聯(lián)合國(guó)2030 可持續(xù)發(fā)展議程下國(guó)際發(fā)展籌資缺口及其成因分析

劉 嫻 張晨希

內(nèi)容提要：聯(lián)合國(guó)2030 年可持續(xù)發(fā)展議程和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)提出后，發(fā)展籌資作為重要的落實(shí)手段，具有突出的時(shí)代緊迫性和現(xiàn)實(shí)意義。2021 年，習(xí)近平主席提出全球發(fā)展倡議，明確將發(fā)展籌資列為八大重點(diǎn)領(lǐng)域之一，中國(guó)對(duì)發(fā)展籌資議題的關(guān)注度和參與度日益提升。但近年來(lái)，實(shí)現(xiàn)聯(lián)合國(guó)2030 年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的挑戰(zhàn)層出不窮，尤其是新冠肺炎疫情后，國(guó)際發(fā)展籌資缺口進(jìn)一步拉大。本文認(rèn)為，2030 年可持續(xù)發(fā)展議程的普惠性要求與資本逐利性之間的矛盾，引發(fā)了發(fā)展籌資需求多元化與供給單一性之間的錯(cuò)配，進(jìn)而導(dǎo)致了發(fā)展籌資供需的結(jié)構(gòu)性失衡和缺口擴(kuò)大?；诖?，本文提出了2030 年可持續(xù)發(fā)展議程框架下國(guó)際發(fā)展籌資供需失衡的分析框架，從領(lǐng)域和受益國(guó)、融資主體、融資方式三個(gè)角度闡明國(guó)際發(fā)展籌資缺口拉大的結(jié)構(gòu)性原因，并指出全球可持續(xù)發(fā)展籌資的發(fā)展方向，為推動(dòng)落實(shí)全球發(fā)展倡議提出相應(yīng)對(duì)策建議。

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

“發(fā)展籌資”這一概念最早可追溯到20 世紀(jì)90 年代。冷戰(zhàn)結(jié)束后，一些發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為第三世界國(guó)家在國(guó)際戰(zhàn)略格局中的重要性下降，官方發(fā)展援助（Official Development Assistance, ODA）規(guī)模出現(xiàn)下降趨勢(shì)。為保持對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的政治壓力、促使其采取行動(dòng)兌現(xiàn)承諾，以77 國(guó)集團(tuán)為代表的發(fā)展中國(guó)家積極主張聯(lián)合國(guó)專門(mén)召開(kāi)討論發(fā)展籌資問(wèn)題的會(huì)議。經(jīng)過(guò)發(fā)展中國(guó)家的斗爭(zhēng)，在1997年的第52 屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過(guò)了《發(fā)展議程》（AgendaforDevelopment），提出在聯(lián)系日益緊密的世界下，制定更宏大的環(huán)境、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，加大對(duì)發(fā)展目標(biāo)的投入，形成了發(fā)展籌資問(wèn)題的初步框架。①“Agenda for Development: Resolution / Adopted by the General Assembly,” 20 June, 1997, https://digitallibrary.un.org/record/245092#record-files-collapse-header,訪問(wèn)日期：2023 年9 月1 日。2000 年，聯(lián)合國(guó)宣布千年發(fā)展目標(biāo)（Millennium Development Goals, MDGs），成為國(guó)際社會(huì)共同的發(fā)展目標(biāo)，發(fā)展籌資議題伴隨千年發(fā)展目標(biāo)的提出也被正式提上議程。2002 年3 月，在墨西哥蒙特雷市召開(kāi)了聯(lián)合國(guó)首屆發(fā)展籌資國(guó)際會(huì)議，推動(dòng)國(guó)際社會(huì)更加關(guān)注發(fā)展問(wèn)題，落實(shí)千年發(fā)展目標(biāo)。②黃梅波、陳岳：《國(guó)際發(fā)展援助創(chuàng)新融資機(jī)制分析》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》，2012 年第4 期，第71—77 頁(yè)。千年發(fā)展目標(biāo)到期后，2015 年，聯(lián)合國(guó)通過(guò)2030 年可持續(xù)發(fā)展議程（2030 Agenda），提出消除貧困、零饑餓等17 個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（Sustainable Development Goals, SDGs），涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和環(huán)境保護(hù)三大支柱，為發(fā)展籌資提供了新的全球性參考框架?？沙掷m(xù)發(fā)展投融資成為國(guó)際發(fā)展融資的重要關(guān)注點(diǎn)之一，即融資帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)收益能否實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展的目標(biāo)。為滿足聯(lián)合國(guó)2030 年可持續(xù)發(fā)展議程中17 個(gè)目標(biāo)所需的資金，2015 年《亞的斯亞貝巴行動(dòng)議程》（AddisAbabaActionAgenda）中確立了可持續(xù)發(fā)展籌資框架。聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)每年舉行發(fā)展籌資論壇，進(jìn)行后續(xù)落實(shí)的跟蹤和審查。

盡管聯(lián)合國(guó)2030 年可持續(xù)發(fā)展議程提出后，國(guó)際發(fā)展籌資格局朝著積極方向加速演進(jìn)，但當(dāng)前仍面臨艱巨挑戰(zhàn)。尤其是自2020 年以來(lái)，公共疾?。ㄈ缧鹿诜窝?、猴痘、霍亂、埃博拉病毒等）、地緣沖突、氣候危機(jī)和日益頻繁的自然災(zāi)害等多重因素激化了發(fā)展中國(guó)家在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三大維度的危機(jī)，且危機(jī)呈現(xiàn)綜合性、持續(xù)性特點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大了全球可持續(xù)發(fā)展籌資的需求。聯(lián)合國(guó)數(shù)據(jù)顯示，新冠肺炎疫情前，實(shí)現(xiàn)2030 年議程下的發(fā)展融資缺口每年約為2.5 萬(wàn)億美元，2020 年極速上升到3.9 萬(wàn)億美元，且缺口仍在不斷拉大。據(jù)估計(jì)，從2020年至2025 年，每年還將增加4000 億美元。③OECD, Global Outlook on Financing for Sustainable Development 2023: No Sustainability without Equity, 2022, p.4.

