地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理研究：現(xiàn)狀對(duì)比、經(jīng)驗(yàn)借鑒與啟示建議

○袁金凌 李琪琦

1.中國(guó)人民銀行四川省分行營(yíng)業(yè)管理部 四川成都 610064

2.中國(guó)人民銀行四川省分行 四川成都 610041

近年來(lái)，地方債務(wù)增量、提速、擴(kuò)容均非常明顯。2022年，地方政府通過(guò)新增債券發(fā)行方式融資的規(guī)模達(dá)到7.37 萬(wàn)億元，相較2019 年增長(zhǎng)了68.89%，為我國(guó)宏觀(guān)調(diào)控發(fā)揮了市場(chǎng)“穩(wěn)定器”的積極作用（閆衍等，2022）。隨之而來(lái)的地方債務(wù)問(wèn)題也開(kāi)始備受關(guān)注，特別是“政府信用幻覺(jué)”（潘功勝，2013）所帶來(lái)的城投債、隱性債問(wèn)題。從昆明城投“最后一刻兌付”的投資者驚魂到貴州地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的“公開(kāi)求救”，映射出目前部分地方政府已面臨的債務(wù)困境。雖然有學(xué)者認(rèn)為沒(méi)必要“因噎廢食”，我國(guó)并沒(méi)有大規(guī)模債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的可能（趙燕菁，2023），但地方政府債務(wù)早已被學(xué)術(shù)界視為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的“灰犀牛”，是中國(guó)金融系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源之一（張明等，2014；馬建堂等，2016）。

防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)前政府工作的重點(diǎn)之一。2023年《政府工作報(bào)告》指出，需要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，遏制增量、化解存量。因此，有必要進(jìn)一步全面對(duì)比分析地方政府債務(wù)現(xiàn)狀與風(fēng)險(xiǎn)累積情況，探討完善我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

一、基本概念及文獻(xiàn)綜述

（一）基本概念

政府債務(wù)（亦稱(chēng)公債）是指政府憑借其信譽(yù)，作為債務(wù)人，與債權(quán)人之間按照有償原則發(fā)生信用關(guān)系來(lái)籌集財(cái)政資金的一種信用方式。按照借債主體不同，政府債務(wù)可以分為中央政府債務(wù)和地方政府債務(wù)。將政府債務(wù)依據(jù)債務(wù)類(lèi)型加以區(qū)分，其分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)起源于Hana（1998）提出的政府債務(wù)矩陣，該分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)從直接、或有和顯性、隱性?xún)蓚€(gè)維度對(duì)政府債務(wù)進(jìn)行劃分，開(kāi)啟了政府債務(wù)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的先河。但是Hana債務(wù)矩陣中政府債務(wù)的定義相對(duì)廣義、宏觀(guān)，且聚焦中央政府債務(wù)層面，雖然也得到了我國(guó)學(xué)者的認(rèn)可，但并不能完全適配我國(guó)政府債務(wù)實(shí)際情況，尤其是我國(guó)地方政府債務(wù)占比較高、情況復(fù)雜，亟需更為細(xì)致、明確的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)法律定義，我國(guó)地方政府債務(wù)是指在一定時(shí)期內(nèi)，地方政府作為債務(wù)的負(fù)責(zé)人，應(yīng)當(dāng)依照法律或者法定合同的規(guī)定，償還包括或有債務(wù)在內(nèi)的債務(wù)總和。目前我國(guó)公開(kāi)的分類(lèi)方式主要有兩種：一是原銀保監(jiān)會(huì)依據(jù)風(fēng)險(xiǎn)大小將地方政府存在的所有種類(lèi)地方債務(wù)分為三大類(lèi)①即“一類(lèi)債務(wù)”“二類(lèi)債務(wù)”和“三類(lèi)債務(wù)”。其中，“一類(lèi)債務(wù)”包括：地方政府債券、國(guó)債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)借款、其他財(cái)政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)；政府融資平臺(tái)公司、政府部門(mén)和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位舉債、拖欠或以回購(gòu)等方式形成的債務(wù)中，確定由財(cái)政資金（不含車(chē)輛通行費(fèi)、學(xué)費(fèi)等收入）償還的債務(wù)；地方政府糧食企業(yè)和供銷(xiāo)企業(yè)政策性?huà)熨~。“二類(lèi)債務(wù)”包括：政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉債，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入（含學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等教育收費(fèi)收入）、經(jīng)營(yíng)收入（包含車(chē)輛通行費(fèi)收入）等非財(cái)政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)；地方政府舉債，以非財(cái)政資金償還的債務(wù)，視同政府擔(dān)保債務(wù)。“三類(lèi)債務(wù)”包括：政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉債，由非財(cái)政資金償還，且地方政府未提供擔(dān)保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個(gè)人的債務(wù)）。，并對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)管理。從2015年后，開(kāi)始對(duì)三類(lèi)債務(wù)的增量做了不同程度的控制，嚴(yán)格限定“一類(lèi)債務(wù)”新增限額，理論上不再增加“二類(lèi)債務(wù)”和“三類(lèi)債務(wù)”，從而防止地方債規(guī)模失控。二是根據(jù)《關(guān)于做好全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，依據(jù)地方政府對(duì)債務(wù)的償還義務(wù)程度將其分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)和政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)三類(lèi)。

雖然上述分類(lèi)方式已基本實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)種類(lèi)全面覆蓋，但是我國(guó)關(guān)于隱性債務(wù)和或有負(fù)債范圍仍然存在較大的爭(zhēng)議，尤其是隨著地方政府債務(wù)問(wèn)題日益嚴(yán)峻，部分學(xué)者重新探討地方政府債務(wù)的內(nèi)涵和邊界。通過(guò)梳理已有文件、資料和文獻(xiàn)，借鑒Hana矩陣維度，得到適用我國(guó)實(shí)際情況的分類(lèi)方式（如圖1所示）。

顯性債務(wù)可以分為直接和或有，直接顯性債務(wù)以地方政府債券和借款為主，分別代表地方政府直接融資和間接融資方式。政府隱性債務(wù)是指政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)，主要包括城投債、應(yīng)付即預(yù)收款項(xiàng)、養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)缺口等。相較于顯性債務(wù)，我國(guó)地方政府隱性債務(wù)形式多樣且復(fù)雜，難以統(tǒng)計(jì)摸底，潛在風(fēng)險(xiǎn)大，需要對(duì)其規(guī)模發(fā)展和風(fēng)險(xiǎn)變化進(jìn)行關(guān)注與研究。

（二）文獻(xiàn)評(píng)述

西方經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于政府債務(wù)理論的研究起步較早，可以追溯至亞當(dāng)·斯密（1776）提出的公共債務(wù)理論，直至20 世紀(jì)80 年代才形成地方政府債務(wù)的獨(dú)立研究領(lǐng)域。雖然我國(guó)對(duì)政府債務(wù)的研究興起較晚，但地方債的研究得到了深入發(fā)展，目前主要集中于三個(gè)方面：

一是分析地方政府債務(wù)規(guī)模膨脹的驅(qū)動(dòng)原因和經(jīng)濟(jì)后果。學(xué)術(shù)界曾普遍認(rèn)為，分稅制改革導(dǎo)致中央與地方政府之間事權(quán)與財(cái)權(quán)的嚴(yán)重不匹配是地方債務(wù)形成的真正原因（唐云鋒，2005）。龔強(qiáng)等（2011）也提出地方債務(wù)累積在于市場(chǎng)機(jī)制的不健全，有著歷史制度根源。地方政府基于工業(yè)化和城市化需求，追求城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展（巴曙松等，2011），促使地方政府從彌補(bǔ)財(cái)政支出缺口的“被動(dòng)舉債”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)舉債”。此外，我國(guó)體制中長(zhǎng)期存在的預(yù)算軟約束形成了“兜底預(yù)期”，財(cái)政透明度低更是為地方政府非理性過(guò)度舉債造就了“溫床”（呂曉敏，2022）。馬勇和陳雨露（2017）認(rèn)為杠桿率過(guò)高會(huì)破壞投融資關(guān)系的穩(wěn)定性，對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生抑制作用，短期膨脹更容易放大負(fù)面沖擊（李斌，伍戈，2022），甚至產(chǎn)生市場(chǎng)波動(dòng)的“金融加速器”機(jī)制（高然等，2022）。

二是運(yùn)用計(jì)量模型測(cè)度地方債規(guī)模發(fā)展的邊界和閾值。劉金林（2013）以O(shè)ECD 國(guó)家數(shù)據(jù)為樣本，使用動(dòng)態(tài)面板模型探討合理債務(wù)規(guī)模，開(kāi)啟了定量研究的先河。其后，劉偉和李連發(fā)（2013）運(yùn)用動(dòng)態(tài)債務(wù)模型，張鋒欣和史占中（2014）依托KMV模型，均試圖測(cè)度我國(guó)地方債務(wù)的適度規(guī)模。張啟迪（2016）對(duì)69個(gè)國(guó)家樣本數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，得到債務(wù)存在單門(mén)檻效應(yīng)關(guān)系，門(mén)檻值在78.5%。隨后門(mén)檻模型被廣泛運(yùn)用于定量分析地方債風(fēng)險(xiǎn)。

