粵港澳大灣區(qū)建設(shè)面臨的機(jī)遇、挑戰(zhàn)及應(yīng)對策略

○馮慶想 徐海波

（1.中山大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，廣東 廣州 510275；2.深圳大學(xué) 社會科學(xué)學(xué)院，廣東 深圳 518060）

建設(shè)粵港澳大灣區(qū)是習(xí)近平親自謀劃、親自部署、親自推動的國家發(fā)展戰(zhàn)略，旨在建設(shè)國際一流灣區(qū)和世界級城市群。在“一個國家、兩種制度、三種貨幣、三個關(guān)稅區(qū)、四個核心城市”的大灣區(qū)系統(tǒng)中，“一國兩制”制度優(yōu)勢、港澳獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢和廣東改革開放對外窗口優(yōu)勢，為打造“一帶一路”重要支撐區(qū)域、國際科技創(chuàng)新中心、全球最具活力經(jīng)濟(jì)區(qū)、世界著名優(yōu)質(zhì)生活圈、“一國兩制”實(shí)踐示范區(qū)提供了重要支撐和強(qiáng)勁引擎。自《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》）實(shí)施以來，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)在加快港澳與內(nèi)地跨境整合、深度合作以及促進(jìn)國家對外開放事業(yè)等方面已取得不少成果，但也暴露了一些深層次矛盾。因此，在抓住粵港澳大灣區(qū)發(fā)展機(jī)遇的同時(shí)，也要清醒認(rèn)識到粵港澳大灣區(qū)建設(shè)中所面臨的突出問題及其主要成因，以便適時(shí)調(diào)整政策方向，確?！耙粐鴥芍啤笔聵I(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

一、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的時(shí)代機(jī)遇

我國目前正處于全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍的新發(fā)展階段，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念是實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求，在全球經(jīng)濟(jì)增長乏力、地緣政治局部動蕩的新形勢下，我國創(chuàng)造性提出構(gòu)建國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，為民族復(fù)興大業(yè)指明了實(shí)踐方向。正是在這一背景下，粵港澳大灣區(qū)已成為貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的戰(zhàn)略支點(diǎn)[1]。

（一）粵港澳大灣區(qū)是新發(fā)展階段的大潮頭

隨著國內(nèi)外發(fā)展環(huán)境發(fā)生根本性變化，黨中央敏銳洞察我國經(jīng)濟(jì)社會形勢，精準(zhǔn)研判我國所處的歷史方位。黨的十九屆五中全會明確提出，“我國進(jìn)入了一個新發(fā)展階段”，這表明黨和國家事業(yè)已站在全新的歷史起點(diǎn)上，這個起點(diǎn)既承接了第一個百年奮斗目標(biāo)的輝煌成果，又開啟了第二個百年奮斗目標(biāo)的壯麗篇章。正如習(xí)近平所言：“新發(fā)展階段是社會主義初級階段中的一個階段，同時(shí)是其中經(jīng)過幾十年積累、站到了新的起點(diǎn)上的一個階段?！盵2]從時(shí)間尺度看，新發(fā)展階段是從2021 年“十四五”規(guī)劃的起步之年至2050 年實(shí)現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)這一歷史時(shí)期。從戰(zhàn)略視角看，新發(fā)展階段是社會主義事業(yè)螺旋式上升過程中的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，抓住這個重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，最大限度展示我國經(jīng)濟(jì)社會的韌性與活力，盡可能消解新發(fā)展階段中面臨的不確定性風(fēng)險(xiǎn)因素，可為民族復(fù)興大業(yè)注入新動能?；浉郯拇鬄硡^(qū)由多城市集聚化發(fā)展而成，及時(shí)捕捉了新發(fā)展階段下帶動中國乃至世界高質(zhì)量發(fā)展的風(fēng)口潮頭。珠三角9市加上港澳特區(qū)的總面積達(dá)5.6 萬平方公里、坐擁8000 多萬人口，區(qū)域之間各種職業(yè)背景人才高頻流動，不同社會制度的生產(chǎn)部門和消費(fèi)部門高效協(xié)作，催生龐大的經(jīng)濟(jì)體量和嶄新的合作模式。在新發(fā)展階段，粵港澳大灣區(qū)順勢而為，承載民族復(fù)興重任，為科技創(chuàng)新、體制改革、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、人才培育提供重要實(shí)驗(yàn)窗口，加速全球價(jià)值鏈的轉(zhuǎn)型升級，提升國家核心競爭力。

