新一輪宅基地制度改革試點地區(qū)資格權(quán)探索與分析

黃善林，何仕瑤，劉兆軍

（1. 東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理與法學(xué)院，黑龍江 哈爾濱 150030；2. 東北農(nóng)業(yè)大學(xué) 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展研究中心，黑龍江 哈爾濱 150030）

隨著鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化“雙戰(zhàn)略”的深入實施，城鎮(zhèn)和農(nóng)村要素資源流動加快，大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村宅基地閑置、宅基地面積不降反增、“一戶多宅”等問題不斷顯化［1］，農(nóng)村土地利用效率不高甚至閑置與城鎮(zhèn)建設(shè)用地供給不足相矛盾。2018 年中央一號文件提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。隨后，宅基地制度從兩權(quán)分離過渡到了“三權(quán)分置”改革探索階段，這也是宅基地“三權(quán)分置”及宅基地資格權(quán)這項新型權(quán)利首次在中央文件中被正式提及。2020 年中央發(fā)布新一輪宅基地制度改革試點文件，其中宅基地“三權(quán)分置”是改革試點的重要內(nèi)容之一。宅基地資格權(quán)的提出是為了保障農(nóng)民基本居住條件的同時盤活農(nóng)村閑置土地資源，發(fā)揮宅基地使用權(quán)的財產(chǎn)權(quán)能，提高農(nóng)民財產(chǎn)性收入［2］。但目前國家相關(guān)法律法規(guī)只對宅基地所有權(quán)和宅基地使用權(quán)做了相關(guān)規(guī)定，而宅基地資格權(quán)還未在《民法典》和《土地管理法》等法典中立法［3-4］。同時，雖然學(xué)術(shù)界關(guān)于宅基地資格權(quán)做了較為深入的研究，但對于宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵、權(quán)利屬性等方面的研究尚未達(dá)成共識。鑒于此，本研究旨在比較和分析新一輪宅基地制度改革試點地區(qū)關(guān)于宅基地資格權(quán)的相關(guān)政策文件，探究各地實現(xiàn)宅基地資格權(quán)的路徑和問題，以進一步完善宅基地資格權(quán)的法理性質(zhì)，并為探索宅基地資格權(quán)具體實現(xiàn)形式提供參考。

一、宅基地資格權(quán)理論爭議

宅基地資格權(quán)作為一種新型權(quán)利，目前只在村規(guī)民約、試點地區(qū)的地方性法規(guī)和政策文件里出現(xiàn)，其內(nèi)涵性質(zhì)等并沒有在法律法規(guī)中明確規(guī)定。但明晰宅基地資格權(quán)的內(nèi)涵性質(zhì)是推進宅基地“三權(quán)分置”改革的重要前提。關(guān)于宅基地資格權(quán)的性質(zhì)，目前學(xué)術(shù)界主要存在以下幾種觀點：第一，剩余權(quán)說。該觀點認(rèn)為宅基地資格權(quán)是宅基地使用權(quán)人將宅基地使用權(quán)讓渡給他人一定年限之后所享有的剩余權(quán)利［5］，即到期后請求他人返還宅基地使用權(quán)的處分和收益權(quán)［6］。第二，成員權(quán)說。該觀點認(rèn)為宅基地資格權(quán)是以成員身份為基礎(chǔ)而取得的權(quán)利［7-8］，農(nóng)民只要具有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格，就有權(quán)申請分配宅基地，體現(xiàn)成員權(quán)在宅基地分配階段的權(quán)利。第三，使用權(quán)說。該觀點認(rèn)為宅基地資格權(quán)是在“兩權(quán)分離”下設(shè)置的次級宅基地使用權(quán)［9］，以實現(xiàn)宅基地自由流轉(zhuǎn)，盤活閑置宅基地，形成“宅基地所有權(quán)-宅基地使用權(quán)-宅基地次級使用權(quán)”的路徑［10］。第四，用益物權(quán)說。該觀點認(rèn)為宅基地資格權(quán)是用益物權(quán)，是為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員設(shè)定的具有收益和處分權(quán)能的用益物權(quán)［11-12］。其與使用權(quán)說有相似之處。第五，復(fù)合權(quán)利說。該觀點認(rèn)為宅基地資格權(quán)是身份權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的復(fù)合型權(quán)利［13-14］。