三是對(duì)比和借鑒國(guó)外政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)。李萍（2009）通過(guò)對(duì)比國(guó)際上轉(zhuǎn)型期國(guó)家地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理經(jīng)驗(yàn)，為我國(guó)提供可借鑒思路。李燕等（2016）基于美國(guó)政府限額管理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，設(shè)計(jì)符合我國(guó)的限額管理機(jī)制。朱娜等（2018）對(duì)比美國(guó)市政債券和我國(guó)專(zhuān)項(xiàng)債券的特點(diǎn)與差異，為專(zhuān)項(xiàng)債制度構(gòu)建提供建議。張路（2020）則聚焦對(duì)比研究國(guó)內(nèi)外城投債風(fēng)險(xiǎn)治理問(wèn)題。

綜上，地方債務(wù)研究已經(jīng)取得了豐碩成果，但也存在一定不足：一是我國(guó)經(jīng)濟(jì)處于預(yù)期偏弱、內(nèi)生動(dòng)力不足的特殊時(shí)期，地方債問(wèn)題具有復(fù)雜性，風(fēng)險(xiǎn)管理并不是片面單一地降低規(guī)模；二是定量測(cè)度債務(wù)閾值大多基于整體規(guī)模和經(jīng)濟(jì)增速關(guān)系，忽略了債務(wù)的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題；三是借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)固然有參考價(jià)值，但債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理要結(jié)合本國(guó)政治體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際情況，彰顯我國(guó)特有優(yōu)勢(shì)。本文通過(guò)對(duì)比分析我國(guó)地方債務(wù)與國(guó)外主要國(guó)家地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，梳理現(xiàn)階段我國(guó)地方債務(wù)區(qū)域?qū)Ρ戎械膶?shí)際問(wèn)題，并借鑒和吸取國(guó)際上部分國(guó)家地方政府債務(wù)管理的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，結(jié)合分析我國(guó)的體制、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境優(yōu)勢(shì)與現(xiàn)有的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展情況，以期提出更貼合我國(guó)實(shí)際的政策建議，服務(wù)于穩(wěn)定市場(chǎng)、防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)規(guī)?？傮w和結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)情況對(duì)比

（一）國(guó)際對(duì)比

我國(guó)行政區(qū)劃將省級(jí)及其以下均稱(chēng)為地方政府，美國(guó)和德國(guó)是聯(lián)邦政府以下被稱(chēng)為地方政府，日本則是都道府縣以下被定義為地方政府。

首先，將四個(gè)國(guó)家的政府債務(wù)率②債務(wù)率=公布債務(wù)余額/財(cái)政收入，債務(wù)率相對(duì)負(fù)債率，以當(dāng)年本級(jí)財(cái)政收入而非GDP為底數(shù)，因此更反映一國(guó)短期償債能力，即地方政府流動(dòng)性情況。進(jìn)行對(duì)比。對(duì)比中央和地方政府債務(wù)率情況（見(jiàn)表1），美國(guó)、德國(guó)和日本的政府債務(wù)無(wú)論高低，均集中于中央政府層面，地方政府債務(wù)率呈平穩(wěn)或下降趨勢(shì)，而我國(guó)中央與地方政府債務(wù)率均處于上升狀態(tài)。我國(guó)地方政府債務(wù)率在2015年與美國(guó)和德國(guó)差異不大，但2018 年后，我國(guó)地方政府債務(wù)率掉頭向上增長(zhǎng)，與美國(guó)和德國(guó)差距逐步拉開(kāi)，截至2022 年已達(dá)到173.61%，遠(yuǎn)高于美國(guó)和德國(guó)，一定程度上表明我國(guó)預(yù)算硬約束不足。相較于日本政府居高不下的債務(wù)率，我國(guó)中央和地方政府債務(wù)率總體仍然處于較低水平，具備一定的債務(wù)擴(kuò)張空間，但債務(wù)率持續(xù)上升代表政府流動(dòng)性承壓，未來(lái)仍不容過(guò)度樂(lè)觀(guān)。進(jìn)一步將地方政府債務(wù)率進(jìn)行分層級(jí)對(duì)比（見(jiàn)表2）。美國(guó)與德國(guó)的州政府及州以下政府債務(wù)率均呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，并且州政府下降速度更快。而從我國(guó)2015—2021 年數(shù)據(jù)來(lái)看，省級(jí)政府債務(wù)率從79.64%上升至151.73，省級(jí)以下政府債務(wù)率從131%上升至148.14%，總體各層級(jí)債務(wù)率上升，但存在債務(wù)負(fù)擔(dān)向省級(jí)政府轉(zhuǎn)移趨勢(shì)，這與美國(guó)和德國(guó)情況恰恰相反。債務(wù)向省級(jí)政府轉(zhuǎn)移也說(shuō)明我國(guó)2015年后一系列地方債風(fēng)險(xiǎn)管理政策對(duì)規(guī)范地方政府舉債具有正面效應(yīng)。省級(jí)政府相較于市級(jí)或縣級(jí)政府具有更高的債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。

表2 中美德日四國(guó)地方債務(wù)分級(jí)債務(wù)率對(duì)比（單位：%）

其次，將中國(guó)與美國(guó)、德國(guó)、日本分級(jí)財(cái)政收入、支出與債務(wù)占比情況進(jìn)行對(duì)比（見(jiàn)表3）。美國(guó)、德國(guó)和日本各層級(jí)政府財(cái)政收入、支出情況基本相匹配，債務(wù)集中于聯(lián)邦（中央）政府。財(cái)政收支匹配是規(guī)范舉債的根本，而我國(guó)自分稅制改革后中央與地方政府之間財(cái)政收支長(zhǎng)期存在不匹配問(wèn)題，這在一定程度上助長(zhǎng)了地方政府盲目舉債的行為，表明我國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政體制改革的必要性，以此促進(jìn)財(cái)權(quán)事權(quán)的平衡。

表3 中德美日財(cái)政收入、支出與債務(wù)占比情況對(duì)比

最后，我國(guó)地方融資平臺(tái)和非標(biāo)融資等造成的隱性債務(wù)問(wèn)題較大。盡管我國(guó)提出“開(kāi)前門(mén)，堵后門(mén)，修明渠，堵暗渠”，規(guī)定地方政府以發(fā)行債券的形式進(jìn)行融資，但是在地方債務(wù)中債券占比并不高，2022年各省平均僅為30%左右。地方政府融資結(jié)構(gòu)還存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。與發(fā)達(dá)國(guó)家債券市場(chǎng)相比，我國(guó)地方債市場(chǎng)化程度仍然偏低，主要機(jī)構(gòu)投資者為商業(yè)銀行。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)商業(yè)銀行持有超過(guò)90%的地方政府債券，同質(zhì)化嚴(yán)重，造成買(mǎi)方壟斷、流動(dòng)性缺乏等問(wèn)題，不利于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分散。此外，在實(shí)際操作中，地方政府債券發(fā)行與財(cái)政性存款掛鉤，影響正常拍賣(mài)和市場(chǎng)定價(jià)，并且存在項(xiàng)目質(zhì)量不高、收益難以保證等情況。

（二）區(qū)域?qū)Ρ?/h3>

2022 年我國(guó)各省份按照窄口徑負(fù)債率從大到小排列，與財(cái)政自給率進(jìn)行比較（如圖2所示）。負(fù)債率與財(cái)政自給率基本呈現(xiàn)反向關(guān)系，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)與東北地區(qū)的政府債務(wù)壓力相對(duì)更大，東南部沿海發(fā)達(dá)省份的政府債務(wù)壓力則相對(duì)較低。將債務(wù)數(shù)據(jù)細(xì)化到地市州層面，2022年我國(guó)300多個(gè)地市州中，共有12個(gè)地市州負(fù)債率超過(guò)了60%的國(guó)際警戒線(xiàn)，相比較2021 年增加了1 個(gè)。其中，排名前三的新疆克孜勒蘇州、四川巴中市和黑龍江七臺(tái)河市的負(fù)債率分別高達(dá)102.1%、95.2%和83.7%（見(jiàn)表4）。并且，全國(guó)負(fù)債率排名前15的地級(jí)市大多集中在新疆、貴州等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份，而排名靠后的15 個(gè)負(fù)債率較低地級(jí)市則主要集中在沿海發(fā)達(dá)省份。我國(guó)地方政府債務(wù)區(qū)域異質(zhì)性顯著，尾部風(fēng)險(xiǎn)逐步凸顯。

圖2 2022年我國(guó)各省窄口徑負(fù)債率和財(cái)政自給率對(duì)比

理論上，債務(wù)可持續(xù)性的核心是償付能力和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，即隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的膨脹，財(cái)政收入直接決定地方政府債務(wù)的償付是否具有可持續(xù)性。自2015年新《預(yù)算法》實(shí)施以來(lái)，各省級(jí)政府通過(guò)發(fā)行一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券進(jìn)行融資，其中一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券的償還分別依賴(lài)地方財(cái)政的一般預(yù)算收入和政府基金性收入。從我國(guó)各省份財(cái)政收入情況來(lái)看（見(jiàn)表5），整體承壓顯著。一般預(yù)算收入平均增速略微下降，政府基金性收入在2022年以來(lái)平均下降幅度達(dá)到25.35%，尤其是債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的省份，財(cái)政壓力持續(xù)加大。目前專(zhuān)項(xiàng)債券已經(jīng)成為政府債券發(fā)行的主力，擴(kuò)容提速明顯，未來(lái)地方財(cái)政償債壓力或?qū)⑦M(jìn)一步擴(kuò)大。