（二）粵港澳大灣區(qū)是新發(fā)展理念的踐行者

發(fā)展理念反映一個社會在選擇自身發(fā)展模式上所遵循的真理和價(jià)值尺度。只有科學(xué)的發(fā)展理念才能引領(lǐng)中國特色社會主義事業(yè)行穩(wěn)致遠(yuǎn)。習(xí)近平指出：“新發(fā)展理念闡明了我們黨關(guān)于發(fā)展的政治立場、價(jià)值導(dǎo)向、發(fā)展模式、發(fā)展道路等重大政治問題。”[3]可見，新發(fā)展理念不僅是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的開關(guān)把手，而且是影響政治發(fā)展模式的核心要素。黨的十八屆五中全會明確提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，符合世情、國情、民情及客觀規(guī)律，鋪墊了新階段我國新的發(fā)展思路。其中，“創(chuàng)新”為高質(zhì)量發(fā)展提供動力源泉，“協(xié)調(diào)”破解發(fā)展不平衡的結(jié)構(gòu)矛盾，“綠色”引領(lǐng)可持續(xù)發(fā)展的新趨勢，“開放”打通內(nèi)外聯(lián)動發(fā)展的壁壘障礙，“共享”指向公平發(fā)展的價(jià)值目標(biāo)。這五方面雖各有側(cè)重，但其內(nèi)部是相互聯(lián)系、相互作用的有機(jī)整體，“回答了關(guān)于發(fā)展的目的、動力、方式、路徑等一系列理論和實(shí)踐問題”[3]，同時(shí)也意味著這五個方面必須協(xié)同發(fā)展，使之迸發(fā)合力，而不能孤立、片面倚重某一方面。粵港澳大灣區(qū)占據(jù)地理空間位置的先天優(yōu)勢，灣區(qū)內(nèi)各城市人口密集流動、產(chǎn)業(yè)鏈有序銜接、資源優(yōu)化整合，均嘗試突破單個城市界面而趨向整體抱團(tuán)發(fā)展，使得創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念能夠深入社會形態(tài)肌理?！熬攀袃蓞^(qū)”依據(jù)各自角色定位，促進(jìn)粵港澳大灣區(qū)功能內(nèi)聚互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)錯位嵌套，迸發(fā)新活力。同時(shí)，大灣區(qū)承載的厚重歷史文化，諸如廣府文化、潮汕文化、客家文化也都展現(xiàn)出內(nèi)在一致性，實(shí)現(xiàn)高度融合共生，以滋養(yǎng)新發(fā)展理念?？梢?，大灣區(qū)依托系統(tǒng)協(xié)同效應(yīng)，不斷在實(shí)踐中深化創(chuàng)新驅(qū)動、區(qū)域協(xié)調(diào)、綠色發(fā)展、對外開放、共贏共享等理念內(nèi)涵，以打造高質(zhì)量發(fā)展的示范地。

