檢察機關(guān)民事支持起訴的實踐考察及優(yōu)化進(jìn)路

蔡杰倚

（南京航空航天大學(xué)，江蘇 南京 211106）

日常生活中，民事權(quán)益受到侵害的當(dāng)事人一般可以通過司法救濟來維護(hù)自己的合法權(quán)益，但在一些勞務(wù)糾紛、贍養(yǎng)糾紛、人身侵權(quán)糾紛等領(lǐng)域中，對于部分弱勢群體而言，由于訴訟能力存在困難和障礙，往往存在不愿、不敢、不能起訴等消極現(xiàn)象，其合法訴權(quán)往往難以實現(xiàn)。此時檢察機關(guān)以支持起訴作為新時代民事檢察實現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)督和社會治理同頻共振的有效路徑，對民事訴訟適當(dāng)介入，增強提起訴訟確有困難群體依法維權(quán)的能力，服務(wù)社會矛盾化解，促進(jìn)實現(xiàn)實質(zhì)意義上的訴權(quán)平等①參見蘭楠：《民事支持起訴制度的發(fā)展與完善》，載《人民檢察》2022 年第12 期，第27 頁。，彰顯了我國司法制度優(yōu)勢和檢察人文關(guān)懷。

一、檢察機關(guān)民事支持起訴概述

民事支持起訴，是指檢察機關(guān)發(fā)揮檢察監(jiān)督職能，對缺乏訴訟能力、無法有效行使訴權(quán)的弱勢民事主體，依據(jù)法律規(guī)定，支持其向人民法院提起民事訴訟，實現(xiàn)雙方當(dāng)事人訴權(quán)實質(zhì)平等。

《民事訴訟法》第十五條規(guī)定：“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴?！睓z察機關(guān)作為我國憲法確立的法律監(jiān)督機關(guān)，根據(jù)文義解釋，屬于該條文的“機關(guān)”范疇。其擔(dān)負(fù)著依法保障國家法治統(tǒng)一的神圣職責(zé)，因此也享有《民事訴訟法》支持起訴職能的一般授權(quán)。

（一）檢察機關(guān)民事支持起訴的基本內(nèi)涵

支持起訴作為《民事訴訟法》的一項基本原則，源于蘇聯(lián)民事訴訟國家干預(yù)主義的公權(quán)屬性，“在充分尊重當(dāng)事人處分原則的基礎(chǔ)上進(jìn)行了揚棄性改造”②王煒、張源：《淺談民事支持起訴制度的細(xì)化與完善》，載《檢察日報》2021 年5 月12 日，第7 版。，是國家干預(yù)理論與處分原則、當(dāng)事人主義妥協(xié)平衡的結(jié)果，具有鮮明的中國特色。支持起訴也是中國特色社會主義檢察制度的重要組成部分，可以追溯到陜甘寧邊區(qū)人民檢察制度探索發(fā)展階段③參見馮小光：《以民事支持起訴助力特殊群體權(quán)益保護(hù)》，載《中國檢察官》2022 年第6 期，第4 頁。。從1982年開始試行、1991 年正式實施至今，《民事訴訟法》已明確規(guī)定支持起訴是一項民事訴訟制度。但由于該制度設(shè)計較為粗放，在實踐層面缺乏明確的操作指引，這項制度長期被視為“沉睡條款”，甚至引發(fā)了理論界對支持起訴制度存廢之爭④參見陳剛：《支持起訴原則的法理及實踐意義再認(rèn)識》，載《法學(xué)研究》2015 年第5 期，第100-101 頁；陳彬、覃東明：《關(guān)于建立我國支持訴訟制度的構(gòu)想》，載《政法學(xué)刊》1986 年第3 期，第37 頁；何文燕：《調(diào)解和支持起訴兩項民訴法基本原則應(yīng)否定》，載《法學(xué)》1997 年第4 期，第30、36 頁；陳文曲、伍賢華：《略論支持起訴原則的缺陷與出路》，載《長沙鐵道學(xué)院學(xué)報（社會科學(xué)版）》2002 年第4 期，第53 頁；蔣集躍、梁玉超：《存在未必合理——支持起訴原則的反思》，載《政治與法律》2004 年第5 期，第141 頁。。然而一直以來，支持起訴都有著強烈的社會需求，一些弱勢民事主體雖有合理的訴訟理由，但因當(dāng)事人雙方訴訟能力的不平衡，導(dǎo)致其陷入有理卻打不了官司、打不起官司的困境。在其他機關(guān)和組織未依法有效履職的前提下，檢察機關(guān)通過支持起訴職能，幫助當(dāng)事人克服行使訴訟權(quán)利面臨的各種障礙，使其切實享有民事合法權(quán)益，通過訴訟程序來及時解決糾紛，實現(xiàn)民事主體法律地位的實質(zhì)平等。

