基于功能主義的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)程序整合研究

劉天鴿，王世進(jìn)

(江西理工大學(xué) 環(huán)境資源法研究中心，江西 贛州 341000)

黨的十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)提升至新的高度，逐步成熟的生態(tài)文明建設(shè)思想是黨統(tǒng)籌行動中的價值導(dǎo)向；同時，人民對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的要求也在隨著發(fā)展而逐漸提升，全球性的生態(tài)環(huán)境危機(jī)引起社會對生態(tài)環(huán)境損害愈發(fā)關(guān)注。國家的發(fā)展和群眾的關(guān)注，推動生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)立法、執(zhí)法和司法的不斷完善。我國業(yè)已設(shè)立多項救濟(jì)制度，為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)提供多重保障。然而，現(xiàn)行環(huán)境法律制度之間還存在一定的交叉地帶與空白地帶，當(dāng)特定行為落入其中，就會引發(fā)復(fù)雜的程序爭論。對多種制度進(jìn)行程序整合，是健全生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系的重要環(huán)節(jié)。實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境損害的集成式救濟(jì)，完善救濟(jì)程序的體系化構(gòu)建，是生態(tài)文明發(fā)展中的重要目標(biāo)。

目標(biāo)一致、功能相似的一系列救濟(jì)方式中：一方面，“兩訴”(1)“兩訴”即生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)境民事公益訴訟。的適用區(qū)間高度重合，現(xiàn)行法律在訴前磋商、審理順位和適用范圍上的應(yīng)對仍有不足，程序規(guī)則還有待進(jìn)一步完善；另一方面，行政機(jī)關(guān)同時負(fù)責(zé)環(huán)境損害的公權(quán)處罰與私權(quán)索賠，傳統(tǒng)公法命令與私法訴訟何者先行，行政權(quán)與司法權(quán)在這一領(lǐng)域如何分配，是完善救濟(jì)程序無可回避的核心問題之一。本文擬從功能主義視角出發(fā)，嘗試整合多種救濟(jì)路徑，實現(xiàn)程序整體的規(guī)范化與體系化。

一、生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)程序的問題表現(xiàn)

我國目前的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)制度可大致歸為兩類：一類是以行政權(quán)為主導(dǎo)的傳統(tǒng)公法救濟(jì)，主要包括行政處罰、行政命令、強(qiáng)制執(zhí)行等救濟(jì)方式[1]；另一類是私法救濟(jì)，通過“兩訴”等方式，依靠司法審判對生態(tài)環(huán)境損害事實進(jìn)行認(rèn)定評價。私法救濟(jì)訴訟程序的不足之處，以及公法救濟(jì)中行政程序的不確定性，是生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)程序整合需要解決的重點問題。

(一)私法救濟(jì)中訴訟程序的不足之處

私法救濟(jì)中，由于“兩訴”在適用區(qū)間以及處理結(jié)果上高度一致，為避免對同一生態(tài)環(huán)境損害重復(fù)處理，既有規(guī)則通過安排“入場序位”解決訴訟沖突，規(guī)定優(yōu)先審理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。但該方法僅能臨時緩和，未能從源頭上化解“兩訴”間的緊張關(guān)系[2]。具體而言，程序沖突主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.訴前磋商規(guī)范性不足。受理生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟前，法院需審查行政主體是否先進(jìn)行了磋商。訴前磋商的成功與否、磋商協(xié)議的效力及司法確認(rèn)的后果，勢必會對環(huán)境民事公益訴訟產(chǎn)生影響。以“常州毒地案”為例：本案中，案涉污染土地有毒物質(zhì)濃度嚴(yán)重超標(biāo)，導(dǎo)致附近學(xué)校多名學(xué)生健康受損甚至罹患惡性疾病。環(huán)保組織以三家污染企業(yè)為被告提起民事公益訴訟，到二審勝訴歷時近3年。政府機(jī)關(guān)在訴訟提起前就對涉案污染區(qū)域采取了修復(fù)措施，只是起訴時修復(fù)尚未全部完成，一審法院據(jù)此事實，認(rèn)為環(huán)保組織起訴目的正在逐步實現(xiàn)，被告企業(yè)無法取代政府實施修復(fù)，判定原告訴訟請求不能成立。二審審理期間，案涉污染土體完成修復(fù)工程并通過驗收。

當(dāng)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的目的通過其他途徑已經(jīng)實現(xiàn)或正在逐步實現(xiàn)時，環(huán)保組織提起環(huán)境公益訴訟的正當(dāng)性和必要性值得商榷(2)參見江蘇省高級人民法院(2017)蘇民終232號民事判決。。與之相對，在環(huán)境民事公益訴訟先行判決后，磋商是否還有開展的必要？若政府磋商達(dá)成的協(xié)議與法院審判結(jié)果存在沖突，應(yīng)當(dāng)以誰的認(rèn)定為準(zhǔn)？對此，磋商與訴訟的連接缺乏精細(xì)規(guī)范。