表5 2020—2022年全國(guó)各省政府基金性收入與一般預(yù)算收入增長(zhǎng)率

綜上所述，一方面對(duì)比美國(guó)、日本和德國(guó)債務(wù)規(guī)模、結(jié)構(gòu)與財(cái)政收支情況，美國(guó)、日本和德國(guó)的政府債務(wù)以中央政府債務(wù)為主，地方政府債務(wù)率相對(duì)較低，且中央與地方財(cái)政收支相匹配，而我國(guó)債務(wù)情況較為特殊，地方政府債務(wù)占比較高，并且央地兩級(jí)政府收支不匹配；進(jìn)一步細(xì)化地方政府債務(wù)分層級(jí)對(duì)比，德國(guó)與美國(guó)州政府及州以下政府債務(wù)率均呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，而我國(guó)地方政府各級(jí)債務(wù)率均處于上升態(tài)勢(shì)，債務(wù)負(fù)擔(dān)存在向省級(jí)政府轉(zhuǎn)移趨勢(shì)。另一方面，通過(guò)我國(guó)區(qū)域間對(duì)比，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題集中在部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)，區(qū)域異質(zhì)性加深，下沉風(fēng)險(xiǎn)加劇，并且近年來(lái)我國(guó)地方政府財(cái)政收入承壓顯著，尾部風(fēng)險(xiǎn)或?qū)⑦M(jìn)一步擴(kuò)大。折射出我國(guó)現(xiàn)階段地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理所面臨的現(xiàn)實(shí)情況：一是預(yù)算約束硬化程度不足，財(cái)政體制亟需改革，改變地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配現(xiàn)狀；二是雖然我國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)向省級(jí)政府轉(zhuǎn)移，管理的規(guī)范性和透明度在提升，但仍處于初級(jí)階段，市場(chǎng)化程度不高，配套機(jī)制待完善；三是地方政府財(cái)政收入承壓下，區(qū)域異質(zhì)性加深，尾部風(fēng)險(xiǎn)凸顯，地方政府債務(wù)如何可持續(xù)發(fā)展值得關(guān)注。因此，需要全面分析國(guó)際上其他國(guó)家地方政府債務(wù)管理情況，吸收借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，防范化解區(qū)域性重大風(fēng)險(xiǎn)。

三、地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）主要國(guó)家地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理分析

從國(guó)際債務(wù)規(guī)模結(jié)構(gòu)與債務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)對(duì)比來(lái)看，各國(guó)的地方政府債務(wù)耐受性具有較大差異（Reinhart and Rogoff，2010），具體可以從債務(wù)情況與特征、經(jīng)濟(jì)體制與風(fēng)險(xiǎn)管控兩方面總結(jié)分析主要國(guó)家地方政府控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的方法及原因。

1.從政府債務(wù)情況與特征來(lái)看，債務(wù)結(jié)構(gòu)和融資方式對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)存在較大影響。美國(guó)和日本負(fù)債率高企，英國(guó)連續(xù)幾年負(fù)債率高于歐盟警戒線(xiàn)，但都集中在中央（聯(lián)邦）政府層面，地方政府債務(wù)占比偏低；德國(guó)和法國(guó)政府雖然維持負(fù)債率平穩(wěn)，但仍然以中央政府債務(wù)為主，其中法國(guó)的地方政府債務(wù)僅占政府總債務(wù)10%—15%。中央政府信用通常高于地方政府，可以有效降低財(cái)政融資成本。此外，債務(wù)的種類(lèi)也是關(guān)鍵因素。日本政府總體債務(wù)以?xún)?nèi)債為主，央行持有國(guó)債比例高，有財(cái)政貨幣化趨勢(shì)；而巴西在20 世紀(jì)80 年代爆發(fā)了三次債務(wù)危機(jī)，其債務(wù)種類(lèi)以外債為主，財(cái)政脆弱性增強(qiáng)。融資方式上，發(fā)達(dá)國(guó)家較為多元化，在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，以降低融資成本為目標(biāo)。美國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)達(dá)，債券發(fā)行可以降低融資成本；法國(guó)債券發(fā)行成本高且缺乏市場(chǎng)彈性，因此法國(guó)政府選擇法國(guó)地方信用銀行提供貸款為主要融資方式；英國(guó)近年陸續(xù)引入稅收增量融資（TIF）、市政債券中介機(jī)構(gòu)（UKMBA）等多種融資方式與平臺(tái)，使地方政府債務(wù)融資市場(chǎng)參與主體更加多元化，以滿(mǎn)足地方政府融資多樣性和流動(dòng)性需求。

2.從經(jīng)濟(jì)體制和發(fā)展模式來(lái)看，高經(jīng)濟(jì)增速、低利率、世界經(jīng)濟(jì)地位是提升債務(wù)耐受度的重要因素。通常而言，一國(guó)債務(wù)率高企極易引發(fā)債務(wù)危機(jī)，但債務(wù)耐受度是決定危機(jī)是否發(fā)生的關(guān)鍵因素。20世紀(jì)70年代，德國(guó)政府過(guò)度依賴(lài)財(cái)政擴(kuò)張，債務(wù)率曾一度超過(guò)日本政府，但依靠改革驅(qū)動(dòng)維持經(jīng)濟(jì)增速平穩(wěn)向上，降低了債務(wù)率并長(zhǎng)期保持低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)模式。20世紀(jì)90年代，日本經(jīng)濟(jì)在泡沫破裂后幾乎陷于停滯狀態(tài)，債務(wù)率長(zhǎng)期高企，但日本政府實(shí)施低利率政策，截至2022年其十年期國(guó)債利率僅為0.27%，舉債成本低，債務(wù)擴(kuò)張邊界得以拓寬，債務(wù)耐受上限提升。而美國(guó)憑借其高度發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)和美元的國(guó)際貨幣地位，在近年經(jīng)濟(jì)平均增速較低且處于“加息”周期的情況下，即便債務(wù)率高企仍未發(fā)生債務(wù)危機(jī)，主要系美聯(lián)儲(chǔ)通過(guò)“貨幣超發(fā)”向市場(chǎng)持續(xù)提供流動(dòng)性支持，從而直接稀釋其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，并將由此產(chǎn)生的通脹風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁他國(guó)。

3.從風(fēng)險(xiǎn)管控來(lái)看，雖然方式多樣，但都依據(jù)自身國(guó)情制定有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律規(guī)則和預(yù)算約束。美國(guó)政府舉債的法律制度靈活性較強(qiáng)，但采用預(yù)算硬約束，實(shí)行不救助原則，州政府也配備市政破產(chǎn)處置方案。日本雖然明確中央政府擔(dān)保以此為地方政府增信，但地方政府融資必須獲得中央政府的批準(zhǔn)，且居民的高儲(chǔ)蓄高資產(chǎn)，兼之日本擁有超過(guò)1.11萬(wàn)億美元的外匯儲(chǔ)備，為降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供了重要保障。歐盟國(guó)家往往在政府債務(wù)的法規(guī)制定上更注意紀(jì)律性，德國(guó)僅僅在外部金融危機(jī)時(shí)會(huì)適當(dāng)采用擴(kuò)張政策，長(zhǎng)期遵循“謹(jǐn)慎保守”財(cái)政基調(diào)；法國(guó)以政府資產(chǎn)作為債務(wù)擔(dān)保以此控制舉債規(guī)模，并遵循政府融資“黃金法則”③時(shí)任英國(guó)財(cái)長(zhǎng)的布朗在1997年提出“黃金法則”，指確保政府在整個(gè)經(jīng)濟(jì)周期中所借全部債務(wù)僅僅用于投資，現(xiàn)金支出部分將完全由稅收補(bǔ)足。。而巴西在經(jīng)歷債務(wù)危機(jī)后，出臺(tái)嚴(yán)格的法律法規(guī)，實(shí)行預(yù)算硬約束，聯(lián)邦政府接管地方債務(wù)并主導(dǎo)債務(wù)重組。嚴(yán)格的紀(jì)律性雖然能夠很好地控制債務(wù)規(guī)模與風(fēng)險(xiǎn)，但是也會(huì)喪失一定的靈活性，弱化債務(wù)的正向作用，尤其會(huì)削弱基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，以及對(duì)經(jīng)濟(jì)逆周期的調(diào)節(jié)等。此外，美國(guó)和歐盟國(guó)家屬于發(fā)達(dá)國(guó)家，城鎮(zhèn)化程度高，偏重紀(jì)律性實(shí)行“保守的”債務(wù)管理法律法規(guī)更適配其經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀；而巴西屬于發(fā)展中國(guó)家，一味偏重紀(jì)律性而忽略靈活性，可能會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成一定的負(fù)面影響。