支持起訴對于依法解決矛盾糾紛、維護(hù)社會公共利益、引領(lǐng)社會道德風(fēng)尚等具有積極效應(yīng)，也是新時代檢察機關(guān)為民辦實事的生動實踐。近年來，在習(xí)近平法治思想的指引下，檢察機關(guān)貫徹以人民為中心的司法理念，堅持創(chuàng)新能動履職，加大力度積極探索民事支持起訴工作科學(xué)發(fā)展路徑，積極維護(hù)農(nóng)民工、老年人以及殘疾人等弱勢群體的合法權(quán)益，促成全社會形成關(guān)心、幫助特殊群體維權(quán)的良好氛圍，得到了人民群眾的普遍認(rèn)可。

（二）檢察機關(guān)民事支持起訴的現(xiàn)實價值

最高檢新一屆黨組強調(diào)“高質(zhì)效辦好每一個案件”，要求檢察機關(guān)通過履職辦案，在實體上確保實現(xiàn)公平正義，在程序上讓公平正義更好更快實現(xiàn)，在效果上讓人民群眾可感受、能感受、感受到公平正義，做到檢察辦案質(zhì)量、效率、效果有機統(tǒng)一于公平正義。支持起訴作為一種訴權(quán)補強措施，其價值追求與新時代新征程檢察工作理念高度契合，有利于提升對弱勢群體的司法保護(hù)力度，可以最大限度地保障弱勢當(dāng)事人一方能夠平等行使法定訴訟權(quán)利，更好地感受到公平正義。檢察機關(guān)積極探索開展支持起訴工作，充分回應(yīng)了新時代人民群眾日益增強的權(quán)利意識和法治需求，有效保障了民事主體訴權(quán)實質(zhì)平等，對于豐富和完善檢察職能、維護(hù)社會公平正義意義重大。

1.履行新時代法律監(jiān)督職能的應(yīng)有之義

檢察機關(guān)不僅是政治機關(guān)，還是憲法確立的法律監(jiān)督機關(guān)，負(fù)有保障法律得到全面遵守和正確實施的職責(zé)和使命。作為一種法律監(jiān)督手段，支持起訴通過補強弱勢一方當(dāng)事人的訴訟能力，克服弱勢直接抗衡強勢的不對稱制約，以保障雙方當(dāng)事人訴權(quán)實質(zhì)平等，是檢察機關(guān)履行新時代法律監(jiān)督職能的應(yīng)有之義。檢察機關(guān)以維護(hù)公平正義為使命，能夠站在更加客觀公正的立場看待當(dāng)事人的利益沖突，為相對弱勢、困難的特殊群體提供法律服務(wù)，引導(dǎo)當(dāng)事人理性依法維權(quán)，促進(jìn)社會關(guān)系和諧。而且，對于弱勢群體一些不合理的預(yù)期和不規(guī)范的訴訟行為，檢察機關(guān)可以從第三方的角度提出專業(yè)、權(quán)威的解釋，更容易使當(dāng)事人心悅誠服，提升人民群眾的司法獲得感⑤參見肖建國、丁金鈺：《檢察機關(guān)支持起訴的制度功能與程序構(gòu)造——以最高人民檢察院第三十一批指導(dǎo)性案例為中心》，載《人民檢察》2022 年第1 期，第30 頁。。

2.踐行以人民為中心司法理念的重要體現(xiàn)

檢察機關(guān)支持起訴的對象以弱勢群體居多，其一般處于社會底層，訴訟能力較弱，權(quán)利被侵害后難以得到及時有效的救濟。檢察機關(guān)作為政治機關(guān)，需要更多地“從政治上看”，以更優(yōu)檢察履職把“以人民為中心”落到實處。作為檢察機關(guān)貫徹司法為民宗旨的重要抓手，支持起訴有力回應(yīng)了社會現(xiàn)實的法治需求與人民群眾的殷切期待?！拔迥陙?，全國檢察機關(guān)依法支持起訴16 萬余件”⑥于瀟：《在服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展上體現(xiàn)民事檢察擔(dān)當(dāng)》，載《檢察日報》2023 年2 月22 日，第2 版。。檢察機關(guān)通過救濟性手段對利益受損的特殊民事主體給予傾斜性保護(hù)，以能動履職幫助其排除行使訴訟權(quán)利的各種阻礙性因素，補強其在訴訟中的劣勢地位，最大限度地將可以通過訴訟解決的民事糾紛納入訴訟范圍⑦參見劉霞：《新時代司法檢察理念下的民事支持起訴制度定位》，載《檢察日報》2021 年2 月3 日，第7 版。，實現(xiàn)民事主體雙方法律地位的實質(zhì)平等。