以上觀點雖然都有合理之處，但都有一定的片面性，不能準(zhǔn)確表達(dá)宅基地資格權(quán)的權(quán)利性質(zhì)。一是剩余權(quán)說將宅基地資格權(quán)簡單界定為宅基地使用權(quán)的附屬權(quán)利［15］，沒有考慮到集體經(jīng)濟組織成員獨特的身份權(quán)利，有宅基地資格權(quán)并不代表一定有宅基地使用權(quán)［16］，剩余權(quán)說只表明已經(jīng)獲得宅基地使用權(quán)的集體成員享有資格權(quán)，但不能判斷沒有獲得或者暫時不需要宅基地使用權(quán)的集體成員是否有宅基地資格權(quán)，具有一定的局限性。二是成員權(quán)說將宅基地資格權(quán)定位于成員權(quán)，其主體范圍明顯與成員權(quán)不同，法理支撐沒有說服力，同時，成員權(quán)只在分配階段體現(xiàn)宅基地資格權(quán)，后續(xù)使用、收益階段的權(quán)利表達(dá)不清晰［17］。三是使用權(quán)說將宅基地資格權(quán)等同于具有用益物權(quán)性質(zhì)的宅基地使用權(quán)［18］，雖然認(rèn)可了宅基地的身份和財產(chǎn)的雙重屬性，但該說法仍然停留在“兩權(quán)分離”，沒有將宅基地資格權(quán)視為一項獨立的權(quán)利，忽視了提出宅基地資格權(quán)身份區(qū)別的本意。四是由于目前的物權(quán)法體系中沒有設(shè)置宅基地資格權(quán)，因此，用益物權(quán)說違反了現(xiàn)行物權(quán)法的一物一權(quán)原則［19］，此外，過于強調(diào)宅基地資格權(quán)的財產(chǎn)收益屬性，忽略了宅基地資格權(quán)的基本居住保障屬性［20］，沒有體現(xiàn)其獨特價值屬性。因此，學(xué)術(shù)界對宅基地資格權(quán)理論性質(zhì)的認(rèn)識尚未達(dá)成一致。宅基地資格權(quán)涉及內(nèi)容較廣，其不僅體現(xiàn)在申請分配宅基地，還涉及宅基地利用方式變更時權(quán)利屬性的變化、集體經(jīng)濟組織在各環(huán)節(jié)的參與和管理，不僅保障農(nóng)民的基本居住權(quán)利，還要保障農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益，基于此，相對于其他幾種觀點，本研究傾向于復(fù)合權(quán)利說。因此，對宅基地資格權(quán)的理論性質(zhì)和試點地區(qū)的實踐進行深入研究，對于明確定義宅基地資格權(quán)、探索有效的實現(xiàn)路徑以推動宅基地“三權(quán)分置”改革具有重要意義。

二、試點地區(qū)宅基地資格權(quán)實現(xiàn)的實踐探索

在2018 年中央一號文件首次提出宅基地“三權(quán)分置”之后，2020 年6 月中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過的《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》對宅基地“三權(quán)分置”進行部署，提出在全國104 個縣（市、區(qū)）和3 個地級市開啟新一輪宅基地制度改革試點。三年來，各試點地區(qū)在集體經(jīng)濟組織成員界定、宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、資格權(quán)權(quán)能內(nèi)容及實現(xiàn)路徑等方面進行了改革探索［20］。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員界定

各試點地區(qū)根據(jù)實際情況對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員進行界定，主要包括以下幾個方面：

1. 日常生產(chǎn)生活+權(quán)利義務(wù)關(guān)系。比如，江蘇省常州市武進區(qū)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員是指在該集體經(jīng)濟組織（村股份經(jīng)濟合作社）進行生產(chǎn)生活，并與該集體經(jīng)濟組織建立權(quán)利和義務(wù)關(guān)系的人。山西省平遙縣規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員認(rèn)定的主要標(biāo)準(zhǔn)和條件包括是否以本集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)作為基本生活保障、是否與本集體經(jīng)濟組織形成較為牢固的生產(chǎn)生活關(guān)系。重慶市、廣西省貴港市覃塘區(qū)、山東省濰坊市、遼寧省沈陽市沈北新區(qū)等試點地區(qū)也做此規(guī)定。

