村莊回應(yīng)視角下項(xiàng)目進(jìn)村的路徑優(yōu)化探析

李安熠,劉傳磊

(1溫州大學(xué) 馬克思主義學(xué)院,浙江 溫州 325035;2.浙江農(nóng)林大學(xué) 浙江省鄉(xiāng)村振興研究院,浙江 杭州 311300)

鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要任務(wù)。2020年,習(xí)近平在中央農(nóng)村工作會議強(qiáng)調(diào),舉全黨全社會之力推動鄉(xiāng)村振興,實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動。[1]2021年,中央“一號文件”《關(guān)于全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》對“大力實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)行動”進(jìn)行了全面部署與詳細(xì)闡釋。[2]項(xiàng)目制作為國家反哺農(nóng)村的重要途徑,在鄉(xiāng)村建設(shè)行動中起到了很大作用,得到廣泛重視。然而,在為村莊建設(shè)提供重要支撐同時(shí),項(xiàng)目制容易存在供給效率低、供需不匹配等諸多問題。從村莊回應(yīng)角度進(jìn)行探討,能夠優(yōu)化項(xiàng)目進(jìn)村路徑,更好推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)踐成效。

一、文獻(xiàn)回顧與問題提出

分稅制改革后,項(xiàng)目制成為我國自上而下配置財(cái)政資金的重要形式和基層公共物品供給的重要手段,它作為一種新的國家治理體制,協(xié)調(diào)了中央與地方關(guān)系,在國家治理與基層社會發(fā)展中均發(fā)揮著重要作用。[3][4]圍繞項(xiàng)目制在基層的實(shí)踐,現(xiàn)有研究大致遵循四條路徑展開。

一是研究項(xiàng)目制下基層政府的運(yùn)作邏輯。項(xiàng)目制在宏觀行政鏈條中形成了“發(fā)包-打包-抓包”的分級處理機(jī)制。[5]其中,地方政府的“打包”與村莊的“抓包”共同構(gòu)成了項(xiàng)目制地方實(shí)踐的基本運(yùn)作邏輯。圍繞項(xiàng)目制,基層政府形成了“向上要”的財(cái)政結(jié)構(gòu),即通過項(xiàng)目包裝獲取項(xiàng)目資金以增加財(cái)政收入。[6]項(xiàng)目制基層實(shí)踐依托于基層治理體制,與行政科層制以及村民自治體制具有深嵌關(guān)系。[7]在行政動員上,項(xiàng)目制為基層動員提供了新的模式,上級部門通過項(xiàng)目“發(fā)包”繞開常規(guī)的行政程序,更直接、高效地動員基層政府。[8]在項(xiàng)目資源的分配與使用邏輯上,其指標(biāo)分配與基層政府的行政訴求體現(xiàn)出強(qiáng)相關(guān)性。[9]

二是探析項(xiàng)目進(jìn)村中不同主體的行動與策略。項(xiàng)目資源輸入引起多元利益主體的逐利行動,并在基層社會形成“分利秩序”。[10]既有研究探尋了項(xiàng)目進(jìn)村中不同主體的行動與策略。肖龍剖析了村干部在項(xiàng)目進(jìn)村中角色定位的偏移。[11]付偉、焦長權(quán)指出項(xiàng)目制下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)在項(xiàng)目權(quán)力上移與項(xiàng)目資源下鄉(xiāng)的行動中走向“協(xié)調(diào)型政權(quán)”。[12]基層政府在項(xiàng)目下鄉(xiāng)中通常與鄉(xiāng)村精英達(dá)成共謀,“精英俘獲”現(xiàn)象普遍,[13]甚至存在“混混介入”的情形,[14]村莊內(nèi)不合作者的要價(jià)行為難于規(guī)避。[15]