3.助推中國式法治現(xiàn)代化的有效路徑

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，各種矛盾糾紛日益突出，要求檢察機關(guān)不能機械辦案，而是要深入考量問題背后的價值導(dǎo)向，積極踐行能動檢察理念，運用多種手段把矛盾糾紛化解在基層、解決在一線，助力推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。檢察機關(guān)以支持起訴為契機，綜合運用多種方式參與矛盾化解，不僅是延伸職能參與社會治理的現(xiàn)實需要，也是推動中國式法治現(xiàn)代化不可或缺的一環(huán)。而且，針對個案辦理中發(fā)現(xiàn)的行政監(jiān)管、社會治理等深層次問題，及時提出問題指向明確、對策建議精準(zhǔn)的檢察建議，督促相關(guān)行政主管部門依法履行職責(zé)，通過以“我管”促“都管”，以制度建設(shè)破解共性問題，推動實現(xiàn)訴源治理，為我國社會治理提供優(yōu)良司法產(chǎn)品。

二、檢察機關(guān)民事支持起訴的實踐考察

（一）民事支持起訴的實踐現(xiàn)狀

支持起訴是民事檢察部門參與社會治理、服務(wù)保障大局的重要方式，也是檢察機關(guān)化解矛盾糾紛的最佳切入點。近年來，各地檢察機關(guān)把支持起訴職能與服務(wù)保障黨和國家工作大局、加強民生司法保障緊密結(jié)合，進(jìn)行了積極探索和有益嘗試，通過不斷拓展工作領(lǐng)域、豐富案件類型、規(guī)范辦案程序，有效維護(hù)弱勢群體合法權(quán)益，推動支持起訴制度不斷完善。

1.支持起訴的辦案規(guī)模不斷擴大

根據(jù)最高檢公布的數(shù)據(jù)，2020 年，全國檢察機關(guān)受理民事支持起訴案件32546 件，支持起訴24355 件⑧參見注③，馮小光文，第4 頁。；2021 年，全國檢察機關(guān)支持起訴4.4 萬件，其中支持農(nóng)民工起訴2.9 萬件⑨參見《2021 年全國檢察機關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，載《檢察日報》2022 年3 月9 日，第8 版。；2022 年，全國檢察機關(guān)共支持起訴8.9 萬件，其中支持農(nóng)民工起訴4.2 萬件⑩參見《2022 年全國檢察機關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，載《檢察日報》2023 年3 月8 日，第3 版。。從以上數(shù)據(jù)可以看出，檢察機關(guān)已成為支持起訴的絕對力量，支持起訴案件呈逐年大幅上升的趨勢，支持起訴對象以農(nóng)民工為主。

2.支持起訴的工作領(lǐng)域不斷拓展

近年來，支持起訴辦案規(guī)模持續(xù)擴大，案件類型逐漸豐富，已逐步擴展至婚姻家庭糾紛、侵權(quán)糾紛、合同糾紛、人格權(quán)糾紛等方面。與此同時，檢察機關(guān)在新范疇、新領(lǐng)域案件方面也積極進(jìn)行探索，筆者所在的S 省鐵路檢察機關(guān)成功辦理全省首例鐵路國有資產(chǎn)保護(hù)民事支持起訴案?陜西省銅川市中級人民法院（2021）陜02 民終526 號民事判決書。，為進(jìn)一步完善支持起訴制度提供了鮮活的實踐樣本。2021 年12 月23 日，最高檢首次發(fā)布5 起民事支持起訴指導(dǎo)性案例，案件主要涉及財產(chǎn)損害賠償、贍養(yǎng)糾紛、勞動爭議、離婚糾紛等方面，進(jìn)一步增強了支持起訴原則的可操作性，拓展了制度適用范圍，得到了社會各界的廣泛關(guān)注和充分肯定。

3.支持起訴的工作機制不斷完善

各地檢察機關(guān)積極總結(jié)工作經(jīng)驗，因地制宜出臺專門意見推進(jìn)支持起訴工作，探索完善支持起訴工作機制，逐步實現(xiàn)與服務(wù)保障大局、參與社會治理深度融合，促成全社會形成關(guān)心、幫助特殊群體維權(quán)的良好氛圍，為支持起訴工作完善提供了有力支撐。2022 年3 月，最高檢發(fā)布《民事檢察部門支持起訴工作指引》（以下簡稱《工作指引》），以內(nèi)部規(guī)范性文件的形式，進(jìn)一步規(guī)范各地檢察機關(guān)民事支持起訴工作，為檢察機關(guān)辦案提供了遵循。筆者認(rèn)為，目前最高檢在總結(jié)以往辦案經(jīng)驗基礎(chǔ)上，以指導(dǎo)性案例和《工作指引》初步構(gòu)建起了檢察機關(guān)民事支持起訴制度。