（三）粵港澳大灣區(qū)是新發(fā)展格局的強(qiáng)引擎

在中華民族偉大復(fù)興戰(zhàn)略全局和世界百年未有之大變局相互交織的時(shí)代大背景下，習(xí)近平敏銳察覺國內(nèi)外發(fā)展新趨勢，深刻指明“國內(nèi)經(jīng)濟(jì)循環(huán)同國際經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)系客觀上早有調(diào)整的要求”[4]，并提出“構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局”[2]。深入理解新發(fā)展格局的豐富意蘊(yùn)就必須首先確立自我的主體性地位，“唯有以國內(nèi)作為支撐，才能在世界發(fā)展大勢面前不失自我”[5]。中國作為一個大國經(jīng)濟(jì)體，具備強(qiáng)大的內(nèi)需潛力和超大規(guī)模的市場腹地。因此，暢通國內(nèi)大循環(huán)是保證我國經(jīng)濟(jì)社會在劇烈變化的世界經(jīng)濟(jì)形勢下平穩(wěn)運(yùn)行的基礎(chǔ)。同時(shí)，新發(fā)展格局本質(zhì)上是動態(tài)開放的，是要謀求高水平自立自強(qiáng)的同時(shí)開創(chuàng)國際合作共贏新局面，而非重走近代封閉、孤立、僵化的老路。換言之，中國對外開放的步伐不會停滯，而是會努力嘗試重構(gòu)全球協(xié)同發(fā)展新模式，尋找國內(nèi)國際兩個循環(huán)的平衡點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)二者相互促進(jìn)與良性互動?；浉郯拇鬄硡^(qū)位處我國改革開放前沿陣地，也是我國“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略高地，在全國新發(fā)展格局中具有舉足輕重的地位。一方面，它對內(nèi)聯(lián)通區(qū)域，展示特色化的城市群品質(zhì)，引領(lǐng)中國式現(xiàn)代化發(fā)展；另一方面，它對外承接全球，體現(xiàn)國際化的時(shí)代氣息，成為內(nèi)循環(huán)與雙循環(huán)的極佳聯(lián)結(jié)點(diǎn)。同時(shí)，粵港澳三地多為外向型經(jīng)濟(jì)，既注重引進(jìn)高端技術(shù)、吸引國際人才，又善于強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢互補(bǔ)，最大限度激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會融合發(fā)展的潛能。作為我國構(gòu)建新發(fā)展格局的新引擎，粵港澳大灣區(qū)正在奮力演變成“代表中國鏈接內(nèi)陸與海外市場的重要經(jīng)濟(jì)樞紐、代表國家參與全球治理和競爭的世界級城市群、促進(jìn)東西方文化合作交流的窗口與國際交往中心”[6]11-12。

二、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)面臨的突出問題

在黨和國家的大力支持下，粵港澳大灣區(qū)抓住重大的發(fā)展機(jī)遇，取得了重大成就，但隨著“一國兩制”實(shí)踐進(jìn)入深水區(qū)，其也面臨一些突出問題，比如地域分割、強(qiáng)弱分化、信息孤島等。

（一）港澳政策地位虛化，大灣區(qū)共同體意識未形成

《綱要》實(shí)施4 年多以來，粵港澳城市之間的行政與政策思路仍較明顯受制于以往港澳與內(nèi)地發(fā)展的舊思路。盡管中央提出支持港澳融入國家發(fā)展大局，并順勢利用大灣區(qū)發(fā)展時(shí)機(jī)，出臺多項(xiàng)便利港澳居民在內(nèi)地發(fā)展的措施。然而，“二元區(qū)分、區(qū)別對待”的港澳治理慣性并沒有完全消除，“一國”體制之內(nèi)長期以來形成的在觀念、規(guī)范與法規(guī)上的差異，依然可見之于粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的具體環(huán)節(jié)之中。如有關(guān)部門在設(shè)置維穩(wěn)機(jī)制方面，對港澳居民在內(nèi)地的活動方式與輿情動態(tài)進(jìn)行特別關(guān)注。缺乏深度互信的大灣區(qū)共同體意識作為支撐，“大門開、小門不開”的城市流動困境持續(xù)，所有促使港澳融入的努力都可能是被動的角色規(guī)劃及消極的行為順從，以致港澳作為大灣區(qū)的成員角色趨向虛化，與中央賦予港澳的政策地位尚存差距。