三是聚焦項(xiàng)目制基層實(shí)踐中存在的問題。項(xiàng)目制雖然能夠以專業(yè)化的部門體制突破科層制的束縛,加大民生工程和公共服務(wù)的有效投入,但在運(yùn)作中,項(xiàng)目虛設(shè)、重疊、嵌套現(xiàn)象頻出,引起集體債務(wù)以及部門的利益化。[4]從基層政府看,以項(xiàng)目形式轉(zhuǎn)移財(cái)政資金在事實(shí)上強(qiáng)化了縣級職能部門的權(quán)力并造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府力量的弱化。[3]對于基層治理而言,項(xiàng)目制運(yùn)作在基層社會形成了結(jié)構(gòu)化的利益分配格局,使基層治理陷入“內(nèi)卷化”。[16]而在村莊層面,項(xiàng)目進(jìn)村在推動鄉(xiāng)村建設(shè)的同時(shí),也為村莊公共品供給帶來了供需不匹配、公共品供給質(zhì)量低下、項(xiàng)目資源浪費(fèi)等諸多問題,[17]更在深層次上造成了村莊之間的“馬太效應(yīng)”,[18]在村莊內(nèi)部形成“權(quán)力-利益網(wǎng)絡(luò)”,[19]村級組織在項(xiàng)目治理中逐漸“邊緣化”。[20]

四是如何改善項(xiàng)目制在基層的實(shí)際運(yùn)作的效果。針對這一問題,諸多學(xué)者基于政府視角,指出項(xiàng)目制基層實(shí)踐困境的形成離不開項(xiàng)目制本身運(yùn)作所帶來的意外效應(yīng)。[3][4]詹姆斯·C·斯科特認(rèn)為國家把復(fù)雜的建設(shè)項(xiàng)目簡單化,而忽視了發(fā)展的多樣性和復(fù)雜性以及地方傳統(tǒng),最終導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。[21]同時(shí),國內(nèi)一些學(xué)者也關(guān)注到項(xiàng)目進(jìn)村與后稅費(fèi)時(shí)代下鄉(xiāng)村治理的諸多難題相互作用,共同形塑了項(xiàng)目制基層實(shí)踐困境。項(xiàng)目化的治理方式已經(jīng)逐漸滲透到了鄉(xiāng)村治理中,[22]同時(shí),項(xiàng)目制也是改善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與秩序的關(guān)鍵變量。[23]

二、村莊回應(yīng)視角下項(xiàng)目進(jìn)村的概念界定及階段劃分

(一)分析視角及概念界定

本文以村莊回應(yīng)為分析視角?！盎貞?yīng)”是多元主體在一定社會結(jié)構(gòu)中基于共同利益、訴求的應(yīng)答、認(rèn)同、實(shí)化及實(shí)踐的互動過程。[24]目前,回應(yīng)作為一種理論范式大多應(yīng)用于政治學(xué)及國家行政管理領(lǐng)域。在國家行政管理領(lǐng)域,回應(yīng)理論形成了“政府回應(yīng)”的衍生概念。政府回應(yīng)是政府對于“公眾的需求和所提出的問題做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過程?！盵25]從回應(yīng)理論出發(fā),有學(xué)者提出了在網(wǎng)絡(luò)參與的環(huán)境下,政府回應(yīng)的分析模型。[26]

項(xiàng)目制基層實(shí)踐不僅是國家財(cái)政資金向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的過程,也是農(nóng)村回應(yīng)項(xiàng)目進(jìn)村的過程。將“回應(yīng)”應(yīng)用于項(xiàng)目進(jìn)村,形成村莊回應(yīng)的分析視角,是對回應(yīng)范式的一種豐富。李耀鋒將項(xiàng)目進(jìn)村中的村莊回應(yīng)定義為村莊在一定經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)中基于自身訴求和資源條件而與“項(xiàng)目進(jìn)村”相關(guān)行動主體所進(jìn)行的認(rèn)知、應(yīng)答、認(rèn)同及博弈的實(shí)踐互動過程。[27]折曉葉等認(rèn)為項(xiàng)目輸入中,村莊回應(yīng)是一種反向運(yùn)作或者說是“反控制”的策略。[5]李元珍指出村莊自主性在很大程度上決定著村莊的項(xiàng)目接應(yīng)能力以及糾紛化解能力。[28]本文認(rèn)為,在項(xiàng)目進(jìn)村中,村莊回應(yīng)是村莊在與項(xiàng)目進(jìn)村相關(guān)行動主體的實(shí)踐互動中,基于自身訴求與資源稟賦,對自上而下的項(xiàng)目輸入進(jìn)行自下而上的自主性表達(dá)的過程。本文以村莊回應(yīng)為切入視角,探尋村莊改善項(xiàng)目成效的行動、過程及邏輯,進(jìn)而提出優(yōu)化項(xiàng)目治理的可能路徑。