如不及時(shí)調(diào)整全球發(fā)展籌資缺口的鴻溝，恐將阻礙聯(lián)合國(guó)2030 年可持續(xù)發(fā)展議程的順利實(shí)現(xiàn)。從發(fā)展籌資的供給端看，有研究認(rèn)為，傳統(tǒng)發(fā)達(dá)援助國(guó)未能踐行其發(fā)展援助承諾額是導(dǎo)致當(dāng)前缺口拉大的主要原因。作為全球發(fā)展籌資的主要主體，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）下大部分傳統(tǒng)援助國(guó)的官方發(fā)展援助占國(guó)民總收入（ODA/GNI）比例約在0.3%左右，未能履行0.7%的官方發(fā)展援助承諾。2021 年，OECD 成員官方發(fā)展援助額增幅在去除因新冠肺炎疫情暴發(fā)帶來(lái)的疫苗費(fèi)用外，實(shí)際增長(zhǎng)率僅為4.8%，ODA/GNI 的平均比例僅為0.33%，遠(yuǎn)未達(dá)到0.7%的承諾比例。①I(mǎi)nter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.81.與發(fā)展籌資主體視角不同，部分研究從發(fā)展籌資的融資方式出發(fā)，認(rèn)為融資方式的優(yōu)惠條件惡化，即發(fā)展資金優(yōu)惠度的下降是當(dāng)前融資鴻溝難以彌合的重要原因。一方面，官方發(fā)展援助中優(yōu)惠度最高的資金方式——無(wú)償援助的比重和優(yōu)惠貸款的總體優(yōu)惠度在下降；另一方面，多邊開(kāi)發(fā)銀行的長(zhǎng)期貸款規(guī)模和優(yōu)惠性貸款占比也在逐年走低。②Eleanor Carey, Harsh Desai, “Maximising Official Development Assistance,” Development Co-operation Report 2023: Debating the Aid System, 2023, p.131.此外，部分文獻(xiàn)則聚焦于某一特定領(lǐng)域發(fā)展籌資缺口的成因分析。例如，在氣候變化領(lǐng)域，在2009 年哥本哈根氣候大會(huì)上，發(fā)達(dá)國(guó)家承諾在2020 年之前每年籌集1000 億美元，以支持發(fā)展中國(guó)家的氣候行動(dòng)，該承諾也成為2015 年《巴黎協(xié)定》的重要組成部分。然而，當(dāng)前氣候融資沒(méi)有滿足不斷加劇的氣候變化影響。一是由于全球氣候資金遠(yuǎn)未達(dá)到可獲得、可利用或可負(fù)擔(dān)程度，2020 年的氣候融資總額僅為833 億美元，未達(dá)到1,000 億美元的承諾。二是由于氣候適應(yīng)類項(xiàng)目杠桿率低，融資成本高，資金優(yōu)先投資于有利可圖的“氣候減緩”項(xiàng)目，而非“氣候適應(yīng)”項(xiàng)目。在發(fā)達(dá)國(guó)家2019 年調(diào)動(dòng)的629 億美元公共資金和140億美元私人氣候資金中，只有201 億美元用于氣候適應(yīng)項(xiàng)目，且只有60 億美元用于低收入國(guó)家。雖然適應(yīng)性資金在2020 年上升至286 億美元，占?xì)夂蛉谫Y總額的34%左右，但適應(yīng)資金的缺口也在擴(kuò)大，估計(jì)是目前流量的五至十倍，氣候融資結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化。③Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.94.

在國(guó)內(nèi)，對(duì)發(fā)展籌資的關(guān)注多集中于2015 年以后。余漫等人梳理了國(guó)際發(fā)展融資的理念演變。④余漫等：《國(guó)際發(fā)展融資理念演變分析》，載《學(xué)習(xí)與探索》，2016 年第12 期，第104—109 頁(yè)。黃梅波和陳燕鴻對(duì)國(guó)際發(fā)展融資的內(nèi)涵進(jìn)行了辨析，指出國(guó)際發(fā)展融資機(jī)構(gòu)主要向發(fā)展中國(guó)家提供以發(fā)展基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)為主的中長(zhǎng)期貸款，對(duì)低收入的貧困國(guó)家提供開(kāi)發(fā)項(xiàng)目以及文教建設(shè)方面的長(zhǎng)期優(yōu)惠貸款，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的私人企業(yè)提供小額中長(zhǎng)期貸款，以及股權(quán)、擔(dān)保等金融工具形式。①黃梅波、陳燕鴻：《國(guó)際發(fā)展融資》，復(fù)旦大學(xué)出版社2022 年版，第11 頁(yè)。黃超的《2015 年后可持續(xù)發(fā)展籌資新框架及中國(guó)的應(yīng)對(duì)》②黃超：《2015 年后可持續(xù)發(fā)展籌資新框架及中國(guó)的應(yīng)對(duì)》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2015 年第10 期，第7—15 頁(yè)?！?030 年可持續(xù)發(fā)展議程框架下官方發(fā)展援助的變革》③黃超：《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程框架下官方發(fā)展援助的變革》，載《國(guó)際展望》，2016 年第2 期，第78—93 頁(yè)?！端綘I(yíng)部門(mén)與聯(lián)合國(guó)2030 年可持續(xù)發(fā)展議程：貢獻(xiàn)、局限與改進(jìn)》④黃超：《私營(yíng)部門(mén)與聯(lián)合國(guó)2030 年可持續(xù)發(fā)展議程：貢獻(xiàn)、局限與改進(jìn)》，載《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》，2017 年第4 期，第31—39 頁(yè)。分別介紹了2015 年可持續(xù)發(fā)展籌資框架，及在其框架下官方發(fā)展援助和私營(yíng)部門(mén)各自發(fā)揮的作用。《TOSSD：國(guó)際發(fā)展融資統(tǒng)計(jì)新趨勢(shì)》⑤周思硙、毛小菁：《TOSSD：國(guó)際發(fā)展融資統(tǒng)計(jì)新趨勢(shì)》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作》2018 年第8 期，第33—35 頁(yè)?！堵?lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)的進(jìn)展與思考》⑥鮮祖德等：《聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)（SDG）統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)的進(jìn)展與思考》，載《統(tǒng)計(jì)研究》，2020 年第5 期，第3—13 頁(yè)?！稄摹肮俜桨l(fā)展援助”到“可持續(xù)發(fā)展官方支持總額”：國(guó)際發(fā)展援助統(tǒng)計(jì)方法的變革》⑦周弘等：《從“官方發(fā)展援助”到“可持續(xù)發(fā)展官方支持總額”：國(guó)際發(fā)展援助統(tǒng)計(jì)方法的變革》，載《西亞非洲》，2022 年第4 期，第3—21 頁(yè)。等文章主要從統(tǒng)計(jì)角度介紹了國(guó)際發(fā)展融資的統(tǒng)計(jì)規(guī)則進(jìn)展。

總體來(lái)看，國(guó)內(nèi)現(xiàn)有研究聚焦于對(duì)國(guó)際發(fā)展籌資概念本身的探討和闡釋，以及國(guó)際發(fā)展籌資在實(shí)踐中衍生出的新框架和新規(guī)則，缺乏對(duì)國(guó)際發(fā)展籌資缺口成因的系統(tǒng)性分析。2021 年，習(xí)近平主席從中國(guó)與世界共同利益、全人類前途命運(yùn)出發(fā)，提出全球發(fā)展倡議，明確將發(fā)展籌資列為八大重點(diǎn)領(lǐng)域之一，中國(guó)對(duì)發(fā)展籌資議題的關(guān)注度和參與度日益提升。因此，系統(tǒng)分析國(guó)際發(fā)展籌資缺口及其成因，有助于幫助我們抓住發(fā)展籌資的政策著力點(diǎn)，進(jìn)而優(yōu)化我國(guó)發(fā)展籌資政策和資金布局，推動(dòng)全球發(fā)展倡議走深走實(shí)，加快落實(shí)聯(lián)合國(guó)2030 年可持續(xù)發(fā)展議程，共同推動(dòng)全球發(fā)展邁向平衡、協(xié)調(diào)、包容的新階段。