（二）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

1.地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)與機(jī)制。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)的核心是在防范風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，能夠滿(mǎn)足地方政府可持續(xù)性融資需求。其中包含兩層含義：一方面是從本國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，選擇適當(dāng)?shù)娜谫Y方式，例如北美國(guó)家地方政府常常選擇市政債進(jìn)行直接融資，而歐盟一些國(guó)家偏好于銀行貸款等間接融資方式；另一方面是通過(guò)完善風(fēng)險(xiǎn)管理等配套機(jī)制，確保地方政府具備足夠的償債能力，即將債務(wù)規(guī)?？刂圃诘胤秸膬斶€能力范圍內(nèi)，避免違約、流動(dòng)性等風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。各國(guó)也會(huì)綜合衡量管理成本與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，以此選擇適當(dāng)?shù)姆椒▉?lái)設(shè)置地方政府債務(wù)管理目標(biāo)。如果不考慮風(fēng)險(xiǎn)，片面追求債務(wù)成本最小化，可能導(dǎo)致高風(fēng)險(xiǎn)的債務(wù)結(jié)構(gòu)；如果一味控制風(fēng)險(xiǎn)而忽略了成本，則可能加劇地方政府的融資成本壓力。例如澳大利亞、丹麥、芬蘭、比利時(shí)、荷蘭、葡萄牙等國(guó)家將地方政府債務(wù)管理目標(biāo)設(shè)置為長(zhǎng)期低成本發(fā)行、管理和償還地方債務(wù)，并把風(fēng)險(xiǎn)控制在合理限度內(nèi)。

參考Ter-Minassian（1996）的研究結(jié)論，同時(shí)結(jié)合主流分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，常見(jiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制可以分為四種類(lèi)型：市場(chǎng)約束型、共同協(xié)商型、制度約束型和行政控制型（見(jiàn)表6）。四種管理機(jī)制并不完全獨(dú)立相互割裂，也會(huì)穿插重疊，并且各有其優(yōu)缺點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)。因此，各國(guó)會(huì)綜合考量本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要、金融市場(chǎng)發(fā)展程度、政治體制和法律法規(guī)環(huán)境等各方面實(shí)際情況，最終選擇適合自身債務(wù)管理的模式。例如：美國(guó)擁有高度發(fā)達(dá)的資本市場(chǎng)，往往偏好于市場(chǎng)約束，以實(shí)現(xiàn)較低的服務(wù)成本，但同時(shí)由于其法治化程度高，也會(huì)采用明確的法律法規(guī)來(lái)約束地方政府舉債行為，以此實(shí)現(xiàn)透明、公正的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理。日本屬于單一制國(guó)家，行政權(quán)力集中在中央政府層面并且行政控制能力強(qiáng)，運(yùn)用行政手段直接控制地方政府舉債行為，但也可能會(huì)因?yàn)橹醒胝涣私獾胤秸畬?shí)際需求，對(duì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性造成消極影響。而共同協(xié)商型能夠避免此類(lèi)問(wèn)題，有利于增強(qiáng)各級(jí)政府間交流和溝通，但該種機(jī)制依賴(lài)于國(guó)家的市場(chǎng)秩序和財(cái)政管理水平，更適用于人口少、層級(jí)簡(jiǎn)單的“小政府”國(guó)家。

表6 常見(jiàn)債務(wù)管理機(jī)制對(duì)比

2.地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理配套機(jī)制。地方債務(wù)管理事中配套機(jī)制主要包括債務(wù)資金的運(yùn)行管理和風(fēng)險(xiǎn)防控兩方面。地方政府債務(wù)資金運(yùn)行管理包括規(guī)定舉債方式、界定債務(wù)收入用途、建立有效的償債保障等對(duì)政府舉債各環(huán)節(jié)的管理；而地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防控屬于財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的一部分，可以形成地方政府債務(wù)動(dòng)態(tài)監(jiān)管體系。目前國(guó)際常見(jiàn)的事中配套機(jī)制主要從法律、行政和市場(chǎng)三個(gè)角度出發(fā)共同對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行約束。

（1）立法約束。立法約束是通過(guò)強(qiáng)化憲法、法律法規(guī)和規(guī)章制度等頂層設(shè)計(jì)來(lái)有效限制、規(guī)范并引導(dǎo)地方政府舉債行為。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在世界53個(gè)主要國(guó)家中，有37 個(gè)國(guó)家明確允許地方政府舉債，但同時(shí)也對(duì)地方政府的舉債權(quán)限進(jìn)行了法律限制，其中最典型的國(guó)家是巴西。在20世紀(jì)末，巴西連續(xù)經(jīng)歷了3次大規(guī)模債務(wù)到期償付危機(jī)，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)發(fā)展遭受重創(chuàng)，于是政府以憲法、法律及各類(lèi)規(guī)章制度逐步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，避免重蹈覆轍。在1998年頒布財(cái)政穩(wěn)定計(jì)劃后，2000年5月巴西中央政府出臺(tái)了《財(cái)政責(zé)任法》，從目標(biāo)性規(guī)則、懲罰性規(guī)則和透明度規(guī)則等角度全面加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。此后巴西通過(guò)立法確立了以《財(cái)政責(zé)任法》及其配套法案為核心的公共財(cái)政規(guī)則，強(qiáng)化財(cái)政及債務(wù)管理責(zé)任，對(duì)地方政府舉債行為進(jìn)行嚴(yán)格約束。一是嚴(yán)格控制規(guī)模；二是規(guī)范舉債途徑和方式；三是對(duì)舉債時(shí)間進(jìn)行明確，以防止“借、用、管、還”脫節(jié)，如《財(cái)政責(zé)任法》規(guī)定州及市政府換屆前8個(gè)月不允許舉借新債。同樣，20世紀(jì)70年代美國(guó)紐約州發(fā)生財(cái)政危機(jī)迫使州政府大力削減財(cái)政支出，甚至壓縮市政福利性政策，導(dǎo)致公共服務(wù)大打折扣。為此，美國(guó)政府吸取教訓(xùn)，于1989年修訂了《證券法》，加強(qiáng)對(duì)州政府市政債的管理，同時(shí)其州憲法和法律也對(duì)市政債的發(fā)行、用途和還款等各環(huán)節(jié)作出了明文規(guī)定。此外，南非的《市政財(cái)政管理法案》、秘魯?shù)摹兑话銈鶆?wù)法》、匈牙利的《市政破產(chǎn)法》，以及歐盟成員國(guó)通行的債務(wù)標(biāo)準(zhǔn)《馬斯特里赫特條約》等均發(fā)揮了立法約束作用。

（2）預(yù)算管理。預(yù)算管理是為確保國(guó)家預(yù)算資金規(guī)范運(yùn)行而進(jìn)行的一系列組織、調(diào)節(jié)、控制、監(jiān)督活動(dòng)的總稱(chēng)，是財(cái)政管理的重要組成部分。管理嚴(yán)格、約束力度強(qiáng)、編制合理、透明度高的政府債務(wù)預(yù)算管理不僅有利于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，還可以增強(qiáng)購(gòu)買(mǎi)地方政府債券的信心，提升市場(chǎng)預(yù)期和流動(dòng)性。國(guó)際上將地方政府債務(wù)納入預(yù)算統(tǒng)一管理的國(guó)家有很多。具體運(yùn)作上，澳大利亞對(duì)地方政府實(shí)行嚴(yán)格預(yù)算管理，通過(guò)權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系在預(yù)算中真實(shí)完整地反映地方政府的財(cái)務(wù)信息，特別是債務(wù)內(nèi)容，精確區(qū)分直接債務(wù)和或有債務(wù)。聯(lián)邦政府和州政府都需向借款委員會(huì)陳述下一財(cái)政年度的凈融資需求，借款委員會(huì)綜合各級(jí)政府的財(cái)政狀況、合理基礎(chǔ)設(shè)施需求及這些項(xiàng)目對(duì)國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的影響對(duì)債務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)核。在巴西，政府收入和支出都必須由年度預(yù)算法批準(zhǔn)，支出目標(biāo)不明確或分配不受限制的舉債應(yīng)明令禁止。此外，年度預(yù)算法規(guī)定，禁止為時(shí)間跨度超過(guò)一個(gè)財(cái)政年度的投資分配資金，除非該投資項(xiàng)目包含在多年期計(jì)劃（PPA）中或有相應(yīng)的明確法律文書(shū)授權(quán)。美國(guó)政府自20世紀(jì)50年代以來(lái)便十分重視對(duì)預(yù)算編制方法的改革,在預(yù)算草案編制階段具有預(yù)算周期跨年度特征，執(zhí)行過(guò)程中機(jī)構(gòu)健全、分工明確。美國(guó)預(yù)算管理職能由行政部門(mén)和立法部門(mén)共同承擔(dān)，行政部門(mén)負(fù)責(zé)預(yù)算編制和執(zhí)行，而預(yù)算審批和事后審計(jì)則由立法部門(mén)負(fù)責(zé)，并且預(yù)算嚴(yán)格遵守先審批后執(zhí)行的原則。為了保證公開(kāi)透明，預(yù)算草案需要公開(kāi)征求意見(jiàn)。

