預(yù)算績效管理改革對地方財政可持續(xù)性的影響
——基于2000-2019年我國30個省市區(qū)面板數(shù)據(jù)的分析

■/ 崔治文 賀晨陽

一、引言

地方財政可持續(xù)性是政府治理能力現(xiàn)代化建設(shè)和經(jīng)濟平穩(wěn)運行與發(fā)展的基本保障。Buiter（1985）最早提出了財政可持續(xù)的概念，將財政可持續(xù)看作經(jīng)濟實體的國家財政的存續(xù)狀態(tài)或能力。財政收支狀況是制約地方財政可持續(xù)性能力的重要原因，收支缺口的擴大削弱了地區(qū)財政的可持續(xù)性能力（張繪，2019），政府財政收支達(dá)到均衡合理的發(fā)展?fàn)顟B(tài)即為財政可持續(xù)，而這種狀態(tài)是在一定規(guī)則、制度的約束下實現(xiàn)（鄧曉蘭等，2017）。然而，地方政府在財政支出高速增長的同時，財政收入的增長卻不能與之匹配，地方財政自給度下降，地方政府對轉(zhuǎn)移支付、土地財政以及債務(wù)收入的依賴加深（李建軍等，2018）。長期來看，地方財政面臨著可持續(xù)性不足的問題。

預(yù)算是政府活動和宏觀政策的集中反映，也是規(guī)范政府行為的有效手段。預(yù)算績效是衡量政府績效的主要指標(biāo)之一，本質(zhì)上反映的是各級政府、各部門各單位的工作績效。預(yù)算績效體現(xiàn)的是通過財政支出獲得社會效益，這種社會效益同時令社會公眾和政府滿意，即“以人為本”的民生財政理念，將“以人為本”的民生財政理念嵌入到財政管理實踐中，實現(xiàn)地方財政的可持續(xù)性和穩(wěn)定性（崔惠玉等，2020）。中國的預(yù)算績效管理本質(zhì)上是一種政府管理工具，地方財政可持續(xù)發(fā)展是地方政府治理的基礎(chǔ)，推進預(yù)算績效管理，優(yōu)化財政資源配置，增強地方財政可持續(xù)性，有助于改善與提升政府治理方式和效能。2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》要求：“各級政府預(yù)算支出要統(tǒng)籌兼顧、突出重點……確保財政資源高效配置，增強財政可持續(xù)性”。2021年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》再次提出“推動預(yù)算績效管理提質(zhì)增效。將落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署作為預(yù)算績效管理重點，加強財政政策評估評價，增強政策可行性和財政可持續(xù)性?！庇纱丝梢姡匾暽罨A(yù)算績效管理改革、保障地方財政可持續(xù)性是當(dāng)下我國經(jīng)濟發(fā)展與財政實踐的焦點與重點。

二、理論分析與研究假設(shè)

（一）預(yù)算績效管理改革與地方財政可持續(xù)性

預(yù)算績效管理改革對地方財政可持續(xù)性的直接影響主要體現(xiàn)在三個方面。首先，預(yù)算績效管理改革通過績效評估和績效導(dǎo)向機制，促使政府更加精確地配置資源，確保公共資金的最大化利用，避免資源浪費和低效支出，從而增強了財政的可持續(xù)性。其次，預(yù)算績效管理改革引入了科學(xué)、數(shù)據(jù)驅(qū)動的績效評價體系，政策和決策更加基于客觀的評估結(jié)果，減少了主觀性和隨意性，使政府的決策更加合理和明智，為財政的可持續(xù)性提供了堅實的基礎(chǔ)。最后，預(yù)算績效管理改革強調(diào)績效監(jiān)控和評估，使政府能夠及時發(fā)現(xiàn)和應(yīng)對潛在的財政風(fēng)險。通過對政策和項目的績效進行評估，政府能夠預(yù)防和控制可能導(dǎo)致財政不可持續(xù)的因素，確保財政的穩(wěn)定性和健康發(fā)展?；诖?，提出以下假設(shè)：