(二)村莊回應(yīng)的階段劃分

村莊回應(yīng)可以劃分出較為明晰的階段,本文將其分為村莊對項(xiàng)目訴求的感受與認(rèn)知、對外來主體的評價(jià)、判斷與認(rèn)同構(gòu)建以及項(xiàng)目實(shí)施各主體的共同行動三個層面。在項(xiàng)目進(jìn)村的情境下,村莊對于項(xiàng)目訴求的感受與認(rèn)知受到外部環(huán)境與內(nèi)部因素的影響。同時(shí),村莊回應(yīng)作為連續(xù)的過程,本次共同行動的實(shí)現(xiàn),會使項(xiàng)目進(jìn)村的外部環(huán)境與內(nèi)部因素產(chǎn)生變化,進(jìn)而影響下一次回應(yīng)形成。

1.村莊對項(xiàng)目訴求的感知過程

村莊對于項(xiàng)目訴求的感知是指在項(xiàng)目進(jìn)村中,村民以及村干部對于項(xiàng)目的訴求以及期望的感受與認(rèn)知。村莊形成對項(xiàng)目訴求的感受與認(rèn)知是村莊回應(yīng)發(fā)生的首要條件。這種感受和認(rèn)知一方面受到如政策導(dǎo)向、市場經(jīng)濟(jì)等外部環(huán)境的影響,另一方面也與村莊內(nèi)部如村民對項(xiàng)目的認(rèn)識程度以及村干部在項(xiàng)目爭取上的積極性等多重因素相關(guān)。

2.村莊與地方政府的認(rèn)同構(gòu)建過程

在項(xiàng)目進(jìn)村中,村莊回應(yīng)的第二層次表現(xiàn)為村莊基于一定的制度規(guī)范和價(jià)值取向與外來主體的訴求與影響做出評價(jià)、判斷,并逐步構(gòu)建認(rèn)同,是對項(xiàng)目感知的外化。在本文的具體案例中呈現(xiàn)為村莊與以地方政府為代表的外來主體基于自身訴求在協(xié)商中共同選擇與制定項(xiàng)目的實(shí)施方式、管理和監(jiān)督制度。

3.項(xiàng)目實(shí)施各主體的行動過程

項(xiàng)目實(shí)施各主體的行動過程是村莊回應(yīng)的核心過程,也是村莊回應(yīng)在實(shí)踐中的具體呈現(xiàn)。項(xiàng)目進(jìn)村的實(shí)施行動涉及多元主體,他們之間合作與行動的實(shí)現(xiàn),就構(gòu)成行動過程中的村莊回應(yīng)。本文將地方政府、村干部以及村民作為主要行動主體,并從項(xiàng)目運(yùn)行制度落實(shí)、村民參與空間擴(kuò)大考察這一過程的實(shí)現(xiàn)。

三、基于村莊回應(yīng)的項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)踐探索

本文基于村莊回應(yīng)的基本結(jié)構(gòu),以W村“道路拓寬提升”項(xiàng)目為具體案例,對其項(xiàng)目實(shí)施方式的探索進(jìn)行深入剖析,進(jìn)而探討村莊回應(yīng)在改善項(xiàng)目進(jìn)村效果、優(yōu)化項(xiàng)目治理上的可能路徑。

(一)村莊概況與村莊回應(yīng)初探

W村總面積9平方公里,有382戶,總?cè)丝?225人,分13個村民小組,由10個自然村組成。村民以山核桃、竹筍及花卉苗木種植為主要經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)。W村是集體經(jīng)濟(jì)薄弱村,近年來村內(nèi)還承擔(dān)著較多負(fù)債。2017年W村負(fù)債378萬元,2018至2019年負(fù)債275萬元,2020年負(fù)債550萬元,直至2022年村內(nèi)還有300萬元的負(fù)債。在負(fù)債情況下,W村按照常規(guī)方式實(shí)施項(xiàng)目工程難度較大,這是W村探索適合本村實(shí)際情況的項(xiàng)目實(shí)施方式的主要動因。為此,W村通過村內(nèi)簡易招投標(biāo)的方式承攬工程項(xiàng)目,在確保工程質(zhì)量的前提下,節(jié)省了大量項(xiàng)目資金,對破除項(xiàng)目進(jìn)村困境,提升項(xiàng)目實(shí)際成效具有啟示意義。