2.審理順位靈活性不足。當(dāng)前確立的優(yōu)先審理規(guī)則過于僵化，仍有待進(jìn)一步完善。最高人民法院規(guī)定，受理“兩訴”的法院應(yīng)當(dāng)優(yōu)先審判生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，待裁判生效后再處理另一訴訟中未被涵蓋的訴求(3)參見《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)(2020修正)》第17條。。需要注意，此處的審理順位規(guī)則，“一刀切”式適用于所有處于受理狀態(tài)的“兩訴”，不論先后受理何種訴訟，審理階段都采取同樣的處理方式[3]。顯然，這種順位規(guī)則未顧及案件的實質(zhì)審理進(jìn)程。一律轉(zhuǎn)向損害賠償訴訟，不僅耗費(fèi)了公益訴訟的司法資源，還存在降低修復(fù)效率的風(fēng)險，缺乏一定的靈活性。

3.適用范圍均衡性不足?，F(xiàn)行規(guī)則與“兩訴”并行的程序選擇相矛盾，實質(zhì)上抑制了環(huán)境民事公益訴訟的適用。若存在審理時未發(fā)現(xiàn)的損害，“兩訴”相互之間可以補(bǔ)充起訴(4)參見《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定(試行)(2020修正)》第18條。，即“兩訴”并軌運(yùn)行，意在避免重復(fù)追責(zé)。但一般情況下，生態(tài)環(huán)境問題的牽涉廣泛與修復(fù)困難，決定了環(huán)境訴訟花費(fèi)成本高、技術(shù)要求高、專業(yè)程度高等一系列高投入標(biāo)準(zhǔn)。在社會組織已經(jīng)投入大量人力物力調(diào)查并起訴后，因行政機(jī)關(guān)“中途參與”而斷然裁定中止，是在破壞環(huán)境民事公益訴訟中原告的完整訴權(quán)，變相壓制了原告的訴訟權(quán)利，進(jìn)而打擊社會組織參與訴訟的積極性，擠壓環(huán)境民事公益訴訟生存空間，與“兩訴”互補(bǔ)并行的初衷背道而馳。

(二)公法救濟(jì)中行政程序的規(guī)范缺失

公法救濟(jì)中的程序混亂表現(xiàn)為行政程序的規(guī)范缺失，導(dǎo)致公法救濟(jì)路徑選擇不能公開透明，與私法救濟(jì)銜接不暢，影響程序整體的協(xié)調(diào)性。首先，事件調(diào)查環(huán)節(jié)缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制，程序矛盾突出。生態(tài)環(huán)境損害事件發(fā)生后，在政府部門、社會組織、檢察機(jī)關(guān)等多方參與中，行政主體是否開展調(diào)查、調(diào)查進(jìn)展如何，影響著環(huán)保組織和檢察機(jī)關(guān)的工作開展，也關(guān)系到行政相對人的權(quán)利義務(wù)認(rèn)定。實踐中，政府部門環(huán)境執(zhí)法信息公開偏重于損害事件調(diào)查結(jié)果的通報，過程性行為不為外界知悉，多方重復(fù)行為存在極大空間，引發(fā)私法訴訟與公法執(zhí)法的程序沖突。其次，救濟(jì)路徑面臨多重選擇，增加程序混亂。行政機(jī)關(guān)兼具環(huán)境行政執(zhí)法人和生態(tài)環(huán)境損害賠償提起人的身份，對于行政執(zhí)法和政府索賠的選擇順位，目前尚無規(guī)定。若允許其在二者之間自由選擇，行政機(jī)關(guān)為避免成為行政相對人或其他利害關(guān)系人的起訴對象，可能直接繞過執(zhí)法環(huán)節(jié)，將本應(yīng)由自己承擔(dān)的職責(zé)轉(zhuǎn)嫁到法院上[4]。執(zhí)法與索賠之間、行政權(quán)和司法權(quán)之間的邊界與銜接還有待明晰。

總結(jié)以上程序混亂，救濟(jì)體系程序整合需要考量的內(nèi)容包括：訴前階段各方主體的分工協(xié)調(diào)需要如何促進(jìn)？政府主管部門正在通過環(huán)境執(zhí)法或索賠磋商途徑實施救濟(jì)時，環(huán)境民事公益訴訟是否還有提起的必要？如果有必要，應(yīng)當(dāng)如何與政府機(jī)關(guān)的救濟(jì)途徑進(jìn)行連接，保障“兩訴”的并行？

二、功能主義輔助下?lián)p害救濟(jì)程序混亂的原因檢視

功能主義研究范式主張將法律視為一種社會事實，結(jié)合某一法律的生發(fā)背景及其社會作用來認(rèn)識法律[5]，試圖在法律規(guī)范與社會需求之間構(gòu)建平衡機(jī)制。依據(jù)功能主義的立場，制定法不是法條白紙黑字表達(dá)出來的顯明事實，它存在一定的理論爭議。要確定制定法的內(nèi)容，既不能依賴法律條文，也不能對其作主觀任意評價，而應(yīng)當(dāng)在法條和制定法的框架下，通過解釋使人們認(rèn)知并發(fā)現(xiàn)客觀、正確的法律[6]。對還在“摸著石頭過河”的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)法律建設(shè)而言，功能主義研究具有必要性。