H1：預(yù)算績效管理改革有利于地方財政可持續(xù)性。

（二）預(yù)算績效管理改革、財政支出效率與地方財政可持續(xù)性

預(yù)算績效管理是以成本效益分析為前提的預(yù)算管理模式。首先以成本費用和產(chǎn)出量為導(dǎo)向進行預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)定，然后對預(yù)算編制階段的績效目標(biāo)進行管理，以總額控制方法對決策者形成財力制約，提高政府財政資源配置效率。其次通過對預(yù)算執(zhí)行階段的績效目標(biāo)動態(tài)監(jiān)控，確保預(yù)算資金的有效運用。最后在決算階段，對績效目標(biāo)的完成程度、產(chǎn)出與成果做出績效評價，并且以考評結(jié)果為下年度政府部門預(yù)算資金分配的主要依據(jù)，促使政府部門提升支出效率（于海峰等，2021）。預(yù)算績效管理強調(diào)投入、產(chǎn)出和效果，將預(yù)算支出績效考核成果作為財政資金分配的依據(jù)，并非原來的按人數(shù)分配預(yù)算資金，提高財政支出效率（曹敏等，2020）。提高地方政府財政支出效率是實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展的重要條件（孫玉棟等，2021）。財政支出效率的提高一方面可以使有限的資源得到更有效的利用，將資源重點用于經(jīng)濟增長和社會發(fā)展的關(guān)鍵領(lǐng)域，可以實現(xiàn)資源的最大化利用，提升地方財政的可持續(xù)性。另一方面，可以減輕地方財政的負(fù)擔(dān)，降低債務(wù)壓力，并改善財政的償債能力，從而維護地方財政的可持續(xù)性?；诖耍岢龅诙€假設(shè)：

H2：預(yù)算績效管理改革通過提高財政支出效率，對地方財政可持續(xù)性產(chǎn)生正向影響。

（三）預(yù)算績效管理改革、財政支出結(jié)構(gòu)與地方財政可持續(xù)性

預(yù)算績效管理的主線是以結(jié)果為導(dǎo)向，即預(yù)算的編制、執(zhí)行以及監(jiān)督等，以年初制定的績效目標(biāo)為依據(jù)。從預(yù)算編制環(huán)節(jié)來看，一般參加預(yù)算編制工作的組織主體有司法、立法、行政和社會公眾，不同的組織主體承擔(dān)了不同的職責(zé)，因此參與主體的多樣化，可充分發(fā)揮相互監(jiān)督、相互牽制的功能，在權(quán)力權(quán)衡方面促使政府財政收支計劃更加適應(yīng)公眾的需要體現(xiàn)公開意愿，滿足人們對民生性支出的需求。預(yù)算編制依照法律規(guī)定及程序進行，在法律規(guī)范下嚴(yán)格約束政府預(yù)算編制的各項活動，減少政府部門的尋租行為，降低地方政府因為“GDP 考核機制”對經(jīng)濟建設(shè)性支出的依賴，強化預(yù)算支出的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，從一定程度上減少政府部門一般性開支，騰挪出低效無用的資金投入，用于急需的基本民生領(lǐng)域，優(yōu)化政府財政支出結(jié)構(gòu)（王澤彩，2020）；另外，從預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的視角加以分析，預(yù)算執(zhí)行是指經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn)的預(yù)算具體執(zhí)行過程，將原規(guī)劃中的財政收支全部轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實的過程，保證預(yù)算中的收支計劃落實到位，使編制階段優(yōu)化的財政支出結(jié)構(gòu)真正得以實現(xiàn)；績效預(yù)算建立了績效考核和財政獎勵掛鉤政策，通過對預(yù)算實施結(jié)果的監(jiān)督，利用合理的獎懲制度，將評價結(jié)果和干部的工作績效相結(jié)合，激勵有關(guān)部門積極優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)（王銀梅、張亞瓊，2014）。通過各地政府自主挖潛，著力優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，多途徑盤活各種資金和資產(chǎn)，為未來經(jīng)濟社會發(fā)展騰挪出一定的資源和投資空間，實現(xiàn)地方財政可持續(xù)性發(fā)展（張繪，2019）。基于此，提出第三個假設(shè)：

H3：預(yù)算績效管理改革通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，對地方財政可持續(xù)性產(chǎn)生正向影響。