（二）彼此重視跨境整合而忽視城市整合，區(qū)域一體化大市場尚未形成

在“一國兩制”框架下，粵港澳大灣區(qū)各城市間的社會分工與中心功能各有特色，目前基本形成了一套全面完整的產(chǎn)業(yè)制造鏈與價(jià)值配置系統(tǒng)，即廣州的貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)、深圳的科技創(chuàng)新、香港的融投資、澳門的博彩旅游、東莞及惠州的高端制造。然而，受粵港澳大灣區(qū)內(nèi)各城市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和市場化程度不均衡影響，地方政府議價(jià)籌碼與宏觀調(diào)控能力有限，使得城市之間的互相整合、系統(tǒng)優(yōu)化難以實(shí)現(xiàn)。在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中，從橫向整合、異質(zhì)整合到有機(jī)整合往往需要龐大且持續(xù)的公共財(cái)政支出。廣深港澳“四個重要城市”在跨區(qū)域整合向城市整合轉(zhuǎn)化方面之所以取得較大突破，與其整體實(shí)力及規(guī)模相近緊密關(guān)聯(lián)，而其他城市受限于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與資源稟賦，只能按照原有社會交往框架被動或形式上融入大灣區(qū)城市主體間對話。因而，構(gòu)建“9+2”區(qū)域性大市場的政策預(yù)期，在部分城市更多停留于熱鬧的產(chǎn)業(yè)論壇探討層面，尚未形成可支撐其實(shí)踐的多方主體參與、成熟市場機(jī)制配套、適宜社會環(huán)境鋪墊的理想局面，一些形式大于實(shí)際的制度創(chuàng)新亦存在“新瓶裝舊酒”之嫌。

（三）地方政府之間以及官方民間的連接出現(xiàn)中斷或卡殼

《綱要》實(shí)施以來，各城市政府角色顯著強(qiáng)化，民間組織的跨境聯(lián)系也有所加強(qiáng)，港澳各類企業(yè)和非營利組織也嘗試在大灣區(qū)設(shè)立辦事機(jī)構(gòu)或?qū)で蠛献?。但在地域?lián)系內(nèi)聚過程中，由于港澳和內(nèi)地的制度細(xì)則及話語方式不同，各政府主體之間以及官方民間的連接又出現(xiàn)某些中斷與停頓。例如，大灣區(qū)內(nèi)地城市與港澳議定的項(xiàng)目雙方不一定付諸實(shí)施或者只有單方面實(shí)施，即使是中央部委和港澳簽訂的合作項(xiàng)目，也存在實(shí)施過程中因職能部門缺乏配套實(shí)施細(xì)則而夭折的狀況。盡管粵港澳大灣區(qū)政府之間關(guān)系密切，但官方和民間組織或個人的關(guān)系卻仍較為疏遠(yuǎn)，尤其是各城市民間組織之間的對等溝通不受鼓勵，無機(jī)制平臺支撐，難以整合資源、共商大事、消除分歧，導(dǎo)致項(xiàng)目協(xié)議對投資的推動力不足或官方政策惠商不惠民，使得港澳居民（尤其是年輕一代）感覺自己的生活和大灣區(qū)發(fā)展無關(guān)。由于粵港澳大灣區(qū)發(fā)展理念尚未深度融入港澳居民觀念之中，不少當(dāng)?shù)鼐用竦挠^感也只是“概念炒得很熱”，該現(xiàn)象不僅暴露投入巨大宣傳成本與現(xiàn)實(shí)收益相背離的困局，也反映出支撐大灣區(qū)發(fā)展的民意基礎(chǔ)尚需積淀植厚。

三、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)存在問題的主要成因

粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中呈現(xiàn)的突出問題不僅是外部客觀環(huán)境因子所誘發(fā)，同時(shí)也是內(nèi)部經(jīng)濟(jì)、政治、社會等因素共同所致。