遵循規(guī)范主義研究范式有助于把握“兩訴”關(guān)系本質(zhì)，但“兩訴”理論基礎(chǔ)問題爭議已久，尚未出現(xiàn)優(yōu)勢學(xué)說，短期內(nèi)難以為解決程序混亂問題。而從功能主義研究視角，即便多種制度的功能側(cè)重不同，但救濟(jì)程序的最終目的一致，均指向生態(tài)環(huán)境自身的保護(hù)與修復(fù)；同時，生態(tài)文明建設(shè)中的系統(tǒng)性要求，使得生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)面臨更復(fù)雜的挑戰(zhàn)，公法程序從結(jié)構(gòu)到功能的變化，亦是構(gòu)建法律體系中需要考量的因素。在法律目的相同、功能變化未定的基礎(chǔ)上，功能主義研究具有可行性。

從功能主義視角分析，環(huán)境民事公益訴訟獨具的預(yù)防風(fēng)險功能足以界分“兩訴”適用之重合。但單純界分適用不能解決公法救濟(jì)程序問題，無法實現(xiàn)救濟(jì)程序的體系協(xié)調(diào)，探尋權(quán)利沖突的內(nèi)生原因有其必要性。結(jié)合“兩訴”彼此之間的功能互補(bǔ)關(guān)系，重新梳理各方主體的角色功能和權(quán)責(zé)分配，審視訴訟功能實現(xiàn)狀況，主體職能錯位、協(xié)調(diào)機(jī)制缺失以及制度功能偏離，是引發(fā)救濟(jì)程序混亂的直接原因。

(一)三方主體職能錯位消減優(yōu)勢發(fā)揮

多方主體參與本身就潛藏著引發(fā)程序混亂的風(fēng)險，如果缺少合理安排，主體行權(quán)發(fā)生碰撞在所難免。而在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)程序中，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)與社會組織三方的權(quán)責(zé)分配都存在錯位情況。

1.行政機(jī)關(guān)未能取長補(bǔ)短。生態(tài)環(huán)境損害賠償不具有風(fēng)險預(yù)防功能，未能使行政機(jī)關(guān)原有的職能優(yōu)勢貫穿救濟(jì)全過程，抑制了主體優(yōu)勢發(fā)揮，同時加劇了行政機(jī)關(guān)缺乏外部監(jiān)管的固有問題。當(dāng)前“兩訴”審理銜接的順位安排，是基于行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中的落實優(yōu)勢。而生態(tài)環(huán)境損害事前預(yù)防優(yōu)于事后補(bǔ)救的理念為國際普遍認(rèn)可，作為環(huán)境政策與技術(shù)規(guī)范的制定機(jī)關(guān)，行政部門對重大環(huán)境風(fēng)險認(rèn)定難題的解決亦具有技術(shù)優(yōu)勢。但現(xiàn)實情況是，此關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺乏政府主管部門的介入，僅依靠能力相對弱勢的社會組織和檢察機(jī)關(guān)。此外，行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢力量與監(jiān)管制度與監(jiān)管者的單一形成鮮明對比，缺乏監(jiān)管的問題沒有得到解決。生態(tài)環(huán)境行政機(jī)關(guān)享有生態(tài)環(huán)境權(quán)利及其損害索賠權(quán)利，承擔(dān)環(huán)境監(jiān)管義務(wù)[7]，并且集許可權(quán)、管理權(quán)、磋商與訴權(quán)于一身，趨向形成閉合的救濟(jì)執(zhí)行系統(tǒng)[8]，卻僅有環(huán)境行政訴訟一種主要的監(jiān)督途徑。在監(jiān)察委員會設(shè)立后，檢察機(jī)關(guān)更多集中于對司法系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督，僅由其一類主體對環(huán)境行政執(zhí)法進(jìn)行監(jiān)督，并不能形成強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制。預(yù)防功能的缺失導(dǎo)致職能優(yōu)勢顯現(xiàn)得不足，監(jiān)管制度的缺位產(chǎn)生主體行使權(quán)利的質(zhì)疑，都制約著行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢發(fā)揮。

