技術(shù)審查機(jī)制在土地勘測(cè)定界中的成效分析
——以昆明市為例

田海濤,洪濤,董國(guó)橋,常勇

(昆明市測(cè)繪研究院,云南 昆明 650051)

0 引 言

2021年8月國(guó)務(wù)院第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、自然資源部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布了《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)》,明確了加強(qiáng)耕地保護(hù)是土地管理工作的重中之重,要求各級(jí)部門(mén)“以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署,采取有針對(duì)性的措施加以改進(jìn)”,即:①堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度;②堅(jiān)持最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度;③堅(jiān)持最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。

土地勘測(cè)定界是根據(jù)土地征收、劃撥、出讓、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用等需要,實(shí)地界定用地范圍、界址位置,調(diào)繪現(xiàn)狀地類并計(jì)算面積,為自然資源行政部門(mén)用地審批及管理提供科學(xué)、準(zhǔn)確的基礎(chǔ)資料而進(jìn)行的技術(shù)服務(wù)性工作?？梢?jiàn),勘測(cè)定界是建設(shè)用地審批的重要環(huán)節(jié),也是進(jìn)行土地管理的重要依據(jù)。隨著近年來(lái)“多審合一”“多證合一”制度改革,傳統(tǒng)建設(shè)用地報(bào)批工序煩瑣、勘測(cè)定界驗(yàn)收進(jìn)度慢等缺陷得到很大改善,但是由于主管機(jī)構(gòu)工作繁雜、技術(shù)力量有限,仍然存在驗(yàn)收及質(zhì)量管控力度不足的缺陷,加之作業(yè)單位技術(shù)水平和質(zhì)量管理能力參差不齊,導(dǎo)致成果存在一定缺陷或隱患。因此,加強(qiáng)勘測(cè)定界的質(zhì)量審驗(yàn),就成為做好用地審批首要的任務(wù),也是貫徹公報(bào)關(guān)于耕地保護(hù)、節(jié)約用地的前置要求。

1 建立技術(shù)審查機(jī)制

昆明市市域總面積21 012.156 2 km2,全市2005年、2009年、2012年及2019年(根據(jù)“昆明市第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)”)的土地調(diào)查數(shù)據(jù)對(duì)比情況見(jiàn)表1所示:

表1 昆明2005、2009、2012及2019年土地利用現(xiàn)狀分類數(shù)據(jù)對(duì)比

從表1中耕地、建設(shè)用地及未利用地的面積變化(如圖1所示)可以看出,昆明市近些年來(lái)耕地持續(xù)減少、建設(shè)用地急劇增加的特點(diǎn)非常明顯,因此必須嚴(yán)格落實(shí)國(guó)務(wù)院關(guān)于用地審批的要求,科學(xué)規(guī)劃、合理布局,嚴(yán)格審批建設(shè)用地項(xiàng)目,加強(qiáng)耕地保護(hù)力度。

圖1 耕地、建設(shè)用地及未利用地面積變化

技術(shù)審查是調(diào)動(dòng)第三方服務(wù)輔助主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行行政審批管理的一項(xiàng)技術(shù)性工作,一些城市將其應(yīng)用于不動(dòng)產(chǎn)登記、空間規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)等專項(xiàng)業(yè)務(wù)中,取得了良好效果。昆明市為保障用地審批的工作質(zhì)量,于2021年7月發(fā)布了《昆明市土地勘測(cè)定界實(shí)施細(xì)則(試行)》并明確所有項(xiàng)目在市級(jí)驗(yàn)收(備案)環(huán)節(jié)須進(jìn)行技術(shù)審查,即設(shè)立專項(xiàng)資金采購(gòu)第三方技術(shù)服務(wù)對(duì)所有市級(jí)驗(yàn)收(備案)項(xiàng)目進(jìn)行成果審查;同時(shí)8月正式推出了“昆明市勘測(cè)定界智慧審批系統(tǒng)”(以下簡(jiǎn)稱“審批系統(tǒng)”),所有勘測(cè)定界項(xiàng)目的申報(bào)、審查及驗(yàn)收意見(jiàn)的下發(fā)均通過(guò)系統(tǒng)進(jìn)行。

