農(nóng)村水環(huán)境治理投融資的政策問題與優(yōu)化建議

蔚 楊

（遼寧省生態(tài)環(huán)境保護(hù)科技中心，遼寧 沈陽 110000）

改革開放以來，我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了迅猛發(fā)展，特別是“十三五”期間實(shí)現(xiàn)了7000萬貧困人口脫貧。然而，農(nóng)村環(huán)境治理依然是制約農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的弱項(xiàng)。農(nóng)村環(huán)境治理能力與城市存在一定差距，垃圾隨意丟棄、生活污水直排等行為在部分農(nóng)村地區(qū)仍然存在，影響了新時(shí)期生態(tài)宜居的美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)。因此，加強(qiáng)“十四五”期間生態(tài)文明建設(shè)、繼續(xù)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)成為各方廣泛關(guān)注的熱點(diǎn)，盡管國(guó)內(nèi)學(xué)者“十四五”期間開展了大量的生態(tài)環(huán)境保護(hù)研究，但關(guān)于“十四五”時(shí)期農(nóng)村生態(tài)環(huán)境相關(guān)研究報(bào)道較少。按照習(xí)近平總書記有關(guān)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)系列指示批示精神，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程，打造生態(tài)宜居的新農(nóng)村，本文對(duì)“十四五”期間農(nóng)村水環(huán)境治理投融資的政策開展了研究。

1 相關(guān)概念辨析

1.1 農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理概念

依據(jù)水陸統(tǒng)籌的原則，農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理主要包括河道與池塘等的環(huán)境管理、水源地的保護(hù)、污染源管控。依據(jù)排放方式，污染源管控又包括點(diǎn)源管控和面源管控。農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理不僅包括了項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、預(yù)算、建造、維護(hù)等方面，還包含對(duì)行洪通道、湖庫等涉水載體的保護(hù)。

1.2 農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理投融資

有關(guān)水環(huán)境保護(hù)治理的投資定義國(guó)內(nèi)外給出了兩種截然不同的說法。一種是“環(huán)境保護(hù)支出說”，指開展環(huán)境保護(hù)行為需要的經(jīng)費(fèi)，把環(huán)境保護(hù)行為當(dāng)成被動(dòng)性的支出，以不盈利為目的；另一種是大眾化的“投資說”，是為達(dá)到特定的目的進(jìn)行環(huán)境保護(hù)行為的投資，將環(huán)境保護(hù)行為看成為產(chǎn)業(yè)活動(dòng)。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)顯示，如果僅僅考慮水環(huán)境保護(hù)治理的產(chǎn)業(yè)化，公益目標(biāo)受到極大的影響；但僅僅依靠政府資金，無市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，使得水環(huán)境保護(hù)治理陷入被動(dòng)。因此，水環(huán)境保護(hù)治理投資應(yīng)具有雙重性。

農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)治理投融資作為環(huán)境保護(hù)治理投融資方向之一，主要的對(duì)象和范圍僅僅設(shè)定在農(nóng)村水環(huán)境有關(guān)方面。依據(jù)國(guó)情來看，環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、住建、林草等部門的水環(huán)境投入均與農(nóng)村環(huán)境保護(hù)相關(guān)。

2 我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資機(jī)制中存在的主要問題

2.1 投融資主體和環(huán)境事權(quán)不明確

目前，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金來源主要是財(cái)政資金，存在環(huán)境事權(quán)分配模糊。針對(duì)企業(yè)帶來的環(huán)境污染，政府收費(fèi)要遠(yuǎn)低于治理的成本，造成企業(yè)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任不足。政府層面，由于財(cái)稅體制是分稅制，在中央與地方開展劃分財(cái)權(quán)時(shí)，形成了上、下級(jí)政府之間事權(quán)含糊不清，特別是關(guān)于農(nóng)村問題，將由上級(jí)政府承擔(dān)的公共服務(wù)，卻轉(zhuǎn)交事權(quán)改成下級(jí)政府承擔(dān)，卻沒有給予配套的財(cái)權(quán)，形成了供給主體錯(cuò)位局面。造成了財(cái)權(quán)逐級(jí)上收，事權(quán)逐級(jí)下移，農(nóng)村財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配的現(xiàn)象。投融資主體和環(huán)境事權(quán)不明確，帶來了“公地的悲劇”在農(nóng)村領(lǐng)域出現(xiàn)。

