中國石墨烯產業(yè)創(chuàng)新政策分析及建議

李莉，彭現(xiàn)科，張艷芳，李平

（1.中國工程科技創(chuàng)新戰(zhàn)略研究院，北京 100088；2.中國社會科學院 工業(yè)經(jīng)濟研究所，北京 100006；3.中國社會科學院 數(shù)量經(jīng)濟與技術經(jīng)濟研究所，北京 100732）

一、引言

當前，新一輪科技革命和產業(yè)革命正在重構全球創(chuàng)新版圖。石墨烯因擁有優(yōu)異的光、電、熱、力方面性能：高比表面（約2600 平方米/克）、高導熱系數(shù)（約5300 瓦/米/開爾文）、高電子導電性（電子遷移率為15000平方厘米/伏特/秒）和光學性（透光率97.7%）、力學性能（1 太帕斯卡）、柔性度好和化學性能穩(wěn)定，在能源、電子信息、生物醫(yī)藥、環(huán)境保護等領域有著深遠而廣闊的前景（Geim，2009），已成為公認的典型顛覆性技術。世界各國紛紛出臺相關戰(zhàn)略、政策，以搶抓石墨烯的技術創(chuàng)新機遇，搶占科技制高點和市場先機（周波等，2021）。中國從中央到地方采取一系列舉措、出臺了大量的創(chuàng)新政策（楊曦和余翔，2020），促進了中國石墨烯產業(yè)迅猛發(fā)展。整體來看，中國石墨烯產業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了技術主導階段，進入應用主導階段，具有“殺手锏”級應用的產品主導設計正在突破的前夜，雖然還存在規(guī)模制備問題、成本問題和成相問題等制約瓶頸，但其如此迅速的產業(yè)化進程不容否認（范旭和武永超，2023）。由此，創(chuàng)新政策是如何促進中國石墨烯產業(yè)發(fā)展的？當前發(fā)展勢頭好的應用領域是否受益于政策？政策還存在什么問題？類似這些問題的回答不僅能夠分析出石墨烯創(chuàng)新政策的作用和效果，發(fā)現(xiàn)當前政策體系存在的問題，為引導石墨烯產業(yè)邁入市場主導階段及進一步發(fā)展提供政策建議；而且也能夠對氫能、量子計算等其他顛覆性技術形成產業(yè)提供借鑒意義，對我國推動未來產業(yè)發(fā)展、把握發(fā)展主動權具有重要意義。

二、文獻綜述

當前，圍繞石墨烯創(chuàng)新和產業(yè)學界已形成了初步的研究成果。部分研究聚焦在對石墨烯產業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及問題的描?。ㄋ物@珠和肖勁松，2020；Lin et al，2019），如李茂東等（2020）針對石墨烯產業(yè)標準這一瓶頸問題從國際標準、國家標準及地方標準幾個層次進行了分析并提出政策建議。也有學者采用文獻分析、專利計量、數(shù)據(jù)包絡、系統(tǒng)動力學等方法就熱點研究領域識別、技術機會分析、國際競爭格局刻畫和影響因素研究等方面開展了相關研究，如Wang 等（2022）通過識別石墨烯領域的關鍵技術，預測石墨烯領域的技術機會；范旭和武永超（2023）采用“技術-組織-環(huán)境”分析框架，以31 省市（因數(shù)據(jù)缺失，未含港澳臺地區(qū)）為案例樣本實證探討了實現(xiàn)石墨烯產業(yè)化的影響要素和復雜機制；劉云等（2019）以石墨烯產業(yè)相關專利為研究對象，測度專利質量并對區(qū)域分布情況進行了比較分析；戚筠等（2020）以石墨烯相關的美國專利數(shù)據(jù)為樣本，采用關鍵路徑分析方法識別關鍵技術；于皓（2022）采用數(shù)據(jù)包絡分析方法基于滬、深兩市上市公司的技術創(chuàng)新效率進行測算，并運用系統(tǒng)動力學方法分析影響石墨烯產業(yè)技術創(chuàng)新發(fā)展的關鍵因素；Yang（2018）通過將專利分析與技術生命周期理論結合，分析全球石墨烯領域的競爭優(yōu)勢。