（3）限額管理。債務(wù)限額管理是債務(wù)規(guī)?？刂谱钪苯拥墓芾矸绞剑磳?duì)債務(wù)總額設(shè)置“天花板”，以此來(lái)約束規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)張。1990 年，德國(guó)、印度尼西亞、日本、盧森堡和美國(guó)（僅在聯(lián)邦政府層面）開(kāi)始施行債務(wù)限額管理，隨后債務(wù)限額管理在世界范圍內(nèi)被廣泛運(yùn)用。美國(guó)憲法明確國(guó)會(huì)批準(zhǔn)舉債的權(quán)利，國(guó)會(huì)使用一個(gè)總的債務(wù)上限數(shù)額替代不同類(lèi)型債務(wù)工具的不同債務(wù)上限，這樣可以賦予聯(lián)邦政府更大的權(quán)限和靈活性，聯(lián)邦政府通過(guò)多種舉債工具的綜合運(yùn)用，降低利息支出，控制融資風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)對(duì)聯(lián)邦政府債務(wù)實(shí)施限額管理的目的在于限制政府行為，約束其為滿(mǎn)足財(cái)政支出擴(kuò)張需求而濫發(fā)國(guó)債，防止因債務(wù)膨脹引發(fā)債務(wù)危機(jī)。但是自20世紀(jì)70 年代中期開(kāi)始，美國(guó)聯(lián)邦赤字財(cái)政成為常態(tài)，債務(wù)率也逐步上升，截至2022年聯(lián)邦政府不斷倒逼國(guó)會(huì)批準(zhǔn)債務(wù)上限調(diào)整共計(jì)103次，尤其是在2008年后更加頻繁。由此可見(jiàn)，美國(guó)國(guó)會(huì)不斷上調(diào)債務(wù)限額的行為使得限額管理形同虛設(shè)，聯(lián)邦政府的限額管理并未對(duì)債務(wù)規(guī)模起到約束作用。

（4）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)運(yùn)用現(xiàn)代化設(shè)備和正確的評(píng)價(jià)方法，構(gòu)建科學(xué)的指標(biāo)體系，可以對(duì)地方債務(wù)狀態(tài)進(jìn)行持續(xù)有效監(jiān)測(cè)。從各國(guó)實(shí)踐來(lái)看，美國(guó)俄亥俄州模式、哥倫比亞的“紅綠燈”預(yù)警系統(tǒng)和日本2007 年推出的防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法案是其中的經(jīng)典案例。美國(guó)俄亥俄州審計(jì)局對(duì)地方政府的財(cái)政狀況有三種量化標(biāo)準(zhǔn)，如果出現(xiàn)至少一種，則會(huì)觸動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將地方政府列入“預(yù)警名單”，并開(kāi)始對(duì)地方財(cái)政進(jìn)行監(jiān)視，當(dāng)財(cái)務(wù)狀況進(jìn)一步惡化時(shí)，將轉(zhuǎn)入“危機(jī)名單”，并且財(cái)政監(jiān)控也會(huì)持續(xù)關(guān)注，直到確認(rèn)財(cái)務(wù)狀況好轉(zhuǎn)才會(huì)將其從“預(yù)警名單”中刪除。1997 年，哥倫比亞《358 號(hào)法律》將流動(dòng)性指標(biāo)和償債能力指標(biāo)納入預(yù)警，兩個(gè)指標(biāo)分別確定亮燈區(qū)間后，若存在一個(gè)指標(biāo)是紅燈，則綜合結(jié)果為紅燈，地方政府處于嚴(yán)重負(fù)債狀態(tài)，禁止貸款；若不存在紅燈，存在一個(gè)指標(biāo)為黃燈，則綜合結(jié)果為黃燈，地方政府處于中度負(fù)債狀態(tài)，貸款需要獲得中央財(cái)政部允許；如果兩個(gè)指標(biāo)均為綠燈，代表政府可以自行舉債。由于早期執(zhí)行效果不佳，哥倫比亞在2003 年重新出臺(tái)《795 號(hào)法律》，采取更為嚴(yán)格的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，取消了黃燈，進(jìn)一步限制地方政府舉債行為。2007 年，日本新法案將實(shí)際赤字率、綜合實(shí)際赤字率、實(shí)際償債率及未來(lái)債務(wù)負(fù)擔(dān)率納入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，通過(guò)嚴(yán)格監(jiān)控這四個(gè)指標(biāo)是否觸及其警戒線(xiàn)來(lái)判斷地方政府是否正遭遇財(cái)政危機(jī)。若地方政府確實(shí)存在財(cái)政危機(jī)，則需要中央政府通過(guò)制訂相應(yīng)的財(cái)政重組計(jì)劃來(lái)進(jìn)行管控，將指標(biāo)值降至合理范圍內(nèi)以應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（5）償債保障。償債保障對(duì)有效控制地方政府盲目擴(kuò)張、減少債券違約起到作用，其中日本、英國(guó)、美國(guó)和法國(guó)是典型代表。日本中央政府在編制預(yù)算時(shí)，要求當(dāng)?shù)卣ㄆ谕ㄟ^(guò)財(cái)政劃撥設(shè)立償債準(zhǔn)備金，所計(jì)提的償債準(zhǔn)備金額度為當(dāng)年地方債務(wù)余額的三分之一，以此保障地方政府償債能力。英國(guó)政府為了緩解地方政府的債務(wù)壓力，避免政府由于一次性?xún)敻抖鴮?dǎo)致流動(dòng)性緊張，建立了債務(wù)本金4%的償債準(zhǔn)備金。但在2007—2008 年，該制度變得更為靈活，可以依據(jù)自有債務(wù)項(xiàng)目、性質(zhì)和構(gòu)成，結(jié)合謹(jǐn)慎性制度來(lái)確定適合自身的償債計(jì)劃，本質(zhì)上是一種拉長(zhǎng)債務(wù)還款周期，平滑收支波動(dòng)的政策。美國(guó)的市政債券可由州及州以下地方政府或其他第三方進(jìn)行擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)，包括州政府信用擔(dān)保、銀行信用擔(dān)保和市政債券保險(xiǎn)。州政府信用擔(dān)保是通過(guò)地方財(cái)政為市政債券提供增信，而市政債券保險(xiǎn)則由第三方保險(xiǎn)公司提供保險(xiǎn)服務(wù)。此外，美國(guó)還建立了償債準(zhǔn)備金制度，償債準(zhǔn)備金額度為當(dāng)年償還債務(wù)本息總額的100%—120%，或當(dāng)年債券總發(fā)行價(jià)值的10%，未使用的償債準(zhǔn)備金只允許用于投資低風(fēng)險(xiǎn)的聯(lián)邦政府支持債券，且投資期限不能超過(guò)償債剩余期限。法國(guó)各級(jí)地方政府均建立了償債準(zhǔn)備金制度，當(dāng)?shù)胤秸荒軆斶€到期債務(wù)時(shí),可先行從償債準(zhǔn)備金中支付,以降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)對(duì)地方正常財(cái)政運(yùn)行的沖擊。

（6）信息披露。地方政府舉債信息披露有助于政府部門(mén)真正掌握債務(wù)情況，也利于公民行使知情權(quán)，加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督，提升債務(wù)控制能力，防止因地方政府債務(wù)惡性膨脹而倒逼中央政府無(wú)限承擔(dān)地方政府債務(wù)違約責(zé)任等道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

在世界范圍內(nèi)，預(yù)決算報(bào)告和財(cái)務(wù)報(bào)告是債務(wù)信息披露最常用的兩種方式。國(guó)際上主要國(guó)家會(huì)遵循一定的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，按照制度要求進(jìn)行詳細(xì)的債務(wù)信息披露，便于通過(guò)公共渠道接受大眾監(jiān)督，避免違規(guī)舉債。例如：美國(guó)要求通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)和總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)報(bào)告，對(duì)政府所有債務(wù)活動(dòng)、負(fù)債數(shù)額及財(cái)政收支情況加以披露；法國(guó)則要求在地方財(cái)政預(yù)算報(bào)告中載明借貸總量、利息和新增貸款等各項(xiàng)信息。與此同時(shí)，也有部分國(guó)家采用編制資產(chǎn)負(fù)債表的方式進(jìn)行信息披露。完整的國(guó)家和地區(qū)資產(chǎn)負(fù)債表承載著巨大的“能量”，不僅是刻畫(huà)社會(huì)廣義財(cái)富、摸清“家底”最有效的工具，還是揭示和預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)，化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的有力手段。英國(guó)和澳大利亞是最早編制政府資產(chǎn)負(fù)債表的國(guó)家，具有豐富的經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算體系涵蓋了所有的公共部門(mén)，其預(yù)算與財(cái)務(wù)報(bào)表的全面性居世界前列。

（7）信用評(píng)級(jí)。地方政府信用評(píng)級(jí)是地方政府在資本市場(chǎng)融資的先決條件。美國(guó)法律規(guī)定，州政府發(fā)行市政債時(shí)必須由標(biāo)準(zhǔn)普爾、穆迪和惠譽(yù)三大評(píng)級(jí)公司中至少一家進(jìn)行評(píng)級(jí)，信用評(píng)級(jí)已經(jīng)成為美國(guó)市政債發(fā)行過(guò)程中識(shí)別信用風(fēng)險(xiǎn)的主要方式。澳大利亞對(duì)地方借款融資的監(jiān)督管理也很大程度上依賴(lài)金融市場(chǎng)信用評(píng)級(jí)制度，例如臥龍崗市在標(biāo)準(zhǔn)普爾評(píng)級(jí)后獲得了A+信用等級(jí)，為其重要的市政工程融資提供了強(qiáng)大的信用保證。