（一）粵港澳大灣區(qū)生產(chǎn)要素自由流動障礙難以消除

生產(chǎn)要素涉及勞動力、土地、資源、信息、技術(shù)等方面的空間組合與時(shí)序配置，提升流轉(zhuǎn)效率、降低流轉(zhuǎn)成本是投入生產(chǎn)的社會資源能否順利轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?；浉郯拇鬄硡^(qū)發(fā)展的政策目標(biāo)之一，就是通過制度創(chuàng)新打通物流、人流、資金流、信息流的脈絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“大灣區(qū)從垂直融合轉(zhuǎn)換為水平融合、從‘前店后廠’模式升級為‘并船出?！Ｊ健盵7]312-313。就目前情況看，物流最為暢通，“物質(zhì)資本配置總體上有效率”[8]，而專業(yè)人才、中小企業(yè)、功能團(tuán)體各種主體活動，在標(biāo)準(zhǔn)使用、資格認(rèn)證、程序?qū)徟?、信息共享等方面仍或多或少存在顯性或隱性區(qū)隔。城市群并不單單是一定空間范圍內(nèi)城市的組合，關(guān)鍵在于城市群區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展一體化、要素流動自由化、設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)均等化等，尤其人才一體化更是基礎(chǔ)和關(guān)鍵[9]?；浉郯拇鬄硡^(qū)生產(chǎn)要素的互聯(lián)互通，在不同的貨幣、法例、關(guān)稅等客觀壁壘面前尚未發(fā)揮出其應(yīng)有的潛力。“一國”之下的“兩制”作為一種共時(shí)態(tài)存在，意味著橫向轉(zhuǎn)換成本不僅僅是一筆經(jīng)濟(jì)賬，還可能疊加潛在的政治風(fēng)險(xiǎn)?！案郯氖聞?wù)敏感”在大灣區(qū)內(nèi)地城市似乎已形成政治默契或社會共識，使得不少地方的決策主體謹(jǐn)小慎微，甚至互不對話、閉門造車，導(dǎo)致政策越多流動障礙越多、地方差異越大，這種局限性在不同程度上束縛著粵港澳大灣區(qū)前進(jìn)的步伐。

（二）粵港澳大灣區(qū)城市之間行政壁壘難以打破

行政成本不僅是政府機(jī)構(gòu)行使管理職能、提供公共服務(wù)所需消耗的資源，而且包括各地政府主體之間活動交往所產(chǎn)生的支出。中國內(nèi)地行政主體差序布局，權(quán)能分明，遵循垂直的科層體制運(yùn)作。按照現(xiàn)有行政級別劃分，除了廣東省政府與港澳特區(qū)政府具備平等協(xié)商資質(zhì)，其余各城市政府處于行政下位（即決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離）。珠三角各城市與港澳特區(qū)溝通大灣區(qū)具體議題與商討執(zhí)行事務(wù)細(xì)節(jié)過程中，并無直接話事權(quán)，需要損耗行政效率和信息成本而中轉(zhuǎn)至省級單位決斷。況且，大灣區(qū)內(nèi)地城市有各自產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和“小算盤”，出于地方保護(hù)與利益權(quán)衡，往往并無實(shí)質(zhì)性及持續(xù)性動力，為港澳參與大灣區(qū)發(fā)展提供一路綠燈。同時(shí)，內(nèi)地城市政府注重任期績效現(xiàn)實(shí)性與長遠(yuǎn)規(guī)劃戰(zhàn)略性的平衡，港澳特區(qū)政府更類似西方技術(shù)官僚體，更多關(guān)注當(dāng)前任期內(nèi)的事務(wù)處置，并無為下任提供政策謀劃的政治責(zé)任，二者的政治思維、行政方式往往不在同一頻道。此外，“粵港澳三地法律差異大、制度藩籬多、規(guī)則各行其是”[10]，目前尚無專門性的粵港澳大灣區(qū)法律法規(guī)對各城市行政主體貫徹落實(shí)《綱要》進(jìn)行監(jiān)督與問責(zé)。