2. 土地承包關(guān)系+戶籍。比如四川省規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律、法規(guī)，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村土地承包關(guān)系、戶籍關(guān)系，兼顧對集體的貢獻(xiàn)等因素確認(rèn)。黑龍江省安達(dá)市規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員以戶籍關(guān)系為主要依據(jù)，結(jié)合土地承包、福利享受等情況綜合考慮。江西省大余縣具體到成員的各項權(quán)利，規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員是指具備土地共有權(quán)、保留型土地使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)、參與集體資產(chǎn)管理與處置、享有集體收益分配等完整權(quán)利的農(nóng)村村民，同時承擔(dān)著完全的義務(wù)。

（二）宅基地資格權(quán)權(quán)能內(nèi)容

各試點地區(qū)宅基地資格權(quán)的權(quán)能內(nèi)容不統(tǒng)一。山東省平度市規(guī)定宅基地資格權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員按照“一戶一宅”原則，依法享有無償使用宅基地的權(quán)利，對有宅基地資格權(quán)但沒有實際獲得宅基地的，可向村集體經(jīng)濟組織申請宅基地，因此，宅基地資格權(quán)的權(quán)能包括分配請求權(quán)，但由于沒有提及是否可以轉(zhuǎn)讓，其宅基地資格權(quán)的權(quán)能不包括處分權(quán)。浙江省義烏市規(guī)定農(nóng)戶可以通過資格權(quán)益憑證實現(xiàn)資格權(quán)的抵押或者有償退出，即宅基地資格權(quán)有一定的處分權(quán)。但內(nèi)蒙古烏蘭浩特市嚴(yán)格規(guī)定，宅基地資格權(quán)不可轉(zhuǎn)讓，不得以任何形式非法剝奪和限制宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。黑龍江省蘭西縣規(guī)定，在戶有所居的前提下，允許包括進城落戶在內(nèi)的有意愿的農(nóng)戶退出已確權(quán)登記的宅基地或閑置住宅，即宅基地資格權(quán)權(quán)能內(nèi)容包括退出權(quán)和退出補償權(quán)。

（三）宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

試點地區(qū)對宅基地資格權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進行了改革探索，因各地風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約不同，宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定較為復(fù)雜［21］，具體可以概括為以下五種類型。

1. 以“戶籍”界定宅基地資格權(quán)主體。上海市奉賢區(qū)嚴(yán)格規(guī)定農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定要具有本市農(nóng)業(yè)戶口，享有土地承包經(jīng)營權(quán)、在本村生產(chǎn)生活。貴州省息烽縣、山東省濰坊市、內(nèi)蒙古五原市都明確規(guī)定，認(rèn)定農(nóng)村宅基地資格權(quán)以戶籍關(guān)系為主要依據(jù)，同時綜合考慮土地承包、福利享受、居住情況以及義務(wù)履行等因素。

2. 以“集體經(jīng)濟組織成員”認(rèn)定宅基地資格權(quán)主體。西安市高陵區(qū)規(guī)定宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定包括：父母雙方或一方是本集體經(jīng)濟組織成員，子女則從出生時起就自動獲得本集體經(jīng)濟組織成員的身份；與本集體經(jīng)濟組織成員結(jié)婚或因國防建設(shè)或者其他政策性原因，到本集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)、生活的原其他集體經(jīng)濟組織成員。西安市柞水縣，對宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)也包括成為集體經(jīng)濟組織成員的后代或與集體經(jīng)濟組織成員建立了法定婚姻關(guān)系，在集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)生活的人員。