（二）民事支持起訴面臨的現(xiàn)實困境

各地檢察機關(guān)通過積極探索，為民事支持起訴制度的發(fā)展提供了有力保障。然而，因受限于立法供給不足，支持起訴工作在日益發(fā)展的同時，也面臨著現(xiàn)實困境和制約因素，導(dǎo)致實踐中存在不少認(rèn)識不清、適用不當(dāng)?shù)那樾?，案件類型有待進(jìn)一步拓展，工作不平衡仍然突出，與新時代人民群眾對檢察履職的期待要求還有差距。

1.支持起訴法律規(guī)定不完善

總的來說，我國檢察機關(guān)支持起訴制度的法律規(guī)定不夠完善。《民事訴訟法》在總則第十五條規(guī)定了支持起訴原則，從語義的角度來看，作為法律原則其應(yīng)當(dāng)具有相當(dāng)強的正當(dāng)性和普適性，但因該法律條文相對概括抽象，僅規(guī)定了有權(quán)支持起訴的主體范圍、支持的對象，在總則之后并沒有就支持起訴的工作范圍、辦案程序、介入程度以及檢察機關(guān)訴訟地位等作出明確規(guī)定，導(dǎo)致支持起訴缺乏具體的適用規(guī)則，給司法實踐帶來很多困惑。最高檢民事檢察廳制定的《工作指引》對統(tǒng)一、規(guī)范檢察機關(guān)支持起訴工作具有重要意義，但其作為內(nèi)部辦案指導(dǎo)性文件，位階較低，效力范圍相對有限，仍需進(jìn)一步完善。各地出臺的工作規(guī)定，對于豐富支持起訴工作實踐具有重要價值，但囿于地域局限性，不具有普適效應(yīng)。現(xiàn)實中，理論界與實務(wù)界針對支持起訴職能還存在一定分歧，檢察機關(guān)依法履職面臨諸多困難障礙，難以充分發(fā)揮其應(yīng)有之功能。

2.支持起訴介入程度不統(tǒng)一

檢察機關(guān)支持起訴原則上應(yīng)當(dāng)以有關(guān)行政機關(guān)、社會團體等依法履職，在窮盡非訴訟渠道后，當(dāng)事人仍未實現(xiàn)最低維權(quán)目標(biāo)且具有起訴維權(quán)意愿為前提條件。但司法實踐中，一些檢察機關(guān)對支持起訴制度所蘊含的法理認(rèn)識不全面、不深刻，角色定位不夠明確，支持起訴的方式不夠規(guī)范，不僅在弱勢群體沒有主動提起訴訟的案件中支持起訴，還有在當(dāng)事人已經(jīng)提起訴訟的案件中再支持起訴，有的甚至進(jìn)行“支持上訴”?參見徐清、徐德高：《檢察機關(guān)支持起訴面臨的困境分析》，載《人民檢察》2007 年第20 期，第60 頁。。在案件受理方面，支持起訴應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人申請為原則，但有的當(dāng)事人申請法律援助時，司法行政機關(guān)直接引導(dǎo)其向檢察機關(guān)申請支持起訴；也有檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)線索后，對弱勢群體沒有主動提起訴訟的案件支持起訴。在調(diào)查取證方面，有的檢察機關(guān)認(rèn)為應(yīng)該堅持有限原則，但是也有檢察機關(guān)在介入案件以后，為了確保案件的勝訴效果，主動調(diào)取了大量證據(jù)。上述種種行為超出了檢察機關(guān)對民事訴訟的干預(yù)限度，阻礙了當(dāng)事人自由行使處分權(quán)，一定程度上違背了《民事訴訟法》的基本精神。

3.支持起訴參與訴訟機制不健全

支持起訴制度最初被設(shè)計為幫助當(dāng)事人接近司法的訴前程序，檢察機關(guān)需要處理好支持與中立的關(guān)系，一般不參加支持起訴的庭審活動，也不發(fā)表意見，對案件審理不產(chǎn)生實質(zhì)性影響。但由于該制度缺乏清晰明確的程序規(guī)則，具體實踐中容易造成理解上的偏差，導(dǎo)致各地檢察機關(guān)支持起訴辦案流程不規(guī)范、不統(tǒng)一。有的檢察機關(guān)參與訴訟全過程，有的部分參與，還有一些檢察機關(guān)僅向法院提交支持起訴意見書，不派檢察官出庭支持起訴?參見李德恩：《接近司法視閾下檢察機關(guān)支持起訴的體制建構(gòu)》，載《法治研究》2016 年第1 期，第159 頁。。上述不統(tǒng)一的行為，一定程度上打破了原有的訴訟構(gòu)造，改變了當(dāng)事人雙方的平衡狀態(tài)，不利于對相對人一方的保護(hù)，也造成司法資源的浪費。同時，由于檢察機關(guān)法律監(jiān)督者的地位，在個案中訴訟監(jiān)督與支持起訴職能的邊界不夠清晰明確，與法院審判程序銜接不暢，導(dǎo)致部分審判人員對支持起訴工作難以理解，認(rèn)為可能會破壞民事訴訟結(jié)構(gòu)平衡，對法院獨立審判形成不良影響。