二、2030 年可持續(xù)發(fā)展議程下發(fā)展籌資缺口分析框架

聯(lián)合國(guó)2030 年可持續(xù)發(fā)展議程的核心要義在“發(fā)展”，根本目的在“不讓任何一個(gè)人掉隊(duì)”。因此，它具有突出的全球普惠特征。發(fā)展籌資作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展議程的重要手段，需要?jiǎng)訂T各方各類資金，這對(duì)以追求利益的全球資本市場(chǎng)提出了新的要求。這里從對(duì)發(fā)展籌資普惠性要求與資金逐利性之間的矛盾出發(fā)，構(gòu)建了2030 年可持續(xù)發(fā)展議程下發(fā)展籌資缺口的分析框架。

（一）普惠性要求下發(fā)展籌資需求的多元化特征

2015 年9 月，聯(lián)合國(guó)提出了2030 年可持續(xù)發(fā)展議程，推出了17 個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和169 項(xiàng)具體目標(biāo)，為當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期的國(guó)際發(fā)展提供了行動(dòng)和政策的總綱領(lǐng)，建立了全球?qū)用娴目傮w框架，充分體現(xiàn)了最高政治級(jí)別的共同承諾。①鄒志強(qiáng)：《理念、機(jī)制、能力：聯(lián)合國(guó)與全球發(fā)展治理的關(guān)系及其啟示》，載《國(guó)際關(guān)系研究》，2020 年第6 期，第131—148 頁(yè)。從2000 年的千年發(fā)展目標(biāo)到2015 年的2030 年可持續(xù)發(fā)展議程，一個(gè)核心的變化是所需資金“從百萬(wàn)美元級(jí)增長(zhǎng)到十億美元級(jí)”。②張春著：《新型全球發(fā)展伙伴關(guān)系研究》，上海人民出版社2019 年版，第169 頁(yè)。發(fā)展資金需求規(guī)模的劇增，帶來(lái)了可持續(xù)發(fā)展籌資要求的全面升級(jí)，2030 可持續(xù)發(fā)展議程的普惠性特征使得國(guó)際發(fā)展籌資呈現(xiàn)多元化特征，具體體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是領(lǐng)域和受益國(guó)多元。相較于MDGs 時(shí)期，發(fā)展籌資圍繞減貧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心的目標(biāo)設(shè)定，2030 年可持續(xù)發(fā)展議程下發(fā)展籌資需要滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境三大維度的資金需求，覆蓋17 個(gè)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，包括消除貧困、消除饑餓、良好健康與福祉、優(yōu)質(zhì)教育、性別平等、清潔飲水與衛(wèi)生設(shè)施、廉價(jià)和清潔能源、體面工作和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、工業(yè)、創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施、縮小差距、可持續(xù)城市和社區(qū)、負(fù)責(zé)任的消費(fèi)和生產(chǎn)、氣候行動(dòng)、水下生物、陸地生物、和平、正義與強(qiáng)大機(jī)構(gòu)、促進(jìn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的伙伴關(guān)系。此外，2030 可持續(xù)發(fā)展議程還提出，尤其要關(guān)注最脆弱國(guó)家，特別是非洲國(guó)家、最不發(fā)達(dá)國(guó)家、內(nèi)陸發(fā)展中國(guó)家和小島嶼發(fā)展中國(guó)家、沖突中和沖突后的國(guó)家等。③United Nations General Assembly, “Transforming Our World: the 2030 Agenda for Sustainable Development,” https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/291/89/PDF/N1529189.pdf?OpenElement, 訪問(wèn)日期：2023 年9 月1 日。

二是融資主體多元。2030 可持續(xù)發(fā)展議程確立的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的多維發(fā)展目標(biāo)需要吸納更加多元豐富的融資渠道和主體、引導(dǎo)其參與普惠性較強(qiáng)的發(fā)展領(lǐng)域，建立廣泛的伙伴關(guān)系，以滿足更大規(guī)模的發(fā)展資金需求。一方面，既要堅(jiān)持傳統(tǒng)北方發(fā)達(dá)援助國(guó)的作用，又要充分發(fā)揮南方新興援助國(guó)的力量；另一方面，除發(fā)揮公共部門(mén)的主體作用外，還要吸納和撬動(dòng)私營(yíng)部門(mén)、慈善基金會(huì)等多元主體的加入。

三是融資方式多元。實(shí)現(xiàn)2030 可持續(xù)發(fā)展議程不僅需要充分運(yùn)用傳統(tǒng)的政府間援助資金和多邊銀行貸款，還需要在融資方式上不斷創(chuàng)新，采用公私合作、混合融資、碳關(guān)稅、搭建碳市場(chǎng)等多種融資方式擴(kuò)大資金池，并提高資金的優(yōu)惠度和普惠性。

（二）逐利性驅(qū)動(dòng)下發(fā)展籌資供給的單一性特征

盡管2030 可持續(xù)發(fā)展議程對(duì)發(fā)展籌資提出多元性的要求，但商業(yè)資金天然的逐利屬性使得當(dāng)前全球發(fā)展籌資供給仍呈現(xiàn)明顯的單一性特征。具體表現(xiàn)在以下方面。一是領(lǐng)域和受益國(guó)的相對(duì)單一性。當(dāng)前發(fā)展籌資主要用于資助更容易盈利的可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域，對(duì)其他社會(huì)普惠性的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的貢獻(xiàn)較少，對(duì)脆弱人群的需求回應(yīng)不足，特別是衛(wèi)生、社會(huì)保障和性別平等等領(lǐng)域，亟待擴(kuò)大可持續(xù)發(fā)展投資。發(fā)展資金，特別是多邊發(fā)展銀行提供的貸款和私營(yíng)部門(mén)資金，傾向投資風(fēng)險(xiǎn)較低和回報(bào)率較高的中等發(fā)展中國(guó)家，最不發(fā)達(dá)國(guó)家難以從全球發(fā)展籌資體系中深度受益，限制了其投資糧食、能源、工業(yè)生產(chǎn)體系等領(lǐng)域可持續(xù)轉(zhuǎn)型的能力，世界南北兩極分化趨勢(shì)未能得到逆轉(zhuǎn)。二是融資主體和方式的相對(duì)單一性。當(dāng)前，可持續(xù)發(fā)展籌資的主體仍然是傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家援助國(guó)，官方發(fā)展援助是主流且穩(wěn)定的融資方式，而新興援助國(guó)、私營(yíng)部門(mén)、非政府組織等主體的調(diào)動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，混合融資、公私合作投資等撬動(dòng)式融資方式的創(chuàng)新度不足，其資金杠桿效益遠(yuǎn)未充分發(fā)揮。