2.社會組織困于能力缺陷。從2015年到2018年，環(huán)境公益訴訟制度正式運(yùn)行以來的四年間，社會組織提起的環(huán)境民事公益訴訟案件共205件[9]。這一數(shù)據(jù)顯示，大多數(shù)社會環(huán)保組織并不熱衷于通過環(huán)境民事公益訴訟維護(hù)環(huán)境權(quán)益，制度實踐效能低于預(yù)期?，F(xiàn)行審理順位又進(jìn)一步打擊了其提起環(huán)境民事公益訴訟的積極性。賦予環(huán)保組織起訴權(quán)利，本意是引入社會多方主體廣泛參與環(huán)境治理，呼應(yīng)公眾在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域行使權(quán)利的迫切需求，深化發(fā)展社會與政府間的合作治理關(guān)系[10]。然而，生態(tài)環(huán)境損害案件往往情況復(fù)雜、牽涉廣范、專業(yè)性強(qiáng)，這就意味著案件的審理需要耗費(fèi)大量的人力物力，體量不夠的公益組織資金來源不穩(wěn)，一般支撐不起訴訟消耗，法律也缺乏配套的補(bǔ)助制度。此外，環(huán)境民事公益訴訟的被告往往是經(jīng)濟(jì)實力強(qiáng)大甚至有國家機(jī)關(guān)支持的企業(yè)[11]，社會組織不僅缺少與之抗衡的實力，還處于單打獨斗甚至與政府對立的不利處境，無法與行政主體的救濟(jì)形成合力。

3.檢察機(jī)關(guān)面臨訴權(quán)爭議。檢察機(jī)關(guān)原本的職能是提起公訴與司法監(jiān)督，具有鮮明的公權(quán)力屬性，與平等自愿存在內(nèi)在沖突，其強(qiáng)監(jiān)督屬性會導(dǎo)致整個民事訴訟的程序產(chǎn)生傾斜。具體案件中，檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢地位，不但影響到當(dāng)事人的平等抗辯，還會影響到法官的裁判公正[12]。檢察機(jī)關(guān)在民事領(lǐng)域本身不具有進(jìn)行一線執(zhí)法的職能，也沒有經(jīng)驗優(yōu)勢，由其發(fā)起對生態(tài)環(huán)境損害的民事訴訟，既不能發(fā)揮職能優(yōu)勢，又會造成訴訟程序中的權(quán)力失衡。

(二)主體協(xié)調(diào)機(jī)制缺失產(chǎn)生信息壁壘

生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)機(jī)制的銜接安排本質(zhì)上是行政權(quán)能和司法權(quán)能的優(yōu)化配置問題，主體間協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失使得關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在信息壁壘，多種救濟(jì)路徑之間缺少清晰合理的安排，造成救濟(jì)權(quán)利行使多管齊下的局面。

依據(jù)環(huán)境公益訴訟的程序規(guī)定，民事公益訴訟中，法院需要在受理后10日內(nèi)告知相關(guān)環(huán)保部門(5)參見《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋(2020修正)》第12條。；檢察公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)履行訴前公告程序，公告期滿后沒有符合起訴條件的機(jī)關(guān)或有關(guān)組織提起訴訟，檢察院始有起訴權(quán)力。與之相比，關(guān)于生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法或磋商的信息公開，立法中的信息報送限于行政內(nèi)部建設(shè)，只強(qiáng)調(diào)了對重大專項執(zhí)法檢查等情況的信息公開。實踐中，政府部門的執(zhí)法信息，往往以環(huán)保督查的形式公示，聚焦于處理結(jié)果與執(zhí)法方式優(yōu)化，較少涉及到政府與非政府機(jī)構(gòu)之間的合作交流。

救濟(jì)程序中，事件處理信息的流通，極大程度依賴于檢察機(jī)關(guān)、法院的職權(quán)與社會組織的主動申請，對政府機(jī)關(guān)而言，由外向內(nèi)的信息流入遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于對外輸出。行政機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境損害事件的通報，集中于案件處理基本完成的結(jié)果通報，程序啟動及處理過程關(guān)鍵節(jié)點的信息流通尚有不足。目前，在湖北省、遼寧省、山西省等地方，陸續(xù)發(fā)布了生態(tài)環(huán)境損害賠償專項工作的信息公開辦法，內(nèi)容基本涵蓋調(diào)查、鑒定評估、賠償磋商、訴訟等事件處理的全過程和各環(huán)節(jié)，各方主體協(xié)同機(jī)制正在逐步完善，仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。

(三)公益訴訟功能偏離引發(fā)實踐困惑

公益訴訟的邏輯起點在于無法通過環(huán)境行政執(zhí)法或者傳統(tǒng)民事訴訟制度為環(huán)境公共利益提供足夠充分且有效的救濟(jì)[13]。作為一種引進(jìn)的新型制度，環(huán)境公益訴訟與傳統(tǒng)訴訟存在較大差異，它在本國土壤中發(fā)揮了何種功能？在本國實踐中發(fā)生了怎樣的變化？