三、檢察機關(guān)民事支持起訴的優(yōu)化進(jìn)路

完善民事支持起訴制度不僅對于民事檢察制度的發(fā)展有著重要理論研究價值，而且對于新時代檢察機關(guān)健全民事檢察多元化監(jiān)督格局、助力推進(jìn)中國式法治現(xiàn)代化有著十分重要的意義。最高檢《2023—2027 年檢察改革工作規(guī)劃》專門提出探索檢察機關(guān)支持起訴制度。結(jié)合我國立法現(xiàn)狀與檢察實踐，針對檢察機關(guān)支持起訴工作中存在的現(xiàn)實困境，以最高檢發(fā)布的第三十一批指導(dǎo)性案例為參照，遵循《工作指引》的指導(dǎo)意見，筆者認(rèn)為，下一步可從以下四個方面進(jìn)行路徑優(yōu)化。

（一）優(yōu)化支持起訴制度架構(gòu)

黨的二十大報告指出：“公正司法是維護(hù)社會公平正義的最后一道防線”。檢察機關(guān)開展支持起訴工作，要秉持客觀公正立場，自覺把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿于全過程、各環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)越性，以能動履職不斷厚植黨執(zhí)政的政治根基，增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。

1.明確遵循原則

支持起訴不是替代起訴，檢察機關(guān)既要體現(xiàn)能動履職理念，又要防止大包大攬。應(yīng)當(dāng)遵循處分、謙抑性、補充性原則，以促進(jìn)原告訴權(quán)實現(xiàn)為目標(biāo)，嚴(yán)格把握好民事支持起訴的遵循原則和工作方式。（1）處分原則。開展支持起訴工作時，檢察機關(guān)需要尊重當(dāng)事人的真實意愿，在當(dāng)事人沒有作出最終決定前，任何單位和個人不得強制干預(yù)。一般情況下，當(dāng)事人主動申請檢察機關(guān)支持幫助的，檢察機關(guān)才能依申請審查是否可以支持起訴。當(dāng)事人有權(quán)決定變更訴訟請求、達(dá)成和解協(xié)議等，檢察機關(guān)原則上不能干涉，也不能代替其強行起訴。（2）謙抑性原則。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循民事訴訟基本規(guī)律，秉持司法的謙抑性，在能動履職與檢察權(quán)謙抑之間保持平衡，不能破壞司法權(quán)的被動性與中立性。當(dāng)事人在窮盡非訴訟渠道后仍未實現(xiàn)最低維權(quán)目標(biāo)，在充分尊重當(dāng)事人真實意愿的前提下，檢察機關(guān)才可依申請，綜合考量當(dāng)事人的訴訟能力及個案情況，客觀、合理地提出支持起訴意見。（3）補充性原則。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持客觀公正立場，依法保障當(dāng)事人訴權(quán)平等?參見陸瑞芳：《民事支持起訴的實踐與完善》，載《中國檢察官》2022 年第3 期，第49 頁。，幫助弱勢群體接近司法。檢察機關(guān)作為兜底性介入，要牢固樹立司法是解決糾紛的最后一道防線意識，堅持將是否有其他組織的依法有效履職作為前置性條件，嚴(yán)格審查當(dāng)事人的救濟渠道是否窮盡。如果當(dāng)事人有其他組織支持，訴訟能力得到保障，此時檢察機關(guān)非必要不介入。

2.健全程序規(guī)范

檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格把握支持起訴適用條件和標(biāo)準(zhǔn)，積極穩(wěn)妥提升辦案規(guī)范化水平。在程序的啟動上，嘗試探索從尊重當(dāng)事人處分原則到依職權(quán)啟動訴訟保護(hù)。一般情況下，程序啟動應(yīng)堅持以當(dāng)事人申請為前提，但在特定情況下，如國家利益或社會公共利益受到損害，且沒有其他組織依法有效履職時，此時檢察機關(guān)作為公共利益的代表，可以依職權(quán)啟動監(jiān)督程序，通過及時介入以避免損失擴大。一方面，檢察機關(guān)通過支持起訴維護(hù)國家利益或社會公共利益，與公益訴訟職能互為補充，并不影響當(dāng)事人的訴訟處分原則。另一方面，司法實踐中檢察機關(guān)辦理支持起訴案件尚處于探索階段，大量案件線索通過依職權(quán)獲取。故筆者認(rèn)為，檢察機關(guān)依職權(quán)啟動支持起訴以維護(hù)國家利益或社會公共利益，與尊重當(dāng)事人的訴訟處分權(quán)在一定程度上并不相悖。在支持的方式上，支持起訴職能應(yīng)貫穿于訴訟全過程?參見劉霞、劉麗娜：《新時代檢察理念下民事支持起訴制度之構(gòu)建》，載《人民檢察》2022 年第22 期，第20 頁。，其支持的是訴訟權(quán)的實施，旨在使雙方訴訟實施能力達(dá)到平等地位，而非支持當(dāng)事人勝訴。要依法運用調(diào)查核實權(quán)，一般情形下，檢察機關(guān)不宜依職權(quán)主動代替一方當(dāng)事人調(diào)取證據(jù)。對于當(dāng)事人確系客觀原因難以自行收集證據(jù)的案件，可以依法予以協(xié)助，并經(jīng)法院質(zhì)證。支持起訴一般限于一審訴訟，以不出庭為原則，除具有重大社會影響或者法治意義的案件外，一般不出席法庭?參見姜昕等：《檢察機關(guān)能動履職支持起訴的價值考量及法理內(nèi)涵》，載《人民檢察》2022 年第4 期，第33-34 頁。。在程序的終結(jié)上，嘗試設(shè)計撤回支持起訴程序，如經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)原告陳述的事實和檢察機關(guān)認(rèn)定的不符，甚至其訴求與法律規(guī)定不符，應(yīng)當(dāng)讓原告主動撤回起訴，或由檢察機關(guān)申請法院撤回支持起訴。