（三）2030 年可持續(xù)發(fā)展議程下全球發(fā)展籌資供需的結(jié)構(gòu)性失衡

如上所述，2030 年可持續(xù)發(fā)展議程的普惠性本質(zhì)與資金天然的逐利性之間的矛盾引發(fā)了發(fā)展籌資供需兩端的結(jié)構(gòu)性失衡（如圖1 所示），具體表現(xiàn)在領(lǐng)域與受益國(guó)、融資主體、融資方式上的多元化需求和單一性供給之間的不匹配，由此帶來(lái)了發(fā)展籌資缺口的不斷擴(kuò)大。在發(fā)展籌資領(lǐng)域和受益國(guó)上，表現(xiàn)為部分回報(bào)率較高的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、發(fā)達(dá)國(guó)家和中等發(fā)展中國(guó)家更易獲得資金；而更具有普惠性質(zhì)、公共品性質(zhì)的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)則存在著資金不足。在融資主體上，公共部門(mén)，尤其是OECD 為代表的傳統(tǒng)發(fā)達(dá)援助國(guó)的公共部門(mén)，天然具有投資發(fā)展領(lǐng)域的傾向；而多邊銀行機(jī)構(gòu)受制于國(guó)際金融體系的評(píng)級(jí)規(guī)則等因素，往往傾向于風(fēng)險(xiǎn)避險(xiǎn)，加之私營(yíng)部門(mén)內(nèi)在的逐利性傾向，這兩類借貸主體易因發(fā)展領(lǐng)域的高風(fēng)險(xiǎn)和低營(yíng)利性而退卻，因而私營(yíng)部門(mén)參與發(fā)展籌資的積極性不足，無(wú)法滿足2030 年議程對(duì)于充分調(diào)動(dòng)各融資主體的要求。在方式上，資本逐利性與發(fā)展普惠性之間的矛盾使公私資金在融資方式上創(chuàng)新成本較高，資金搭配使用的創(chuàng)新動(dòng)力不足。

圖1 發(fā)展籌資供需分析框架圖

三、發(fā)展籌資缺口的具體成因分析

本節(jié)將基于上述分析框架，分別從領(lǐng)域和受益國(guó)失衡、主體失衡和方式失衡引發(fā)的發(fā)展籌資缺口等方面詳細(xì)展開(kāi)論述。

（一）領(lǐng)域與受益國(guó)失衡引發(fā)的籌資缺口：投資回報(bào)率差異誘發(fā)資金分布不均

發(fā)展籌資的目的不僅是為了增長(zhǎng)，更是為了公平、可持續(xù)，實(shí)現(xiàn)“不讓任何一個(gè)人掉隊(duì)”。但由于資本的逐利性目標(biāo)使得資金仍集中在中等發(fā)展中國(guó)家和利潤(rùn)率較高的領(lǐng)域，對(duì)低回報(bào)率的社會(huì)民生領(lǐng)域和最不發(fā)達(dá)國(guó)家“心有余而力不足”，這偏離了可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，折損了資金的普惠性和包容性，使得發(fā)展籌資中的“木桶短板效應(yīng)”無(wú)法補(bǔ)齊。

從發(fā)展籌資流入領(lǐng)域來(lái)看，在最需要融資的社會(huì)民生領(lǐng)域，私營(yíng)投資者普遍認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)高、資金回報(bào)率低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前62%的發(fā)展資金流入交通和基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)行業(yè)，特別是銀行和商業(yè)服務(wù)、能源和交通倉(cāng)儲(chǔ)，平均只有7%的私營(yíng)融資支持社會(huì)項(xiàng)目，年均僅約36 億美元。①OECD, Private Finance Mobilised by Official Development Finance Interventions, Opportunities and Challenges to Increase its Contribution towards the SDGs in Developing Countries, January 2023, p.18.與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相對(duì)應(yīng)，為發(fā)展中國(guó)家籌集的私人資金主要用于資助“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)8（體面工作和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)）”“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)10（減少不平等）”“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)13（氣候行動(dòng)）”和“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)9（工業(yè)、創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施）”，分別為37%、35%、32%、29%（詳見(jiàn)圖2），對(duì)其他可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的貢獻(xiàn)較少，特別是與社會(huì)發(fā)展相關(guān)的目標(biāo)，如“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)3（良好的健康和福祉）”“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo) 4（優(yōu)質(zhì)教育）”和“可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)16（和平、正義和強(qiáng)有力的機(jī)構(gòu)）”，獲得的發(fā)展資金微乎其微。②Ibid.此外，由于存在監(jiān)測(cè)和報(bào)告不夠完善以及透明度低等因素，不少融資項(xiàng)目對(duì)當(dāng)?shù)孛裆纳频陌l(fā)展影響很難測(cè)度。

圖2 籌集私人資金的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)重點(diǎn)（基于 2018—2020 年的估算）③ 原則上，所有籌集的私人資金都有助于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)17：從多種來(lái)源為發(fā)展中國(guó)家籌集額外資金。

從發(fā)展籌資受益國(guó)家來(lái)看，發(fā)展中國(guó)家面臨氣候變化、地緣沖突、新冠肺炎疫情、債務(wù)償還等壓力，具有大規(guī)模發(fā)展資金投入需求。雖然發(fā)展中國(guó)家從外國(guó)直接投資（FDI）等資金流入中獲益匪淺，但也面臨越來(lái)越多的挑戰(zhàn)，如政治穩(wěn)定性、外匯波動(dòng)性、通貨膨脹和金融市場(chǎng)不穩(wěn)定性等風(fēng)險(xiǎn)因素。而私營(yíng)部門(mén)在發(fā)展中國(guó)家進(jìn)行投資的意圖一方面體現(xiàn)為尋求資源、合作、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)規(guī)模和無(wú)風(fēng)險(xiǎn)投資的戰(zhàn)略投資，另一方面體現(xiàn)為參與東道國(guó)長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)和社會(huì)績(jī)效的戰(zhàn)略投資。①Luke Emeka Okafor, Habir Hassan, “Risk Dimensions, Risk Clusters, and Foreign Direct Invesments in Developing Countries,” International Review of Economics & Finance, Vol. 82, No. 2022, pp.636-649.由于國(guó)際商業(yè)交易存在的風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)展融資實(shí)踐大部分在資信較好、風(fēng)險(xiǎn)較低的國(guó)家，僅有約12%的私營(yíng)資金惠及最不發(fā)達(dá)國(guó)家，且主要通過(guò)少量大型項(xiàng)目，集中在莫桑比克、孟加拉國(guó)、烏干達(dá)、幾內(nèi)亞和安哥拉等少數(shù)國(guó)家。②OECD, “Private Finance Mobilised by Official Development Finance Interventions, Opportunities and Challenges to Increase its Contribution towards the SDGs in Developing Countries,” January 2023, p.17.全球金融資產(chǎn)在2020 年達(dá)到469 萬(wàn)億美元，但發(fā)展中國(guó)家每年3.9 萬(wàn)億的發(fā)展融資缺口占這些全球金融資產(chǎn)的不到1%。③OECD, Global Outlook on Financing for Sustainable Development 2023: No Sustainability without Equity, 2022, p.146.新冠肺炎疫情暴發(fā)后，南北資源差距更加明顯。2020年和2021 年，發(fā)達(dá)國(guó)家用于疫后復(fù)蘇的資金支出為人均1.22 萬(wàn)美元，是發(fā)展中國(guó)家（410 美元）的30 倍，是最不發(fā)達(dá)國(guó)家（20 美元）的610 倍。④Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.9.聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)古特雷斯指出：“80%的復(fù)蘇資金都花在發(fā)達(dá)國(guó)家，低收入國(guó)家正在經(jīng)歷這一代人所目睹的最慢增長(zhǎng)?！庇捎谌狈Y金支持可持續(xù)發(fā)展，限制了投資能源、糧食體系等領(lǐng)域可持續(xù)轉(zhuǎn)型的能力，最不發(fā)達(dá)國(guó)家正變得越發(fā)落后，世界貧富兩極分化趨勢(shì)日趨明顯。