（三）粵港澳大灣區(qū)內(nèi)部軟硬件結(jié)構(gòu)性矛盾難以調(diào)和

粵港澳大灣區(qū)各城市現(xiàn)代化程度高低決定了內(nèi)部軟硬件配置的差距與分化。大灣區(qū)內(nèi)地城市人口基數(shù)大、分布不均勻、流動頻率高。其中，江中肇等城市的海陸空運(yùn)能力尚在補(bǔ)短板，廣深基建設(shè)施相對成熟，虹吸效應(yīng)顯著，但也未能滿足整體發(fā)展需求。港澳人口基數(shù)小、分布集中、活動空間狹窄，硬件設(shè)施僅能夠承載本地居民需求。然而，自“個人游”政策實(shí)施以來，內(nèi)地游客流量逐漸超過港澳社會基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)轉(zhuǎn)負(fù)荷，已引發(fā)系列社會摩擦與局部負(fù)面效應(yīng)。若按照大灣區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城市之間生活圈互嵌疊合，港澳軟硬件設(shè)施及社會群體心理未必能夠承受大灣區(qū)內(nèi)地城市人口流動壓力。況且港澳基建成本優(yōu)勢與施工效率，遠(yuǎn)不及大灣區(qū)內(nèi)地城市，面對這些客觀要素制約，港澳社會將長期或多或少存在一些鴕鳥政策與屬地管理心態(tài)，在社會制度區(qū)隔的“擋箭牌”下，持續(xù)強(qiáng)化服務(wù)虛擬經(jīng)濟(jì)的基建設(shè)施，選擇性忽視實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、跨境人口流動所需軟硬件配套以及社會心理建設(shè)，使得對接大灣區(qū)內(nèi)地城市發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾尖銳。

四、加速推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)建設(shè)的策略與路徑

機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存是社會辯證發(fā)展的一種表現(xiàn)，粵港澳大灣區(qū)建設(shè)過程中呈現(xiàn)問題不可避免，關(guān)鍵是作為決策者、參與者如何在反思中探求解決問題的方法。

（一）理順大灣區(qū)發(fā)展目標(biāo)及政策思路

隨著內(nèi)地參與全球化進(jìn)程持續(xù)深入，港澳在大灣區(qū)乃至全國經(jīng)濟(jì)一盤棋的市場份額與產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢不斷削弱，不少內(nèi)地城市政府或地方?jīng)Q策者都認(rèn)為港澳角色并不那么重要。即使大灣區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略嘗試優(yōu)化競爭格局，但目前港澳及大灣區(qū)內(nèi)地城市的角色地位與過往區(qū)域合作模式并未呈現(xiàn)顯著差異。未來港澳是繼續(xù)充當(dāng)大灣區(qū)發(fā)展的制度套利者與“超級聯(lián)系人”的特殊角色，或是和大灣區(qū)內(nèi)地城市趨向同質(zhì)、只是灣區(qū)一體化的一名成員？進(jìn)言之，大灣區(qū)發(fā)展的最終目標(biāo)只是經(jīng)濟(jì)層面的深度整合，或是經(jīng)濟(jì)、政治、社會等全面融合？不同的目標(biāo)指向應(yīng)配套不同的政策思路。前者屬于市場主導(dǎo)型，類似歐盟模式，中央制定共同的市場規(guī)則和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，城市政府配合規(guī)則及消除其執(zhí)行壁壘，由企業(yè)主體、社會組織和城市居民自主選擇流動、定居、投資與創(chuàng)業(yè)等。后者屬于行政主導(dǎo)型，中央與地方政府都要做規(guī)則“加法”，強(qiáng)勢介入大灣區(qū)社會多個切面，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)利益調(diào)配、引導(dǎo)政治取向趨同、實(shí)現(xiàn)社會標(biāo)準(zhǔn)通約。不管采用何種政策思路，都要避免“城市本位”發(fā)展思維束縛大灣區(qū)整體性功能的發(fā)揮?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市“9+2”能夠大于11 的前提條件是，以“灣區(qū)整體”思維謀劃發(fā)展。大灣區(qū)建設(shè)的未來價(jià)值不在于城市間功能同質(zhì)化，而在于城市間錯位發(fā)展的互補(bǔ)性、協(xié)同發(fā)展的互促性、開放發(fā)展的便捷性。