W村項(xiàng)目實(shí)施方式探索起于“鄉(xiāng)村文化基地”項(xiàng)目。2019年,地方政府支持W村建設(shè)文化基地,根據(jù)設(shè)計(jì)要求,鄉(xiāng)村文化基地總建筑面積240m2,其中建筑高度6米,建筑層數(shù)1層,項(xiàng)目資金是50萬元左右。根據(jù)L區(qū)小微權(quán)力運(yùn)行規(guī)范的要求,30萬以上的建設(shè)項(xiàng)目必須按照公開招投標(biāo)的方式進(jìn)行。在公開招標(biāo)的前提下,建設(shè)文化基地需要投入80多萬元,遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了財(cái)政資金撥款。對負(fù)債較多的W村而言,如何能在不增加負(fù)債的情況下建好文化基地成了難題。在資金壓力下,W村嘗試采用農(nóng)村建房時(shí)慣用的包清工方式,包清工是指由村級組織自行采購的原材料,對聘請的工匠只支付人工費(fèi)用的承包方式。以本村泥瓦匠來建設(shè)文化基地。最終以52.25萬元的工程造價(jià)完成了原本公開招標(biāo)條件下80多萬元才能完成的建設(shè)項(xiàng)目。鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)指出,按原有方式50萬連個毛坯房都建不了,但W村不僅建好了文化禮堂,還硬化了禮堂外圍地面、建起了長廊,“用更少的錢干了更多的活”(訪談記錄20201222TYZZGB)。“文化基地建設(shè)”項(xiàng)目取得的成效激勵了W村改善項(xiàng)目實(shí)施效果的探索。

(二)村莊回應(yīng)在項(xiàng)目進(jìn)村中的進(jìn)一步實(shí)踐探索

1.W村對“道路拓寬提升”項(xiàng)目訴求的感知過程

W村作為集體經(jīng)濟(jì)薄弱、負(fù)債較多的村莊除卻一些普惠性的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目,并沒有太多的項(xiàng)目資源?！暗缆吠貙捥嵘表?xiàng)目起始于村民希望優(yōu)化村內(nèi)狹窄道路,改善交通狀況的基本訴求。W村的村莊公共品配置高度依賴項(xiàng)目資金支持。而事實(shí)上,這并不足以支撐公共物品供給。W村要修建的道路屬于村莊內(nèi)部道路,財(cái)政補(bǔ)貼更是有限。因此,W村村干部認(rèn)識到要實(shí)施好該項(xiàng)目,一方面需要爭取更多資金,另一方面需要提高資金利用效率。

在市場環(huán)境中,通過公開招投標(biāo)選擇項(xiàng)目承包方,雖然要求招標(biāo)企業(yè)具備相關(guān)資質(zhì)以保障施工質(zhì)量,但轉(zhuǎn)包和掛靠的現(xiàn)象難以規(guī)避,而且費(fèi)用較高。W村村干部基于鄉(xiāng)土經(jīng)驗(yàn),提出很多建設(shè)項(xiàng)目工程實(shí)際難度不大,農(nóng)村本土人才就可以完成,若由本村有施工能力的人承接工程,能以農(nóng)村的“土辦法”,“土辦法”是指,基于農(nóng)村熟人社會的場域中,在資金有限的情況下,以農(nóng)村地方性知識所形成的優(yōu)化使用資金的辦法,減少資金浪費(fèi)。村民也意識到,本村集體經(jīng)濟(jì)薄弱,項(xiàng)目資源較少,在村莊公共物品提供上只能寄希望于村干部的積極作為。當(dāng)村兩委提出由本村有施工能力的人承接工程的想法時(shí),有施工能力的村民認(rèn)為自己能在村內(nèi)承包工程,既便利了自身獲取勞務(wù)收入,同時(shí)能夠參與家鄉(xiāng)建設(shè)是一舉兩得的選擇。而訪談中的一些村民也認(rèn)為外來的施工方施完工就找不到人,還是由本村人實(shí)施工程在工程質(zhì)量上更放心。