政策研究是通過分析政策本質、特點和功用等來揭示政策制定和實施過程中的規(guī)律（馮英和張卓，2021）。當前創(chuàng)新政策相關研究多采用文本挖掘、網(wǎng)絡分析等方法。其中，Rothwell 和Zegveld 的政策工具法和內容研究法是最常采用的定量研究方法（徐硼和羅帆，2020），該方法已在人工智能產業(yè)、光伏產業(yè)、大數(shù)據(jù)發(fā)展、產業(yè)共性技術、科研院所改革等多領域的政策分析中得到了廣泛應用（李樵，2018；楊詩煒等，2019；呂文晶等，2019；王福濤等，2021）。此外，還有研究者將政策工具方法與情報學等其他方法結合進行分析，例如宋偉玲和肖汝莉（2022）采用共詞聚類分析法將中國光伏產業(yè)政策以可視化的?；鶊D動態(tài)展示了三種政策工具的演化路徑。在政策工具分析維度上，學者們從技術生命周期、產業(yè)價值鏈、技術活動類型、產業(yè)領域等進行了多維度探索，例如呂文晶等（2019）除了從供給側、環(huán)境側和需求側進行政策工具分析，還針對科學技術研究-產業(yè)化-商業(yè)化的創(chuàng)新過程進一步深化政策工具研究。

綜合來看，既有研究對石墨烯創(chuàng)新與產業(yè)發(fā)展這一主題進行了初期有益探索，為后續(xù)相關研究打下了一定基礎。但現(xiàn)有研究對石墨烯產業(yè)發(fā)展關注較多，針對石墨烯創(chuàng)新與產業(yè)發(fā)展政策研究較少，且停留在定性評價或政策建議層面，圍繞政策的理論、定量分析較少。若以類似產業(yè)的研究看，相關學者采用內容分析法、政策工具法等定量方法嘗試對創(chuàng)新政策和產業(yè)政策文本進行挖掘和分析，為本文分析石墨烯產業(yè)創(chuàng)新政策分析框架和研究方法提供了非常堅實的基礎。在分析框架上，本文認為，深入剖析石墨烯產業(yè)創(chuàng)新政策的作用機理，不僅需要將石墨烯產業(yè)發(fā)展的過程與政策演化進行一一對應分析，而且需要將創(chuàng)新過程，即科學技術研究、產業(yè)化、商業(yè)化三階段與政策工具分析結合，以反映從創(chuàng)新源頭到產品推廣價值鏈增值全過程，此外對最終應用領域與政策之間的關系對應分析也有助于機理深化。因此，針對現(xiàn)有研究內容的不足，借鑒已有政策工具分析框架，本文在對石墨烯產業(yè)發(fā)展階段分析基礎上，采用演化思想，構建三維分析框架對石墨烯產業(yè)創(chuàng)新政策工具進行深入分析，以厘清政府如何有目的引導和影響石墨烯產業(yè)發(fā)展進程，把握政策演化的特點和規(guī)律，從中發(fā)現(xiàn)政策制定問題和執(zhí)行梗阻。

基于以上研究思路，有以下兩點創(chuàng)新。一方面，將產業(yè)發(fā)展的階段演進與政策分析結合，采用演化思想對石墨烯產業(yè)創(chuàng)新政策工具進行深入分析；另一方面，構建了“政策演進-創(chuàng)新過程-應用領域”的三維分析框架，能夠全方面進行立體分析，深刻揭示創(chuàng)新政策對石墨烯產業(yè)發(fā)展進程的作用機理，為其他顛覆性技術形成產業(yè)政策制定提供借鑒意義。

