高質(zhì)量發(fā)展背景下水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理的思考

曹鑫濤，徐川洋，楊承志，武 藝，萬(wàn)云江

（江西省防汛信息中心，江西 南昌，330009）

0 引言

黨的二十大提出中國(guó)式現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，并指出高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)，要求各領(lǐng)域構(gòu)建新發(fā)展格局，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。水利風(fēng)景區(qū)作為推動(dòng)水利高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)的重要載體，被賦予了新的使命，在高質(zhì)量發(fā)展背景下，如何破解自身困局，充分發(fā)揮綜合效益，謀求更大發(fā)展是水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理工作中的重要課題，具有十分重要的意義。

1 水利風(fēng)景區(qū)的發(fā)展及現(xiàn)狀

水利風(fēng)景區(qū)是指以水域（水體）或水利工程為依托，具有一定規(guī)模和質(zhì)量的風(fēng)景資源與環(huán)境條件，可以開(kāi)展觀光、娛樂(lè)、休閑、度假或科學(xué)、文化、教育活動(dòng)的區(qū)域。目前，根據(jù)水域（水體）或水利工程實(shí)際功能劃分為水庫(kù)型、自然河湖型、城市河湖型、灌區(qū)型、水土保持型和濕地型六種類型[1]。

水利風(fēng)景區(qū)源于20 世紀(jì)80 年代水利旅游的興起，部分地區(qū)嘗試依托水利工程，融合周邊自然景觀、歷史文化等開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，取得了一定效益，如都江堰、千島湖等[2]。2001 年水利部成立水利風(fēng)景區(qū)評(píng)審委員會(huì)，同年10 月公布第一批國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)。此后，水利部陸續(xù)出臺(tái)《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》《水利風(fēng)景區(qū)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》《水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則》等一系列規(guī)范性文件。在經(jīng)歷二十多年蓬勃發(fā)展后，水利風(fēng)景區(qū)數(shù)量逐步增多，截至2023 年3 月，我國(guó)共有921 家國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)，3000 多家省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)。

隨著習(xí)近平生態(tài)文明思想的提出，水利風(fēng)景區(qū)的發(fā)展內(nèi)涵提到了新高度，水利風(fēng)景區(qū)的建設(shè)也從數(shù)量、規(guī)模的增長(zhǎng)逐步向質(zhì)量、效益、品牌的提升轉(zhuǎn)變。國(guó)務(wù)院印發(fā)的《“十四五”旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃》明確提出“促進(jìn)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展”，2022 年水利部重新修訂《水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》，并印發(fā)《關(guān)于推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)水利風(fēng)景區(qū)的監(jiān)督管理、服務(wù)水平、品牌建設(shè)和價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面提出更高要求。

推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，要在確保水工程、水設(shè)施安全基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌發(fā)展和保護(hù)，解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多方面問(wèn)題[3]。本文大致概括為水安全保障、水生態(tài)健康、水文化先進(jìn)、水管理智慧、水生活幸福、水經(jīng)濟(jì)發(fā)展六個(gè)方面。水安全保障指在發(fā)揮水利工程、水利設(shè)施的防洪、灌溉、供水等主要功能基礎(chǔ)上，持久有效地保障安全生產(chǎn)[4]。水生態(tài)健康指合理利用資源，開(kāi)展節(jié)能減排和污染防治，做好河湖水域岸線保護(hù)，加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)，構(gòu)建健康水循環(huán)生態(tài)系統(tǒng)[5]。水文化先進(jìn)指加強(qiáng)景區(qū)文化的挖掘、保護(hù)和弘揚(yáng)，突出其文化功能和時(shí)代價(jià)值，注重文化產(chǎn)品打造和文化氛圍營(yíng)造，以先進(jìn)水文化為景區(qū)賦能[6]。水管理智慧指充分利用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，建立多元監(jiān)測(cè)體系和多維服務(wù)管理平臺(tái)[7]，強(qiáng)化運(yùn)營(yíng)、宣傳和服務(wù)等方式的創(chuàng)新，構(gòu)建現(xiàn)代化管理體系。水生活幸福指營(yíng)造優(yōu)美水環(huán)境，打造親水空間，為人民群眾提供更多休閑、游憩區(qū)域，提高人民群眾的滿足感、幸福感。水經(jīng)濟(jì)發(fā)展指利用自身優(yōu)勢(shì)資源，推動(dòng)水生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，帶動(dòng)景區(qū)周邊產(chǎn)業(yè)配套發(fā)展。