3. 以“戶籍+集體經(jīng)濟組織成員”認(rèn)定宅基地資格權(quán)主體。甘肅省康定縣規(guī)定以公安戶籍登記為基礎(chǔ)，結(jié)合農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員界定，以戶為單元認(rèn)定宅基地農(nóng)戶資格權(quán)。新疆伊寧縣宅基地資格權(quán)認(rèn)定范圍是在集體經(jīng)濟組織成員的基礎(chǔ)上，對戶籍在本村的農(nóng)業(yè)戶口人員資格開展認(rèn)定。河北省定州市規(guī)定，宅基地資格權(quán)戶的認(rèn)定不應(yīng)僅以公安戶籍作為唯一依據(jù)，還應(yīng)同時具備本集體經(jīng)濟組織成員資格、世代在本集體經(jīng)濟組織居住或長期在該組織中生產(chǎn)生活，并與該集體經(jīng)濟組織存在權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。河北省平泉市規(guī)定，認(rèn)定宅基地資格權(quán)人應(yīng)以公安部門的戶籍登記信息為基礎(chǔ)，且在本集體經(jīng)濟組織中從事生產(chǎn)和生活的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員為認(rèn)定原則。

4. 對非集體經(jīng)濟組織成員宅基地資格權(quán)的認(rèn)定。比如，安徽省東至縣規(guī)定，宅基地資格權(quán)主要由所屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員享有，對于非本集體經(jīng)濟組織的成員，宅基地資格權(quán)的認(rèn)定將綜合考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系以及對集體的貢獻(xiàn)等情況，在經(jīng)過集體經(jīng)濟組織的表決和公示后，如果沒有異議，并且范圍經(jīng)過嚴(yán)格限定，非本集體經(jīng)濟組織成員也有可能獲得宅基地資格權(quán)。內(nèi)蒙古烏蘭浩特市規(guī)定，非本集體經(jīng)濟組織成員，在本集體經(jīng)濟組織生產(chǎn)、生活，將戶口依法遷入本集體經(jīng)濟組織所在地，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織召開村民代表大會，三分之二以上村民代表表決通過，為本集體經(jīng)濟組織成員，并認(rèn)定其享有宅基地資格權(quán)。但西安市高陵區(qū)則規(guī)定，非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員一般不得被認(rèn)定為成員。

5. 對特殊人員宅基地資格權(quán)的界定。貴州省金沙縣規(guī)定，外嫁女、入贅男原則上在嫁入地和入贅地享有宅基地資格權(quán)，戶籍未遷入到嫁入地或者入贅地的可以在不重復(fù)享有的情況下享受戶籍地的宅基地資格權(quán)。對于服兵役人員、服刑人員和原戶籍在本村的大中專在校學(xué)生，浙江省紹興市、廣東省佛山市南海區(qū)規(guī)定，因參軍入伍戶口遷往部隊的現(xiàn)役義務(wù)兵和初級士官，因刑事犯罪入獄的服刑人員以及戶籍原在本村、因就讀幼兒園、中小學(xué)、大中專院校將戶籍遷出，在校就讀的學(xué)生及陪讀父母，按不重復(fù)享有的原則，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定享有宅基地資格權(quán)；對于移居海外人員，內(nèi)蒙古五原市規(guī)定，已確認(rèn)村集體經(jīng)濟組織成員身份的，可認(rèn)定享有宅基地資格權(quán)，若已取得所移居國家或地區(qū)永久居留權(quán)或國籍的，喪失宅基地資格權(quán)。此外，山西省平遙縣、廣西壯族自治區(qū)貴港市覃塘區(qū)、山東省濰坊市等地區(qū)規(guī)定原始取得、婚姻關(guān)系取得、收養(yǎng)關(guān)系取得、父或母再婚取得、政策性原因取得、協(xié)商方式取得等六種情況均享有宅基地資格權(quán)。

（四）宅基地資格權(quán)實現(xiàn)路徑

各試點地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)厍闆r對宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)路徑進行了積極探索，具體可以歸納為以下幾種形式。