三、中國石墨烯產業(yè)創(chuàng)新政策研究設計

（一）研究設計與數(shù)據(jù)處理

1.分析框架

為了立體全面厘清政府如何有目的引導和影響石墨烯產業(yè)發(fā)展進程，本文將石墨烯產業(yè)發(fā)展的過程與政策工具分析相結合，將創(chuàng)新過程與政策工具分析結合，將應用領域與政策文本相結合，構建“政策演進-創(chuàng)新過程-應用領域”三維分析框架，如圖1 所示。通過對各政策演進階段和創(chuàng)新過程中國家層面促進石墨烯發(fā)展的相關政策工具變化，對石墨烯產業(yè)創(chuàng)新政策所著眼的產業(yè)應用領域進行較為全面的分析，探索政策對石墨烯產業(yè)創(chuàng)新的促進作用和制約梗阻。

圖1 三維分析框架

不同視角出發(fā)的研究對政策工具定義和維度劃分不同。其中，Rothwell 和Zegveld（1981）強調技術市場的要素供給、環(huán)境影響和需求拉動三方面，從供給、環(huán)境和需求三方面來劃分，并對次級政策工具進一步劃分，是最常見分類維度，本文宜采用此種政策維度劃分方式。但是，以往基于Rothwell 和Zegveld（1981）提出的供給面、環(huán)境面和需求面三類政策工具進行維度劃分的研究，對于次級政策工具的分類存在概念混淆、劃分不一致及相互重疊的情況，部分研究將次級政策總結為短語時甚至容易出現(xiàn)解釋不清、望文生義、使用模糊的情況（藺潔等，2015；張國強和徐艷梅，2017）。因此，本文基于對Rothwell 和Zegveld（1981）及已有研究關于政策工具定義的全面梳理，對政策工具的維度劃分定義見表1（呂文晶等，2019）。

表1 政策工具分類

2.數(shù)據(jù)搜集和編碼

由于省級或地市級政策一般以上級國家級政策為依據(jù)，國家層面的政策往往能夠反映國家對某一產業(yè)的指導性意見，因此本文重點以國家層面的政策文件為研究對象，對于省級和地市級政策僅做數(shù)量統(tǒng)計，用于石墨烯產業(yè)創(chuàng)新政策階段劃分的依據(jù)。本文從中央地方政府網(wǎng)站、“北大法寶”、中國工程科技知識中心政策文獻庫中收集涉及石墨烯的法律法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性政策文件，進一步篩選、整理共獲得2006—2021年石墨烯相關的法律法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件等政策共計1～775 項。其中國家級政策109 項，省級政策746 項，市級政策920 項，具體步驟如圖2 所示。

圖2 數(shù)據(jù)搜集及整理步驟

進一步篩選、整理109 項國家級政策（政策時間跨度為2011—2021 年），進行政策文本內容分析。其中，直接針對石墨烯產業(yè)發(fā)展（標題中帶有“石墨烯”）的政策文件僅有6 項，其余均為在具體行文中涉及石墨烯產業(yè)的間接相關政策。為確保政策文本的權威性、可行性和代表性，進一步對109 項國家級政策進行篩選，剔除回復類等文件類型，獲得82 份政策文本。隨后對國家層面的石墨烯產業(yè)政策文本按照“政策編號具體章節(jié)號-具體條款號-政策工具順序”進行編碼，同一政策條款使用多種政策工具，均予以記錄。國家層面石墨烯相關標志性政策（重要政策）的重要政策工具及內容見表2。

表2 國家層面石墨烯相關標志性政策

四、結果分析

（一）整體分析

基于對石墨烯政策工具分析單元的編碼，統(tǒng)計2011—2021 年使用不同類型政策工具分二配比例見表3。2011—2021 年頒布的82 項政策使用政策工具96 次。其中，三分之二集中在環(huán)境面，三分之一集中在供給面，需求面政策非常少。進一步分析具體政策工具類型如下。