在村莊回應(yīng)的感知過程,為爭取在不增加負(fù)債的前提下更好落實(shí)項(xiàng)目,W村表現(xiàn)出了較強(qiáng)的村莊回應(yīng)能力。村兩委清晰地判斷了當(dāng)前項(xiàng)目在村莊實(shí)施的不足之處并結(jié)合本村實(shí)際,提出轉(zhuǎn)變項(xiàng)目實(shí)施方式,由本村村民承接工程。而村民則在村兩委組織下,能夠以直接參與項(xiàng)目實(shí)施的形式增強(qiáng)自身在項(xiàng)目進(jìn)村中的參與意愿。

2.W村在“道路拓寬提升”項(xiàng)目中與地方政府的認(rèn)同構(gòu)建過程

在“道路拓寬提升”項(xiàng)目中,W村書記向當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府提出申請將工程投標(biāo)人定為本村自然人。由于工程建設(shè)難度與技術(shù)要求較低,當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府同意申請,并與W村就如何在不增加負(fù)債的情況下完成工程建設(shè)的共識下開展協(xié)商。在選定承包人的程序上,W村提出“簡易招投標(biāo)”。這種簡易招投標(biāo)方式主要面向當(dāng)?shù)刈匀蝗?有別于只面向企業(yè)的區(qū)、鎮(zhèn)交易平臺組織的公開招標(biāo),是W村探索出的一些適應(yīng)鄉(xiāng)土社會的有效經(jīng)驗(yàn),在一定程度上有效化解了掛靠、串標(biāo)、陪標(biāo)、轉(zhuǎn)包等難題。當(dāng)?shù)貐^(qū)政府相關(guān)職能部門為村莊內(nèi)部招投標(biāo)提供了專業(yè)指導(dǎo),使其村莊內(nèi)部的招投標(biāo)操作規(guī)范。鎮(zhèn)政府為避免村莊內(nèi)部在工程施工上出現(xiàn)謀利行為進(jìn)而造成實(shí)踐意圖偏移,對W村自行承建工程提出了相關(guān)約束。首先,在工程材料上必須保障材料購買與使用的合理;其次,在資金使用上,要確保村民的知情權(quán),分階段公示資金的使用情況。最后,在工程監(jiān)督上,要發(fā)揮好村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督職能,對工程建設(shè)全過程監(jiān)督。W村在鎮(zhèn)政府的要求與指導(dǎo)下,吸取“文化基地建設(shè)”項(xiàng)目的有益經(jīng)驗(yàn),制定了一系列包含材料采購、信息公開以及工程監(jiān)督在內(nèi)的管理和監(jiān)督制度,保障項(xiàng)目順利推進(jìn)。

在村莊回應(yīng)的認(rèn)同構(gòu)建過程中,W村與地方政府在改善“W村道路拓寬提升”項(xiàng)目落地效果這一共同目標(biāo)的促動下,積極協(xié)商、構(gòu)建認(rèn)同,最后為W村以簡易招投標(biāo)實(shí)施項(xiàng)目工程的共同行動達(dá)成了行動前提。地方政府為W村實(shí)施行動提供了指導(dǎo)與支持,而W村在此基礎(chǔ)上不斷優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施的行動方案。這一過程所構(gòu)建的雙方認(rèn)同是實(shí)現(xiàn)村莊回應(yīng)的關(guān)鍵,也印證了村莊存在改善項(xiàng)目實(shí)際效果的內(nèi)生力量。

3.W村“道路拓寬提升”項(xiàng)目實(shí)施各主體的行動過程

首先在村兩委負(fù)責(zé)項(xiàng)目運(yùn)行的落實(shí)上。根據(jù)村級重要事項(xiàng)民主決策流程,確立了涉及征用耕地、山地以及青苗的賠償方案;按照區(qū)招投標(biāo)辦給出的操作規(guī)范進(jìn)行招標(biāo),回應(yīng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)全流程監(jiān)督的要求;村務(wù)監(jiān)督委員會對于工程建設(shè)中材料的收支做好審核把關(guān),村干部每天做到工程實(shí)地監(jiān)督,并成立監(jiān)督小組負(fù)責(zé)項(xiàng)目監(jiān)理工作。W村公開招標(biāo)預(yù)算價(jià)為150萬元的道路拓寬工程,通過簡易招投標(biāo)由當(dāng)?shù)卮迕駞⑴c工程建設(shè),最終項(xiàng)目以79.99萬元的實(shí)際造價(jià)順利完成工程,且較之往年通過公開招投標(biāo)建設(shè)的道路,村民的滿意度更高。