（四）預(yù)算績效管理改革、財政風(fēng)險與地方財政可持續(xù)性

預(yù)算績效管理的根本目標(biāo)，是為了服務(wù)于現(xiàn)代財政體系建設(shè)與現(xiàn)代國家治理的全局，防范與降低公共風(fēng)險，實現(xiàn)以制度的前瞻性、確定性，“未雨綢繆”地對沖公共風(fēng)險的多樣性與不確定性（王澤彩等，2022）。公共風(fēng)險一旦發(fā)生，就會切實轉(zhuǎn)換為政府必須承擔(dān)的公共責(zé)任，進一步演變?yōu)樨斦L(fēng)險。財政風(fēng)險的擴大勢必會削弱地方的財政持續(xù)性能力（劉尚希，2021）。因此通過預(yù)算績效管理改革在對沖公共風(fēng)險的同時，一定程度上降低了財政風(fēng)險。而財政風(fēng)險的降低可以提高地方財政的償債能力，降低地方政府的融資成本，改善地方投資環(huán)境，吸引更多的投資流入地方，推動地方經(jīng)濟增長，增加稅收收入，為地方財政提供更多的可持續(xù)發(fā)展支持?；诖?，提出第四個假設(shè)：

H4：預(yù)算績效管理改革通過降低財政風(fēng)險，對地方財政可持續(xù)性產(chǎn)生正向影響。

三、研究設(shè)計

（一）樣本選擇與數(shù)據(jù)來源

考慮到不同省份預(yù)算績效管理改革開始年份不同，如表1 所示，最早進行預(yù)算績效管理改革的是湖北省，最晚進行改革的是西藏，且西藏數(shù)據(jù)不全，故本文不考慮西藏。限于數(shù)據(jù)的可得性，本文選取2000-2019 年30 個省市區(qū)的面板數(shù)據(jù)作為研究樣本，主要數(shù)據(jù)來源《中國財政年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》《中國宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)庫》，以及各省歷年的統(tǒng)計年鑒和省級政府工作報告，個別缺失數(shù)據(jù)采用線性插值法補齊。

表1 各地區(qū)預(yù)算績效管理改革時間點

（二）變量定義

1.被解釋變量：地方財政可持續(xù)性。地方財政自給率是衡量地方財政可持續(xù)性的指標(biāo)之一，其數(shù)值越大代表地方財政自我補充的能力越強。因此本文借鑒崔慧玉等（2022）的研究，采用地方財政自給率衡量地方財政可持續(xù)性。地方財政自給率=地方一般公共預(yù)算收入÷地方一般公共預(yù)算支出。

2.解釋變量。

（1）預(yù)算績效管理改革。本文設(shè)置Treat 和Policy虛擬變量，解釋變量為交互項Treat×Post，其系數(shù)的大小和符號表示預(yù)算績效管理改革對地方財政可持續(xù)性的提升凈效應(yīng)。其中，將實施預(yù)算績效管理改革的省份取Treat=1，其他取0；某省預(yù)算績效管理改革的起始點及以后的時間點，取Post=1，該省尚未實施預(yù)算績效管理改革的年份，取Post=0。

（2）財政支出效率。采用DEA 方法進行測度，根據(jù)DEA模型的特點，選取投入導(dǎo)向的BCC模型，最終運用綜合技術(shù)效率進行表示，投入指標(biāo)和產(chǎn)出指標(biāo)如表2所示。

（3）財政支出結(jié)構(gòu)。借鑒譚建立和趙哲（2021）的研究，采用非經(jīng)濟性公共支出占政府總支出的比重表示。

（4）財政風(fēng)險。借鑒李振和王秀芝（2020）的研究，采用財政赤字風(fēng)險、財政收入風(fēng)險和財政支出風(fēng)險衡量。

3.控制變量。參考現(xiàn)有研究，本文選取稅收競爭、支出競爭、轉(zhuǎn)移支付、財政縱向失衡、經(jīng)濟發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化率和人口密度作為控制變量。其中稅收競爭和支出競爭借鑒杜彤偉等（2020）的研究，采用各地區(qū)實際相對稅率和實際相對支出水平作為稅收競爭和支出競爭的代理變量。相對稅率水平越小，表明地方政府利用稅收手段參與財政競爭的程度越高；相對支出水平越大，表明地方政府利用支出手段參與財政競爭的程度越高。