3.地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)處置與追責(zé)機(jī)制。

（1）風(fēng)險(xiǎn)處置。一是中央政府行政接管或兜底。當(dāng)?shù)胤秸l(fā)生債務(wù)危機(jī)時(shí)，由中央政府或上級(jí)政府直接派人接管瀕臨破產(chǎn)的地方政府工作，并負(fù)責(zé)償還其所欠債務(wù)。例如：法國(guó)政府規(guī)定，若地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)不靈，不能按時(shí)償債，則解散該地方政府議會(huì)并進(jìn)行重建，在重建期間由對(duì)應(yīng)省長(zhǎng)直接執(zhí)政，中央政府代償相關(guān)債務(wù)，待新的地方議會(huì)和政府經(jīng)過(guò)選舉成立后，新的主政人員通過(guò)制定新的增稅計(jì)劃，逐步償還所有的債務(wù)和中央政府代為償還的墊付資金。中央政府的支持在債務(wù)危機(jī)化解過(guò)程中占有重要地位，尤其是在法治不健全的國(guó)家，中央政府行政干預(yù)優(yōu)勢(shì)在于重整能力強(qiáng)大，而弊端在于中央政府對(duì)地方了解不足，可能無(wú)法制定符合實(shí)際的財(cái)政重整計(jì)劃。二是中央政府重組地方政府債務(wù)。從維護(hù)債權(quán)人借貸積極性角度出發(fā)，透明、規(guī)范的債務(wù)重組必不可少，其在促進(jìn)地方財(cái)政自律的同時(shí)，能夠給予債權(quán)人公平的債務(wù)索償權(quán)。例如：在日本，中央政府不允許地方政府破產(chǎn)，憲法規(guī)定即便地方政府財(cái)務(wù)狀況嚴(yán)重惡化，也需要償付債務(wù)。2006年，日本夕張市由于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型失敗陷入債務(wù)危機(jī)，2007年日本中央政府直接控制了該市的財(cái)政預(yù)算，剝奪了其自治權(quán)，并制定了為期18年的嚴(yán)格財(cái)務(wù)重建計(jì)劃。計(jì)劃內(nèi)容包括：大幅裁減政府部門(mén)公職人員，將財(cái)政規(guī)模降低到原來(lái)的七分之一左右，將政府財(cái)政支出控制到最低，僅由最基本的財(cái)政支出來(lái)維持政府的行政職能；提高公共支出的使用效率；關(guān)閉公共場(chǎng)所以?xún)斶€353億日元的債務(wù)；由北海道廳提供資金購(gòu)買(mǎi)該市的債務(wù)。中央政府通過(guò)這些措施逐步改善夕張市財(cái)政狀況，最終使夕張市財(cái)政趨于平衡甚至更好。澳大利亞聯(lián)邦政府在州政府無(wú)法按期償還債務(wù)時(shí)，會(huì)出面干預(yù)，進(jìn)行救助。《澳大利亞聯(lián)邦憲法》第105條規(guī)定：議會(huì)承受各項(xiàng)州債務(wù)；或根據(jù)最近的聯(lián)邦人口統(tǒng)計(jì)，以州的人口為比例，承受其部分州債務(wù)，并對(duì)該項(xiàng)債務(wù)或其中任何部分予以調(diào)換、轉(zhuǎn)期或合并。各州對(duì)聯(lián)邦所承受的債務(wù)應(yīng)予以?xún)斶€；債務(wù)利息應(yīng)從聯(lián)邦撥付各州的收入余額中扣除，如收入余額不足以抵付或無(wú)收入余額時(shí)，其差額或全部利息也應(yīng)由各州償付。從澳大利亞歷史來(lái)看，新南威爾士的兩次債務(wù)違約都得到了聯(lián)邦政府的支持，但是聯(lián)邦政府同時(shí)向最高人民法院起訴追究該州政府相關(guān)責(zé)任，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新南威爾士州政府最終償還了聯(lián)邦政府為其墊付的金額。三是地方政府自行處理。中央政府明確宣布放棄對(duì)地方政府的救助，由地方政府自行處理。在阿根廷，當(dāng)省政府出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，省政府將以共享收入作為擔(dān)保，與債權(quán)人商定一個(gè)比率限制，作為從共享稅收中扣除的每日利息流量標(biāo)準(zhǔn)，且在清償了債務(wù)之后才可以重新獲得共享分成。匈牙利1996年的《市政破產(chǎn)法》指出，陷入財(cái)政危機(jī)的地方政府可以選擇破產(chǎn)，也可以選擇與相應(yīng)的債權(quán)人通過(guò)調(diào)解等程序達(dá)成問(wèn)題解決協(xié)議。

（2）追責(zé)機(jī)制。糾錯(cuò)追責(zé)機(jī)制需要明確問(wèn)責(zé)對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)責(zé)任承擔(dān)，甚至涉及刑事處罰。新西蘭地方政府如果連續(xù)28天無(wú)法全額和持續(xù)支付償債基金的分期償債額，地方政府債務(wù)委員會(huì)將向地方當(dāng)局追索債務(wù)，或是提請(qǐng)高等法院指派一名財(cái)務(wù)委托管理人追索債務(wù)。巴西《財(cái)政責(zé)任法》對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象進(jìn)行了確定，立法機(jī)構(gòu)必須直接或在審計(jì)法院和各部門(mén)內(nèi)控系統(tǒng)的幫助下，檢查各級(jí)政府是否履行義務(wù)，對(duì)違反債務(wù)管理相關(guān)規(guī)定的地方政府給予懲罰，倘若地方政府債務(wù)規(guī)模連續(xù)8個(gè)月超過(guò)法律規(guī)定的限額則取消其舉債權(quán)，更嚴(yán)重的情況則會(huì)采取收取債務(wù)違約賠償金及削減預(yù)算和轉(zhuǎn)移支付等措施，并且對(duì)不履行義務(wù)的政府責(zé)任人、公職人員，將給予革職、處以罰金，甚至判刑等處罰。南非《市政財(cái)政管理法案》中規(guī)定的問(wèn)責(zé)對(duì)象是市政府的會(huì)計(jì)長(zhǎng)、財(cái)務(wù)總監(jiān)、負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)管理的高級(jí)官員，或者政府實(shí)體中高級(jí)公職人員在財(cái)務(wù)上存在違反《市政財(cái)政管理法案》相關(guān)規(guī)定的人員。如果出現(xiàn)因未履行職責(zé)、決策失誤造成無(wú)效支出或浪費(fèi)支出，提供錯(cuò)誤或誤導(dǎo)性信息等過(guò)失責(zé)任時(shí)，將啟動(dòng)相應(yīng)的懲戒性程序。處罰措施包括行政處罰和刑事處罰。秘魯2005年頒布的《一般債務(wù)法》明確規(guī)定，違反債務(wù)信息披露相關(guān)規(guī)定的省或自治區(qū)將會(huì)被剝奪使用債務(wù)資金的權(quán)利。澳大利亞接受救助州政府官員除了承擔(dān)革職或刑事處理外，還需要付出巨大的政治代價(jià)，例如新南威爾士州的債務(wù)違約致使朗格黨在州政府連任競(jìng)選中慘敗，失去了執(zhí)政資格。

四、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀與實(shí)踐分析

（一）我國(guó)體制特征情況分析

相較于國(guó)際上已經(jīng)建立成熟債務(wù)管理體系的國(guó)家，我國(guó)地方政府債務(wù)管理仍然處于探索階段，但我國(guó)具有政府行政力強(qiáng)、國(guó)有銀行體系風(fēng)險(xiǎn)低、通脹水平可控等一系列自身獨(dú)特的體制、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境優(yōu)勢(shì)，為有效的地方債管理奠定了基礎(chǔ)。

從財(cái)政體制來(lái)看，雖然我國(guó)財(cái)政體制與國(guó)外差異較大，造成了政府債務(wù)結(jié)構(gòu)與管理上的差異，但也具有自身優(yōu)勢(shì)。我國(guó)屬于單一制國(guó)家，中央政府擁有強(qiáng)大的行政控制和執(zhí)行力，管理效率高，為防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策的實(shí)施提供支撐。從經(jīng)濟(jì)狀況來(lái)看，我國(guó)整體GDP增速近年來(lái)雖略有下降，但穩(wěn)定在6%以上，遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體平均2%和新興經(jīng)濟(jì)體平均4%的GDP增速。數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)近十年平均通脹率為2.229%，2022年地方債付息占地方本級(jí)廣義財(cái)政收入比重為6.3%，通脹水平低，債務(wù)利息負(fù)擔(dān)不高。與此同時(shí)，我國(guó)平均赤字率為2.9%，各省赤字率未超過(guò)20%，國(guó)債在政府債務(wù)中的占比低，且央行未持有國(guó)債，不存在財(cái)政赤字貨幣化趨勢(shì)，兼之我國(guó)外匯儲(chǔ)備超過(guò)3.05萬(wàn)億美元，穩(wěn)居世界第一，居民儲(chǔ)蓄率達(dá)到40%，表明積極的財(cái)政政策仍然具有充足的實(shí)施空間。從市場(chǎng)環(huán)境來(lái)看，我國(guó)地方債券市場(chǎng)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)持有九成以上，雖然流動(dòng)性低，但抗風(fēng)險(xiǎn)能力較強(qiáng)，并且地方政府債務(wù)對(duì)應(yīng)資產(chǎn)較好，部分發(fā)達(dá)省份舉債空間充足，并且我國(guó)政府所擁有的國(guó)有資產(chǎn)龐大，國(guó)有資源充足，總體基本面較好。