2 江西省水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理狀況

江西省地處中國(guó)東南偏東部，居長(zhǎng)江中下游南岸，除北部平原外，東、西、南三面環(huán)山，境內(nèi)山脈縱橫、水網(wǎng)稠密、湖泊星羅棋布，擁有眾多名山麗水，自然景觀資源優(yōu)越、動(dòng)植物繁多、森林覆蓋率位居國(guó)內(nèi)前列。

江西省水利廳積極踐行“綠水青山就是金山銀山”理念，認(rèn)真貫徹水利部關(guān)于水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)的相關(guān)政策，先后制定并出臺(tái)《江西省省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)管理辦法》《江西省水利風(fēng)景區(qū)評(píng)審委員會(huì)工作規(guī)程》等規(guī)范性文件，編制《江西省水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理規(guī)劃》《江西省水利旅游發(fā)展規(guī)劃》等專項(xiàng)規(guī)劃，組建水利風(fēng)景區(qū)專家?guī)?，舉辦全省水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)與管理培訓(xùn)班，制作《水韻江西風(fēng)景獨(dú)好》宣傳畫冊(cè)。2021 年水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)納入《江西省“十四五”水安全保障規(guī)劃》，要求打造一批各具特色的生態(tài)水利風(fēng)景區(qū)，推進(jìn)現(xiàn)有水利風(fēng)景區(qū)提質(zhì)升級(jí)，爭(zhēng)取部分水利風(fēng)景區(qū)納入全省精品旅游線路。截至2023 年3 月，江西省共創(chuàng)建48 家國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)、61 家省級(jí)水利風(fēng)景區(qū)。

江西省水利風(fēng)景區(qū)經(jīng)過(guò)十幾年的建設(shè)和發(fā)展，已初見(jiàn)成效，如：峽江水利樞紐水利風(fēng)景區(qū)建成我省首個(gè)工程文化展示館，進(jìn)一步宣教峽江水利樞紐工程建設(shè)理念、生態(tài)技術(shù)、行業(yè)精神與水利文化，年參觀、研學(xué)游客人數(shù)達(dá)10 萬(wàn)人次?？聵涮了Ｉ鷳B(tài)園水利風(fēng)景區(qū)實(shí)施山水林田湖草綜合整治，有效恢復(fù)生態(tài)環(huán)境，因地制宜推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，成為全國(guó)山水林田湖草綜合治理與生態(tài)修復(fù)試點(diǎn)的示范樣板，并入選自然資源部第一批生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)典型案例。瑤灣水利風(fēng)景區(qū)依托南昌工程學(xué)院而建，整合全?？破战逃Y源，既傳授水利專業(yè)知識(shí)，也宣傳水文化、水科普知識(shí)，是水利風(fēng)景區(qū)與水利高校的第一次融合發(fā)展典型案例，是全國(guó)首家校園水利風(fēng)景區(qū)。

3 江西省水利風(fēng)景區(qū)存在的問(wèn)題

多年來(lái)，江西省水利廳努力探索水利風(fēng)景區(qū)在建設(shè)幸福河湖、助推鄉(xiāng)村振興發(fā)展上的有效路徑，雖然取得了一定成績(jī)，但仍存在不少問(wèn)題，不利于水利風(fēng)景區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。

3.1 規(guī)劃可操作性不強(qiáng)

水利風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃綱要主要依據(jù)《水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則》設(shè)計(jì)，《導(dǎo)則》雖然對(duì)規(guī)劃的程序、任務(wù)和原則等方面進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定，但由于水利風(fēng)景區(qū)類型多樣，資源優(yōu)勢(shì)、側(cè)重點(diǎn)各不相同，不同類型水利風(fēng)景區(qū)存在較大差別，不可一概而論[8]。

部分水利風(fēng)景區(qū)存在為申報(bào)而申報(bào)的現(xiàn)象，對(duì)景區(qū)后續(xù)發(fā)展缺乏重視，規(guī)劃時(shí)間不足，忽視景區(qū)資源條件，對(duì)區(qū)位特點(diǎn)、資金渠道缺少嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼{(diào)研和論證，一旦某些環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，容易影響中遠(yuǎn)期規(guī)劃的實(shí)施推進(jìn)。