變量具體定義見表3。

（三）模型設(shè)定

考慮到我國各省份開始預(yù)算績效管理改革的時間并不統(tǒng)一，不滿足經(jīng)典雙重差分模型的適用條件，因此，為檢驗預(yù)算績效管理改革能否提升地方財政可持續(xù)性，即驗證假設(shè)1，本文借鑒于海峰等（2021）的研究，構(gòu)建如下多期雙重差分模型。

其中，Xit代表各控制變量，εit為隨機誤差項，α1為衡量政府財政可持續(xù)性的關(guān)鍵系數(shù)，若α1＞0，表明預(yù)算績效管理改革有利于財政的可持續(xù)性，若α1＜0，說明預(yù)算績效管理改革不利于財政的可持續(xù)性。

為進一步考察預(yù)算績效管理改革是否通過財政支出效率、財政支出結(jié)構(gòu)、財政風(fēng)險對財政可持續(xù)性產(chǎn)生影響，本文通過構(gòu)建面板聯(lián)立方程模型綜合考慮多個變量、控制個體固定效應(yīng)、捕捉動態(tài)變化對假設(shè)2、3、4進行驗證，從而更好地理解變量之間的關(guān)系和傳導(dǎo)機制的運作方式。具體模型如下：

其中，Mit分別表示財政支出效率、財政支出結(jié)構(gòu)和財政風(fēng)險。由于系統(tǒng)估計與單一方程估計相比，能夠解決系統(tǒng)中各方程的內(nèi)生性問題以及誤差項之間的相關(guān)性問題，使估計結(jié)果更為有效和具有一致性，因此本文選擇系統(tǒng)估計法估計。同時，為了合理評估預(yù)算績效管理改革對地方財政可持續(xù)性的影響，本文借鑒相關(guān)研究對模型（2）和（3）的控制變量進行了調(diào)整，選取產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（ind）（第三產(chǎn)業(yè)gdp÷全產(chǎn)業(yè)gdp）；人口自然增長率（per）；教育發(fā)展水平（edu）（高等學(xué)校、普高及中等職業(yè)學(xué)校人數(shù)÷地區(qū)總?cè)丝冢?；財政收入分?quán)（fdr）（全省人均財政收入÷全國人均財政收入）；財政支出分權(quán)（fde）（全省人均財政支出÷全國人均財政支出）；人口規(guī)模（psize）（總?cè)丝诘淖匀粚?shù)）；利用外資情況（fdi）（外商直接投資額÷gdp）等作為控制變量。

四、實證分析

（一）描述性統(tǒng)計分析

表4是變量的描述性統(tǒng)計結(jié)果表，由表4可知，地方財政可持續(xù)性（Sustain）的均值為0.53，說明地方政府的財政可持續(xù)性能力總體上較低，財政可持續(xù)性最大值為1.77，最小值為0.07，說明地方政府間財政可持續(xù)性能力有較大的差距。

表4 變量描述性統(tǒng)計結(jié)果表

（二）基準(zhǔn)回歸分析

由表5 可知，無論控制時間效應(yīng)與否，交互項的系數(shù)均為正，且在1%的水平上顯著，說明預(yù)算績效管理改革提升了地方財政的可持續(xù)性能力，假設(shè)1得證。

表5 基準(zhǔn)回歸結(jié)果

另，從表5的結(jié)果還可以看出，稅收競爭（taxc）、支出競爭（epxc）、轉(zhuǎn)移支付（tr）、財政縱向失衡（vfi）與地方財政可持續(xù)性之間顯著負(fù)相關(guān)，說明稅收競爭（tax）、支出競爭（epxc）、轉(zhuǎn)移支付（tr）、財政縱向失衡（vfi）均對地方財政可持續(xù)性產(chǎn)生負(fù)面影響。