表3 2011—2021 年政策工具使用次數(shù)占比

首先，目標規(guī)劃類的環(huán)境面政策工具使用最多，占所有政策工具的44.79%。這類政策工具多以五年規(guī)劃綱要、《中國制造2025》、產業(yè)技術創(chuàng)新能力發(fā)展規(guī)劃及專門的石墨烯產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展規(guī)劃的形式體現(xiàn)，通過確定石墨烯產業(yè)化重點方向和領域，引導資源配置，突破核心技術，推進技術開發(fā)和產業(yè)化應用示范，為商業(yè)化提供基礎。此外，各類目錄指導也是推進石墨烯產業(yè)化的重要政策工具，例如產業(yè)發(fā)展與轉移指導目錄、產業(yè)結構調整目錄、西部地區(qū)鼓勵類產業(yè)目錄等對石墨烯產業(yè)的區(qū)域布局、項目審批、信貸獲取、稅收和土地優(yōu)惠具有“指導性”。法規(guī)管制類的環(huán)境面政策工具占比達11.46%，說明隨著石墨烯產業(yè)的發(fā)展，國家層面已逐步建立起石墨烯產品質量監(jiān)督檢驗、產業(yè)標準體系、市場監(jiān)管以規(guī)范、推進產業(yè)有序發(fā)展。

其次，科技扶持、財政支持類的供給面政策工具也分別達到10%以上比例?？萍挤龀诸惞ぞ呔唧w體現(xiàn)為國家對科技企業(yè)孵化器、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、創(chuàng)新中心、應用開發(fā)產業(yè)發(fā)展聯(lián)盟的建設以直接或間接支持石墨烯技術開發(fā)和產業(yè)發(fā)展；財政支持類工具以國家各類科學研究基金、產業(yè)研發(fā)投入和工業(yè)轉型升級資金等對石墨烯技術和產業(yè)的支持。

最后，教育培訓、信息支持、知識產權、財務金融、貿易管制類政策工具也少量被使用。知識產權類工具主要體現(xiàn)為設立與石墨烯產業(yè)知識產權相關的標準和保護；財務金融類體現(xiàn)為鼓勵外商投資優(yōu)勢產業(yè)、提供企業(yè)貸款、便利企業(yè)融資等措施；貿易管制類體現(xiàn)為鼓勵進口等貿易管制措施。

從歷史演進上來看，結合石墨烯產業(yè)演化過程（表4），中國國家級石墨烯產業(yè)創(chuàng)新政策發(fā)展可以分為4 個階段（圖3）。即孕育期（2006—2010年），初步形成期（2011—2014年），快速發(fā)展期（2015—2017 年），降溫期（2018—2021 年）。

表4 中國石墨烯產業(yè)發(fā)展階段及各階段產業(yè)發(fā)展特點

圖3 石墨烯政策數(shù)量在時間尺度上的分布情況

在孕育期（2006—2010 年），地方層面率先頒布石墨烯相關政策。自2004 年，英國科學家Andre Geim 和Konstantin Novoselov 發(fā)現(xiàn)一種非常簡單的方法能夠得到石墨烯以后，隨著石墨烯成為各國研究熱點和公認的新潛力材料，中國地方層面率先頒布了幾項促進石墨烯研究和產業(yè)發(fā)展的相關政策。由于石墨烯產業(yè)這一時期處于技術主導階段，呈現(xiàn)出石墨烯制備和市場均在實驗室，消費者是研究人員，主要活動是石墨烯技術基礎研究、研發(fā)及技術應用等特點。因此這一時期政策也屬于早期部署和技術研發(fā)為主。

在初步形成期（2011—2014 年），國家級政策陸續(xù)出臺，省市級政策跟上。這一期間具有代表性的國家級政策有《當前優(yōu)先發(fā)展的高技術產業(yè)化重點領域指南（2011 年度）》《“十二五”國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《關鍵材料升級換代工程實施方案》，對石墨烯功能材料和器件、材料穩(wěn)定生產和規(guī)模應用等方面進行扶持。在國家政策的引領帶動下，越來越多的省級、市級石墨烯政策出臺。在政策支持下，這一時期石墨烯產業(yè)進入應用主導階段，呈現(xiàn)隨著石墨烯制備技術的提高，石墨烯制備逐漸由科研院所實驗室走向工廠的項目實驗室/中試工廠并逐步實現(xiàn)量產的特點。