（二）我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制分析

我國(guó)2014 年新《預(yù)算法》以地方政府為主體的舉債融資機(jī)制正式確立以來(lái)，推出了一系列規(guī)范地方政府債務(wù)管理的規(guī)章制度，“借、用、管、還”全流程逐步規(guī)范。舉債環(huán)節(jié)遵循“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的思路，對(duì)地方債實(shí)行限額控制，并堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。中央對(duì)地方政府的債務(wù)管理政策從指導(dǎo)性條款、體系性法規(guī)逐漸發(fā)展到規(guī)范性制度建設(shè)，風(fēng)險(xiǎn)管理配套機(jī)制也不斷完善。

為提升市場(chǎng)化、透明化、規(guī)范化水平，我國(guó)探索建立了一系列常態(tài)化監(jiān)管制度，限額管理、預(yù)算管理、信息披露和糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)等配套機(jī)制建設(shè)均有所突破和發(fā)展（見(jiàn)表7），但仍然以填補(bǔ)制度漏洞，防止監(jiān)管套利為主，未形成完整、系統(tǒng)化管理體系，與發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟體系存在較大差距。例如：限額管理分配額度等應(yīng)該是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，具體數(shù)值需要根據(jù)實(shí)際情況確定，和各省的額度、預(yù)算相結(jié)合。信息披露方面，存在會(huì)計(jì)科目標(biāo)準(zhǔn)缺失、統(tǒng)計(jì)口徑復(fù)雜、債務(wù)分散、數(shù)據(jù)敏感、隱性債務(wù)等問(wèn)題，使得數(shù)據(jù)公布不完整不連續(xù)、外部難以獲取。雖然目前中國(guó)債券信息網(wǎng)、中國(guó)地方政府債券信息公開(kāi)平臺(tái)網(wǎng)、財(cái)政部政府債務(wù)研究和評(píng)估中心網(wǎng)站都對(duì)地方政府債券信息披露起到了一定作用，但仍然缺少權(quán)威、統(tǒng)一的地方政府詳細(xì)債務(wù)信息公布渠道，尤其是隱性債務(wù)問(wèn)題，尚有較大完善空間。

表7 我國(guó)地方債配套制度構(gòu)建現(xiàn)狀對(duì)比

（三）我國(guó)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解實(shí)踐分析

回顧歷史，每當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)集中到期、償債壓力持續(xù)增大之時(shí)，集中化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)方案便會(huì)開(kāi)啟。我國(guó)在2014 年、2018 年和2020 年分別進(jìn)行了三輪地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解操作。

具體來(lái)看，“化債”主要采取地方債置換和市場(chǎng)化化債的方式，盡管每輪化債各有側(cè)重點(diǎn)，但都有融資平臺(tái)、金融機(jī)構(gòu)、地方政府和中央政府等多方參與。首輪化債主要是將存量債務(wù)納入預(yù)算管理，通過(guò)發(fā)行置換債將其“顯性化”。2015—2018年，地方發(fā)行超12 萬(wàn)億元置換債，基本將2014 年底不規(guī)范的存量債務(wù)置換完畢。第二輪化債則主要側(cè)重化解隱性債務(wù)，且財(cái)政部提出的化債方式中，項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金償還、轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)債務(wù)、借新還舊、破產(chǎn)清算等均為市場(chǎng)化化債方式。2020 年第三輪化債中，“特殊再融資債”作為置換隱性債務(wù)的重要地方債品種，其資金用途發(fā)生了改變，從此前的“償還到期政府債券”變成了“償還政府存量債務(wù)”。從化解效果來(lái)看，截至2022年末，廣東省和北京市均在《2022年預(yù)算執(zhí)行情況和2023年預(yù)算（草案）的報(bào)告》中提到，已完成全域無(wú)隱性債務(wù)試點(diǎn)任務(wù)。各省也積極響應(yīng)，有序推出了隱性、違規(guī)債務(wù)的處置化解方案?！吧轿鹘豢亍焙汀版?zhèn)江城投”的處置就是我國(guó)地方政府隱性債務(wù)處理的成功案例代表。山西屬于內(nèi)陸資源型城市，以國(guó)資委為出資人建立交控集團(tuán)，與國(guó)有大型銀團(tuán)合作，提升其自我經(jīng)營(yíng)和造血功能；而地處經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份的鎮(zhèn)江市政府發(fā)揮行政職能，提出要嚴(yán)格控制融資成本，鼓勵(lì)投融資平臺(tái)提高直接融資比例，減少信托、融資租賃等高成本融資，設(shè)定年綜合融資成本限額等目標(biāo)，成功緩解了短期償債壓力。

雖然我國(guó)三輪“化債”效果顯著，但是存在的問(wèn)題也不容忽視。2020年12月，部分再融資債券募資用途中開(kāi)始注明“償還存量債務(wù)”，成為化解風(fēng)險(xiǎn)“主力”，發(fā)行規(guī)模高于同期地方債到期規(guī)模，存在“超發(fā)”現(xiàn)象。2023 年注明“償還存量債務(wù)”的特殊再融資明顯增長(zhǎng)，前5 個(gè)月合計(jì)發(fā)行超1800 億元，或與部分省市隱性債務(wù)“清零”等工作的持續(xù)推進(jìn)有關(guān)，例如，2023 年初重慶財(cái)政預(yù)算報(bào)告指出，“發(fā)行再融資券650億元，緩釋當(dāng)期償債壓力，指導(dǎo)區(qū)縣規(guī)范開(kāi)展存量債務(wù)展期重組”等。這一方式雖然在短期可以緩解各省份的“燃眉之急”，但特殊再融資債券需要用一般公共預(yù)算收入償還，而一般財(cái)政支出中的社保就業(yè)、教育、衛(wèi)生健康等“剛性”支出合計(jì)占比超一半，再融資用于置換“隱債”、緩解償債壓力的空間有限。面對(duì)未來(lái)仍然較大的還款壓力，政府信用備受挑戰(zhàn)。

五、結(jié)論啟示與政策建議

根據(jù)我國(guó)的政治經(jīng)濟(jì)體制、財(cái)政、金融和市場(chǎng)環(huán)境等現(xiàn)實(shí)情況，盡管我國(guó)地方債短期不會(huì)出現(xiàn)大規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)，但是隨著近年來(lái)財(cái)政收支矛盾加劇，地方債務(wù)問(wèn)題日益凸顯，探索建立我國(guó)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制迫在眉睫。具體來(lái)說(shuō)：首先，我國(guó)地方政府債務(wù)占據(jù)主導(dǎo)地位，預(yù)算約束硬化程度不足，市場(chǎng)兜底預(yù)期存在，難以約束地方政府過(guò)度舉債行為，致使中央政府監(jiān)管效果打折扣，財(cái)政體制亟需改革；其次，我國(guó)地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)向省級(jí)政府轉(zhuǎn)移，管理方式逐步常態(tài)化，規(guī)范性和透明度不斷提升，但與發(fā)達(dá)國(guó)家成熟體系存在較大差距，仍處于初級(jí)粗放型階段，存在市場(chǎng)化程度不高、限額管理缺乏科學(xué)動(dòng)態(tài)性、信息披露口徑難以統(tǒng)一等問(wèn)題，各項(xiàng)配套機(jī)制有待優(yōu)化完善；最后，我國(guó)近年來(lái)地方政府財(cái)政收支矛盾持續(xù)加劇，局部區(qū)域性和結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)累積，下沉風(fēng)險(xiǎn)和尾部風(fēng)險(xiǎn)暴露可能性加大。

各國(guó)在地方債務(wù)管理方面存在差異，但也有一些共同的規(guī)律和側(cè)重點(diǎn)。一個(gè)完整的地方債務(wù)管理體系是以立法和制度為基礎(chǔ)，以政府管理目標(biāo)為導(dǎo)向，以明確的債務(wù)管理機(jī)構(gòu)為核心，以地方政府債務(wù)資金運(yùn)行管理、風(fēng)險(xiǎn)控制、危機(jī)化解及管理糾錯(cuò)與問(wèn)責(zé)為主要內(nèi)容的配套機(jī)制為保障。這一體系的良好運(yùn)行需要中央政府、地方政府及金融市場(chǎng)的協(xié)調(diào)合作。因此，我國(guó)需要選擇契合體制的道路和模式，充分認(rèn)識(shí)到自身行政力強(qiáng)、國(guó)有銀行體系風(fēng)險(xiǎn)低、通脹水平可控等一系列獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，綜合梳理當(dāng)前制度與實(shí)踐成果，并借鑒他國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期，進(jìn)一步管理和把控風(fēng)險(xiǎn)，有效發(fā)揮地方政府債務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)逆周期調(diào)節(jié)的正面效應(yīng)，促進(jìn)地方政府債務(wù)健康、可持續(xù)發(fā)展。