其次是村民參與空間的擴(kuò)大。W村通過簡易招投標(biāo)以及與地方政府在協(xié)商中制定的監(jiān)督管辦法,使項(xiàng)目的實(shí)施權(quán)力轉(zhuǎn)移到了農(nóng)村,為村民積極參與提供了空間。在工程承包上,為了確保簡易招投標(biāo)的公正與合理,W村創(chuàng)新性地建立了鄉(xiāng)村工匠名錄,將有能力承接工程的村民納入名錄,并以工匠名錄作為招投標(biāo)的準(zhǔn)入資格。這使部分具備相關(guān)技能在外打工的村民能夠參與鄉(xiāng)村建設(shè),同時(shí)為村內(nèi)勞動力在農(nóng)閑時(shí)就近獲取勞務(wù)收入提供了機(jī)會。同時(shí)為保障村民的知情權(quán)與參與性,W村成立采購小組與監(jiān)理小組,其成員由村干部、黨員以及本村具有公信力的村民代表組成,并以抽簽的形式產(chǎn)生小組成員。在工程實(shí)施中的一切支出都要進(jìn)行分階段公示、公開所有賬目,確保資金使用受到村民監(jiān)督。W村通過自行承接工程,組織村民參與工程招標(biāo)、施工、監(jiān)督等全過程,推動村民在項(xiàng)目進(jìn)村中的積極參與。

在村莊回應(yīng)的行動過程中,各個主體在改善項(xiàng)目進(jìn)村效果的行動中表現(xiàn)出了良好的交互效應(yīng)。在項(xiàng)目實(shí)施效果上,該項(xiàng)目極大地提高了項(xiàng)目資金的使用效率,節(jié)省了近46.7%的項(xiàng)目資金。并以較少的項(xiàng)目資金更高效地完成了較高質(zhì)量的工程;同時(shí)調(diào)動了村民參與農(nóng)村建設(shè)的積極性,拓寬了村民在鄉(xiāng)村建設(shè)中的參與空間,強(qiáng)化村莊內(nèi)部的信任聯(lián)結(jié),也為由村莊內(nèi)生力量改善項(xiàng)目效果,優(yōu)化項(xiàng)目治理提供了實(shí)踐可能性。

四、基于村莊回應(yīng)的項(xiàng)目進(jìn)村路徑優(yōu)化思考

項(xiàng)目進(jìn)村是推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展的重要方式,村莊回應(yīng)能力事關(guān)項(xiàng)目實(shí)施成效。W村在項(xiàng)目進(jìn)村中改善項(xiàng)目效果的實(shí)踐,經(jīng)歷了村莊對項(xiàng)目訴求的感受與認(rèn)知、對外來主體的評價(jià)、判斷與認(rèn)同構(gòu)建以及項(xiàng)目實(shí)施各主體的共同行動三個階段。從村莊回應(yīng)的全過程看,提升村莊回應(yīng)能力優(yōu)化項(xiàng)目成效的啟示大體包括四個方面:完善項(xiàng)目制技術(shù)治理是項(xiàng)目進(jìn)村得以落實(shí)的基本遵循;調(diào)動村莊內(nèi)部力量是項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)現(xiàn)利益多贏的有效途徑;村莊內(nèi)部的信任聯(lián)結(jié)是項(xiàng)目進(jìn)村得以順利推進(jìn)的有力保證;發(fā)揮鄉(xiāng)村非正式規(guī)則對村莊治理的優(yōu)化作用。