3.2 投融資渠道不暢

目前，大部分水利風(fēng)景區(qū)依靠當(dāng)?shù)刎?cái)政支持或其他水利建設(shè)項(xiàng)目獲得初始建設(shè)資金；另一部分則是由私人企業(yè)投資開(kāi)發(fā)。由于水利風(fēng)景區(qū)大多具有公益性，收益相對(duì)較少，相比初期的建設(shè)資金，后期維護(hù)、發(fā)展所需的資金缺口更大，景區(qū)單位缺少長(zhǎng)期穩(wěn)定的投融資渠道，嚴(yán)重影響景區(qū)后續(xù)發(fā)展。

3.3 景區(qū)發(fā)展不平衡

由于水利風(fēng)景區(qū)缺少明確的規(guī)章制度，部分景區(qū)單位存在“重建輕管”的錯(cuò)誤思想，掛牌之前積極主動(dòng)、設(shè)施配套應(yīng)配盡配，一旦申報(bào)成功就認(rèn)為工作任務(wù)完成。景區(qū)單位重視程度不夠，思路不寬，長(zhǎng)此以往，導(dǎo)致景區(qū)發(fā)展緩慢，與兄弟景區(qū)的差距逐漸拉大。以廬山西海國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)為例，景區(qū)創(chuàng)建后不斷優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，注重水生態(tài)保護(hù)，深入挖掘水文化，大力引進(jìn)文旅項(xiàng)目，完善配套設(shè)施，目前已是國(guó)內(nèi)炙手可熱的旅游景區(qū)，取得國(guó)家5A 級(jí)景區(qū)等諸多榮譽(yù)；而部分景區(qū)自創(chuàng)建后在景區(qū)建設(shè)、文化挖掘、宣傳推廣等方面停滯不前、未有寸進(jìn)，景區(qū)間的發(fā)展嚴(yán)重失衡。

3.4 管理制度不完善

與傳統(tǒng)水利不同，水利風(fēng)景區(qū)出現(xiàn)時(shí)間較短，管理底子較差，特別是機(jī)構(gòu)改革后，水利風(fēng)景區(qū)上下級(jí)主管部門及其權(quán)責(zé)尚未厘清，相比任務(wù)重、考核嚴(yán)的傳統(tǒng)水利工作，各地普遍把水利風(fēng)景區(qū)的相關(guān)工作放在次要位置。同時(shí)由于缺少有效的政策支持和激勵(lì)措施，各地開(kāi)展工作的積極性普遍不高，早期授牌的水利風(fēng)景區(qū)與森林、濕地、自然保護(hù)區(qū)等還存在交叉，部分設(shè)區(qū)市甚至已將相關(guān)工作移交給林業(yè)部門，但實(shí)際上林業(yè)部門也尚未接手相關(guān)工作，導(dǎo)致景區(qū)無(wú)人管理。

此外，由于缺少明確的工作制度，部分水利風(fēng)景區(qū)的管理單位、負(fù)責(zé)人、聯(lián)絡(luò)人等發(fā)生變化未能及時(shí)上報(bào)，上傳下達(dá)不暢，嚴(yán)重影響水利風(fēng)景區(qū)日常工作的開(kāi)展。

3.5 景區(qū)同質(zhì)化嚴(yán)重

當(dāng)前大多數(shù)水利風(fēng)景區(qū)主打休閑觀光路線，缺少多元化旅游產(chǎn)品。景區(qū)的景觀布局、服務(wù)設(shè)施、科普方式、甚至植物都大同小異，缺乏地域特色，容易給游客帶來(lái)審美疲勞。此外，水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃范圍一般較大，景點(diǎn)間距離較遠(yuǎn)，部分景區(qū)交通游覽設(shè)施和旅游路線推薦等基礎(chǔ)服務(wù)不夠完善，運(yùn)營(yíng)過(guò)程中缺乏對(duì)設(shè)施及環(huán)境的保護(hù)，影響游客體驗(yàn)。

3.6 景區(qū)缺少專業(yè)人才

目前省內(nèi)大部分水利風(fēng)景區(qū)屬水利部門管轄，景區(qū)在申報(bào)時(shí)有相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)和工作人員，但一般由水利部門的工作人員兼職，并無(wú)景區(qū)專職人員，長(zhǎng)期兼顧水利和景區(qū)的工作，難免顧此失彼。同時(shí)，由于水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)發(fā)展與管理涉及園林、生態(tài)、旅游等諸多領(lǐng)域，需要跨領(lǐng)域、多專業(yè)的復(fù)合型人才，而水利系統(tǒng)的工作人員受限于自身專業(yè)，難以滿足當(dāng)前水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展需求[9]。