技術(shù)審查內(nèi)容包括勘測(cè)定界控制測(cè)量、外業(yè)調(diào)查、地籍要素測(cè)量、勘測(cè)定界圖繪制、面積測(cè)算等報(bào)件成果的正確性、符合性及規(guī)范性檢查。技術(shù)審查的工作方式分為內(nèi)業(yè)審查、外業(yè)審查和專家評(píng)審三種方式,即對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行100%的內(nèi)業(yè)技術(shù)審查,對(duì)其中的縣級(jí)驗(yàn)收項(xiàng)目按日常隨機(jī)抽查或年度抽查方式開(kāi)展外業(yè)審查,對(duì)市級(jí)驗(yàn)收項(xiàng)目按日常隨機(jī)抽查方式開(kāi)展外業(yè)審查,對(duì)省級(jí)驗(yàn)收項(xiàng)目以及跨縣(包括市、區(qū))項(xiàng)目、大型線性工程建設(shè)及重點(diǎn)項(xiàng)目開(kāi)展外業(yè)審查及專家評(píng)審。

2 制定質(zhì)量評(píng)價(jià)體系

現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范中關(guān)于勘測(cè)定界成果質(zhì)量檢查的相關(guān)規(guī)定可概括如下:

(1)《測(cè)繪成果質(zhì)量檢查與驗(yàn)收》(GB/T 24356-2009),無(wú)勘測(cè)定界內(nèi)容,有地籍調(diào)查、界線測(cè)繪等相關(guān)業(yè)務(wù)的詳細(xì)規(guī)定。

(2)《土地勘測(cè)定界規(guī)程》(TD/T 1008-2007),規(guī)定了勘測(cè)定界的檢查內(nèi)容、評(píng)定等級(jí)等內(nèi)容,但缺少質(zhì)量元素、錯(cuò)漏分類等詳細(xì)內(nèi)容。

(3)《地籍調(diào)查規(guī)程》(TD/T 1001-2012),規(guī)定了地籍調(diào)查的檢查內(nèi)容、抽樣比例等內(nèi)容,缺少質(zhì)量元素、質(zhì)量錯(cuò)漏分類等詳細(xì)內(nèi)容。

(4)《第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》《云南省地籍調(diào)查實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)規(guī)程,規(guī)定了檢查內(nèi)容、質(zhì)量等級(jí)等內(nèi)容,缺少質(zhì)量元素、質(zhì)量錯(cuò)漏分類等詳細(xì)規(guī)定。

可見(jiàn),現(xiàn)行的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范及規(guī)程缺乏針對(duì)土地勘測(cè)定界專項(xiàng)業(yè)務(wù)的質(zhì)量檢查詳細(xì)規(guī)定,而地籍調(diào)查等業(yè)務(wù)雖然與其相關(guān)性較大,但由于成果內(nèi)容不完全相同不能直接套用。

為了科學(xué)評(píng)定并描述成果質(zhì)量等級(jí),技術(shù)審查針對(duì)勘測(cè)定界制定了質(zhì)量評(píng)價(jià)體系,即將成果劃分為6項(xiàng)內(nèi)容,在此基礎(chǔ)上設(shè)置15個(gè)質(zhì)量元素、31個(gè)質(zhì)量子元素、88個(gè)檢查項(xiàng),并結(jié)合檢查項(xiàng)規(guī)定了ABCD四個(gè)級(jí)別的質(zhì)量錯(cuò)漏分類。質(zhì)量元素及子元素見(jiàn)表2,質(zhì)量錯(cuò)漏分類(以外業(yè)調(diào)查成果為例)見(jiàn)表3示例。

表2 質(zhì)量元素及質(zhì)量子元素

表3 質(zhì)量錯(cuò)漏分類(外業(yè)調(diào)查成果)

質(zhì)量評(píng)分是在預(yù)置100分基礎(chǔ)上根據(jù)質(zhì)量錯(cuò)漏進(jìn)行打分,出現(xiàn)A類錯(cuò)漏或扣分后低于60分則評(píng)定為不合格(按58分計(jì)),審查得分超過(guò)60分則合格;對(duì)于通過(guò)修改后復(fù)審才合格的項(xiàng)目將各批次成果得分的平均值作為該項(xiàng)目的綜合得分。

3 技術(shù)審查實(shí)施及作用

3.1 審查實(shí)施方法

審查整體上遵循先內(nèi)業(yè)后外業(yè)、先概查后詳查的工作原則(工藝流程如圖2所示):概查內(nèi)容包括成果的齊全性、真實(shí)性,格式正確性、程序完整性;詳查內(nèi)容包括控制測(cè)量、外業(yè)調(diào)查、地籍要素測(cè)量、勘測(cè)定界圖繪制、面積測(cè)算及其他成果的正確性、完整性、規(guī)范性:外業(yè)審查主要檢查地類正確性、測(cè)量精度符合性;專家評(píng)審主要評(píng)審項(xiàng)目實(shí)施方法正確性、成果符合性。