（二）強化內(nèi)外協(xié)同履職

在現(xiàn)代社會，協(xié)同合作已成為發(fā)展趨勢。弱勢群體權(quán)益保護(hù)是一項系統(tǒng)工程，需要各方協(xié)同推進(jìn)，發(fā)揮各自職能優(yōu)勢并加以充分整合，形成權(quán)利保障體系。而且，檢察機關(guān)要推進(jìn)法律監(jiān)督理念、體系、機制、能力現(xiàn)代化，必然要增強法律監(jiān)督的實力和合力，拓展法律監(jiān)督的廣度和深度，加強整體性協(xié)作，共同提升工作質(zhì)效。

1.優(yōu)化內(nèi)部工作聯(lián)動機制

優(yōu)化檢察權(quán)運行機制，全面整合檢察資源，推進(jìn)檢察系統(tǒng)內(nèi)上下左右的協(xié)同履職，實現(xiàn)檢察體系內(nèi)的共享互通，確保“四大檢察”全面充分協(xié)調(diào)、高質(zhì)量融合發(fā)展。深化檢察一體化理念，加強與刑事檢察、公益訴訟檢察部門之間的協(xié)調(diào)，完善支持起訴案件線索雙向移送銜接機制，提高線索發(fā)現(xiàn)敏感度，不斷拓展案件受理來源渠道，切實提高民事檢察依法能動履職的精準(zhǔn)度和實效性。依法主動延伸檢察監(jiān)督觸角，發(fā)現(xiàn)有侵害社會公共利益的線索，若行政機關(guān)存在不依法履職的情形，要及時移送公益訴訟檢察部門立案調(diào)查，切實增強對民事檢察工作的剛性支撐。優(yōu)化案件流轉(zhuǎn)程序，加強與控告申訴和案件管理部門之間的協(xié)作，建立支持起訴案件綠色通道，依法及時受理各類支持起訴申請，注重流程監(jiān)控和質(zhì)量評查，提高辦案質(zhì)效。充分發(fā)揮一體化辦案優(yōu)勢，對發(fā)現(xiàn)的重大、疑難、復(fù)雜案件，上級檢察機關(guān)積極調(diào)動轄區(qū)內(nèi)辦案力量，綜合運用多種檢察職能，上下聯(lián)動、合力推進(jìn)，提升監(jiān)督保護(hù)質(zhì)效。對于跨區(qū)域民事訴訟，探索建立跨區(qū)域民事支持起訴檢察協(xié)作機制，搭建保護(hù)弱勢群體合法權(quán)益的跨區(qū)域平臺，共同依法保障弱勢群體合法權(quán)益。

2.完善外部協(xié)作配合機制

從《民事訴訟法》以及涉弱勢群體保護(hù)的多部法律規(guī)定來看，支持起訴并非檢察機關(guān)的專屬職權(quán)。如《消費者權(quán)益保護(hù)法》第三十七條第七款規(guī)定，消費者協(xié)會可以“就損害消費者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費者提起訴訟或者依照本法提起訴訟”。檢察機關(guān)開展支持起訴工作，不能大包大攬，要堅持雙贏多贏共贏，找準(zhǔn)支持起訴與保障民生的結(jié)合點，主動搭建跨單位溝通協(xié)調(diào)平臺，積極對接法院、公安、人社、民政、婦聯(lián)、殘聯(lián)等部門，通過建立聯(lián)席會議制度、會簽規(guī)范性文件等形式，廣泛凝聚協(xié)作共識，明晰支持起訴在民事訴訟體系中的定位和功能價值，明確職能機構(gòu)在其權(quán)限內(nèi)正確履行法律賦予的責(zé)任和義務(wù)，充分發(fā)揮各職能機構(gòu)依法幫助弱勢群體維權(quán)的優(yōu)勢，實現(xiàn)資源信息共享、工作有效銜接，形成共抓共管的外部聯(lián)動模式，協(xié)同做好弱勢群體合法權(quán)益保障工作。對于社會關(guān)注度高、信訪風(fēng)險大、涉及群體性糾紛等重大敏感的民事支持起訴案件，共同做好風(fēng)險防范和糾紛化解工作。積極做好與法律援助、人民調(diào)解、家事審判等制度的配套銜接、一體融合?參見太昊：《檢察支持起訴的實證研究——以2019 年度1175 份民事文書為中心展開》，載《司法改革評論》2020年第2 期，第263 頁。，推動解決社會治理難點及民生熱點問題。