（二）促進(jìn)大灣區(qū)城市深度合作和相關(guān)制度改革

粵港澳深度合作是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的必經(jīng)階段。以往基于生產(chǎn)要素互補(bǔ)的合作模式已難以產(chǎn)生新的制度資源，粵港澳大灣區(qū)發(fā)展要超越過去的粵港澳合作協(xié)議框架、向縱深層面發(fā)掘新的效應(yīng)，關(guān)鍵在于城市關(guān)系的協(xié)調(diào)和相關(guān)制度的改革。后疫情時(shí)代，大灣區(qū)城市局部產(chǎn)業(yè)必然面臨重新洗牌，藉此時(shí)機(jī)，“9+2”各個城市不能再僅依靠政策性保護(hù)而有選擇地推動某些城市功能的發(fā)展（即所謂中心功能定位），而是要在共同致力構(gòu)建公平競爭的軟硬件環(huán)境過程中，進(jìn)一步開放市場，拆除大灣區(qū)內(nèi)部地方保護(hù)性行政壁壘，統(tǒng)一市場競爭規(guī)則和產(chǎn)品、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)（例如食品安全監(jiān)管、公共場所消防要求、工商反壟斷、專業(yè)資格互認(rèn)辦法），實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新企業(yè)的重新布局，支持中小企業(yè)疫后重建。此外，大灣區(qū)相關(guān)制度改革要以創(chuàng)新制度構(gòu)建、居民自由流動為導(dǎo)向。在普惠民生領(lǐng)域，促進(jìn)協(xié)同防范重大疫情、應(yīng)對超強(qiáng)臺風(fēng)、實(shí)現(xiàn)公共福利跨區(qū)域攜帶都是迫切需要突破的制度性瓶頸。在社會交往方面，降低民心相通工程成本、提升自由流動便捷性，加快大灣區(qū)社會整合進(jìn)程。例如，在大灣區(qū)內(nèi)地城市某些區(qū)域進(jìn)行試點(diǎn)，探索“二元一體”的新型港澳居民管理辦法；逐步減免粵港澳大灣區(qū)城市之間手機(jī)跨區(qū)域通話、網(wǎng)絡(luò)流量的漫游費(fèi)用等等。

（三）構(gòu)建央地制度化協(xié)商機(jī)制及官民常態(tài)化溝通平臺

粵港澳大灣區(qū)是構(gòu)建內(nèi)地與港澳命運(yùn)共同體的示范模板，應(yīng)由國家、社會、個人等多元主體共同參與推動。倘若大灣區(qū)發(fā)展只是依靠政府與精英的單向推動，而廣大市民對此冷感或參與意愿低下，大灣區(qū)未來發(fā)展效果可想而知。因此，中央、灣區(qū)城市政府和民間社會之間的位置與關(guān)系需要進(jìn)一步疏通。粵港澳大灣區(qū)的政策定位是國家戰(zhàn)略，而非以往區(qū)域性合作，要從頂層設(shè)計(jì)層面優(yōu)化管理組織與溝通機(jī)制，消除官本位思想，還權(quán)讓利于社會、市場主體。建議“粵港澳大灣區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組”進(jìn)一步細(xì)化權(quán)力邊界與劃分職能范圍，逐步下放涉及經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域合作事項(xiàng)的決策權(quán)能，選取廣州或深圳設(shè)立秘書處或聯(lián)絡(luò)處，充當(dāng)粵港澳大灣區(qū)的事務(wù)仲裁者、信息傳遞者與組織協(xié)調(diào)者，推動“9+2”各城市政府部門主管或重要職能部門直接協(xié)商，如此既可提升中央拍板決策效率，打破灣區(qū)城市間的信息孤島與地方保護(hù)主義，又可促進(jìn)大灣區(qū)城市政府在平等協(xié)商過程中相互學(xué)習(xí)與借鑒對方的制度規(guī)則與處事方式。此外，政府和民間組織之間也要建立制度化對話機(jī)制，大灣區(qū)建設(shè)需要民間多方力量的積極參與，要充分發(fā)揮民間組織服務(wù)社區(qū)居民的功能，支持半官方及民間大灣區(qū)交流機(jī)構(gòu)、組織、平臺搭建，使之成為政府與社會之間互動的橋梁，提升港澳居民的參與感與獲得感。