（二）主體失衡引發(fā)的籌資缺口：全球風(fēng)險(xiǎn)加劇抑制融資主體積極性

長(zhǎng)期以來(lái)，傳統(tǒng)發(fā)達(dá)援助國(guó)是全球發(fā)展籌資的主力軍，其通過(guò)無(wú)償援助、優(yōu)惠貸款等官方發(fā)展援助資金支持廣大發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。近年來(lái)，特別是新冠肺炎疫情后，全球經(jīng)濟(jì)整體下行明顯，傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國(guó)家自顧不暇，影響了對(duì)外發(fā)展援助的積極性。據(jù)OECD 發(fā)展援助委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，2021年OECD 成員國(guó)官方發(fā)展援助資金為1,859 億美元。①OECD DAC, https://public.tableau.com/views/AidAtAGlance/DACmembers?:embed=y&:display_count=no?&:showVizHome=no#1, 訪問(wèn)日期：2023 年9 月1 日。雖較上年有所增加，但主要是由于OECD 同意將發(fā)達(dá)國(guó)家“捐贈(zèng)多余疫苗劑量”計(jì)入官方發(fā)展援助，②“Frequently Asked Questions on the ODA Eligibility of Covid-19 Related Activities,” February 2022,https://www.oecd.org/development/financing-sustainable-development/FAQs-ODA-eligibility-of-COVID-19-related-activities-FEB-2022.pdf, 訪問(wèn)日期：2023 年9 月1 日。該部分并非專門(mén)為支持發(fā)展中國(guó)家抗疫購(gòu)買(mǎi)，因而引發(fā)了一定爭(zhēng)議。如不計(jì)入該部分疫苗費(fèi)用，官方發(fā)展援助增長(zhǎng)幅度僅為4.8%，占捐助方國(guó)民總收入比例平均為0.33%。③Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.81.另一方面，根據(jù)OECD 統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2015 年以來(lái)，OECD 成員國(guó)提高了向最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供的官方發(fā)展援助的貸款條件，不僅縮短了償還期限，還降低了平均贈(zèng)予成分，這些都使得優(yōu)惠性質(zhì)資金更加稀缺。由于發(fā)展中國(guó)家財(cái)政能力有限，且債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加劇，需要更多高優(yōu)惠度的融資。但一方面，官方發(fā)展援助中優(yōu)惠度最高的資金方式——無(wú)償援助占比在下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2021 年，最不發(fā)達(dá)國(guó)家接受無(wú)償援助的比重從93%下降到87%，小島嶼發(fā)展中國(guó)家從87%下降到71%。④Ibid.另一方面，優(yōu)惠貸款的優(yōu)惠度總體呈下降趨勢(shì)。其中，向最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供雙邊官方援助貸款的償還期限從35.7 年縮短至27.3 年，利率從2015 年的0.35%提升至2021 年的0.63%，平均贈(zèng)予成分從2015 年的78%下降至2021 年的70%。⑤Eleanor Carey, Harsh Desai, “Maximising Official Development Assistance,” Development Co-operation Report 2023: Debating the Aid System, 2023, p.131.

表1 2015—2021 年向最不發(fā)達(dá)國(guó)家提供雙邊官方發(fā)展援助的貸款條件

受制于國(guó)際金融體系評(píng)級(jí)規(guī)則，多邊開(kāi)發(fā)銀行作為提供長(zhǎng)期貸款融資的重要融資主體在國(guó)際環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)加劇的背景下也趨于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的行為方式。優(yōu)質(zhì)信用評(píng)級(jí)能夠降低多邊銀行籌資成本，將節(jié)省下來(lái)的資金轉(zhuǎn)給低收入國(guó)家。近年來(lái)，發(fā)展中國(guó)家債務(wù)狀況的惡化，推高了銀行杠桿率和借貸風(fēng)險(xiǎn)，加劇了其信用評(píng)級(jí)下降的可能性，擠壓了多邊開(kāi)發(fā)銀行貸款增量空間。①“Exclusive: Fitch Warns MDBs Risk Downgrade from G-20 Report Adoption”, August 19, 2022, https://www.devex.com/news/exclusive-fitch-warns-mdbs-risk-downgrade-from-g-20-report-adoption-103817, 訪問(wèn)日期：2023 年9 月1 日。金融機(jī)構(gòu)在保持信用評(píng)級(jí)和提升借貸能力之間艱難地尋求平衡。2021 年，多邊開(kāi)發(fā)銀行貸款規(guī)模為830 億美元，同比下降12%，并且其中720 億美元為非優(yōu)惠貸款，優(yōu)惠性質(zhì)貸款占比不足兩成，中等收入國(guó)家成為貸款的主要受益者。②Inter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.88.當(dāng)前發(fā)展資金優(yōu)惠度下降的態(tài)勢(shì)明顯無(wú)法適應(yīng)新的融資需求，低收入國(guó)家所獲得的優(yōu)惠資金遠(yuǎn)不足以支持其發(fā)展需求，特別是部分小島嶼發(fā)展中國(guó)家，雖然人均國(guó)民收入高，但面臨氣候等融資需求巨大。小島嶼國(guó)家呼吁豐富多邊金融機(jī)構(gòu)發(fā)放優(yōu)惠性資金的標(biāo)準(zhǔn)，除人均國(guó)民收入外，將多維脆弱性（Multidimensional Vulnerability Index, MVI）作為獲得優(yōu)惠資金的標(biāo)準(zhǔn)，提高高優(yōu)惠度的發(fā)展資金供給。③“Multidimensional Vulnerability Index for SIDS: Complex Causes of Vulnerability Will Persist without Proper Characterization: Towards a Multidimensional Vulnerability Index for Small Islands Developing States,” https://sdgs.un.org/topics/small-island-developing-states/mvi, 訪問(wèn)日期：2023 年9 月1 日。

（三）方式失衡引發(fā)的籌資缺口：不同資金風(fēng)險(xiǎn)回報(bào)偏好各異引致混合融資動(dòng)力不足

發(fā)展籌資方式的豐富和創(chuàng)新是彌合全球資金缺口的有效手段。官方資金規(guī)模具有有限性，私營(yíng)部門(mén)資金在彌補(bǔ)可持續(xù)發(fā)展資金缺口中發(fā)揮著不可或缺的作用，因而公私混合融資模式的重要性日益凸顯，并已成為國(guó)際社會(huì)共識(shí)。隨著發(fā)展中國(guó)家從危機(jī)中復(fù)蘇，特別是對(duì)較難獲得優(yōu)惠資源的中等收入國(guó)家，公私混合融資可引導(dǎo)資金流向利潤(rùn)率低、但具有高度可持續(xù)發(fā)展影響的項(xiàng)目，充實(shí)發(fā)展資金，促進(jìn)包容性工業(yè)化轉(zhuǎn)型。雖然各捐助方為可持續(xù)發(fā)展調(diào)動(dòng)額外資金的意愿強(qiáng)烈，但當(dāng)前從私營(yíng)部門(mén)籌集的金額相對(duì)有限，規(guī)模不盡如人意。全球混合融資網(wǎng)絡(luò)Convergence 報(bào)告指出，經(jīng)過(guò)2012—2020 年的穩(wěn)定增長(zhǎng)，混合融資增速有所放緩。①I(mǎi)nter-agency Task Force on Financing for Development, Financing for Sustainable Development Report 2023: Financing Sustainable Transformations, 2023, p.90.圖3 表明，2020 年，混合融資的全球規(guī)模為513 億美元，遠(yuǎn)低于3.9 萬(wàn)億美元的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)融資缺口。