1.“一戶一宅+面積限定”分配宅基地。寧夏賀蘭縣、河北省定州市、甘肅省康縣、甘肅省威武市涼州區(qū)、河南省鞏義市等都規(guī)定以“戶”為單位，嚴(yán)格按照“一戶一宅、限定面積”的方式分配宅基地。各地區(qū)根據(jù)自然條件和經(jīng)濟發(fā)展制定不同的面積標(biāo)準(zhǔn)，多數(shù)以戶內(nèi)總面積為標(biāo)準(zhǔn)，但也有少數(shù)地區(qū)以戶內(nèi)人均耕地面積、人均宅基地面積為標(biāo)準(zhǔn)。比如，貴州省湄潭縣規(guī)定，宅基地的用地面積限額為3 人及3 人以下的農(nóng)戶80 平方米以內(nèi)；4 人及4 人以上的農(nóng)戶，宅基地用地面積按照人均 30 平方米計算。城市郊區(qū)、壩子地區(qū)，每戶不得超過 130 平方米；丘陵地區(qū)，每戶不得超過 170 平方米；山區(qū)，每戶不得超過200 平方米。四川省安岳縣、重慶市大足區(qū)規(guī)定，宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)為每人20 至30 平方米，3 人及以下的戶按3 人計算，4 人的戶按4 人計算，5 人及以上的戶按5 人計算。新疆則規(guī)定，人均耕地0.04 公頃以下的，每戶住宅用地不得超過200 平方米；人均耕地0.04 公頃以上0.07 公頃以下的，每戶住宅用地不得超過300 平方米，以此類推到最高面積標(biāo)準(zhǔn)為800 平方米。類似的，甘肅省涼州區(qū)規(guī)定，村人均耕地667 平方米（1 畝） 以下的，每戶宅基地不得超過200 平方米；村人均耕地667 平方米（1 畝）以上1334 平方米（2 畝）以下的，每戶宅基地不得超過267 平方米；村人均耕地1334 平方米（2 畝）以上的，每戶宅基地不得超過330 平方米。

2. 多元化的宅基地資格權(quán)實現(xiàn)方式。由于土地資源的有限性，多數(shù)地區(qū)在以實物分配宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)上探索資格權(quán)的其他實現(xiàn)形式。比如，甘肅省康縣根據(jù)不同區(qū)位做了不同規(guī)定，在人均耕地少、二三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的區(qū)域，在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，在縣域范圍內(nèi)積極探索農(nóng)民住房保障的方式，包括集中統(tǒng)建和多戶聯(lián)建等。同時，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)，通過建設(shè)農(nóng)民公寓和農(nóng)民住宅小區(qū)等方式，以保障農(nóng)民的住房需求，寧夏賀蘭縣、廣東省陸河縣也做了相關(guān)規(guī)定。天津市薊州區(qū)規(guī)定，集體經(jīng)濟組織成員，兩代及以上人員同住一宗宅基地家庭，第二代人員達(dá)到法定結(jié)婚年齡可申請購買保障性住房，選擇申購保障性住房的村民，不再享有申請宅基地的權(quán)利，但子女入園、入學(xué)享受就近入園入學(xué)政策。浙江省探索宅基地資格權(quán)“權(quán)票”制度，這一制度通過核發(fā)資格權(quán)票證書的方式將宅基地資格權(quán)固化，并將其作為農(nóng)戶申請宅基地建房資格和面積的主要依據(jù)。甘肅省涼州區(qū)在保留宅基地資格權(quán)的基礎(chǔ)上，鼓勵農(nóng)戶在本區(qū)范圍內(nèi)的社區(qū)購房，同時，在農(nóng)戶自愿有償?shù)幕A(chǔ)上，探索集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等住房保障形式。河南省鞏義市規(guī)定，在城鎮(zhèn)規(guī)劃中心外的地區(qū)，探索農(nóng)民公寓、住宅小區(qū)等實現(xiàn)宅基地資格權(quán)。云南省玉溪市江川區(qū)也鼓勵在人均宅基地少的地區(qū)，村集體經(jīng)濟組織采用“節(jié)地上樓”“新型住宅小區(qū)”等模式保障“戶有所居”。此外，寧夏賀蘭縣、內(nèi)蒙古烏蘭浩特市還探索跨區(qū)域的宅基地資格權(quán)實現(xiàn)路徑，規(guī)定具有宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶，在放棄原戶籍地宅基地資格權(quán)前提下，有權(quán)以有償方式在縣域內(nèi)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組獲取宅基地，以實現(xiàn)宅基地的余缺調(diào)劑和居住地的自由選擇；此外，寧夏賀蘭縣、廣東省陸河縣等地區(qū)探索固化宅基地資格權(quán)的可行途徑，以宅基地制度改革起始為時限，將符合條件獲得宅基地的村民和農(nóng)戶固定下來，落實“一戶一宅”政策，實行“生不增、死不減”的固化管理。海南省海口市瓊山區(qū)規(guī)定，已經(jīng)在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)并納入城鎮(zhèn)職工社會保障體系的宅基地資格權(quán)人，有權(quán)通過納入本區(qū)居民住房保障體系的方式實現(xiàn)戶有所居。