圖2 技術(shù)審查工藝流程

審查充分利用影像數(shù)據(jù)、昆明市衛(wèi)星定位綜合服務(wù)系統(tǒng)(KMCORS)等已有數(shù)據(jù),采取人機(jī)交互、外業(yè)實(shí)地檢測(cè)等方法對(duì)成果進(jìn)行比對(duì)及核查,例如:

(1)將用地范圍、勘測(cè)定界圖與覆蓋昆明市域范圍的 0.5 m分辨率衛(wèi)星影像(如圖3所示)套合后進(jìn)行比對(duì)分析,判斷地類地物的現(xiàn)勢(shì)性、完整性、正確性。

圖3 覆蓋市域的高分辨率衛(wèi)星影像

(2)將控制點(diǎn)、界址點(diǎn)的兩套成果(2000國(guó)家大地坐標(biāo)系及昆明2000坐標(biāo)系成果)利用2020年建成的“昆明市現(xiàn)代測(cè)繪基準(zhǔn)建設(shè)(測(cè)繪成果坐標(biāo)轉(zhuǎn)換系統(tǒng))”進(jìn)行坐標(biāo)轉(zhuǎn)換,驗(yàn)證其正確性。

(3)利用ArcGIS對(duì)各項(xiàng)目用地范圍、生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田范圍線等進(jìn)行套合檢查,判斷用地位置、占用面積的正確性。

(4)利用AutoCAD、Python腳本工具提取勘測(cè)定界圖中用地范圍線、權(quán)屬界線、行政界線以及各圖斑標(biāo)注的地類代碼和面積信息,與權(quán)屬情況表、土地分類面積匯總表等成果進(jìn)行比對(duì)分析,判斷成果正確性。

(5)外業(yè)審查時(shí)在項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)對(duì)權(quán)屬單位的正確性、勘測(cè)定界圖現(xiàn)勢(shì)性(與現(xiàn)場(chǎng)現(xiàn)狀的符合性)或返回往年地類的合理性及其所附舉證材料進(jìn)行核驗(yàn),并連接KMCORS(站點(diǎn)分布見(jiàn)圖4)對(duì)控制點(diǎn)、界址點(diǎn)進(jìn)行精度符合性檢查。

圖4 KMCORS站點(diǎn)分布示意

3.2 審查作用

自2021年9月26日—2022年7月14日,共審查項(xiàng)目215個(gè),如表4所示:

表4 技術(shù)審查項(xiàng)目數(shù)量

技術(shù)審查的主要作用可概括如下:

(1)避免勘測(cè)定界出現(xiàn)重大質(zhì)量問(wèn)題或關(guān)鍵成果錯(cuò)漏,有效提高了項(xiàng)目質(zhì)量。

以2022年4月15日前審查的122個(gè)項(xiàng)目為例,其質(zhì)量等級(jí)如表5所示:

表5 初審及復(fù)審優(yōu)良率對(duì)比

經(jīng)過(guò)技術(shù)審查勘測(cè)定界項(xiàng)目的優(yōu)良率由45.9%提高到63.1%,項(xiàng)目最終成果中不存在A類質(zhì)量錯(cuò)漏或扣分不合格情況,質(zhì)量得到保障。

(2)建立技術(shù)審查數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行管理,以此為基礎(chǔ)輔助主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督檢查等管理工作。

利用ArcGIS軟件建立GDB數(shù)據(jù)庫(kù),將各項(xiàng)目用地范圍為基礎(chǔ)按審查年份、流水號(hào)編訂審查編號(hào),并將項(xiàng)目名稱、委托單位、施測(cè)單位、用地面積、審查日期、審查得分、修改情況等基本信息作為屬性分別錄入數(shù)據(jù)庫(kù)(如圖5所示),在此基礎(chǔ)上進(jìn)行匯總分析,獲得各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表格。

圖5 技術(shù)審查數(shù)據(jù)庫(kù)

①輔助昆明市年度測(cè)繪地理信息監(jiān)督檢查工作。以2022年4月15日前審查的122個(gè)項(xiàng)目為例,其生產(chǎn)單位共44個(gè),各單位完成的項(xiàng)目數(shù)量、修改(復(fù)審)次數(shù)及質(zhì)量得分如表6所示:

