基層檔案工作助力鄉(xiāng)村振興路徑探析＊

焦俊杰 任 越,2

（1.黑龍江大學信息管理學院，黑龍江哈爾濱， 150080；2.中國人民大學檔案事業(yè)發(fā)展研究中心，北京， 100872）

《“十四五”全國檔案事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》指出：圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善農業(yè)農村檔案管理體制，推動建立縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級密切配合長效工作機制。［1］據此，本文所稱基層檔案工作，是指縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級檔案工作。當前學界圍繞基層檔案工作的研究成果主要集中在兩個方面：一是從頂層設計出發(fā)，構建“鄉(xiāng)村檔案信息資源建設戰(zhàn)略實施路徑”［2］，指出“鄉(xiāng)村檔案工作中要引智，引制，引治”［3］；二是聚焦鄉(xiāng)村記憶和文化，但研究成果主要集中于檔案助力鄉(xiāng)村振興的工作經驗總結。

在《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》的指導下，經過五年的發(fā)展，鄉(xiāng)村各項工作已經取得巨大進步。《中共中央、國務院關于做好2023 年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》（以下簡稱《意見》）面向農業(yè)強國為新時代的鄉(xiāng)村振興工作指明了方向。本文基于對過去五年基層檔案工作服務鄉(xiāng)村振興的成效與不足的總結，探析基層檔案工作的發(fā)展路徑，以期促進基層檔案工作更好服務中心大局。

1 基層檔案工作與鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展

1.1 基層檔案工作與鄉(xiāng)村振興的政策演進

2018 年，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022 年）》開始實施，各地各部門穩(wěn)步推進，配套出臺多項法律法規(guī)。2021 年4 月，《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》出臺，確保鄉(xiāng)村振興工作有章可循，有法可依。2022年11 月，《鄉(xiāng)村振興責任制實施辦法》出臺，從監(jiān)督考核角度壓實各級黨委和政府鄉(xiāng)村振興的工作責任。同時，頒布了《鄉(xiāng)村建設行動實施方案》《數字鄉(xiāng)村發(fā)展行動計劃（2022—2025 年）》等文件，從產業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織五個方面全面振興鄉(xiāng)村。

基層檔案工作始終服務于鄉(xiāng)村振興，與鄉(xiāng)村振興同頻共振。2018 年，我國第一部專指性的國家級村級檔案工作政策法規(guī)《村級檔案管理辦法》頒布，結束了村級檔案工作之前僅有地方法規(guī)無全國法規(guī)統(tǒng)領的歷史。［4］2019 年8 月以來，國家檔案局協(xié)同民政部確定了兩批39 個試點地區(qū)開展檔案工作服務農村基層社會治理試點工作，這是檔案工作服務農村基層的生動實踐，有效發(fā)揮了檔案工作在鄉(xiāng)村振興和社會治理中的重要支撐作用，各項工作成效顯著。2021 年，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作辦法》的出臺進一步改善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案工作現狀，推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)檔案事業(yè)發(fā)展。［5］從2018 年到2022年，基層檔案工作和鄉(xiāng)村振興工作的相關政策基本保持同步，保證協(xié)同發(fā)展。

1.2 基層檔案工作與鄉(xiāng)村振興的雙向驅動

2022 年，習近平總書記在中央農村工作會議上強調，“人力投入、物力配置、財力保障都要轉移到鄉(xiāng)村振興上來”［6］。在鄉(xiāng)村振興的深入實施中，政策、人才、物力、資金等要素會對基層檔案工作有一定程度傾斜，由表及里地改善基層檔案工作，促進檔案工作由管理走向治理，形成“善治”。此外，基層檔案工作貫穿鄉(xiāng)村“五個振興”的全過程，為“五個振興”深入實施提供全方位的支撐。從檔案中不僅可以發(fā)掘文化價值、經濟價值、科技價值，也可以記錄脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興等發(fā)展歷程，為后代留下財富?；鶎訖n案工作與鄉(xiāng)村振興雙向驅動的最終目標是打破城鄉(xiāng)二元分割體制，促進基層檔案工作與城市檔案工作同質同效。

2 基層檔案工作助力鄉(xiāng)村振興的現有成效與工作不足

檔案治理體系具體可以解析為善治、法治、共治、分治、智治五個構成要素，法治、共治、分治、智治的最終目標是達成善治。［7］2019年8 月以來，國家檔案局協(xié)同民政部確定了兩批39 個試點地區(qū)，筆者檢索獲取到27 個試點地區(qū)的詳細工作內容。據此，本文擬從法治、共治、分治、智治四個方面對檔案工作服務農村基層社會治理的27 個試點工作進行評價，以期探究檔案工作助力鄉(xiāng)村振興的成效與不足之處。