美國環(huán)境公民訴訟授予公民既能起訴污染者又能起訴政府的權(quán)利，尤其重視運(yùn)用公民訴訟的監(jiān)督作用，認(rèn)為把有限的精力、時間和經(jīng)費(fèi)用在迫使政府完善或執(zhí)行環(huán)境法律上遠(yuǎn)比用于取締個別污染源上有意義[14]。德國環(huán)境團(tuán)體訴訟為確保行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)環(huán)境公益保護(hù)，對起訴進(jìn)行了諸多限制，起訴對象也僅限于行政機(jī)關(guān)，其功能無疑定位于監(jiān)督執(zhí)行之訴。法國的協(xié)會訴訟中，對基于錯誤決定導(dǎo)致污染產(chǎn)生而提起的行政訴訟，嚴(yán)格限制起訴前必須首先請求行政救濟(jì)，確保所有行政救濟(jì)窮盡，功能上同樣是監(jiān)督執(zhí)行之訴的定位[15]。上述各國普遍認(rèn)為，加強(qiáng)對政府環(huán)保職責(zé)的監(jiān)督，是使生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)更具成效的選擇。

中國的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督主要依靠行政訴訟，環(huán)境民事公益訴訟僅針對生態(tài)環(huán)境損害事件提起訴訟，彰顯出克服行政救濟(jì)固有缺陷，進(jìn)行環(huán)境管理的遞補(bǔ)執(zhí)行功能。民事公益訴訟主要功能的不同，是中外在此制度上的主要區(qū)別。公共事務(wù)管理中，行政執(zhí)法活動必然受到多方面利益考量的制約，出于拓寬民主參與渠道、探索多元治理方式之實踐需求，將這一制度的功能定位于遞補(bǔ)執(zhí)行并無不妥。但實踐效能低下的問題，的確源自于功能偏離。在社會組織直接參與治理確有能力不足、檢察機(jī)關(guān)起訴主體資格存疑的缺陷困擾下，是否需要調(diào)整目前的功能定位？如果不改變功能定位，又應(yīng)當(dāng)如何調(diào)整？對此，需要進(jìn)一步審視是否存在實踐上的誤區(qū)，并進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。

三、功能定位下生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中的實踐誤區(qū)

民事公益訴訟實效不佳，是損害賠償訴訟的誕生基礎(chǔ)，但因“兩訴”銜接規(guī)則的不足，未能避免救濟(jì)程序出現(xiàn)混亂。從公益訴訟的功能偏離出發(fā)，省思救濟(jì)程序整合中的不足，對程序體系的構(gòu)建具有重大意義。

(一)私法救濟(jì)制度生發(fā)的功能邏輯

在私法救濟(jì)機(jī)制建立之前，環(huán)境保護(hù)工作仰賴行政執(zhí)法工作的開展。但傳統(tǒng)行政執(zhí)法聚焦于懲戒環(huán)境危害行為，忽視了生態(tài)環(huán)境本身的保護(hù)與救濟(jì)。環(huán)境公共利益主體不確定且內(nèi)容廣泛，這決定了它難以通過單一主體或單一路徑得到全面的保護(hù)和有效的救濟(jì)。多元主體參與、多種路徑并存的救濟(jì)體系，是制度發(fā)展的必然趨勢。為彌補(bǔ)傳統(tǒng)機(jī)制中救濟(jì)生態(tài)環(huán)境本身受損之局限，進(jìn)一步明晰公眾環(huán)境權(quán)益。近年來，我國開始探索以審判為中心的生態(tài)環(huán)境損害私法救濟(jì)模式，由此展開了對環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償兩種新型制度的研究。

我國環(huán)境公益訴訟的立法活動始于2012年《民事訴訟法》的修訂，在2014年修訂《環(huán)境保護(hù)法》2015年1月第一次頒布并完善形成《環(huán)境民事公益訴訟解釋》，2017年修訂《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等一系列立法活動中，制度規(guī)則不斷得到完善。私法救濟(jì)已經(jīng)存在一個趨近完善的救濟(jì)制度，為何又誕生了與原有制度高度相似的另一種救濟(jì)制度？在功能主義視角下，社會組織起訴的案件總量持續(xù)低迷，檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟案件的數(shù)量占比極高[16]，并且主體資格飽受質(zhì)疑。環(huán)境公益訴訟救濟(jì)效果不理想，生態(tài)環(huán)境功能價值受損依舊嚴(yán)重，形成“企業(yè)污染、公眾受害、政府買單”的困局。

公法救濟(jì)的固有缺陷需要更高效的私法救濟(jì)補(bǔ)足，而參考域外經(jīng)驗，政府直接主張生態(tài)環(huán)境修復(fù)或修復(fù)不能之賠償，是救濟(jì)生態(tài)環(huán)境損害最為高效的選擇[17]。在新時期“實行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”[18]的任務(wù)要求下，更嚴(yán)格追責(zé)的賠償制度應(yīng)運(yùn)而生。制度建立之目的在于實現(xiàn)生態(tài)正義，落實“損害擔(dān)責(zé)”，嚴(yán)懲加害者，達(dá)到保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)環(huán)境公益的目的[19]。制度關(guān)注重點區(qū)域的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)，通過嚴(yán)格追究損害責(zé)任，實現(xiàn)損害價值填補(bǔ)。