2.2 投融資方式單一

農(nóng)村環(huán)境保護(hù)投融資主要是財(cái)政投入、企業(yè)繳納方式。而在資本市場(chǎng)獲得資金帶來的間接性投資的微乎其微。隨著鄉(xiāng)村振興進(jìn)程的不斷加快，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)資金的缺口也越來越大，單純獲得政府直接投資途徑已不能滿足農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的要求。伴隨著責(zé)任主體、建設(shè)項(xiàng)目和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段多樣化，迫使投融資方式要一改資金來源少、融資簡(jiǎn)單的問題，拓展多元化的融資方式和渠道。

2.3 財(cái)政投資結(jié)構(gòu)不均衡

一直以來，政府在環(huán)境治理側(cè)重于城市，對(duì)農(nóng)村的重視程度不足，大部分環(huán)境保護(hù)工作主要在城市開展。農(nóng)村環(huán)保投資無法支持環(huán)境保護(hù)工作的順利開展。部分城鎮(zhèn)居民聚集區(qū)缺乏污水和垃圾收集與治理。農(nóng)村的生產(chǎn)和生活廢棄物隨意丟棄，阻礙了美麗鄉(xiāng)村的建設(shè)進(jìn)程。甚至在部分城郊的農(nóng)村，接收未處理的城市垃圾，堆放成山，更促使農(nóng)村加大了對(duì)環(huán)保投入的需求。

2.4 專項(xiàng)資金投資的非均等化

由于縣、鄉(xiāng)財(cái)政能力有限，農(nóng)村環(huán)保資金主要是中央財(cái)政專項(xiàng)資金的轉(zhuǎn)移支付。中央財(cái)政專項(xiàng)資金的轉(zhuǎn)移支付為非均等化財(cái)政，不同地區(qū)獲得資金的比例是不平等的。中央財(cái)政專項(xiàng)資金資助農(nóng)村環(huán)保最初是采用了“以獎(jiǎng)促治”“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”進(jìn)行。這些資金往往重點(diǎn)撥付給了有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)且開展了一定農(nóng)村環(huán)保工作的縣區(qū)，對(duì)于資金投入不足、未開展過環(huán)保工作的農(nóng)村地區(qū)機(jī)會(huì)甚微，導(dǎo)致了財(cái)政投資非均等化。

3 完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的投融資對(duì)策

3.1 增加農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入，完善投資結(jié)構(gòu)

增加農(nóng)村環(huán)保的財(cái)政資金，完善環(huán)保資金的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。增強(qiáng)財(cái)政資金和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，保障農(nóng)村環(huán)保資金不被挪用和占用。進(jìn)一步優(yōu)化資金的支出結(jié)構(gòu)。摒棄以往“重城市、輕農(nóng)村”的環(huán)保投資方式，采取城市與農(nóng)村環(huán)保投資統(tǒng)籌，進(jìn)行科學(xué)的、恰當(dāng)?shù)姆峙浞绞健?/p>

3.2 拓寬投融資渠道

利用政策性銀行開展引導(dǎo)性的政策性貸款開展農(nóng)村環(huán)保設(shè)施投資和環(huán)境治理扶持，對(duì)貸款期限進(jìn)行放寬。除采取政府舉債、發(fā)放金融債券的融資渠道外，適當(dāng)?shù)膶⑧]政儲(chǔ)蓄和社?；鹨氲酵顿Y中，利用多樣化的投融資方式，吸引更多的社會(huì)的閑散資金到農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，改變單一的財(cái)政投資的困境。

3.3 健全環(huán)境稅收體系

環(huán)境稅是把對(duì)生態(tài)環(huán)境破壞的成本，內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場(chǎng)價(jià)格，利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行資源分配的經(jīng)濟(jì)方式，是源頭上預(yù)防污染的方式之一，可將征收的資金廣泛應(yīng)用到環(huán)保領(lǐng)域，有助于農(nóng)村環(huán)保投入的增加。環(huán)境稅的課稅對(duì)象應(yīng)涵蓋納稅人排放到環(huán)境中的所有的污染物，鄉(xiāng)村生態(tài)破壞的重要貢獻(xiàn)者——企業(yè)排放的水、氣、固廢等統(tǒng)統(tǒng)進(jìn)入環(huán)境稅的征收領(lǐng)域。