2.1 “法治”建設情況

“法治”是基層檔案工作的基石，形成公開透明的制度和規(guī)范高效的監(jiān)督才能保障基層檔案工作的良好秩序。調研發(fā)現， 27 個試點地區(qū)均根據本地實際制定了工作方案，形成了《村級檔案管理目錄》，確定了戶檔村管、村檔村管、村檔鄉(xiāng)管、村檔鎮(zhèn)管等模式。從制度法規(guī)的制定情況來看，只有10.81%的試點地區(qū)出臺了制度性文件和政策，如《三明市“村檔鄉(xiāng)管”工作管理辦法》《梨樹縣村級檔案管理辦法》。監(jiān)督考核情況良好，64.86%的試點地區(qū)均將基層檔案工作開展情況納入年度考核。例如，浙江省杭州市余杭區(qū)建設檔案業(yè)務監(jiān)管平臺及元數據管理平臺，實現對村級檔案工作的在線年檢及監(jiān)管的可視化。［8］

2.2 “共治”建設情況

共治即“誰來治理”，參與檔案工作服務基層社會治理的主體應包括黨委政府，檔案部門，農業(yè)農村部門，民政、宣傳、教育、文旅等部門，社會團體和個人七大類。27個試點地區(qū)的黨委政府和檔案部門全過程參與，凸顯了黨領導下開展基層檔案工作的優(yōu)勢。其中，有7個試點地區(qū)明確將農業(yè)農村部門融合于檔案基層工作中，如吉林省四平市梨樹縣建立黑土地保護檔案，記錄科研數據，提供技術支撐，促進成果轉化［9］；有5個試點地區(qū)統(tǒng)籌民政、宣傳、教育、文旅等部門共同參與基層檔案工作，如浙江省溫州市充分發(fā)揮市委辦（市檔案局）牽頭抓總的作用，形成各級黨委、政府以及檔案、民政等部門密切配合和層層抓落實的工作機制［10］；2個試點地區(qū)引導企業(yè)參與基層檔案工作，如江蘇省張家港市指導全市60多家新農主體完成建檔工作，為促進特色產業(yè)發(fā)展、農產品申報等提供有效信息服務［11］；2 個試點地區(qū)發(fā)動個人參與基層檔案工作，如江西省新余市渝水區(qū)組建150 名大學生鄉(xiāng)鎮(zhèn)“檔案秘書”，幫助11 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)158 個行政村完成檔案整理工作。［12］總體來看，檔案工作服務農村基層社會治理中，黨委政府和檔案部門起到決定性、支撐性作用，其他主體發(fā)揮效能不足，農業(yè)農村部門對收集利用農業(yè)科技檔案的重視程度低，文化旅游部門對于文化建檔和用檔興文的意識較弱，社會組織和高等院校在基層檔案工作中參與度低。

2.3 “分治”建設情況

“分治”即“治理什么”，檔案工作服務農村基層社會治理，主要集中在民生問題、“三務”工作、經濟發(fā)展、文化發(fā)展四個方面。其一，27個試點地區(qū)均關注民生問題，充分表明我國檔案事業(yè)始終以人民為中心，以服務人民為目標。其二，大量基層檔案在“三務”工作中既發(fā)揮證據、憑證價值，又為村級工作留下記錄。其三，在文化發(fā)展上持續(xù)發(fā)力，如浙江省瑞安市曹村鎮(zhèn)把檔案工作融入省級研學游項目建設中，并從檔案中提取曹村八大文化為內核。［13］其四，將基層檔案工作與經濟發(fā)展相結合，開展農村土地承包經營權登記頒證工作。農村土地確權檔案是農民群眾實施農村土地承包經營權確權活動的真實記錄和歷史見證，更是依法流轉、抵押貸款、解決糾紛的有效憑證。［14］