圖3 2012—2020 年通過(guò)官方發(fā)展融資撬動(dòng)從私營(yíng)部門(mén)調(diào)動(dòng)的金額（單位：億美元）

由于官方資金和私營(yíng)資金的屬性各異，以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和回報(bào)的偏好并不趨同，使得混合融資的進(jìn)程并不會(huì)一帆風(fēng)順。擴(kuò)大混合融資模式的障礙體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是私營(yíng)投資的“投資猶豫”?；旌先谫Y涉及不同成熟度和不同國(guó)情的國(guó)家市場(chǎng)，很難形成統(tǒng)一、通行的融資模式和商業(yè)案例，使得銀行可擔(dān)保的可行項(xiàng)目探討和協(xié)商成本較高。在許多發(fā)展中國(guó)家，調(diào)動(dòng)私營(yíng)投資的交易往往基于個(gè)案、在帶有一定“機(jī)會(huì)主義”的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)。新冠肺炎疫情后，發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)投資風(fēng)險(xiǎn)攀升，匯率波動(dòng)大，高回報(bào)的大規(guī)模投資機(jī)會(huì)更加稀缺。另一方面，發(fā)展中國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化和制度化的投資法律和文件往往不夠健全，私營(yíng)融資項(xiàng)目的談判能力不足，推進(jìn)公私融資伙伴關(guān)系的營(yíng)商環(huán)境有待改善。

二是公共資本的“投資謹(jǐn)慎”。在目前混合融資實(shí)踐中，公共資本主要承擔(dān)技術(shù)援助和擔(dān)保功能，即催化項(xiàng)目和去風(fēng)險(xiǎn)作用。但隨著發(fā)達(dá)國(guó)家公共財(cái)政緊張，也更加關(guān)注自身資金風(fēng)險(xiǎn)，高風(fēng)險(xiǎn)、低回報(bào)的融資機(jī)制以及缺乏金融投資專業(yè)知識(shí)，讓很多發(fā)展金融機(jī)構(gòu)望而卻步?？傮w來(lái)看，由于公共部門(mén)技術(shù)援助的目的不夠明確，在挖掘可投資項(xiàng)目上發(fā)揮的作用不夠，對(duì)“去風(fēng)險(xiǎn)”的認(rèn)識(shí)和傾向缺乏長(zhǎng)期性，導(dǎo)致撬動(dòng)私營(yíng)部門(mén)的杠桿率不高。在新冠肺炎疫情之前，在低收入國(guó)家的杠桿率為1∶0.37，即1 美元的公共資金籌集0.37 美元的私人資金，中高收入國(guó)家為1∶0.65。①Attridge Samantha, Engen Lars, Blended Finance in the Poorest Economies: The Need for a Better Approach, April 2019, p.38.要彌合巨大的發(fā)展籌資缺口，顯然官方發(fā)展援助機(jī)構(gòu)需要進(jìn)一步提升資金運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)管理能力，支持撬動(dòng)更多私營(yíng)資金。

四、全球可持續(xù)發(fā)展籌資的發(fā)展方向

面對(duì)當(dāng)前國(guó)際發(fā)展籌資的結(jié)構(gòu)性失衡，國(guó)際社會(huì)需要克服挑戰(zhàn)，協(xié)調(diào)努力，創(chuàng)新方案，共同推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展籌資進(jìn)程。針對(duì)當(dāng)前發(fā)展籌資供需的結(jié)構(gòu)性失衡，全球發(fā)展籌資的發(fā)展方向需朝著以下三個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)調(diào)整。

（一）加強(qiáng)公共部門(mén)主導(dǎo)的全球籌資領(lǐng)導(dǎo)力，發(fā)揮對(duì)各資金主體的引領(lǐng)作用

2030 年可持續(xù)發(fā)展議程強(qiáng)調(diào)，公共財(cái)政在提供基本服務(wù)和公共產(chǎn)品以及催化其他資金來(lái)源（包括來(lái)自私營(yíng)部門(mén)的資金）方面發(fā)揮著重要作用。②United Nations General Assembly, Transforming Our World: The 2030 Agenda for Sustainable Development, https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N15/291/89/PDF/N1529189.pdf?OpenElement,訪問(wèn)日期：2023 年9 月1 日。因此，一方面，官方發(fā)展援助的核心作用應(yīng)得到進(jìn)一步確認(rèn)。官方發(fā)展援助作為國(guó)際發(fā)展合作的公開(kāi)任務(wù)，在需求最大和籌資能力最弱的地方，特別是對(duì)資源有限的最貧困和脆弱國(guó)家而言，仍顯得尤為重要。另一方面，在堅(jiān)持官方發(fā)展援助核心地位的基礎(chǔ)上，公共部門(mén)需要加強(qiáng)全球籌資領(lǐng)導(dǎo)力，努力發(fā)揮逆周期作用，引導(dǎo)其他資金弱化逐利性屬性，引領(lǐng)全球各類資金用于可持續(xù)發(fā)展方向。2022 年9 月，二十國(guó)集團(tuán)發(fā)展部長(zhǎng)會(huì)議提出《二十國(guó)集團(tuán)在發(fā)展中國(guó)家，包括最不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼發(fā)展中國(guó)家擴(kuò)大混合融資的原則》，無(wú)疑已反映了在發(fā)展中國(guó)家擴(kuò)大以公共資金帶動(dòng)私營(yíng)資金的混合融資的戰(zhàn)略方向和愿望。③“G20 Principles to Scale Up Blended Finance in Developing Countries, including Least Developed Countries and Small Island Developing States,” 2022, http://www.g20.utoronto.ca/2022/G20-Principles-to-Scale-Up-Blended-Finance-in-Developing-Countries-including-LDCs-and-SIDS.pdf, 訪問(wèn)日期：2023 年9 月1 日。2023 年2 月，OECD 私營(yíng)融資促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展實(shí)踐社區(qū)（CoP-PFSD）組織“為可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)加強(qiáng)私營(yíng)融資”研討會(huì)，圍繞混合融資和釋放私人資金等政策議題展開(kāi)討論，計(jì)劃籌備更新于2017年通過(guò)的《混合融資指導(dǎo)原則》，積極探討通過(guò)公私渠道協(xié)調(diào)，指導(dǎo)發(fā)展融資界和私營(yíng)部門(mén)行動(dòng)，幫助找到私營(yíng)投資的著力點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制無(wú)法落實(shí)的公共政策事項(xiàng)，擴(kuò)大發(fā)展籌資交易規(guī)模和影響力。