（三）穩(wěn)健性檢驗

1.平行趨勢檢驗?；鶞?zhǔn)回歸結(jié)果表明進行預(yù)算績效管理改革，有效提高了地方的財政可持續(xù)性能力，但使用雙重差分法進行政策效果評價時，一個重要前提就是檢驗實驗組與對照組的財政可持續(xù)性在事前是否存在顯著差異，這就需要對預(yù)算績效管理改革影響地區(qū)財政可持續(xù)性的平行變化趨勢進行檢驗。并且考慮到各省份進行預(yù)算績效管理改革時間的不一致性，因此選擇將進行預(yù)算績效管理改革最早的年份2002 年作為實驗期，再將2000年作為基期，進行平行趨勢檢驗，具體檢驗結(jié)果見圖1。圖1 顯示，政策實施前系數(shù)在0 附近波動，表明實驗組與對照組相互之間的水平變化趨勢基本一致，因此平行變化趨勢檢驗通過。政策實施后系數(shù)顯著，表明預(yù)算績效管理改革對地方政府財政可持續(xù)性有顯著的提升效果。

圖1 平行趨勢檢驗動態(tài)圖

2.替換被解釋變量。地方財政可持續(xù)性的度量存在多種辦法，為了避免財政可持續(xù)性度量變差對實證結(jié)果的干擾，本文借鑒魏瑾瑞等（2018）的研究，采用財政收支差額占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重衡量地方財政可持續(xù)性，進行穩(wěn)健性檢驗。

檢驗結(jié)果見表6，由表6 可知，Treat×Post 的系數(shù)盡管比表5 的回歸結(jié)果減小，但仍然正向顯著，說明結(jié)果穩(wěn)健。

表6 替換被解釋變量檢驗結(jié)果

（四）傳導(dǎo)機制分析

1.財政支出效率。如表7 的系統(tǒng)估計結(jié)果所示，預(yù)算績效管理改革與地方財政可持續(xù)性的回歸系數(shù)為0.0387，且在10%水平上顯著，說明預(yù)算績效管理改革有利于提升地方財政可持續(xù)性；財政支出效率與地方財政可持續(xù)性的回歸系數(shù)為0.226，在5%水平上顯著，說明財政支出效率有利于增強地方財政可持續(xù)性；預(yù)算績效管理改革與財政支出效率的回歸系數(shù)為0.0546，在5%水平上顯著，說明預(yù)算績效管理改革有利于提高財政支出效率。

表7 預(yù)算績效管理改革與財政支出效率對地方財政可持續(xù)性影響的回歸結(jié)果

在表7回歸結(jié)果基礎(chǔ)上，本文通過計算得到預(yù)算績效管理改革與財政支出效率對地方財政可持續(xù)性的直接效應(yīng)、間接效應(yīng)和總效應(yīng)，結(jié)果如表8所示。表8 說明預(yù)算績效管理改革可以通過影響財政支出效率間接作用于地方財政可持續(xù)性，即存在“預(yù)算績效管理改革↑→財政支出效率↑→財政可持續(xù)性↑”的間接作用渠道。具體而言，預(yù)算績效管理改革通過提高財政支出效率間接提高地方財政可持續(xù)性，間接效應(yīng)大小為0.012。

表8 預(yù)算績效管理改革與財政支出效率對地方財政可持續(xù)性的傳導(dǎo)路徑與效應(yīng)大小

2.財政支出結(jié)構(gòu)。如表9 的系統(tǒng)估計結(jié)果所示，預(yù)算績效管理改革與地方財政可持續(xù)性的回歸系數(shù)為0.0655 且在1%水平上顯著，說明預(yù)算績效管理改革有利于提升地方財政可持續(xù)性；財政支出結(jié)構(gòu)與地方財政可持續(xù)性的回歸系數(shù)為4.460，在1%的水平上顯著，說明民生性支出的增加，可以優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)；預(yù)算績效管理改革與財政支出結(jié)構(gòu)的回歸系數(shù)為0.0107，在5%的水平上顯著，說明預(yù)算績效管理改革一方面有利于增加民生性支出，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，另一方面在預(yù)算績效的事前評估階段，可以根據(jù)績效目標(biāo)以及預(yù)算項目的使用情況，調(diào)整財政支出，確保重點支出，協(xié)調(diào)財政支出的輕重緩急，從而優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

