選舉法頒布70周年：歷次修正及其主要階段（1953—2023）

周長(zhǎng)鮮 石浩東

（蘭州大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，蘭州，730000）

自新中國(guó)成立以來(lái)，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)國(guó)家選舉制度的健全完善都格外重視，為在新中國(guó)實(shí)現(xiàn)選舉民主，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民進(jìn)行了長(zhǎng)期的實(shí)踐探索。黨的二十大報(bào)告明確提出：“我們要健全人民當(dāng)家作主制度體系，擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉?！雹?gòu)男轮袊?guó)首部選舉法頒布的制度價(jià)值來(lái)看，不僅標(biāo)志著我國(guó)人民民主選舉制度的正式確立②，而且為人民代表大會(huì)制度的確立奠定了制度和組織基礎(chǔ)。選舉法頒布施行已70 周年，現(xiàn)特對(duì)其頒布、修正過(guò)程進(jìn)行系統(tǒng)梳理。

一、新中國(guó)成立前的探索與第一部選舉法的正式頒布（1921年7月—1953年3月）

盡管我國(guó)第一部選舉法是在新中國(guó)成立以后才正式頒布的，但在新中國(guó)成立之前就進(jìn)行過(guò)民主選舉方面的實(shí)踐與探索。在中國(guó)共產(chǎn)黨成立初期，尤其是在抗日民主政權(quán)時(shí)期，為建立起廣泛的民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，中國(guó)共產(chǎn)黨積極從兩方面來(lái)推行民主選舉制度：一方面借鑒蘇聯(lián)選舉制度的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)；另一方面從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，對(duì)民主選舉不斷進(jìn)行本土化的制度創(chuàng)新與調(diào)適。早在土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，邊區(qū)人民因地制宜地采用“投豆子”的方式實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的民主權(quán)利③。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，陜甘寧邊區(qū)政府和各抗日根據(jù)地實(shí)行“普遍、自由、直接、平等”的選舉原則④，產(chǎn)生了諸如“豆選”“紅綠票法”等創(chuàng)新性投票方式。這些做法實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大了人民參政議政的階層范圍，使中國(guó)共產(chǎn)黨的民主政治主張深入人心。

新中國(guó)成立后，國(guó)家選舉規(guī)范的制度化得到實(shí)質(zhì)性的發(fā)展。在中國(guó)共產(chǎn)黨的主導(dǎo)下，中央人民政府成立了選舉法起草委員會(huì)，并于1953 年3 月1 日頒布實(shí)施了首部選舉法，規(guī)定了“一個(gè)真正民主的選舉制度”。在1953 年頒布的選舉法中，對(duì)民眾行使選舉權(quán)沒(méi)有進(jìn)行財(cái)產(chǎn)、性別、民族等方面的限制，民眾享有普遍的選舉權(quán)，這極大地鼓舞了人民群眾參與選舉的信心和熱情。隨后，全國(guó)人民首次通過(guò)普選產(chǎn)生了各級(jí)人大代表和政府機(jī)關(guān)，參與投票的人數(shù)超過(guò)2.7 億，占當(dāng)時(shí)登記選民總數(shù)的85.8%⑤。這是中華民族有史以來(lái)的第一次普選活動(dòng)，標(biāo)志著新中國(guó)在社會(huì)主義民主政治和法制建設(shè)的道路上邁出了堅(jiān)實(shí)的第一步。

二、新中國(guó)成立后的曲折發(fā)展和選舉法的重新修訂（1954年4月—1979年7月）

從首部選舉法頒布到“文革”前期，人大代表選舉制度運(yùn)行相對(duì)正常。到1954 年8 月，各地共選出地方人大代表566.9 萬(wàn)名。這次普選極大地?zé)òl(fā)了廣大人民群眾翻身解放當(dāng)家作主的熱情，增進(jìn)了人民的民主意識(shí)，把中國(guó)人民的民主生活向前推進(jìn)了一大步⑥。但隨著人民公社化運(yùn)動(dòng)以及“大躍進(jìn)”運(yùn)動(dòng)的開展，“運(yùn)動(dòng)式”的政治參與機(jī)制取代了選舉成為當(dāng)時(shí)主流的政治參與途徑，國(guó)家的民主和法制遭到破壞，使國(guó)家的民主選舉制度規(guī)定流于形式，“‘推舉’（選舉）幾近廢止，‘抓舉’（領(lǐng)導(dǎo)欽定）、‘挺舉’（個(gè)人爭(zhēng)位）煞是風(fēng)行”⑦。