具體來(lái)看，由于當(dāng)前捐助國(guó)政府公共預(yù)算減少，應(yīng)發(fā)揮公共部門(mén)的擔(dān)保功能來(lái)解決私營(yíng)投資者規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的需要和發(fā)展中國(guó)家金融體系不發(fā)達(dá)問(wèn)題。同時(shí)，公共部門(mén)也可進(jìn)一步探索在混合融資中發(fā)揮更大的引導(dǎo)作用。一是從宏觀政策和微觀方案兩方面著手，有針對(duì)性地創(chuàng)新調(diào)動(dòng)工具，鼓勵(lì)更多長(zhǎng)期性和耐心性投資，讓私營(yíng)部門(mén)的盈利能力與可持續(xù)性更好掛鉤。二是在脆弱國(guó)家挖掘更多投資機(jī)會(huì)。通過(guò)技術(shù)援助、政策對(duì)話等方式，加大項(xiàng)目開(kāi)發(fā)力度，提高銀行可接受的投資機(jī)會(huì)。三是加大對(duì)私營(yíng)部門(mén)的激勵(lì)機(jī)制，提高發(fā)展籌資機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)承受能力，如攤薄特定項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、提高項(xiàng)目收益等。對(duì)于具有高財(cái)務(wù)潛力的項(xiàng)目，還可使用具有股權(quán)特征的工具，利用金融利潤(rùn)資助其他投資，平衡投資回報(bào)。當(dāng)然，在此過(guò)程中，也應(yīng)衡量混合融資與其他融資機(jī)制的成本，確保公共部門(mén)不會(huì)過(guò)度補(bǔ)償私營(yíng)伙伴。

（二）完善多邊金融治理體系，鼓勵(lì)融資方式創(chuàng)新

第一，提高多邊金融機(jī)構(gòu)借貸能力，促進(jìn)長(zhǎng)期和可負(fù)擔(dān)的融資。國(guó)際社會(huì)普遍呼吁，多邊銀行提供的貸款應(yīng)更加長(zhǎng)期，達(dá)到30—50 年的償還期和更長(zhǎng)的寬限期，以使與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相關(guān)投資有足夠時(shí)間，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)人力資本帶來(lái)的福利以及改善生產(chǎn)力。為此，多邊金融機(jī)構(gòu)正在通過(guò)資本注入和資本充足率改革，增加貸款和改善貸款條件的空間。2021 年12 月，世界銀行國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)進(jìn)行新一輪增資，2022—2025 財(cái)年收到930 億美元。①World bank, “Global Community Steps Up with $93 Billions Support Package to Boost Resilient Recovery in World’s Poorest Countries,” December 15, 2021, https://www.worldbank.org/en/news/press-release/2021/12/15/global-community-steps-up-with-93-billion-support-package-to-boost-resilient-recovery-in-world-s-poorestcountries, 訪問(wèn)日期：2023 年9 月1 日。2022 年，非洲開(kāi)發(fā)基金收到2023—2025 年周期的89 億美元增資，比上一周期增加14%。②“African Development Fund Mobilizes $8.9 Billion for Africa’s Low-income Countries, the Highest in Its 50-year History,” December 16, 2022, https://adf.afdb.org/african-development-fund-mobilizes-8-9-billion-forafricas-low-income-countries-the-highest-in-its-50-year-history/, 訪問(wèn)日期：2023 年9 月1 日。2020 年，多邊開(kāi)發(fā)銀行還推出“共同融資”倡議，與國(guó)際發(fā)展融資俱樂(lè)部、民間社會(huì)和私營(yíng)部門(mén)合作，加強(qiáng)私營(yíng)銀行和發(fā)展籌資機(jī)構(gòu)之間的合作伙伴關(guān)系，引導(dǎo)資金流支持2030 年議程和《巴黎協(xié)定》。

第二，創(chuàng)新金融工具，提升國(guó)際金融產(chǎn)品的有效性和包容性。一是創(chuàng)造多元化投資渠道。例如，捆綁高風(fēng)險(xiǎn)和低風(fēng)險(xiǎn)投資的金融產(chǎn)品，使用混合融資結(jié)構(gòu)化工具，將優(yōu)惠和非優(yōu)惠資源混合使用等，在不同的貨幣間分散投資，降低脆弱國(guó)家的借貸成本和外匯風(fēng)險(xiǎn)，培育經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施投資機(jī)會(huì)。二是為主權(quán)債務(wù)制定更全面的解決方案，提供必要財(cái)政空間，幫助發(fā)展中國(guó)家恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。多邊開(kāi)發(fā)銀行貸款應(yīng)更多使用國(guó)家應(yīng)急條款，例如，世界銀行的“災(zāi)難延遲提款選項(xiàng)和應(yīng)急反應(yīng)”條款，在發(fā)生災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)或金融問(wèn)題時(shí)，自動(dòng)暫停債務(wù)支付，為受沖擊的國(guó)家提供喘息機(jī)會(huì)。債權(quán)人及其主權(quán)債務(wù)人需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)努力，商討現(xiàn)有債權(quán)問(wèn)題，建立負(fù)責(zé)任的綜合借貸結(jié)構(gòu)機(jī)制，使用債務(wù)可持續(xù)性分析來(lái)區(qū)分流動(dòng)性和償付能力危機(jī)，減少不可持續(xù)的債務(wù)，加強(qiáng)債務(wù)透明度和管理。當(dāng)項(xiàng)目貸款不太可能產(chǎn)生外匯收入時(shí)，以當(dāng)?shù)刎泿盘峁└蠓蓊~的貸款，也將有助于降低借款人的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況。三是改革6 500 億美元特別提款權(quán)交易制度。2021 年7 月，為應(yīng)對(duì)全球新冠肺炎疫情，國(guó)際貨幣基金組織批準(zhǔn)6500 億美元特別提款權(quán)分配。特別提款權(quán)分配存在不平衡，約40%額度流向發(fā)展中國(guó)家成員和地區(qū)，非洲國(guó)家和地區(qū)僅獲得330 億美元，僅占5%，在全球債務(wù)危機(jī)處理中應(yīng)用不足。①“How Might the IMF’s Special Drawing Rights Help Africa?” August 24, 2021. https://www.theafricareport.com/120851/what-do-the-imfs-special-drawing-rights-actually-entail/,訪問(wèn)日期：2023 年9 月1 日。非洲開(kāi)發(fā)銀行正在探索通過(guò)特別提款權(quán)回收倡議，例如，用于支持非洲基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或利用特別提款權(quán)調(diào)動(dòng)區(qū)域開(kāi)發(fā)銀行資本增資，讓特別提款權(quán)不僅在全球危機(jī)時(shí)期應(yīng)對(duì)國(guó)際流動(dòng)性限制，還為長(zhǎng)期發(fā)展籌資提供更具實(shí)質(zhì)性的支持，使更多特別提款權(quán)用于發(fā)展目的。②“Leveraging the Power of Special Drawing Rights: How Developed Countries Can Help Boost Africa’s Development,” May 26, 2022, https://www.afdb.org/en/news-and-events/interviews/leveraging-power-special-drawingrights-how-developed-countries-can-help-boost-africas-development-51910, 訪問(wèn)日期：2023 年9 月1 日。此外，信用評(píng)級(jí)的順周期行為，特別是對(duì)發(fā)展中國(guó)家的評(píng)級(jí)無(wú)助于其經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。應(yīng)考慮重塑信用評(píng)級(jí)行業(yè)，設(shè)置符合可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的長(zhǎng)期評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)連貫、協(xié)調(diào)和更具包容性的全球金融體系，充分支持可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