生態(tài)環(huán)境損害賠償通過嚴(yán)格追究生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任人損害責(zé)任實現(xiàn)其功能。履行環(huán)境監(jiān)管職能的環(huán)保部門在長期執(zhí)法工作中積累的資源與經(jīng)驗，決定了生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的主體優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢；磋商前置程序的引入，將生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任通過協(xié)議約定直接指向賠償義務(wù)人承擔(dān)，免去了司法環(huán)節(jié)的漫長處理流程，規(guī)避了生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中客觀變化的干擾，使其相較環(huán)境公益訴訟更具成本優(yōu)勢[20]。

(二)環(huán)境公益訴訟的功能定位與實現(xiàn)路徑

由于生態(tài)環(huán)境損害原因行為與損害結(jié)果間因果關(guān)系的復(fù)雜性，明確量化生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果是一項長期性難題，行政機(jī)關(guān)執(zhí)法能力有限[21]。在權(quán)力配置、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多因素的制約下，行政主體執(zhí)法動力不足。此外，損害賠償訴訟同時排除了行政機(jī)關(guān)違法行為被訴的可能，監(jiān)管缺失的問題雪上加霜。以上的限制和需求，呼吁行政以外的私主體力量參與環(huán)境管理活動，由此引入以社會組織和檢察機(jī)關(guān)為起訴主體，直接求助司法力量的環(huán)境民事公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)的職能即是追究瀆職行為，對行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中瀆職行為的調(diào)查，無論從起訴資格還是辦案經(jīng)驗角度都具有不言而喻的權(quán)力，因此不再將監(jiān)督功能分配給環(huán)境民事公益訴訟。雖然這樣的功能定位與原本的訴訟制度產(chǎn)生了較大差異，但中外法治狀況在理論基礎(chǔ)和客觀事實上均有較大差異，不加變動地適用國外的功能定位必然與我國法治建設(shè)產(chǎn)生矛盾。

環(huán)境民事公益訴訟的功能定位只包含遞補(bǔ)執(zhí)行法律之功能，是符合中國生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的實際情況的。一方面，引入多元主體參與環(huán)境管理，對行政救濟(jì)種種“失靈”情況進(jìn)行補(bǔ)充救濟(jì)，回應(yīng)了多元治理的社會需要；另一方面，行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)體系中的絕對主導(dǎo)與信息壁壘，也導(dǎo)致了一般社會組織或公眾直接參與監(jiān)督訴訟存在相當(dāng)?shù)睦щy，在司法各環(huán)節(jié)都面臨著更高的能力挑戰(zhàn)，因此，將監(jiān)督功能分配給檢察機(jī)關(guān)有其必要。

問題在于環(huán)境民事公益訴訟實踐中功能實現(xiàn)的方式走入了誤區(qū)，與訴訟功能導(dǎo)向相背離。我國環(huán)境行政救濟(jì)的重點問題在于行政機(jī)關(guān)公益保護(hù)中立性受多方因素影響，對監(jiān)管者本身的監(jiān)管缺失。參考國內(nèi)外學(xué)者普遍認(rèn)同的“行政權(quán)優(yōu)先”原則，環(huán)境民事公益訴訟原本的制度設(shè)計中，通過尋求行政之外的救濟(jì)力量督促行政機(jī)關(guān)積極履行職權(quán)來實現(xiàn)其功能，是更為高效合理的途徑。因此，環(huán)境公益訴訟并非是通過構(gòu)建主體同盟對環(huán)境行政救濟(jì)進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)，而應(yīng)當(dāng)是偏向監(jiān)管行政而非直接執(zhí)行的途徑來實現(xiàn)其功能定位。在不改變環(huán)境民事訴訟功能定位的基礎(chǔ)上，社會組織和檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間不應(yīng)當(dāng)是同盟關(guān)系，而應(yīng)當(dāng)是監(jiān)管者與被監(jiān)管者的關(guān)系。環(huán)境民事公益訴訟實現(xiàn)其遞補(bǔ)執(zhí)行功能的理想方式，是吸納其他主體對行政主體進(jìn)行監(jiān)管，督促其行使職權(quán)，在外力監(jiān)督下迫使其克服執(zhí)法能力、執(zhí)法動力與監(jiān)管不足的局限。