快速發(fā)展期（2015—2017 年），國家級政策密集出臺，省市級政策數(shù)量快速增加。這一時期，全國各層級石墨烯政策數(shù)量從2015 年的96 項迅速增加到2017 年的400 項，達到峰值，密集頒布的石墨烯產業(yè)促進政策與中國石墨烯產業(yè)進入高速膨脹期有關。國務院頒布的《中國制造2025》《“十三五”國家戰(zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略》《關于開展質量提升行動的指導意見》提出石墨烯產業(yè)的發(fā)展路徑和發(fā)展目標，對高性能石墨烯粉體和薄膜的穩(wěn)定生產進行扶持，提出在新型顯示、先進電池等領域實現(xiàn)應用示范及石墨烯材料標準等方面布局產業(yè)政策。在部委層面，國家發(fā)改委、工信部、科技部聯(lián)合發(fā)布《關于加快石墨烯產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，是首個專門關于石墨烯產業(yè)的國家級石墨烯綱領性政策，后續(xù)《新材料產業(yè)發(fā)展指南》《“十三五”材料領域科技創(chuàng)新專項規(guī)劃》《關于開展質量提升行動的指導意見》均涉及石墨烯產業(yè)，從重點應用領域、構建產業(yè)鏈和產業(yè)集聚區(qū)、籌建產業(yè)發(fā)展聯(lián)盟、突破制備技術等方面給予支持，推動商業(yè)化和市場關注。在政策支持下，這一時期對應石墨烯產業(yè)的發(fā)展，呈現(xiàn)出部分企業(yè)突破“中試”階段，產品通過用戶測試和認定，生產線完成，在手機、鋰離子電池等領域應用的特點。

降溫期階段（2018—2021 年），各級政策數(shù)量逐年減少。這一時期石墨烯防腐涂料和紡織品開始商業(yè)化，石墨烯導熱薄膜被蘋果、華為、小米用于手機，石墨烯電池已實現(xiàn)量產，但石墨烯產業(yè)也出現(xiàn)諸多問題，政策、市場均趨于冷靜，到2020 年全國各層級石墨烯政策數(shù)量已降至155 項，發(fā)布政策多與石墨烯行業(yè)標準、產品質量相關，石墨烯產業(yè)發(fā)展逐漸進入“泡沫化谷底期”。

（二）各階段政策工具分析

不同階段使用政策工具的種類和組合不同，如表5 和圖4 所示。整體來看，國家層面促進石墨烯發(fā)展的相關政策工具呈現(xiàn)“初步形成期以供給面為主，快速發(fā)展期以環(huán)境面為主、供給面政策工具為輔，降溫期以環(huán)境面為主”的變化趨勢。

表5 2011—2021 年一級政策工具各階段使用次數(shù)占比

圖4 2011—2021 年二級政策工具各階段使用次數(shù)占比

初步形成期（2011—2014 年），政策工具以供給面為主，環(huán)境面為輔。該時期屬于政策的起步期，政策工具使用頻數(shù)占全時期政策工具使用總數(shù)的12.50%，政策工具以供給面為主，環(huán)境面為輔。其中，供給面政策工具采用財政支持（5.21%），教育培訓（2.08%）和科技扶持（1.04%）等方式，環(huán)境面則采用目標規(guī)劃（4.17%）方式。

快速發(fā)展期（2015—2017 年），政策工具以環(huán)境面為主，供給面為輔。經(jīng)過前期的初步布局，國家在2015—2017 年僅僅兩年時間中密集使用各類環(huán)境面和供給面的政策工具，政策工具使用頻數(shù)占全時期政策工具使用總數(shù)的64.58%，以環(huán)境面為主，供給面為輔。其中，環(huán)境面政策工具主要采用目標規(guī)劃（30.21%）、法規(guī)管制（6.25%）、知識產權（3.125%）、財務金融（1.04%）、稅收優(yōu)惠（1.04%），供給面政策工具主要采用科技扶持（11.46%）、信息支持（5.21%）、教育培訓（3.13%）、財政支持（2.08%），少量采用的需求面政策工具為貿易管制（1.04%）。