3.7 缺乏品牌效應(yīng)

水利風(fēng)景區(qū)的社會(huì)認(rèn)知度與國(guó)家A 級(jí)景區(qū)、國(guó)家森林公園等相比，存在感較低，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。雖然省水利廳通過(guò)大力宣傳推廣，在一定程度上提升了水利風(fēng)景區(qū)的影響力和公眾認(rèn)知度，但由于省內(nèi)一直以來(lái)缺少精品景區(qū)的打造與推廣，已建的優(yōu)秀水利風(fēng)景區(qū)缺乏對(duì)水利風(fēng)景區(qū)品牌的重視，如：大覺(jué)山、廬山西海等景區(qū)一般只顯示5A 級(jí)景區(qū)標(biāo)簽。因此，即便有條件優(yōu)越、開(kāi)發(fā)良好的水利風(fēng)景區(qū)，也難以在游客心中樹立水利風(fēng)景區(qū)的品牌。

4 對(duì)策及建議

4.1 完善頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)規(guī)劃指導(dǎo)

積極向水利部提出重新修訂《水利風(fēng)景區(qū)規(guī)劃編制導(dǎo)則》的建議，為不同類型的水利風(fēng)景區(qū)給予更加精細(xì)的指導(dǎo)和準(zhǔn)確的定位規(guī)劃。規(guī)劃前期應(yīng)精準(zhǔn)定位，明確主題，抓好景區(qū)核心，避免盲目開(kāi)發(fā)建設(shè)，對(duì)景區(qū)的區(qū)位條件、自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境及風(fēng)景資源等內(nèi)容應(yīng)做好充足的論證分析，合理運(yùn)用景區(qū)的優(yōu)勢(shì)促發(fā)展。

加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，尚未開(kāi)工的水利項(xiàng)目在前期可研階段應(yīng)將水利風(fēng)景區(qū)納入規(guī)劃，有意識(shí)地將當(dāng)?shù)貧v史文化元素融入工程設(shè)計(jì)中，體現(xiàn)地域文化特色和內(nèi)涵，并預(yù)留景區(qū)未來(lái)的發(fā)展空間，避免后置式規(guī)劃，確保規(guī)劃設(shè)計(jì)具有可操作性[10]。

4.2 爭(zhēng)取政策支持，拓寬投融資渠道

水利風(fēng)景區(qū)投入大、見(jiàn)效慢。為此，應(yīng)積極爭(zhēng)取國(guó)家或當(dāng)?shù)卣恼咧С帧ＫL(fēng)景區(qū)所在地方政府可以與企業(yè)、社會(huì)組織等進(jìn)行合作，構(gòu)建多元化投融資渠道，推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，探索新發(fā)展模式，遵循“誰(shuí)投資、誰(shuí)開(kāi)發(fā)、誰(shuí)受益”的原則，將景區(qū)優(yōu)勢(shì)旅游資源與社會(huì)優(yōu)秀旅游開(kāi)發(fā)管理水平強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，不斷完善景區(qū)建設(shè)，提升景區(qū)服務(wù)水平，增加景區(qū)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力[11]。

4.3 健全體制機(jī)制，加強(qiáng)部門協(xié)作

建議出臺(tái)相應(yīng)的規(guī)章制度，明確水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理要求，持續(xù)完善監(jiān)督追責(zé)、日?？己恕ⅹ?jiǎng)懲激勵(lì)等機(jī)制，通過(guò)科學(xué)的管理制度，落實(shí)權(quán)責(zé)，調(diào)動(dòng)各方面積極性。同時(shí)，梳理水利風(fēng)景區(qū)管理的方式方法、發(fā)展方向和目標(biāo)任務(wù)等，夯實(shí)水利風(fēng)景區(qū)管理工作的基礎(chǔ)，糾正“重建輕管”的錯(cuò)誤思想，厘清權(quán)責(zé)關(guān)系，加強(qiáng)與文旅、教育等部門的協(xié)作，聯(lián)合推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。