3. 資格權(quán)的自愿有償退出。對于宅基地資格權(quán)的自愿有償退出機制，主要分為資格權(quán)實際已經(jīng)實現(xiàn)和未實現(xiàn)兩種情況。對于已經(jīng)實現(xiàn)宅基地資格權(quán)的情況，內(nèi)蒙古烏蘭浩特市規(guī)定，依法獲得不動產(chǎn)權(quán)證書或權(quán)屬證明的本集體經(jīng)濟組織成員，若自愿放棄宅基地使用權(quán)，則將宅基地上房屋拆除，給予宅基地使用權(quán)和地上附著物補償。對于未實現(xiàn)宅基地資格權(quán)的情況，甘肅省康縣規(guī)定，對邊遠(yuǎn)山區(qū)符合建房條件且自愿放棄在原村建房的農(nóng)民，可在縣域范圍內(nèi)進行調(diào)劑并實行有償使用，引導(dǎo)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中；對符合申請宅基地條件又自愿放棄申請資格的無房戶，以及符合“一戶一宅”政策且自愿退出宅基地資格權(quán)、使用權(quán)的農(nóng)戶給予補償獎勵，補償資金從村集體經(jīng)濟發(fā)展收益資金中或多渠道籌集進行兌付，退出宅基地的應(yīng)簽訂退出協(xié)議。

4. 資格權(quán)的保留。甘肅省涼州區(qū)規(guī)定，常年在外定居、務(wù)工、創(chuàng)業(yè)的農(nóng)戶，原有房屋閑置5年以上且鑒定為危房的，在給予補償后騰退拆除并保留其宅基地資格權(quán)，對自愿退出宅基地、長期歸村集體所有不再使用的危舊房屋也保留宅基地資格權(quán)。貴州省金沙縣對原籍在村的現(xiàn)役士兵、在校學(xué)生、服刑人員、購買“藍(lán)皮戶口”而轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的以及長期下落不明被注銷戶籍后，人又回歸原籍的做了保留宅基地資格權(quán)的規(guī)定，另外，對于屬于全國第二輪土地延包時戶內(nèi)的農(nóng)村居民，因自行出資購買城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險而轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口的也保留宅基地資格權(quán)。上海市奉賢區(qū)、山東省蘭陵縣、廣西省貴港市覃塘區(qū)、重慶市等都對外出務(wù)工、服兵役、服刑、全日制大中專在校生等人員做了保留資格權(quán)規(guī)定。

三、試點地區(qū)宅基地資格權(quán)實現(xiàn)困境與爭議

試點地區(qū)對宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)形式做了積極探索，但根據(jù)各地區(qū)試點實際情況來看，試點實踐存在較大差異，甚至存在一定爭議?？梢?，宅基地資格權(quán)的實現(xiàn)還存在一系列困難和爭議。