（三）積極拓展工作領(lǐng)域

當(dāng)前，支持起訴工作已得到社會廣泛認(rèn)可，需要進(jìn)一步把握弱勢群體內(nèi)涵，避免支持起訴對象泛化。同時，要聚焦特殊群體和重點領(lǐng)域，遵循權(quán)力監(jiān)督與權(quán)利救濟相結(jié)合的民事檢察思維，主動適應(yīng)人民群眾日益增強的權(quán)利意識和司法需求，高質(zhì)效開展好支持起訴工作。

1.準(zhǔn)確把握弱勢群體內(nèi)涵

從時代的發(fā)展規(guī)律來看，對弱勢群體的內(nèi)涵界定并非一成不變，其隨著社會的變遷而動態(tài)變化。殘疾人、農(nóng)民工等由于生理和社會原因，缺乏訴訟能力，往往不知、不能或不敢通過訴訟渠道維護(hù)其合法權(quán)益，一般被社會公眾認(rèn)為屬于普遍意義上的弱者。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，一些消費者、勞動者甚至集體組織在糾紛中，因?qū)Ψ皆趯I(yè)知識和訴訟能力上具有顯著優(yōu)勢，原被告之間“力量”對比懸殊，此類當(dāng)事人作為實質(zhì)意義上的弱者，也需要予以合理救濟。對于弱勢群體內(nèi)涵的把握，筆者認(rèn)為不能單純以群體為界進(jìn)行“標(biāo)簽化”認(rèn)定，應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)涵射范圍之內(nèi)，結(jié)合個案進(jìn)行綜合考量，一是要遵循主客觀一致的審查原則?參見天津市東麗區(qū)人民檢察院課題組：《民事支持起訴與弱勢群體保護(hù)》，載《中國檢察官》2022 年第9 期，第44 頁。，即其主觀上想起訴，客觀上因各種原因不能起訴；二是進(jìn)行程序和實體雙重審查，程序上審查訴權(quán)實施是否不平等，實體上審查支持起訴是否有維護(hù)社會公平正義的效果。

2.有序拓展支持起訴適用范圍

當(dāng)下人民群眾“急難愁盼”問題不斷涌現(xiàn)，越來越多的民事主體產(chǎn)生了各種各樣的維權(quán)需求，為檢察機關(guān)延伸法律監(jiān)督職能、拓展支持起訴制度實踐運用提供了契機。檢察機關(guān)要在尊重民事訴訟規(guī)律的前提下，以圍繞訴訟能力欠缺這一關(guān)鍵點，聚焦人民群眾的操心事、煩心事、揪心事，結(jié)合民事檢察專項保護(hù)活動，有針對性地拓展支持起訴制度適用范圍，豐富案件類型，讓支持起訴制度更好地滿足人民群眾日益增長的司法需求。探索辦理消費者權(quán)益保護(hù)、未成年人保護(hù)、涉軍人軍屬權(quán)利保護(hù)等新業(yè)態(tài)新領(lǐng)域支持起訴案件，引導(dǎo)當(dāng)事人遵循法律規(guī)范解決矛盾糾紛，增強人民群眾司法獲得感。在服務(wù)保障經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展方面，通過找準(zhǔn)民事支持起訴的著力點和切入點，促進(jìn)優(yōu)化法治化營商環(huán)境、服務(wù)民營經(jīng)濟健康發(fā)展、保障社會民生，探索辦理中小微企業(yè)解難紓困、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、個人信息保護(hù)等創(chuàng)新性案件，通過支持起訴切實維護(hù)民營企業(yè)的各項合法權(quán)益。同時，準(zhǔn)確區(qū)分民事支持起訴與民事公益訴訟的界限，做好與民事公益訴訟的程序銜接，形成工作合力，推動民事支持起訴工作不斷創(chuàng)新完善。