降溫期（2018—2021 年），政策工具以環(huán)境面為主。降溫期政策數(shù)量急劇減少，這期間政策使用頻數(shù)占全時期政策工具使用總數(shù)的22.92%，以環(huán)境面為主。其中，環(huán)境面政策工具采用目標規(guī)劃（10.42%）、法規(guī)管制（5.21%）、財務金融（2.08%）等方式，供給面采用財政支持（3.13%）和科技扶持（1.04%）等方式。

可以說，在初步形成期政策工具使用不多、種類較少，主要以財政支持類和目標規(guī)劃類政策工具為主；快速發(fā)展期間由目標規(guī)劃類政策工具領銜，政策工具數(shù)量大幅增加、種類更加豐富，這一時期國家以石墨烯產業(yè)技術開發(fā)、應用示范、區(qū)域布局、目錄指導等規(guī)劃類政策為主促進石墨烯產業(yè)技術開發(fā)、應用示范、區(qū)域布局，指導資源配置，同時更多支持科技企業(yè)孵化器、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地、創(chuàng)新中心、應用開發(fā)產業(yè)發(fā)展聯(lián)盟建設的科技扶持類也是這一時期主要采用的政策工具。此外，法規(guī)管制、知識產權、財務金融類、教育培訓等環(huán)境面政策工具開始出現(xiàn)。值得注意的是，這一時期財政支持類等供給面工具反而數(shù)量減少；到了降溫期，政策工具仍然主要集中在目標規(guī)劃類，但各類政策工具普遍減少。相較之下，法規(guī)管制類和財務金融類政策工具數(shù)量在這一時期減少較少或基本保持不變，成為這一時期主要使用的政策工具，說明隨著產業(yè)化程度的加深及各類參差不齊的石墨烯產品出現(xiàn)，國家越來越注重產業(yè)標準、質量監(jiān)督、知識產權、金融支持等環(huán)境面政策工具的使用。

（三）創(chuàng)新過程中的政策工具分析

在對石墨烯相關政策進行內容分析單元編碼及統(tǒng)計基礎上，對不同政策條款按照科學技術研究-產業(yè)化的創(chuàng)新過程進一步分類，見表6。

表6 基于創(chuàng)新過程的石墨烯政策條目統(tǒng)計情況

從創(chuàng)新過程看，面向科學技術研究的政策條款數(shù)量較少，僅占20%，集中在供給面，這些政策多以政府支持石墨烯相關科學研究與科技項目、加強對前沿新材料研發(fā)的規(guī)劃、建設石墨烯共性技術體系及培養(yǎng)新材料專業(yè)人才為主。這是由于以科技項目為載體的科技投入在政府文件中并不能充分體現(xiàn)。從當前我國石墨烯文章發(fā)表和專利數(shù)據(jù)申請情況看，從2011 年起，我國發(fā)表的石墨烯論文數(shù)量在全球排首位，全球34%的論文來自中國（劉忠范，2021），2014—2019 年這五年間我國石墨烯相關的專利數(shù)目始終排名全球第一，尤其是2019 年甚至達到70%比例（宋顯珠和肖勁松，2020），這些數(shù)據(jù)間接證明中國在石墨烯科研的投入不少，基礎研究處于領先位置。

面向產業(yè)化的政策條款高達80%占比，環(huán)境面（55.24%）和供給面（23.81%）政策工具居多，多涉及政府對石墨烯產業(yè)發(fā)展的目標規(guī)劃與部署/標準制定、知識產權，以及建設創(chuàng)新中心、產業(yè)集群、創(chuàng)新平臺、產業(yè)園、產業(yè)聯(lián)盟等科技扶持等內容。這說明目前石墨烯正處于大規(guī)模產業(yè)化的前夕，國家高度重視單層薄層石墨烯粉體、高品質大面積石墨烯薄膜工業(yè)制備技術，柔性電子器件大面積制備技術及面向先進能源、航空航天、傳感器件、節(jié)能環(huán)保等高端應用領域等石墨烯產業(yè)化瓶頸的突破。