依據(jù)目前的程序規(guī)則，環(huán)境民事公益訴訟起訴人沒有訴前公告或者其他尋求行政手段的起訴限制，法院將案件告知政府環(huán)保部門后也沒有中止審理等處理規(guī)定。“兩訴”程序設(shè)計層面相互獨立，沒有發(fā)起的優(yōu)先順序。如此，環(huán)境公益訴訟實現(xiàn)公益維護(hù)目標(biāo)的具體路徑，變形為通過對環(huán)境行政權(quán)的補(bǔ)強(qiáng)來彌補(bǔ)環(huán)境行政救濟(jì)之不足。這種平行執(zhí)行的功能實現(xiàn)路徑，的確契合當(dāng)前環(huán)境行政執(zhí)法的部分現(xiàn)實，但違背“監(jiān)管監(jiān)管者”的功能實現(xiàn)路徑導(dǎo)向[22]，不同主體主張環(huán)境權(quán)益時各自為政，導(dǎo)致公法救濟(jì)與私法救濟(jì)、不同的私法救濟(jì)制度之間，都不能形成高效有序的合力狀態(tài)，成為引發(fā)程序混亂的根源。

四、生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)程序的整合建議

雖然理論基礎(chǔ)仍存在較大爭議，但“兩訴”目的一致，都是為了維護(hù)社會公共利益，這一點受到普遍認(rèn)可。從廣義上來理解，公共利益與私人利益相對應(yīng)，是一種具備由社會成員共同消費(fèi)之可能性的利益訴求[23]。“兩訴”共同服務(wù)于可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，為維護(hù)環(huán)境法的正義價值和秩序價值而進(jìn)行法律救濟(jì)[24]。在訴訟目的一致、訴訟請求基本相同的情況下，“兩訴”規(guī)則發(fā)展的趨同是意料之中的結(jié)果，整合兩種高度相似的制度程序具備可行性。整合的主要思路及具體對策如圖1所示：

圖1 生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)程序的整合流程

(一)行政主導(dǎo)貫穿救濟(jì)程序始終，以行政救濟(jì)為中心協(xié)調(diào)分工

對于索賠訴訟與行政監(jiān)管何者更宜優(yōu)先的問題，司法作為公平正義的最后一道防線，應(yīng)聚焦于對行政權(quán)進(jìn)行合理、有效規(guī)制，確保遵循權(quán)力配置基本規(guī)律[25]，不宜過于積極主動。結(jié)合行政主體在環(huán)境執(zhí)法中的優(yōu)勢地位，對司法權(quán)與行政權(quán)之間的選擇，應(yīng)當(dāng)堅持行政優(yōu)先原則，充分尊重行政機(jī)關(guān)的意見。在程序完善的具體對策上，應(yīng)當(dāng)確定行政公法救濟(jì)手段先于行政主體索賠訴訟的次序選擇，將公法救濟(jì)手段放在救濟(jì)程序的第一位。此外，建議加強(qiáng)行政主體參與生態(tài)環(huán)境風(fēng)險預(yù)防的法治建設(shè)，或?qū)⑸鷳B(tài)環(huán)境風(fēng)險預(yù)防功能納入生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的能動優(yōu)勢，將行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)作用貫徹到救濟(jì)全過程。

(二)以預(yù)防性救濟(jì)界分環(huán)境民事公益訴訟與生態(tài)環(huán)境損害賠償

以預(yù)防性救濟(jì)界分“兩訴”，與此前提出的將環(huán)境風(fēng)險功能納入生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟并非互相抵牾，而是短期對策與長期目標(biāo)的關(guān)系。對生態(tài)環(huán)境風(fēng)險進(jìn)行規(guī)制，無論從理論上還是實踐上都存在相當(dāng)?shù)睦щy。環(huán)境公共利益范圍邊界模糊導(dǎo)致風(fēng)險認(rèn)定難以把握，如果想要賦予行政機(jī)關(guān)規(guī)制風(fēng)險的權(quán)利，擴(kuò)大行政權(quán)，必須保證配套監(jiān)督制度的跟進(jìn)。這牽涉到法治體系建設(shè)，是一項艱巨的長期任務(wù)；同時，環(huán)境治理中事前預(yù)防的重要性不言自明。以預(yù)防性救濟(jì)界分“兩訴”符合當(dāng)前應(yīng)對環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的實踐需求，是體系建設(shè)中的階段性任務(wù)，對風(fēng)險規(guī)制仍發(fā)揮著重要作用。

就具體程序而言，在生態(tài)環(huán)境面臨損害風(fēng)險時，社會組織首先應(yīng)當(dāng)將風(fēng)險情況報告當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)行政機(jī)關(guān)，由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行風(fēng)險評估，決定采取行政救濟(jì)措施、提起磋商或不予處理。行政機(jī)關(guān)的處理有兩種選擇：第一，若認(rèn)為風(fēng)險可控沒有處理必要，需要書面回復(fù)提交報告的社會組織，并充分說明不予處理的理由；社會組織得到行政機(jī)關(guān)回應(yīng)后，認(rèn)為其不作為理由不充分、確有繼續(xù)追究必要的，即可提起環(huán)境民事公益訴訟，并向檢察機(jī)關(guān)報備，有關(guān)證據(jù)調(diào)查、技術(shù)鑒定等專業(yè)工作，可以向檢察機(jī)關(guān)申請協(xié)助。第二，認(rèn)為需要處理，以及在履行職權(quán)過程中發(fā)現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境遭受損害情況，應(yīng)當(dāng)對生態(tài)環(huán)境損害風(fēng)險及損害后果責(zé)任人提起磋商，并邀請?zhí)崞痫L(fēng)險報告的社會組織參與磋商過程，保障公眾充分參與磋商階段；責(zé)任人拒絕參與磋商或磋商失敗，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟；對向行政機(jī)關(guān)提出風(fēng)險報告的社會組織，應(yīng)當(dāng)在訴訟中將其吸收為共同原告。