表9 預(yù)算績效管理改革與財政支出結(jié)構(gòu)對地方財政可持續(xù)性影響的回歸結(jié)果

在表9回歸結(jié)果基礎(chǔ)上，本文通過計算得到預(yù)算績效管理改革與財政支出結(jié)構(gòu)對地方財政可持續(xù)性的直接效應(yīng)、間接效應(yīng)和總效應(yīng)，結(jié)果如表10所示。表10說明預(yù)算績效管理改革可以通過影響財政支出結(jié)構(gòu)間接作用于地方財政可持續(xù)性，即存在“預(yù)算績效管理改革↑→財政支出結(jié)構(gòu)↑→財政可持續(xù)性↑”的間接作用渠道。具體而言，預(yù)算績效管理改革通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)間接提高地方財政可持續(xù)性，間接效應(yīng)大小為0.0477。

表10 預(yù)算績效管理改革與財政支出結(jié)構(gòu)對地方財政可持續(xù)性的傳導(dǎo)路徑與效應(yīng)大小

3.財政風(fēng)險。表11 是預(yù)算績效管理改革與財政赤字風(fēng)險之間的回歸結(jié)果，由表11 的系統(tǒng)估計結(jié)果可知，財政赤字風(fēng)險與地方財政可持續(xù)性的回歸系數(shù)為-1.547，在1%的水平上顯著，說明財政赤字風(fēng)險的增加，降低了地方財政可持續(xù)性；預(yù)算績效管理改革與財政赤字風(fēng)險的回歸系數(shù)為-0.0432，在1%的水平上顯著，說明預(yù)算績效管理改革有利于降低財政赤字風(fēng)險。

表11 預(yù)算績效管理改革與財政赤字風(fēng)險對地方財政可持續(xù)性影響的回歸結(jié)果

同前文，在表11基礎(chǔ)上，通過計算可以得到表12的結(jié)果，如表12所示，預(yù)算績效管理改革可通過影響財政赤字風(fēng)險間接作用于地方財政可持續(xù)性，即存在“預(yù)算績效管理改革↑→財政赤字風(fēng)險↓→財政可持續(xù)性↑”的間接作用渠道。具體而言，預(yù)算績效管理改革通過降低財政赤字風(fēng)險間接提高地方財政可持續(xù)性，間接效應(yīng)大小為0.067。

表12 預(yù)算績效管理改革與財政赤字風(fēng)險對地方財政可持續(xù)性的傳導(dǎo)路徑與效應(yīng)大小

表13是預(yù)算績效管理改革與財政收入風(fēng)險之間的回歸結(jié)果，由表13的系統(tǒng)估計結(jié)果可知，財政收入風(fēng)險與地方財政可持續(xù)性的回歸系數(shù)為1.851，在10%水平上顯著，意味著隨著財政收入占比的增加，財政收入風(fēng)險的降低，地方財政可持續(xù)性增強；預(yù)算績效管理改革與財政收入風(fēng)險的影響系數(shù)為0.0142，在1%的水平上顯著，說明預(yù)算績效管理改革有利于提高財政收入占比，降低財政收入風(fēng)險。

表13 預(yù)算績效管理改革與財政收入風(fēng)險對地方財政可持續(xù)性影響的回歸結(jié)果

同前文，在表13基礎(chǔ)上，通過計算可以得到表14的結(jié)果，如表14所示，預(yù)算績效管理改革可通過影響財政收入風(fēng)險間接作用于地方財政可持續(xù)性，即存在“預(yù)算績效管理改革↑→財政收入風(fēng)險↓→財政可持續(xù)性↑”的間接作用渠道。具體而言，預(yù)算績效管理改革通過降低財政收入風(fēng)險間接提高地方財政可持續(xù)性，間接效應(yīng)大小為0.026。

表14 預(yù)算績效管理改革與財政收入風(fēng)險對地方財政可持續(xù)性的傳導(dǎo)路徑與效應(yīng)大小

表15是預(yù)算績效管理改革與財政支出風(fēng)險之間的回歸結(jié)果，由表15可知，財政支出風(fēng)險與地方財政可持續(xù)性的回歸系數(shù)為-0.908，在5%水平上顯著，意味著隨著財政支出占比的增加，財政支出風(fēng)險的提高，地方財政可持續(xù)性能力減弱；預(yù)算績效管理改革與財政支出風(fēng)險的回歸系數(shù)為-0.0589，在1%的水平上顯著，說明預(yù)算績效管理改革有利于降低財政支出占比，抑制財政支出風(fēng)險。