2.4 “智治”建設情況

“智治”指的是數字時代背景下基層檔案工作的數字化建設和數字化服務水平。調研發(fā)現，我國基層檔案工作正處于數字化建設到數字化服務的過渡階段。在調研的27 個試點地區(qū)中，已達成數字化建設的試點數量22 個，這得益于我國始終對基層檔案工作給予資金、設備等方面的支持。數字檔案館（室）建設不斷推進，硬件基礎設施較為完備，館藏檔案資源數字化程度較高。大部分試點地區(qū)正在經歷由數字化建設過渡到數字化服務的階段上，未達成數字化服務的試點地區(qū)有15 個。數字化服務的內容主要有查閱檔案、服務民生、便利企業(yè)、宣傳教育、打造鄉(xiāng)村記憶、編撰鄉(xiāng)賢史志等。目前這些方面的工作較為欠缺，做好數字化建設的同時，應推動基礎較好的地區(qū)完成數字化服務，實現“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”的便民服務目標。

3 基層檔案工作助力鄉(xiāng)村振興的路徑

3.1 完善治理制度，規(guī)范檔案工作

一是將基層檔案工作的成熟經驗和做法用制度形式固定下來。治理制度的設計要符合本地區(qū)實際情況，不斷優(yōu)化基層檔案全生命周期管理的收集、整理、鑒定、保管、編目與檢索、統(tǒng)計、編輯與研究、利用的八大環(huán)節(jié)。檔案部門應以制度的形式統(tǒng)領全部檔案工作，確保依法治檔，依規(guī)治檔。諸如《村級檔案管理目錄》等清單式工作規(guī)范要因時因勢動態(tài)調整，不能刻板遵循。

二是用制度將各級工作責任劃分明確，形成有效監(jiān)督。好的制度重在落實，檔案部門是否出真招，基層檔案工作是否有實效，需要權力的制衡和廣泛的監(jiān)督。要將基層檔案工作責任劃分到基層黨委、政府、檔案部門、涉農部門等，形成工作責任制度，以確?；鶎訖n案工作權責明晰，同時要將基層檔案工作納入各級政府和主要領導干部的年度考核評價中。

三是用制度將基層檔案工作中的薄弱環(huán)節(jié)加以彌補。隨著城市化不斷推進，傳統(tǒng)村落以及非物質文化遺產加速消亡，加強特色檔案歸集工作、為古村落建檔是十分迫切和必要的，應以制度形式將這一工作提升高度，引起重視，為留存文化與記憶做出檔案貢獻。

3.2 多元治理主體，共謀鄉(xiāng)村發(fā)展

厘清基層檔案治理主體權責，切實有效拓展基層檔案價值，助力農業(yè)現代化和農業(yè)強國建設。各級黨委和政府要發(fā)揮黨管檔案工作的體制優(yōu)勢，從工作源頭到效能評價全過程參與基層檔案治理?；鶎訖n案是農業(yè)、農村、農民在中國大地上的真實記錄，更是服務鄉(xiāng)村各項事業(yè)振興的加速器。檔案部門是連接各類涉農部門的中介與橋梁，要搭建以檔案部門為核心，各涉農部門高效協(xié)同的工作機制。定期召開聯席工作會議，密切基層檔案業(yè)務交流，提升基層檔案治理主體責任意識與管理效能。

農業(yè)農村部門要將自身職能融合于基層檔案治理中，對于農業(yè)科技信息要主動建檔，在育種、墑情、產量、病蟲害等農業(yè)相關數據上形成農業(yè)科技檔案庫；將大數據、云計算等信息技術應用到農業(yè)科技檔案中，跟蹤各類作物的生長情況，為農業(yè)種植提供數據保障，加強農業(yè)種植的科技化水平。例如，黑龍江北大荒農墾集團推出“北大荒SMART”數字農服，利用農業(yè)科技檔案發(fā)展智慧農業(yè)和精準農業(yè)。［15］

統(tǒng)籌民政、教育、文旅等部門共同參與到基層檔案工作中來，民政部門要將民生檔案的收集、利用、服務等工作一以貫之做好；教育和文旅部門要從基層檔案中挖掘文化和教育價值，開發(fā)鄉(xiāng)村檔案文化產品。隨著縣域經濟深刻發(fā)展，農村的土地、人力、宅基地等資源要素進一步引入市場機制，要引導市場（企業(yè)）做好自身建檔工作并參與基層檔案治理等。社會團體中尤其是高等院校要發(fā)揮智力優(yōu)勢，調配高校檔案學科人才資源，形成基層檔案治理跨學科研究團隊，推動學術研究成果在鄉(xiāng)村落地。

3.3 豐富治理內容，共促鄉(xiāng)村振興

2023 年，全國檔案局長館長工作會議強調“圍繞全面推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，聚焦農村重點領域和關鍵改革環(huán)節(jié)加強檔案管理”。圍繞鄉(xiāng)村振興，需要進一步豐富基層檔案工作治理內容。