此處的程序設(shè)計，既符合行政救濟(jì)優(yōu)先的基本原則，又充分衡量了主體能力優(yōu)勢。在此程序中，社會組織的參與權(quán)和知情權(quán)得到了進(jìn)一步的保障。社會組織是環(huán)境公益訴訟的權(quán)利主體之一，雖然相比國家機(jī)關(guān)，普遍存在資金與能力上的弱勢，但一個具備相當(dāng)資質(zhì)和規(guī)模的環(huán)保組織，對生態(tài)環(huán)境損害案件的發(fā)現(xiàn)和調(diào)查確實會起到不可忽視的作用。

(三)主體銜接代替順位銜接，將生態(tài)環(huán)境損害賠償作為訴訟程序核心

權(quán)利主體職能錯位與協(xié)調(diào)缺位是“兩訴”程序沖突的原因之一。因此，促進(jìn)主體職能歸位、完善主體協(xié)調(diào)機(jī)制是解決程序問題的正確思路?；凇皟稍V”制度設(shè)計的高度一致性，制度審理順位銜接不能解決制度設(shè)計趨同產(chǎn)生的權(quán)利糾紛，促進(jìn)多元主體間的交流銜接，保障不同主體在各環(huán)節(jié)的充分參與，實現(xiàn)救濟(jì)程序的總體整合，是解決程序沖突并化解內(nèi)在矛盾的有效措施。

整合方式上，以損害賠償立法為核心，滿足行政主導(dǎo)生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的職能歸位要求，貫徹行政救濟(jì)優(yōu)先原則，充分發(fā)揮主體優(yōu)勢和制度效能，與生態(tài)環(huán)境損害公法救濟(jì)形成一體化建設(shè)；同時，從救濟(jì)效果看，相較于環(huán)境公益訴訟，損害賠償?shù)闹黧w優(yōu)勢和磋商設(shè)置，使得程序耗時更短、目的更容易達(dá)成，既能改善生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)中的力量失衡，又能滿足平等的要求。

具體程序上，建議立法和執(zhí)法上同時加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管與磋商活動的信息公開。檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)與社會組織的交流合作，面對環(huán)境公益訴訟案件的報備，應(yīng)當(dāng)及時審查行政機(jī)關(guān)不作為的理由，開展調(diào)查工作，確定其是否存在怠于行使職權(quán)的行為。若認(rèn)定相關(guān)機(jī)關(guān)存在瀆職行為，則進(jìn)入環(huán)境行政公益訴訟程序，追究其責(zé)任。以檢察建議督促相應(yīng)行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，對發(fā)出檢察建議后仍然拒絕履職的機(jī)關(guān)，啟動環(huán)境行政公益訴訟追責(zé)；同時，檢察機(jī)關(guān)不再作為起訴主體，回歸監(jiān)督職能，以相關(guān)人的身份發(fā)出公告，積極協(xié)商法律規(guī)定的其他機(jī)關(guān)和社會組織發(fā)起環(huán)境民事公益訴訟。

五、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害覆蓋領(lǐng)域廣泛，單一主體或單一程序是不能達(dá)成全面有效的救濟(jì)效果的。公私法協(xié)同、不同制度規(guī)范協(xié)調(diào)，是環(huán)境治理立法所追求的最理想成果。生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)程序體系的構(gòu)建，意在針對生態(tài)環(huán)境損害的不同階段進(jìn)行相應(yīng)安排，確保不同主體與不同救濟(jì)手段的權(quán)利匹配，保證不同程序之間的有序啟動并推進(jìn)。多元主體作為制度的執(zhí)行者，彼此聯(lián)動配合，互助互監(jiān)，是制度貫徹落實的基本保障。將高度相似的救濟(jì)制度進(jìn)行程序整合，明確救濟(jì)中行政機(jī)關(guān)的主導(dǎo)力量，賦予社會組織與檢察機(jī)關(guān)更多的監(jiān)督權(quán)利，是提升救濟(jì)工作高效開展的有效辦法，也使司法機(jī)關(guān)免受經(jīng)濟(jì)發(fā)展、地方政績等權(quán)力因素的裹挾，秉持公正、高效的價值理念。在環(huán)境法典編纂的大背景下，分類梳理散落于各種部門法中的環(huán)境法律規(guī)制，針對不同領(lǐng)域的環(huán)境問題進(jìn)行體系化建設(shè)，亦是今后環(huán)境法治建設(shè)的重點工作。