（四）政策著力的應用領域分析

為了分析政策對石墨烯應用領域的支持情況，將以上82 份政策文本中涉及應用領域內容的部分進行統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)有20 項政策條目都涉及石墨烯應用領域，且?guī)缀蹙鶎儆谀繕艘?guī)劃類型。從具體產品來看，與石墨烯相關的國家政策主要關注儲能器件、防腐涂料、傳感器、觸控器件、電子元器件、新型顯示、鋰電池負極，石墨烯發(fā)熱器件、電熱膜、基于石墨烯薄膜、石墨烯穿戴功能纖維等；從應用領域來看，石墨烯相關的國家政策主要關注動力儲能、復合材料、電子產品、醫(yī)療健康，此外環(huán)保領域也較為關注。2015 年《關于加快石墨烯產業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》明確指出石墨烯材料的發(fā)展方向為儲能、導電、導熱或復合材料、功能涂料、光電子微電子材料及環(huán)境治理與醫(yī)療診療用新材料，未來應用場景聚焦在高端裝備制造、新能源及新能源汽車、新一代顯示器件、智能休閑健身等領域。

在現(xiàn)實市場產品上，石墨烯產業(yè)呈現(xiàn)出低端產品魚龍混雜，中高端產品亟待加強的現(xiàn)狀。理療護具、智能穿戴、石墨烯基叉車、電纜、油墨、路燈、輪胎、橡膠、潤滑劑、潤滑油、口罩、采暖、保暖等石墨烯低端產品魚龍混雜、產品質量參差不齊、產品高度同質化；石墨烯基電池、電容、導熱膜、防腐涂料、手機、觸摸屏、顯示屏、醫(yī)療健康領域發(fā)展勢頭良好、企業(yè)之間合作頻繁；而在其他諸如光電芯片、柔性器件、電子芯片的石墨烯高端領域技術合作則較少。這說明在政策引導下，各個企業(yè)正在對石墨烯技術和產品的各種形式進行探索，石墨烯中高端應用正在突破過程中，而高質量、集約化和成本低廉的宏量制備技術是石墨烯產業(yè)發(fā)展的關鍵制約技術因素。因此，未來需進一步完善石墨烯行業(yè)標準，限制石墨烯產業(yè)低端化發(fā)展的同時，抓住關鍵技術的牛鼻子，從創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)整體上考慮石墨烯產業(yè)政策，促進中高端產品的發(fā)展。

五、結論與政策建議

本文基于Rothwell 和Zegveld 提出的政策工具，采用內容分析法，通過對政策文本進行政策工具和應用領域的頻數(shù)統(tǒng)計，結合石墨烯產業(yè)發(fā)展階段和創(chuàng)新過程，深入分析了石墨烯產業(yè)創(chuàng)新政策，主要研究結論如下：

（1）國家層面石墨烯產業(yè)的政策工具三分之二集中在環(huán)境面，三分之一集中在供給面，需求面政策非常少。促進石墨烯發(fā)展的相關政策工具呈現(xiàn)“初步形成期以供給面為主，快速發(fā)展期以環(huán)境面為主、供給面政策工具為輔，降溫期以環(huán)境面為主”的變化趨勢。隨著產業(yè)化程度的加深及各類石墨烯產品的出現(xiàn)，國家越來越注重產業(yè)標準、質量監(jiān)督、知識產權、金融支持等環(huán)境面政策工具的使用，未來國家在科技扶持、稅收優(yōu)惠等市場化手段的激勵措施及政府采購等需求面的政策工具方面還有待進一步加強。

（2）從創(chuàng)新過程來看，已有的政策條款主要面向產業(yè)化，多以環(huán)境面政策工具和供給面政策工具為主，涉及政府對石墨烯產業(yè)發(fā)展的目標規(guī)劃與部署/標準制定、知識產權，及建設創(chuàng)新中心、產業(yè)集群、創(chuàng)新平臺、產業(yè)園、產業(yè)聯(lián)盟等科技扶持等內容。