（一）宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致

宅基地資格權(quán)作為一種新型權(quán)利，在2018 年中央一號文件中被首次提出，但在現(xiàn)有法律法規(guī)中沒有對資格權(quán)主體的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)作出明確規(guī)定。各試點地區(qū)在認(rèn)定宅基地資格權(quán)時，主要從“戶籍”和“集體經(jīng)濟組織成員”兩個方面出發(fā)，并考慮疊加特殊人員、非集體經(jīng)濟組織成員等因素。以“戶”為標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)多是因為《土地管理法》《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略》等法律和政策文件中提到“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”以及“保障農(nóng)戶宅基地資格權(quán)”，表明“農(nóng)戶”的主體地位。以“戶”為資格權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，基層干部雖然實際操作起來具有簡單、方便的優(yōu)點，但也不可避免地存在一些問題，主要是戶籍制度的歷史遺留問題影響較大，“空掛戶”“黑戶”會阻礙認(rèn)定工作的順利進行，以“集體經(jīng)濟組織成員”為資格權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，雖然強調(diào)了宅基地資格權(quán)的“身份性”，但在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略雙戰(zhàn)略推動的背景下，大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移并將戶籍一并轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，同時，部分外來的非本集體經(jīng)濟組織成員在國家政策的鼓勵下也入鄉(xiāng)進村，對于進城人員是否仍享有宅基地資格權(quán)以及進村人員是否具備宅基地資格權(quán)，都存在著較大的爭議。人員流動性導(dǎo)致了宅基地資格權(quán)的認(rèn)定變得復(fù)雜。盡管一些地區(qū)已經(jīng)針對非集體經(jīng)濟組織成員和特殊人員等制定了相關(guān)規(guī)定，但各地區(qū)對非集體經(jīng)濟組織成員資格權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，對“特殊人群”的范圍界定也有明顯差異，各地都積極探索宅基地資格權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了因地制宜的特征，但也在一定程度上反映了認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的多元化，難以確定一般性規(guī)則。

（二）宅基地資格權(quán)的權(quán)能內(nèi)容不統(tǒng)一

根據(jù)各試點地區(qū)的實踐探索，宅基地資格權(quán)的權(quán)能內(nèi)容涉及申請分配、流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓、退出權(quán)和退出補償權(quán)等。但由于宅基地資格的權(quán)能內(nèi)容沒有在法律法規(guī)中明確規(guī)定，各試點地區(qū)對資格權(quán)權(quán)能的實踐也處于探索階段，權(quán)能內(nèi)容不統(tǒng)一。從實踐情況來看，申請分配權(quán)是各試點地區(qū)宅基地資格權(quán)的基本權(quán)能，資格權(quán)主體有權(quán)向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織無償申請分配一定面積的宅基地以保障基本居住需求，資格權(quán)一旦實現(xiàn)則不能再次申請宅基地。各試點地區(qū)對于資格權(quán)能否流轉(zhuǎn)、在縣域內(nèi)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村組獲取宅基地以及退后資格權(quán)能否保留等方面存在較大的爭議。

（三）“一戶一宅”制度目標(biāo)難以實現(xiàn)

從各試點地區(qū)對宅基地資格權(quán)實現(xiàn)形式的探索來看，具體可以概括為以下三種方式，分別是傳統(tǒng)的宅基地實物分配方式、“一戶一居”實現(xiàn)住有所居方式以及資格權(quán)的貨幣化形式。各試點縣市主要以傳統(tǒng)的宅基地實物分配的方式實現(xiàn)“一戶一宅”。由于宅基地存量不足、增量困難以及歷史遺留的超占亂占問題，大部分地區(qū)都出現(xiàn)“宅基地分配難”或“無地可批”的情況，宅基地資格權(quán)的居住權(quán)益難以實現(xiàn)。此外，由于相關(guān)法律法規(guī)中沒有明確規(guī)定“分戶”的標(biāo)準(zhǔn)和條件，各地區(qū)僅依照當(dāng)?shù)氐恼呶募_展“分戶”工作，缺乏制度的有效制約，這使分戶和繼承是合法的一戶多宅問題來源，“一戶一宅”的宅基地資格權(quán)實現(xiàn)形式較為困難。