（四）深化支持起訴辦案效果

檢察機關(guān)支持起訴并非履行訴訟監(jiān)督職能，而是出于維護(hù)司法公正和社會公共利益、實現(xiàn)訴權(quán)實質(zhì)平等的需要。現(xiàn)實生活中，民事糾紛類型多樣、紛繁復(fù)雜，檢察機關(guān)在辦理支持起訴案件時，要注重將辦案職能向社會治理領(lǐng)域延伸，將矛盾化解貫穿辦案始終。

1.融入社會治理格局

踐行“為人民司法”的理念，創(chuàng)新發(fā)展新時代“楓橋經(jīng)驗”，堅持將多元化解糾紛機制貫穿于支持起訴工作全過程?參見馮小光、朱光美：《最高人民檢察院第三十一批指導(dǎo)性案例解讀》，載《人民檢察》2022 年第1 期，第26 頁。，確保矛盾化解在基層、解決在源頭，讓弱勢群體在司法案件中感受到公平正義。將穿透式監(jiān)督思維貫穿檢察履職全過程，推動更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，在正式受理支持起訴案件后，找準(zhǔn)矛盾癥結(jié)，與行政機關(guān)、社會組織等緊密合作，引入和解、調(diào)解機制，積極促進(jìn)雙方達(dá)成共識，實現(xiàn)矛盾糾紛的“初次化解”，從源頭上減少訴訟增量；結(jié)合案件具體情況，探索適用支持起訴公開聽證制度，充分保障當(dāng)事人雙方知情權(quán)和參與權(quán)，讓公平正義可觸可感可信，提升案件辦理的透明度和公信力，實現(xiàn)案件糾紛實質(zhì)性化解；訴中積極配合法院開展訴訟調(diào)解工作，暢通群眾訴求表達(dá)、權(quán)益保障通道，深化釋法說理和心理疏導(dǎo)，引導(dǎo)當(dāng)事人在法律框架內(nèi)找到利益的平衡點，實現(xiàn)案結(jié)事了人和。能動開展案后跟蹤，持續(xù)跟進(jìn)關(guān)注生效裁判執(zhí)行情況，積極對接法院，探索開通執(zhí)行綠色通道，做好案件回訪，及時主動與當(dāng)事人溝通、了解情況，鞏固辦案效果。

2.積極延伸辦案職能

習(xí)近平總書記強調(diào)，“法治建設(shè)既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病?！睓z察機關(guān)通過支持當(dāng)事人介入民事訴訟，平衡社會公共利益，進(jìn)而促推社會治理。堅持在辦案中監(jiān)督、在監(jiān)督中辦案，把個案辦理與類案監(jiān)督、社會治理有機結(jié)合，提升履職的廣度和深度。探索“支持起訴+信訪風(fēng)險評估+矛盾化解”一體推進(jìn)工作機制，從源頭把控化解重大風(fēng)險，體現(xiàn)檢察擔(dān)當(dāng)。積極銜接支持起訴與司法救助程序，對于符合司法救助條件的，及時啟動救助程序，做到“應(yīng)救盡救”，彰顯司法溫度。充分運用政治智慧、法律智慧、監(jiān)督智慧，進(jìn)一步豐富民事支持起訴的內(nèi)涵和外延，針對辦案過程中發(fā)現(xiàn)的制度缺陷或某一特定領(lǐng)域存在的突出問題，開展“穿透式監(jiān)督”，依法向監(jiān)管部門發(fā)出社會治理檢察建議，督促其依法履職并建章立制，以制度建設(shè)破解共性問題。強化社會支持，廣泛動員起社會力量共同幫助弱勢群體維護(hù)權(quán)益，使弱干預(yù)的支持起訴和強干預(yù)的法律監(jiān)督齊頭并進(jìn)，從源頭上防范化解矛盾糾紛，助推訴源治理，厚植黨的執(zhí)政根基，為中國式法治現(xiàn)代化貢獻(xiàn)檢察方案和檢察力量。

結(jié)語

支持起訴是新時代民事檢察主動融入黨和國家工作大局、踐行司法為民的重要抓手，也是對檢察履職“從政治上看”的生動詮釋。作為檢察機關(guān)能動履職的重要表現(xiàn)方式，民事支持起訴對于維護(hù)社會公共利益、保障民事主體訴權(quán)實質(zhì)平等、創(chuàng)新基層社會治理具有正向意義，已經(jīng)成為新時代檢察工作現(xiàn)代化進(jìn)程的一部分。在現(xiàn)有立法不夠系統(tǒng)、明確的情形下，檢察機關(guān)立足法律監(jiān)督職能定位，積極適應(yīng)支持起訴工作面臨的新形勢新任務(wù)，充分發(fā)揮中國特色社會主義制度優(yōu)越性，不斷拓展支持起訴制度的內(nèi)涵和外延，持續(xù)提升支持起訴工作質(zhì)效，充分回應(yīng)了新時代人民群眾日益增強的權(quán)利意識和法治需求，也為進(jìn)一步推動完善民事支持起訴制度奠定了堅實基礎(chǔ)。