不得挪用，同一單位各分項限額不得串換使用”等規(guī)定制約了限額的充分利用。另一方面，限額編制存在機械化的情況，脫離實際考量，如曹縣國有青堌集林場，年采伐限額僅有1 m3，難以展開工作。建議在堅持森林資源增長量大于消耗量前提下，在一定范圍內(nèi)開展采伐限額適度機動試點，根據(jù)市場情況、經(jīng)營主體意愿、森林經(jīng)營方案等因素進行采伐限額的二次調(diào)整與分配，促進采伐限額充分合理利用，實現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟效益最大化。

（二）監(jiān)管體制機制存在的問題及建議

全市不同程度存在執(zhí)法主體多元化、監(jiān)管難度大等問題。林木采伐的審批、處罰不屬于林業(yè)主管部門，往往接收到行政審批部門信息時采伐作業(yè)已完成，監(jiān)管處于被動狀態(tài)；移交給執(zhí)法機構(gòu)后，后續(xù)處理情況不能及時跟進，林木采伐事中事后監(jiān)管存在滯后性。另外，林業(yè)行政執(zhí)法隊伍力量薄弱，從業(yè)人員數(shù)量不能滿足日常工作需要，人員流動性大，業(yè)務(wù)水平有待提高。建議提高監(jiān)管效率，從林木采伐審批受理到發(fā)證全過程信息共享，從源頭規(guī)范采伐及更新行為，使林業(yè)主管部門更好地開展業(yè)務(wù)指導(dǎo)，發(fā)揮監(jiān)管職責，逐步壯大林業(yè)執(zhí)法力量，依法保護和合理利用森林資源。

（三）“放管服”改革存在的問題及建議

林木采伐管理是事關(guān)民生的熱點，實際工作中存在較多問題爭議。因林地圖斑與耕地、建設(shè)用地圖斑存在縱橫交錯現(xiàn)象，邊界定位難度較大；不少林農(nóng)對“圍村林”等林地屬性不清楚，難以確定是否需憑證采伐，容易引發(fā)權(quán)屬爭議。建議加大對林木采伐相關(guān)政策宣傳和解讀力度，探索開展多樣化的“依法采伐”宣傳，從群眾立場出發(fā)，不斷優(yōu)化林木采伐“放管服”改革，深化告知承諾審批和林木采伐APP推廣，進一步做好林木采伐管理與服務(wù)工作。