(一)完善項(xiàng)目制技術(shù)治理是項(xiàng)目進(jìn)村得以落實(shí)的基本遵循

項(xiàng)目制的基層實(shí)踐雖然產(chǎn)生了種種意外后果,但不可否認(rèn),項(xiàng)目制技術(shù)治理以規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的操作完成預(yù)定目標(biāo)的運(yùn)作方式,對實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目進(jìn)村最大效益具有重要意義。村莊回應(yīng)的有效實(shí)現(xiàn),不僅是村莊內(nèi)部自下而上調(diào)動自主性的過程,也需要地方政府自上而下予以回應(yīng)。以技術(shù)治理的特性完善與規(guī)范項(xiàng)目進(jìn)村中的管理、監(jiān)督與激勵機(jī)制。如在項(xiàng)目進(jìn)村的管理與監(jiān)督上,完善項(xiàng)目實(shí)施的全過程管理與監(jiān)督制度。在項(xiàng)目決策準(zhǔn)備階段,從村莊發(fā)展需要出發(fā),由村兩委通過“五議一審兩公開”民主決策程序,充分考慮項(xiàng)目需求,在確保可行性、必要性的基礎(chǔ)上提出合理的項(xiàng)目實(shí)施方案,并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)把控好項(xiàng)目實(shí)施的前期決策;在工程承攬上,充分考慮村莊實(shí)際以及項(xiàng)目情況選擇項(xiàng)目承包方式,同時(shí)也要嚴(yán)守村干部不能違規(guī)承攬本村工程的底線。在項(xiàng)目實(shí)施過程中,明確項(xiàng)目責(zé)任人和監(jiān)督責(zé)任人,做到對工程實(shí)施的留痕監(jiān)督。建立資金公示平臺,及時(shí)公開各個環(huán)節(jié)的資金使用情況,確保村民知情權(quán)。在基層組織治理功能的發(fā)揮上,完善基層干部的激勵機(jī)制,調(diào)動基層干部創(chuàng)新的積極性,為基層干部改革創(chuàng)新提供良好容錯環(huán)境,破除基層干部“不出事”邏輯。通過對管理、監(jiān)督與激勵機(jī)制的合理構(gòu)建更好保障項(xiàng)目運(yùn)行,高效推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

(二)調(diào)動村莊內(nèi)部力量是項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)現(xiàn)利益多贏的有效途徑

在項(xiàng)目進(jìn)村中,村莊回應(yīng)是村民參與項(xiàng)目建設(shè),共享項(xiàng)目利益、村干部發(fā)揮其“當(dāng)家人”與“代理人”角色的重要方式。項(xiàng)目進(jìn)村旨在為村莊更好提供公共品服務(wù),推動鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展。村民是鄉(xiāng)村建設(shè)的重要主體,也是項(xiàng)目進(jìn)村的主要受益群體。村民在項(xiàng)目進(jìn)村中具有多方面參與的可能性,具備相關(guān)技能的村民能夠參與項(xiàng)目施工,而普通村民則能夠在項(xiàng)目實(shí)施的各個環(huán)節(jié)參與到項(xiàng)目監(jiān)督中。只有讓村民方面參與到村莊建設(shè)中,激發(fā)村民主體作用,才能將項(xiàng)目資源化為村莊的發(fā)展資源,避免項(xiàng)目進(jìn)村在壓力型行政體制中扭曲為“為項(xiàng)目而項(xiàng)目”的自利性導(dǎo)向行動。村干部是項(xiàng)目進(jìn)村的重要組織者,能夠向下作為“代理人”組織村民共同推進(jìn)項(xiàng)目在村莊的實(shí)施,向上作為“當(dāng)家人”向政府反饋村莊的項(xiàng)目訴求。當(dāng)前,在實(shí)踐中由于種種原因,村莊回應(yīng)不強(qiáng)甚至失效,導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)際效果弱化。村民在項(xiàng)目進(jìn)村中的參與機(jī)會少,積極性不高;村莊實(shí)用人才在項(xiàng)目建設(shè)中具有較強(qiáng)的參與能力,但是在外源性的項(xiàng)目實(shí)施路徑下,其參與空間窄化,即便村內(nèi)具備相應(yīng)人才,由于缺乏參與鄉(xiāng)村建設(shè)的機(jī)會,村莊優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施成效的自主空間弱化。因此,要以村莊回應(yīng)實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的成效提升,激活村民參與村莊公共事務(wù)與村莊建設(shè)的積極性,培養(yǎng)村民在鄉(xiāng)村建設(shè)中的主體意識,激活村民的集體認(rèn)同,培育村民在鄉(xiāng)村建設(shè)中的參與能力。村民的積極參與和對項(xiàng)目進(jìn)村實(shí)施方式的自發(fā)探索,是調(diào)動村莊內(nèi)部力量回應(yīng)當(dāng)前項(xiàng)目制基層實(shí)踐不足的重要方式。