（一）從頂層法律制度設(shè)計(jì)出發(fā)，選擇契合國(guó)情體制的道路與模式，完善優(yōu)化管理配套機(jī)制，夯實(shí)地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理基石

要加強(qiáng)法治建設(shè)，規(guī)范地方政府舉債行為，從源頭上杜絕過(guò)度舉債和濫發(fā)債券，細(xì)化與完善地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理配套機(jī)制，有效防范風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)我國(guó)地方債券市場(chǎng)發(fā)展成熟，維護(hù)政府信用和區(qū)域金融穩(wěn)定性。一方面要正確認(rèn)識(shí)我國(guó)經(jīng)濟(jì)、體制等各方面的優(yōu)勢(shì)，探索出真正適合中國(guó)的地方債務(wù)可持續(xù)發(fā)展道路與風(fēng)險(xiǎn)防范化解的管理模式。另一方面梳理總結(jié)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步優(yōu)化完善我國(guó)地方債務(wù)管理配套機(jī)制，筑牢風(fēng)險(xiǎn)防范隔離墻，形成法律、行政和市場(chǎng)約束三方合力，推動(dòng)地方債券市場(chǎng)健康發(fā)展。完整而充分的信息披露共享、信用評(píng)級(jí)和第三方審計(jì)機(jī)制是地方政府債券定價(jià)與市場(chǎng)化的前提條件。可以在全國(guó)范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)與信息系統(tǒng)，并搭建政府信息共享平臺(tái)，規(guī)范統(tǒng)計(jì)口徑和會(huì)計(jì)科目，使地方政府債務(wù)信息在地區(qū)之間具有可比性且公開(kāi)透明。同時(shí)，構(gòu)建科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和績(jī)效考核制度，不是簡(jiǎn)單將其與是否能夠創(chuàng)造賬面收益掛鉤，而要與增量性指標(biāo)、債務(wù)額度等分配掛鉤，以此設(shè)立預(yù)警機(jī)制，進(jìn)一步借助市場(chǎng)力量來(lái)規(guī)范地方債券管理。同時(shí)，要進(jìn)一步提升我國(guó)信用評(píng)級(jí)的有效性，增強(qiáng)評(píng)級(jí)結(jié)果區(qū)分度，并加強(qiáng)對(duì)評(píng)級(jí)結(jié)果的運(yùn)用，強(qiáng)化市場(chǎng)約束力。

（二）加強(qiáng)中央政府監(jiān)督管理，明確政府舉債主體職責(zé)，避免監(jiān)管盲區(qū)和套利，因地制宜發(fā)揮各方合力

一是強(qiáng)化中央政府監(jiān)管力度。當(dāng)前地方債市場(chǎng)還不能完全發(fā)揮資源配置的決定性作用,需要政府有形之手的調(diào)控，但地方政府舉債又難免存在一定盲目性,且自我監(jiān)督力度不夠，需要中央政府加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債行為的監(jiān)管，確保不發(fā)生全局性、系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化對(duì)地方政府的指導(dǎo),通過(guò)走訪(fǎng)調(diào)研及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、指出問(wèn)題、解決問(wèn)題；適時(shí)出臺(tái)規(guī)定明確地方債務(wù)尤其是專(zhuān)項(xiàng)債的限額管理和預(yù)算管理標(biāo)準(zhǔn),硬化預(yù)算約束，杜絕違法違規(guī)籌借資金。二是明確政府舉債主體職責(zé)，避免監(jiān)管盲區(qū)和監(jiān)管套利。目前我國(guó)地方政府債務(wù)監(jiān)管部門(mén)的主體職責(zé)尚不明確，容易滋生重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管盲區(qū)和監(jiān)管套利等現(xiàn)象，加劇地方政府盲目舉債。因此，現(xiàn)階段迫切需要建立全過(guò)程監(jiān)管體系，覆蓋地方債務(wù)“借、用、管、還”全流程，提升監(jiān)管效率，避免行政資源浪費(fèi)。三是因地制宜施政。根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)有水平和實(shí)際需求,落實(shí)地方債務(wù)的評(píng)價(jià)與管控，因地施策,避免政策管控“一刀切”，構(gòu)建科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)牡胤絺?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)于目前的尾部風(fēng)險(xiǎn)，需要根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況，合理出臺(tái)化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策，盡可能做到“一地一策”。

（三）持續(xù)深化財(cái)政體制改革，完善預(yù)算管理、稅收和轉(zhuǎn)移支付等制度，減緩地方政府收支矛盾

地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)與有限債權(quán)相匹配是防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)在保障，可以從根源上抑制地方政府被動(dòng)舉債引發(fā)的債務(wù)擴(kuò)張和風(fēng)險(xiǎn)溢出，因此現(xiàn)階段需要全面持續(xù)深化我國(guó)財(cái)稅體制改革。根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)形式的變化合理調(diào)整、劃分并明確中央政府與地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)范圍，改善目前地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)失衡的現(xiàn)狀。適當(dāng)將地方政府承擔(dān)的民生服務(wù)、教育醫(yī)療等公共領(lǐng)域的支出責(zé)任向中央政府上移，減輕地方政府支出壓力的同時(shí)，使中央政府能夠更好發(fā)揮統(tǒng)一調(diào)控作用，以此彌合地區(qū)間公共資源差距，促進(jìn)民生事業(yè)均等化發(fā)展，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善現(xiàn)有預(yù)算管理、稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。地方債務(wù)在逆周期、跨周期中的調(diào)節(jié)作用不容忽視，應(yīng)從更長(zhǎng)周期的視角看待地方政府債務(wù)的合理擴(kuò)張，加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算跨年度平衡，科學(xué)安排赤字及債務(wù)規(guī)模，預(yù)留應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)周期變化的政策空間。同時(shí)強(qiáng)化中央監(jiān)管力度，硬化預(yù)算約束，打破救助預(yù)期帶來(lái)的地方政府依賴(lài)心理。此外，財(cái)稅部門(mén)需要優(yōu)化現(xiàn)有的主要稅種，尤其是共享稅種的共享分成比例，并且促進(jìn)轉(zhuǎn)移支付更好發(fā)揮結(jié)構(gòu)性作用，適度向欠發(fā)達(dá)的偏遠(yuǎn)地區(qū)傾斜，防止其通過(guò)非理性舉債來(lái)彌補(bǔ)經(jīng)常性支出缺口。

（四）優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)成本，堅(jiān)持改革創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，扭轉(zhuǎn)單一財(cái)政依賴(lài)，避免財(cái)政脆弱性加深

我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)鍵是“嚴(yán)格管理新增，優(yōu)化存量”，聚焦科學(xué)的債務(wù)空間管控、尾部風(fēng)險(xiǎn)防范與化解，從而防止風(fēng)險(xiǎn)外溢，而非簡(jiǎn)單降低絕對(duì)規(guī)?；蛘呦鄬?duì)債務(wù)率。一是借鑒國(guó)外成熟經(jīng)驗(yàn)，探索多元化融資渠道，以此分散風(fēng)險(xiǎn)，并且優(yōu)化現(xiàn)有債務(wù)結(jié)構(gòu)，防止流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)降低融資成本，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是發(fā)揮創(chuàng)新作用，例如，豐富再融資債品種，進(jìn)行債務(wù)滾動(dòng)償還，防范兌付風(fēng)險(xiǎn)，降低短期償債負(fù)擔(dān)，推進(jìn)隱性債務(wù)顯性化；充分利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)創(chuàng)新工具——REITS（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金），幫助地方國(guó)企優(yōu)化資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)，降低負(fù)債率，以市場(chǎng)化方式提高基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)和資本金的流動(dòng)性、周轉(zhuǎn)率，從而提升企業(yè)整體的資產(chǎn)回報(bào)率，直接減輕地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)的投融資壓力，間接對(duì)地方財(cái)政基建相關(guān)支出壓力起到減緩作用。三是改革驅(qū)動(dòng)，擺脫土地依賴(lài)。地方政府要立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、未雨綢繆，充分意識(shí)到簡(jiǎn)單的擴(kuò)張財(cái)政不是解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展根本問(wèn)題的“良藥”，改革才是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力。要盤(pán)活國(guó)有企業(yè)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提升經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)與資本報(bào)酬率，并且適當(dāng)提升國(guó)有資本上繳財(cái)政比例，以此激發(fā)國(guó)有資本內(nèi)在動(dòng)力，并且結(jié)合新經(jīng)濟(jì)發(fā)展探索補(bǔ)充性稅源，適度拓寬稅源稅基，如碳稅、數(shù)字稅等，以此提升地方政府償債能力、有效抵御債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，扭轉(zhuǎn)地方財(cái)政土地依賴(lài)局面。