（3）從應用領域來看，現(xiàn)有政策條目已涉及動力儲能、復合材料、電子產品、醫(yī)療健康等石墨烯應用領域，產品呈現(xiàn)低端產品魚龍混雜，中高端產品亟待加強的現(xiàn)狀。

通過以上分析可知，整體上看政策工具變化的總體趨勢及政策著力的應用領域符合石墨烯產業(yè)發(fā)展規(guī)律，但是仍然存在一些突出問題，例如，稅收優(yōu)惠等市場化手段激勵措施和政府采購等需求面的政策工具方面還比較缺失，政策的精準性有待進一步提高。本文認為，未來需要保持戰(zhàn)略定力，遵循“料-材-器-用”的規(guī)律和顛覆性技術形成產業(yè)的發(fā)展規(guī)律，抓住攻克關鍵技術的牛鼻子，從創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)整體上考慮石墨烯產業(yè)創(chuàng)新政策，結合石墨烯行業(yè)發(fā)展情況和特點實現(xiàn)“量身定制”，助力石墨烯盡快邁入市場導入階段。對此，提出以下具體的政策建議。

（1）加強頂層設計，保持戰(zhàn)略定力。一是，明晰發(fā)展石墨烯產業(yè)的長期性和艱巨性，越是在“泡沫”逐漸褪去之時，越需要認識到當前是我國石墨烯產業(yè)化突破的關鍵時期，既要有戰(zhàn)略性、全局性的規(guī)劃設計，也要通過政策引導助力市場進行快速試錯、快速迭代；二是，一方面要對支撐國家重大戰(zhàn)略性方向發(fā)展的高端石墨烯高科技產業(yè)發(fā)展要保持定力，從國家層面布局確保未來核心競爭力；另一方面也要注意不能過度介入市場；三是，要進一步穩(wěn)定支持石墨烯制備、分散等相關科學和關鍵性技術的研究，持續(xù)不斷地夯實石墨烯技術和產業(yè)發(fā)展的根基。

（2）抓住關鍵技術的牛鼻子，從創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)的整體加強石墨烯產業(yè)的創(chuàng)新政策布局。一是通過政府部門引導，進一步構建“官-產-學-研-用”的創(chuàng)新生態(tài)體系，充分發(fā)揮企業(yè)、高校、科研院所各自在基礎研究、人才、技術方面的優(yōu)勢，協(xié)同攻克石墨烯產業(yè)化制備、分散、應用等關鍵技術；二是進一步建立和發(fā)揮孵化器/創(chuàng)新中心/新型研發(fā)機構在技術應用研發(fā)和技術轉移轉化優(yōu)勢，加快關鍵技術成果的轉化；三是建立產學研合作信息服務平臺，提高創(chuàng)新網(wǎng)絡的信息交流與合作密度，幫助企業(yè)切實解決技術需求和技術難題；四是實施稅收優(yōu)惠，加大企業(yè)研發(fā)投資補貼，促進高質量石墨烯產品研發(fā)；五是設立小企業(yè)創(chuàng)新研究計劃（SBIR）和小企業(yè)技術交換計劃（STTR），支持石墨烯中小微企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新和商業(yè)推廣；六是進一步以政府資金引導社會資金的投入，建立多元化投入機制，將風投公司打造成為石墨烯產業(yè)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的“基石物種”。

（3）加強石墨烯產業(yè)的資源整合和標準制定。一是鼓勵石墨烯產業(yè)下游領域大型龍頭企業(yè)深度參與石墨烯產業(yè)，支持企業(yè)并購重組，不斷提高石墨烯產業(yè)集中度，發(fā)揮龍頭企業(yè)帶動引領效應；二是進一步完善石墨烯行業(yè)標準，盡快研究出臺與國際接軌的石墨烯材料國家標準，鼓勵有條件的企業(yè)和研究機構積極參與國家和行業(yè)標準制定，盡快完善復合材料、涂料、電池等較為成熟的應用領域的相關標準；三是研究制定行業(yè)準入標準，限制石墨烯產業(yè)低端化發(fā)展，促進高品質石墨烯的制備及產品向高端化方向發(fā)展。