改革開放以后，為了恢復(fù)公民的政治權(quán)利和鞏固社會(huì)主義民主政治，全國(guó)人大于1979 年7 月1 日通過(guò)了新修訂的選舉法。這部法律在繼承1953 年選舉法確立的原則和主要內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對(duì)“文革”話語(yǔ)下的“地主階級(jí)”等表述進(jìn)行了刪改，對(duì)人大選舉制度作了重要改革和完善。一是解放思想，消除了新中國(guó)成立數(shù)十年以來(lái)階級(jí)斗爭(zhēng)的固化思維，增強(qiáng)了民眾的公民意識(shí)，“民主政治觀”深入人心，鞏固了社會(huì)主義民主政治的合法性。二是提高了人大代表的廣泛性，鞏固了政治合法性，實(shí)現(xiàn)了改革開放前期人大代表主要由工人、農(nóng)民以及干部構(gòu)成向干部、企業(yè)家、專業(yè)人士、工人與農(nóng)民的轉(zhuǎn)變，較好適應(yīng)了我國(guó)社會(huì)階層的變化⑧。三是擴(kuò)大了人大代表選舉制度的民主化和平等化程度，選舉程序也更加規(guī)范化和科學(xué)化，推進(jìn)了人民代表大會(huì)制度的切實(shí)發(fā)展。

三、改革開放后的全面調(diào)整時(shí)期（1979年8月—2012年9月）

黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)在改革開放中發(fā)生巨大變化。為滿足社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所催生的社會(huì)階層變化和新興行業(yè)工作者的民意表達(dá)與政治參與需求，全國(guó)人大及其常委會(huì)又分別于1982 年、1986 年、1995 年、2004 年和2010年對(duì)1979年選舉法進(jìn)行了五次修正。

其一，改革開放初期（1979 年8 月至1993 年2月）。這是新中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)生劇烈變化的時(shí)期。尤其是1978 年底召開的十一屆三中全會(huì)是作為中國(guó)第二次偉大革命的開端而載入史冊(cè)的。到1982 年，我黨不僅有步驟地解決了新中國(guó)成立以來(lái)的許多歷史遺留問(wèn)題，而且把“文化大革命”中受到嚴(yán)重?cái)_亂的各方面社會(huì)關(guān)系調(diào)整過(guò)來(lái)⑨。相應(yīng)的，選舉法也先后于1982 年和1986 年進(jìn)行了兩次修正。其中，在1982 年的選舉法修改中，將法律條文中的“人民公社”改為“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)”，“人民公社委員會(huì)”改為“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)人民政府”⑩。在1986 年的選舉法修正中，針對(duì)旅居國(guó)外公民的參選、選舉的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)以及代表的辭職和補(bǔ)選等環(huán)節(jié)的問(wèn)題進(jìn)行了完善。其中，對(duì)全國(guó)人大代表的名額進(jìn)行了調(diào)整。1986 年六屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)的選舉法修正案，規(guī)定全國(guó)人大代表名額不超過(guò)3000 人。自此以后，每屆全國(guó)人大代表的總?cè)藬?shù)都控制在2980 名左右，一直延續(xù)至今。

其二，改革開放調(diào)整時(shí)期（1993 年3 月至2002年2月）。在此期間，選舉法僅進(jìn)行了1995年這一次調(diào)整。針對(duì)當(dāng)時(shí)改革開放帶來(lái)的選民參選熱情高漲等新情況，此次選舉法的修正不僅提出要有適當(dāng)數(shù)量的婦女代表并逐步提高婦女代表的比例，而且將直接選舉地區(qū)選舉委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)由地方行政機(jī)構(gòu)規(guī)定為接受人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)?。特別是根據(jù)地方政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)選舉法作了修改完善，對(duì)城鄉(xiāng)代表的比例、代表名額和代表預(yù)選等問(wèn)題作了進(jìn)一步的細(xì)化規(guī)定。