表6 各單位完成項(xiàng)目數(shù)量及質(zhì)量得分

各單位的平均分、復(fù)審情況可間接反映出其質(zhì)量控制能力和技術(shù)水平。在年度測(cè)繪地理信息質(zhì)量監(jiān)督檢查工作時(shí),可以針對(duì)部分得分較低、修改次數(shù)較多的單位進(jìn)行重點(diǎn)檢查提高監(jiān)督檢查的工作效果。也可將評(píng)分較高的單位及項(xiàng)目進(jìn)行公示,起到示范作用。

②輔助主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)。以2022年4月15日后審查的93個(gè)三調(diào)標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目為例,初審共發(fā)現(xiàn)錯(cuò)漏數(shù)量611個(gè),錯(cuò)漏分布情況如圖6所示:

圖6 錯(cuò)漏類型數(shù)量分布

控制測(cè)量、外業(yè)調(diào)查、地籍要素及其他錯(cuò)漏占比最大,其中控制測(cè)量的錯(cuò)漏情況如表7所示:

表7 控制測(cè)量錯(cuò)漏統(tǒng)計(jì)

根據(jù)表7結(jié)果,可以在重大項(xiàng)目前期開(kāi)展集中培訓(xùn),針對(duì)“方法不合理或描述不清”等普遍問(wèn)題重點(diǎn)講解,規(guī)范各作業(yè)單位的測(cè)量方法。

③輔助主管機(jī)構(gòu)掌握轄區(qū)內(nèi)的供地、地類變化情況。以122個(gè)二調(diào)標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目為例,通過(guò)數(shù)據(jù)庫(kù)可獲得各縣區(qū)州市本階段的供地面積(如圖7所示):

圖7 市域范圍各轄區(qū)供地情況

此外,還可對(duì)占用耕地、林地等具體地類進(jìn)行匯總,分析全市地類流轉(zhuǎn)變化趨勢(shì)。

(3)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益。

審批系統(tǒng)搭載于主管部門(mén)的智慧審批服務(wù)平臺(tái)中,所有勘測(cè)定界項(xiàng)目的申報(bào)、技術(shù)審查意見(jiàn)及問(wèn)題記錄的批轉(zhuǎn)以及主管部門(mén)驗(yàn)收(備案)意見(jiàn)的下發(fā)均通過(guò)系統(tǒng)進(jìn)行,實(shí)現(xiàn)了市、縣兩級(jí)全電子化審驗(yàn),規(guī)范了勘測(cè)定界的審核流程,節(jié)約了報(bào)件及審核意見(jiàn)批轉(zhuǎn)的時(shí)間,提高了項(xiàng)目審批效率。

4 結(jié) 語(yǔ)

昆明市建立技術(shù)審查機(jī)制建立僅一年多時(shí)間,仍然存在許多不足之處,例如未制定土地勘測(cè)定界成果數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn),緊急項(xiàng)目如何快速進(jìn)行審驗(yàn)有待進(jìn)一步探索等。但是,從整體上看成效較為明顯:

(1)技術(shù)審查制定的質(zhì)量評(píng)價(jià)體系可操作性強(qiáng),與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范銜接自然,為制定土地勘測(cè)定界地方標(biāo)準(zhǔn)提供依據(jù),奠定了基礎(chǔ);

(2)技術(shù)審查數(shù)據(jù)庫(kù)既提高了管理效率,豐富了管理方法,也能在數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上輔助主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督檢查或其他管理工作;

(3)技術(shù)審查與審批系統(tǒng)的有效結(jié)合,規(guī)范了勘測(cè)定界項(xiàng)目的審核流程,提高了報(bào)件及審批環(huán)節(jié)的工作效率,采購(gòu)專業(yè)技術(shù)服務(wù)以第三方角度對(duì)成果進(jìn)行審查可以充分發(fā)揮先進(jìn)的測(cè)繪技術(shù)手段,有效保證成果質(zhì)量。

昆明市在建設(shè)用地勘測(cè)定界工作中建立的技術(shù)審查機(jī)制在全國(guó)較為前列,可為其他地區(qū)進(jìn)行用地審批和土地管理提供參考借鑒,在自然資源主管機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)作用下,技術(shù)審查工作將在實(shí)踐中不斷完善、優(yōu)化,發(fā)揮更大作用。