(三)村莊內(nèi)部的信任聯(lián)結(jié)是項(xiàng)目進(jìn)村得以順利推進(jìn)的有力保證

村莊具備熟人社會的特征,生于斯長于斯的鄉(xiāng)土環(huán)境以及長期共同生活的預(yù)期,使村民之間天然存在信任的基礎(chǔ)。雖然在城鎮(zhèn)化中鄉(xiāng)村逐漸陷入“原子化”的狀態(tài),村民間基于熟人社會形成的信任關(guān)系受到了一定沖擊,但這種信任在具體事件中,還是得到充分的體現(xiàn)。

W村在項(xiàng)目進(jìn)村中,本村自然人承接工程,項(xiàng)目實(shí)施成了村莊內(nèi)部的共同行動,進(jìn)而激活并調(diào)動了這種村莊內(nèi)生的信任關(guān)系,節(jié)省了項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間以及協(xié)調(diào)成本。村莊內(nèi)部的信任聯(lián)結(jié)首先表現(xiàn)在村民對于項(xiàng)目落地工作的配合上。在工程涉及到了村民利益時(shí),相關(guān)村干部表示,“W村道路拓寬提升”工程所涉道路賠償工作非常順利,98%以上的路段都是先施工再賠償(訪談記錄20210517WCCHSJ)。其次,作為工程承接方的村民也對村委會存在穩(wěn)固的信任關(guān)系。以“W村道路拓寬提升”工程為例,由于W村負(fù)債較多,資金撥付并不及時(shí),該項(xiàng)目工程款采取“三三四”的撥付方式,即在工程驗(yàn)收審計(jì)后支付工程款的30%,余下兩年內(nèi)按30%與40%的比例付清。作為承包方的村民表示,在離家近的地方包工程,還能為村里做點(diǎn)事,即使工程款付得不及時(shí)也愿意,畢竟村委會不會賴賬(訪談錄20220901WC CXBY)。此外,村民之間也認(rèn)為,由本村人承包工程,比外來承包方更加可靠,至少工程質(zhì)量出現(xiàn)問題能夠找得到人。

(四)發(fā)揮鄉(xiāng)村非正式規(guī)則對項(xiàng)目進(jìn)村的優(yōu)化作用

鄉(xiāng)村非正式規(guī)則是內(nèi)生于村莊,與村莊社會高度融合,在村民中得到普遍遵守的行為準(zhǔn)則。項(xiàng)目進(jìn)村中存在規(guī)范化程序與鄉(xiāng)村非正式規(guī)則的分野,從而使項(xiàng)目在基層實(shí)踐中產(chǎn)生種種意外后果。雖然項(xiàng)目制運(yùn)作的規(guī)范性不斷優(yōu)化升級,但是項(xiàng)目的最終落地場域始終是極具差異性和復(fù)雜性的鄉(xiāng)村社會。國家資源的輸入還需要村莊自主性的激活才能發(fā)揮其最大效用,推動村莊發(fā)展。要避免項(xiàng)目制在基層實(shí)踐中的諸多問題,必須重視村莊回應(yīng),尊重并利用鄉(xiāng)村社會的非正式治理資源,因地制宜將鄉(xiāng)土經(jīng)驗(yàn)以及鄉(xiāng)村地方性知識靈活運(yùn)用于項(xiàng)目制實(shí)踐。當(dāng)前,項(xiàng)目制規(guī)范化程序與鄉(xiāng)村非正式規(guī)則沒有得到很好互補(bǔ)。村莊有各自社會基礎(chǔ),各自發(fā)展優(yōu)勢,各自的一些非正式規(guī)則,很多村莊沒有去找或者找不到一個很好的融合互補(bǔ)點(diǎn),把項(xiàng)目制規(guī)范化程序與不同鄉(xiāng)村非正式規(guī)則結(jié)合起來,項(xiàng)目制規(guī)范化的管理在一定程度上制約了村莊的自發(fā)探索。因此,農(nóng)村非正式規(guī)則的靈活運(yùn)用,要以專項(xiàng)化、目標(biāo)導(dǎo)向?yàn)樘攸c(diǎn)的項(xiàng)目制主導(dǎo),將鄉(xiāng)村非正式規(guī)則作為對項(xiàng)目制技術(shù)治理“自上而下”單向度運(yùn)作的補(bǔ)充,避免以程序合理作為項(xiàng)目運(yùn)行的唯一準(zhǔn)則。