一是服務經濟建設。隨著經濟社會的發(fā)展和城鄉(xiāng)結構的變化，農民農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等農村產權交易問題凸顯，鄉(xiāng)村振興首先要處理好農民與土地資源的關系。要扎實做好經濟類檔案的立卷歸檔，為化解分配矛盾、解決民生問題提供憑證。例如，成都農交所德陽所創(chuàng)新實施律師法律審查意見及見證書+公證書+交易鑒證書的“三書”模式，通過規(guī)范閑置農房使用權流轉程序和要件，推動閑置農房良性流轉。［16］同時，隨著社會資本、社會組織、“新農人”等發(fā)展要素不斷涌入鄉(xiāng)村，亟須為其做好“建檔”工作。因此，一要引導村辦企業(yè)，專業(yè)合作社等新型農村集體經濟規(guī)范檔案工作流程，確保集體經濟可持續(xù)發(fā)展；二要為能人鄉(xiāng)賢、“新農人”等人才建檔，解決鄉(xiāng)村人才匱乏和流動性強的問題。

二是服務政治建設。以政治建設強化縣、鄉(xiāng)、村三級檔案治理體系功能，為鄉(xiāng)村治理賦能。農村基層黨組織是黨在農村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎，應發(fā)揮基層檔案在基層黨組織換屆選舉、村級重大事項決議等方面的憑證作用，同時為村級重大事件和各方工作留下記錄。例如各級脫貧攻堅檔案目前已歸集完畢，這是落后貧困地區(qū)舊貌換新顏的集體記憶。

三是服務文化建設。一是依靠檔案力量，保存中國村落實體，傳承中華優(yōu)秀文化。當前不僅要為傳統(tǒng)村落建檔，也要為新型村落建檔。要用成熟的檔案管理方法完整保存?zhèn)鹘y(tǒng)和新型村落的實體模型和文化資源，并利用VR、AR、GIS等技術活化展示基層檔案。二是提取基層檔案中的文化元素，挖掘基層檔案中的村落神話傳說、歷史變遷、民俗特色、村域發(fā)展歷程、名門望族故事、紅色革命故事、農業(yè)現代化成就等，凝結基層檔案中的農業(yè)元素、文化元素、教育元素，將其應用到民居村落、農業(yè)文化遺產的恢復與建設上?；鶎訖n案工作與鄉(xiāng)土文化建設緊密結合，推動鄉(xiāng)村旅游、研學游學、生態(tài)體驗等新業(yè)態(tài)在鄉(xiāng)村落地生根，在鄉(xiāng)村個性化傳承發(fā)展中賡續(xù)農耕文明。三是聚焦基層檔案中的文化和教育資源，開發(fā)喜聞樂見的檔案文化產品。從檔案中提煉農民群眾在日常生產生活實踐中形成的村規(guī)民約和共同理念，打造具有鄉(xiāng)土氣息、地方特色、現代化的檔案展覽、檔案專題片、檔案墻繪、檔案文創(chuàng)等文化精品。

3.4 開發(fā)治理工具，共享鄉(xiāng)村機遇

治理工具是基層檔案工作治理中借助的工具和方法。以往基層檔案以紙質載體為主，治理工具落后與專門人員不足導致基層檔案大量缺失。檔案在社會矛盾出現時無法有效發(fā)揮證據價值，解決民生問題。數字時代，治理工具的迭代升級至關重要。治理工具的開發(fā)有兩個維度，第一維度是基層檔案數字化建設，要進一步提高涵蓋民生事務、“三務”工作、集體經濟等館藏檔案的數字化程度，加速適應數字時代電子檔案的歸檔與接收。同時注重檔案數據關聯，高效利用基層檔案，形成專題數據庫。第二維度是在檔案數字化建設的基礎上深入推進檔案數字化服務，從民生領域逐步擴展到經濟、文化、生態(tài)等領域。《意見》提出，深入實施數字鄉(xiāng)村發(fā)展行動，推動數字化應用場景研發(fā)推廣。［17］對于基層檔案記載中的鄉(xiāng)村建筑、人文歷史、產業(yè)故事等文化資源，面向社會需求打造資源包，引入政府、村民、企業(yè)、社會多方共同參與，共同開發(fā)。例如，“云四坪·云村民暨百村數字村民計劃”將數字技術與鄉(xiāng)村振興相結合，將農村資產、農民權益、非遺產品、文化產品等開發(fā)成數字產品。［18］