4.4 堅(jiān)持錯(cuò)位發(fā)展，凸顯景區(qū)特色

為提升水利風(fēng)景區(qū)的吸引力，滿足游客的高品質(zhì)需求，應(yīng)堅(jiān)持錯(cuò)位發(fā)展策略，加強(qiáng)主體定位，提升景區(qū)核心競(jìng)爭(zhēng)力。根據(jù)自身特色，挖掘景區(qū)故事，建設(shè)水文化景觀，開(kāi)發(fā)特色項(xiàng)目，塑造獨(dú)有的景區(qū)文化，實(shí)現(xiàn)景區(qū)文化賦能，提升景區(qū)文化品味。在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，注重與周邊景區(qū)融合，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，因地制宜、科學(xué)發(fā)展，提升流域整體競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

在旅游開(kāi)發(fā)中應(yīng)堅(jiān)持保護(hù)環(huán)境和生態(tài)，注重基礎(chǔ)設(shè)施的維護(hù)和升級(jí)，保護(hù)景區(qū)內(nèi)水利景觀和歷史遺存。開(kāi)發(fā)主題景區(qū)、生態(tài)營(yíng)地、農(nóng)業(yè)采摘等旅游產(chǎn)品，節(jié)假日結(jié)合當(dāng)?shù)孛耧L(fēng)民俗，舉辦節(jié)慶活動(dòng)等，打造活力、多彩的休閑旅游景區(qū)，增強(qiáng)游客體驗(yàn)感。

4.5 落實(shí)管理隊(duì)伍，加強(qiáng)人才培訓(xùn)

水利風(fēng)景區(qū)開(kāi)發(fā)與管理的日常工作繁多，應(yīng)落實(shí)專人負(fù)責(zé)，鼓勵(lì)工作人員學(xué)習(xí)園林、旅游、生態(tài)等專業(yè)知識(shí)，不斷提升綜合素質(zhì)。堅(jiān)持開(kāi)展水利風(fēng)景區(qū)專項(xiàng)培訓(xùn)班，注重人員的培訓(xùn)和引進(jìn)，景區(qū)間可加強(qiáng)交流學(xué)習(xí)，互看互學(xué)，取長(zhǎng)補(bǔ)短。通過(guò)多元化學(xué)習(xí)方式，不斷提高景區(qū)工作人員的綜合素質(zhì)和管理水平。

4.6 打造精品景區(qū)，創(chuàng)新推廣方式

優(yōu)選已建水利風(fēng)景區(qū)進(jìn)行精品景區(qū)打造[12]，立足景區(qū)旅游資源深度開(kāi)發(fā)，充分發(fā)掘景區(qū)核心文化稟賦，積極開(kāi)展智慧景區(qū)建設(shè)，提升景區(qū)品牌定位，在各大宣傳平臺(tái)增加水利風(fēng)景區(qū)標(biāo)簽，多渠道拓展水利風(fēng)景區(qū)的知名度。

在推廣方式上，可通過(guò)VR 技術(shù)等先進(jìn)科技手段將景區(qū)全方位、多角度展示，更直觀、有效地滿足游客的遠(yuǎn)程體驗(yàn)。同時(shí)，借助互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)直播、短視頻等方式將景區(qū)的水利工程、自然風(fēng)光、人文景觀、景區(qū)文化等內(nèi)容向社會(huì)推廣，展示景區(qū)自身特色。在滿足人們尋求旅游休閑、增長(zhǎng)見(jiàn)識(shí)的感受體驗(yàn)之余，進(jìn)一步將精神享受轉(zhuǎn)換為實(shí)地探訪的動(dòng)力。

5 結(jié)語(yǔ)

本文以高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，梳理分析江西省水利風(fēng)景區(qū)建設(shè)管理過(guò)程中的實(shí)際問(wèn)題，并提出參考性建議。當(dāng)前水利風(fēng)景區(qū)正面臨前所未有的發(fā)展機(jī)遇，建設(shè)發(fā)展水利風(fēng)景區(qū)不僅是對(duì)“兩山”理念路徑的積極探索，還能涵養(yǎng)水源，改善人居環(huán)境，拉動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供更多良好的親水、近水空間，滿足群眾的旅游需求。為此，應(yīng)堅(jiān)持“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的新發(fā)展理念，深挖景區(qū)資源，高效發(fā)揮水利風(fēng)景區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等綜合效益，推動(dòng)水利風(fēng)景區(qū)高質(zhì)量發(fā)展。