（三）構(gòu)建常態(tài)化評(píng)估機(jī)制，推進(jìn)本地化參與

第一，提高發(fā)展籌資的風(fēng)險(xiǎn)管理和問(wèn)責(zé)制?？沙掷m(xù)發(fā)展融資意味著讓投資鏈上的所有行為者和資金流與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)協(xié)調(diào)一致，確保將發(fā)展置于全球金融體系的核心。為此，需要構(gòu)建長(zhǎng)期有效的反饋機(jī)制，監(jiān)督各參與方履行籌資承諾。目前，全球有兩個(gè)主要平臺(tái)監(jiān)測(cè)發(fā)展實(shí)效議程，分別是聯(lián)合國(guó)發(fā)展合作論壇（DCF）和全球有效發(fā)展合作伙伴關(guān)系（GPEDC）。兩個(gè)平臺(tái)通過(guò)調(diào)查和監(jiān)測(cè)工具，幫助成員履行有效發(fā)展合作的承諾，改善透明度和影響監(jiān)測(cè)，推動(dòng)發(fā)展實(shí)效議程。西方國(guó)家還與金融中介機(jī)構(gòu)合作，將私營(yíng)部門(mén)環(huán)境、社會(huì)和公司治理（ESG）和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)聯(lián)系起來(lái)，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)、政策等激勵(lì)措施，以改善可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)管理，加強(qiáng)可持續(xù)金融的影響和問(wèn)責(zé)制，以及提高對(duì)負(fù)責(zé)任商業(yè)行為準(zhǔn)則的遵守。此外，國(guó)際社會(huì)通過(guò)加強(qiáng)捐助者之間的經(jīng)驗(yàn)分享，提升機(jī)構(gòu)的金融能力和專業(yè)知識(shí)。2020 年，OECD 發(fā)展援助委員會(huì)成立“私營(yíng)融資促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展實(shí)踐社區(qū)”，旨在促進(jìn)成員之間分享良好做法，建立市場(chǎng)信任和減少風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知。

第二，加強(qiáng)發(fā)展合作的本地化參與。從受援國(guó)的實(shí)際需求出發(fā)，給予發(fā)展中國(guó)家在發(fā)展籌資框架中更多自主權(quán)和話語(yǔ)權(quán)也是構(gòu)建反饋機(jī)制、解決發(fā)展籌資供需失衡的重要手段。當(dāng)下，在發(fā)展中國(guó)家層面，“綜合國(guó)家融資框架”（INFFs）被大面積推廣。INFFs 明確制定國(guó)家發(fā)展優(yōu)先事項(xiàng)，有助于將外來(lái)融資和本地資源與其國(guó)家戰(zhàn)略計(jì)劃中的長(zhǎng)期目標(biāo)更好聯(lián)系起來(lái)，指導(dǎo)確定發(fā)展合作資源的最佳使用方式和適當(dāng)?shù)墓劫Y金組合。當(dāng)前，已有86 個(gè)國(guó)家制定了INFF，確定了450 多個(gè)與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)相一致的投資機(jī)會(huì)領(lǐng)域。①“Scenes from 2023 FFD Forum Roundtable: Guinea’s INFF Experience,” April 20, 2023, https://inff.org/news/scenes-from-2023-ffd-forum-roundtable-guineas-inff-experience, 訪問(wèn)日期：2023 年9 月1 日。在2023 年聯(lián)合國(guó)發(fā)展籌資論壇上，幾內(nèi)亞、馬爾代夫等國(guó)分享了其綜合國(guó)家融資框架經(jīng)驗(yàn)。國(guó)際發(fā)展伙伴正在努力使援助與國(guó)家融資戰(zhàn)略保持一致，優(yōu)化發(fā)展資金結(jié)構(gòu)，保證資源投入到正確的地方，促進(jìn)普惠資源的公平分配。同時(shí)，鼓勵(lì)將更多的官方發(fā)展援助委托給發(fā)展中國(guó)家政府和當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者，支持國(guó)家自主權(quán)，推動(dòng)發(fā)展活動(dòng)以實(shí)際需求為導(dǎo)向。此外，新冠肺炎疫情凸顯了非政府組織和民間組織在接觸“最后一公里”脆弱社區(qū)方面的重要作用，民間組織參與發(fā)展活動(dòng)的力度和深度在不斷加深，以覆蓋更多當(dāng)?shù)剡吘壔腿鮿?shì)社區(qū)。

五、結(jié)語(yǔ)

距離聯(lián)合國(guó)2015 年提出的2030 年聯(lián)合國(guó)可持續(xù)發(fā)展議程，時(shí)間已經(jīng)過(guò)半，國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的轉(zhuǎn)變迫切要求回應(yīng)當(dāng)前日益擴(kuò)大的發(fā)展融資缺口。展望未來(lái)，2023 年9 月，聯(lián)合國(guó)將舉行可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)峰會(huì)和發(fā)展籌資問(wèn)題高級(jí)別對(duì)話，2025 年將舉行第四屆發(fā)展籌資國(guó)際會(huì)議，發(fā)展籌資議題將被置于更加優(yōu)先而重要的位置。中國(guó)作為全球發(fā)展事業(yè)的積極倡導(dǎo)者、參與者和貢獻(xiàn)者，應(yīng)積極跟蹤全球發(fā)展籌資的發(fā)展趨勢(shì)，進(jìn)一步完善發(fā)展籌資政策體系，將發(fā)展融資政策同發(fā)展中國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展緊密對(duì)接，特別關(guān)注發(fā)展中國(guó)家面臨的緊迫問(wèn)題和普遍關(guān)注的問(wèn)題，在促進(jìn)發(fā)展中國(guó)家能源綠化、數(shù)字經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、自貿(mào)區(qū)建設(shè)、可持續(xù)工業(yè)化轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈、創(chuàng)造就業(yè)、應(yīng)對(duì)氣候變化等方面發(fā)揮切實(shí)作用。同時(shí)，加強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展籌資的戰(zhàn)略性、協(xié)同性和開(kāi)放性，形成多雙邊援助資金、政策性金融、開(kāi)發(fā)性金融、商業(yè)性資金協(xié)同借力的多元資金格局，運(yùn)用創(chuàng)新亞洲基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)銀行、新開(kāi)發(fā)銀行等平臺(tái)以及可持續(xù)發(fā)展債券等發(fā)展工具，調(diào)動(dòng)民間組織和社會(huì)團(tuán)體等廣泛的公私主體參與，打造負(fù)責(zé)任的融資模式，既有效回應(yīng)發(fā)展中國(guó)家債務(wù)問(wèn)題、又有力支持發(fā)展中國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)等各領(lǐng)域發(fā)展，深化全球發(fā)展倡議和“一帶一路”建設(shè)同聯(lián)合國(guó)2030 議程對(duì)接，為促進(jìn)全球可持續(xù)發(fā)展議程和全球發(fā)展愿景發(fā)揮更大作用。