表15 預(yù)算績效管理改革與財政支出風(fēng)險對地方財政可持續(xù)性影響的回歸結(jié)果

同前文，在表15基礎(chǔ)上，通過計算可以得到表16的結(jié)果，如表16所示，預(yù)算績效管理改革可通過影響財政支出風(fēng)險間接作用于地方財政可持續(xù)性，即存在“預(yù)算績效管理改革↑→財政支出風(fēng)險↓→財政可持續(xù)性↑”的間接作用渠道。具體而言，預(yù)算績效管理改革通過降低財政支出風(fēng)險間接提高地方財政可持續(xù)性，間接效應(yīng)大小為0.053。

表16 預(yù)算績效管理改革與財政支出風(fēng)險對地方財政可持續(xù)性的傳導(dǎo)路徑與效應(yīng)大小

五、結(jié)論與建議

（一）結(jié)論

本文基于2000-2019年30個省份面板數(shù)據(jù)（除西藏），運用多期雙重差分模型研究預(yù)算績效管理改革對地方財政可持續(xù)性的影響。實證結(jié)果表明：預(yù)算績效管理改革提升了地方財政可持續(xù)性能力。進一步研究表明，預(yù)算績效管理改革通過提高財政支出效率，提升地方財政可持續(xù)性能力；通過優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，提升地方財政可持續(xù)性能力；通過降低地方財政赤字、收入、支出風(fēng)險，對地方財政可持續(xù)性產(chǎn)生正向影響。

（二）政策建議

1.全面深化預(yù)算績效管理改革。首先，合理設(shè)置預(yù)算績效目標(biāo)，目標(biāo)設(shè)置須與其資源條件、宏觀經(jīng)濟狀況等相適應(yīng)，在績效目標(biāo)設(shè)定符合實際狀況的同時，保持相應(yīng)的挑戰(zhàn)性；各個預(yù)算部門在制定總體目標(biāo)時，應(yīng)當(dāng)避免目標(biāo)設(shè)定的趨同性與籠統(tǒng)性，并著重體現(xiàn)各個預(yù)算部門和項目的特點。其次，進一步完善預(yù)算監(jiān)督的法規(guī)制度，強化主體責(zé)任問責(zé)，在立法上明確各部門和單位的主體責(zé)任，加強預(yù)算績效監(jiān)管的歸屬性問題，使財政支出在績效考核中做到有法可依。最后，完善績效激勵機制，將績效結(jié)果和激勵機制掛鉤，將績效結(jié)果作為預(yù)算資金分配的依據(jù)，督促各級政府、各部門提升預(yù)算績效。

2.預(yù)算編制要和國家中期財政規(guī)劃相結(jié)合，中期預(yù)算規(guī)劃有利于事前引導(dǎo)財政支出流向優(yōu)先性較高的領(lǐng)域，將績效預(yù)算嵌入中期財政規(guī)劃中，確保財政部門首先根據(jù)項目支出的優(yōu)先性進行編制，對國家優(yōu)先建設(shè)項目進行成本收益評價，以優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。支付結(jié)構(gòu)剛性化是造成資金配置的低效，以及資本沉淀閑置的最主要原因，因此打破預(yù)算支出安排的基數(shù)依賴，進行資金使用整合，避免專項資金使用的碎片化，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。

3.預(yù)算績效管理必須以風(fēng)險問題為導(dǎo)向，基于防范化解財政風(fēng)險的現(xiàn)實需要，構(gòu)建動態(tài)可調(diào)整的績效評價體系。一是運用預(yù)算績效信息系統(tǒng)，借助數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)計分析功能，增強預(yù)警準(zhǔn)確度，設(shè)定風(fēng)險“警戒線”，對績效目標(biāo)實現(xiàn)存在一定偏差，觸及風(fēng)險預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)的，及時止損，確保預(yù)算資金的安全高效。二是基于風(fēng)險本身的不確定性，強化績效目標(biāo)的動態(tài)可調(diào)控性，將績效目標(biāo)的調(diào)節(jié)嵌入既有預(yù)算績效管理工作流程，提高在標(biāo)準(zhǔn)約束下的支出靈活性以及標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整的可操作性。