其三，改革開放深化調(diào)整時(shí)期（2002 年3 月至2012 年2 月）。處于世紀(jì)之交的重要時(shí)刻，為了從理論和實(shí)踐上回答在長(zhǎng)期執(zhí)政和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下“建設(shè)什么樣的執(zhí)政黨、怎樣建設(shè)執(zhí)政黨”以及“什么是社會(huì)主義，怎樣建設(shè)社會(huì)主義”等一系列重大課題，黨和國(guó)家作出了一系列新的戰(zhàn)略規(guī)劃。為深入貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)選舉法在2004 年和2010 年進(jìn)行了兩次修正。在2004 年的修正中，針對(duì)直接選舉中確定正式代表候選人的程序存在模糊容易造成“暗箱操作”、代表罷免問(wèn)題以及對(duì)破壞選舉行為的制裁等問(wèn)題進(jìn)行了明確規(guī)范?。其中，關(guān)于預(yù)選問(wèn)題進(jìn)行了恢復(fù)性的規(guī)定。在2010 年的選舉法修正中，針對(duì)第六次全國(guó)人口普查中我國(guó)城鄉(xiāng)人口比例首次接近1∶1,為貫徹黨的十七大建議逐步實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表的要求，特對(duì)如何擴(kuò)大基層民主等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)范，尤其是城鄉(xiāng)平等、地區(qū)平等和各民族平等這“三個(gè)平等”原則在本次選舉法的修正中得到貫徹落實(shí)。

四、黨的十八大以來(lái)的系統(tǒng)規(guī)范與提升階段（2012年10月至今）

2012 年10 月，黨的十八大提出了新形勢(shì)下黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的一系列重大理論和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，為新時(shí)期的社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)提出了新的要求。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，選舉法的修訂又被提上新的議事日程。當(dāng)時(shí)，大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)改設(shè)街道、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，一方面導(dǎo)致縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表數(shù)量逐年減少?；另一方面，全國(guó)人口數(shù)量又在逐年攀升。在基層社會(huì)和城鄉(xiāng)人口比例格局發(fā)生變化的情況下，造成基層代表數(shù)量與地方發(fā)展需要之間不匹配的狀況，如何對(duì)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大代表數(shù)量進(jìn)行調(diào)整成為困擾基層治理的重要問(wèn)題。

2015年，為全面落實(shí)黨中央關(guān)于加強(qiáng)縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)的要求，健全地方人大特別是縣鄉(xiāng)人大組織制度和運(yùn)行機(jī)制，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)地方組織法、選舉法和代表法三部法律進(jìn)行了相應(yīng)修正，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)選舉全過(guò)程的制度化規(guī)范，但仍然難以滿足現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。如，代表法對(duì)代表工作的界定僅作了“會(huì)議期”和“閉會(huì)期”的簡(jiǎn)單劃分，相關(guān)規(guī)定也比較籠統(tǒng)，尚無(wú)法全面規(guī)范和引導(dǎo)越來(lái)越多元化的代表聯(lián)系群眾工作?。

2020年選舉法的修訂，主要是對(duì)黨的十九屆四中全會(huì)報(bào)告中提到的“堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)”和“適當(dāng)增加基層人大代表數(shù)量”的精神在法律層面的貫徹落實(shí)。隨著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、改設(shè)街道等基層社會(huì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快推進(jìn)，為進(jìn)一步適應(yīng)城鄉(xiāng)人口的變化，經(jīng)過(guò)本次修正明確規(guī)定：全國(guó)人大和地方各級(jí)人大代表的選舉工作，要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，并增加了基層人大代表的數(shù)量?。從基層人大代表履職情況來(lái)看，隨著基層人大代表數(shù)量的增加，人大代表聯(lián)系人民群眾的工作內(nèi)容越來(lái)越充實(shí)，代表履職活動(dòng)緊扣黨委和政府的中心工作，抓住社會(huì)普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)焦點(diǎn)，深入人民群眾日常生活和工作，推動(dòng)解決人民群眾急難愁盼問(wèn)題?。在社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史新時(shí)期，隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的提升，對(duì)人大代表工作要求越來(lái)越高，如何有效彌合國(guó)家社會(huì)治理主體多元化與治理秩序建構(gòu)之間的張力，對(duì)人大代表自身素質(zhì)及其履職能力也不斷提出新的更高要求，還需通過(guò)全過(guò)程人民民主的持續(xù)推進(jìn)予以系統(tǒng)化健全完善。

總的來(lái)看，經(jīng)過(guò)70 年來(lái)的不斷探索和修正完善，我國(guó)選舉制度不僅實(shí)現(xiàn)了從無(wú)到有的歷史性突破，而且在較好平衡歷史因素和現(xiàn)實(shí)社會(huì)要求的情況下，在選舉理論、規(guī)則和程序方面取得具有本土特色的重要發(fā)展，逐步形成具有中國(guó)特色的社會(huì)主義選舉制度體系，為社會(huì)主義國(guó)家的民主法治建設(shè)提供了重要的制度化保障。