（四）資格權(quán)退出工作進程緩慢

部分試點地區(qū)對于進城落戶買房的農(nóng)民以自愿有償?shù)姆绞焦膭钇渫顺稣刭Y格權(quán)并將資格權(quán)保留一定年限，但由于退出的補償水平普遍較低，農(nóng)民公寓、住宅小區(qū)等涉及較高的裝修成本，并且大多數(shù)面積都小于原有農(nóng)村住房，因此，部分農(nóng)民不愿意以這種形式實現(xiàn)宅基地資格權(quán)。同時，也有大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，出于對退后生活保障性和穩(wěn)定性問題的考慮，他們對退出宅基地有較多顧慮，宅基地退出對于他們來說有較大風(fēng)險。另一方面，即使在城鎮(zhèn)的生產(chǎn)生活都較為穩(wěn)定，但出于鄉(xiāng)土依戀、落葉歸根以及年老回農(nóng)村養(yǎng)老等方面的考慮，農(nóng)戶也不愿退出宅基地資格權(quán)。此外，保留資格權(quán)的規(guī)定有較多不確定性，農(nóng)戶對其持懷疑態(tài)度，對應(yīng)的實際成效也不顯著。因此，從多方面來看，多元化宅基地資格權(quán)實現(xiàn)路徑的推進都較為困難且進程緩慢。

四、政策建議

（一）明確宅基地資格權(quán)主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

從試點縣市宅基地改革情況來看，大部分問題都源自對資格權(quán)主體認(rèn)定不清、權(quán)力屬性不明確。因此，資格權(quán)認(rèn)定入法非常有必要。宅基地資格權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)充分考慮其居住保障功能，主體應(yīng)是戶籍屬于本集體經(jīng)濟組織的成員，其次，要長期在本集體經(jīng)濟組織中從事生產(chǎn)和生活，且與本集體經(jīng)濟組織應(yīng)形成一定的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。避免只以“戶籍”為資格權(quán)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，加重“空掛戶”“黑戶”等問題。對于只是戶籍在本集體經(jīng)濟組織，但沒有為集體經(jīng)濟組織做任何貢獻(xiàn)、有任何關(guān)聯(lián)的，不應(yīng)獲得宅基地資格權(quán)。資格權(quán)的行使主體應(yīng)以“戶”為單位，這里的“戶”并非“戶籍”，而是獲得宅基地面積的單位。要嚴(yán)格明確“分戶”標(biāo)準(zhǔn)，由于各地情況復(fù)雜且差異較大，“分戶”標(biāo)準(zhǔn)可由地方政府或集體根據(jù)自身情況制定規(guī)范。為了緩解農(nóng)村宅基地“人減地增”“一戶多宅”“長期閑置”等問題，“分戶”應(yīng)以保障集體經(jīng)濟組織成員的基本居住需求和節(jié)約集約利用宅基地資源為原則，“分戶”的標(biāo)準(zhǔn)不僅要考慮戶內(nèi)成員數(shù)量以及法定婚齡和結(jié)婚事實，還要對“戶內(nèi)”面積作嚴(yán)格規(guī)定，從“人均面積”和“戶均面積”兩方面作規(guī)定，也就是說，即使戶內(nèi)成員數(shù)量及婚姻事實滿足分戶條件，但如果農(nóng)戶原有宅基地面積已經(jīng)超出規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)面積，即使分戶，也不予分配宅基地；如果農(nóng)戶原有宅基地面積少于現(xiàn)有成員數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)面積，可在申請后允許改建、擴建或者根據(jù)分戶后的成員數(shù)量核減宅基地面積。這樣從根本上避免部分農(nóng)戶為了能分配到宅基地而分戶，造成資源的低效利用。

（二）規(guī)范宅基地資格權(quán)權(quán)能內(nèi)容

明確界定權(quán)能內(nèi)容有助于實現(xiàn)宅基地資格權(quán)的權(quán)利價值。宅基地分配請求權(quán)是宅基地資格權(quán)的主要權(quán)能，資格權(quán)的核心在于確保農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的居住保障，即使他們有權(quán)向集體經(jīng)濟組織申請并獲得一定面積的宅基地，申請與分配要按照“一戶一宅，面積限定”的原則，行使分配請求權(quán)僅僅只是一種權(quán)利，其并不等同于已經(jīng)獲得某塊宅基地，是否能獲得實物分配還要考慮當(dāng)?shù)刭Y源條件、政策規(guī)定等情況。由于宅基地資格權(quán)具有身份專屬性而使其不具有交易性，資格權(quán)的權(quán)能不應(yīng)包括繼承、流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓等內(nèi)容，一切繼承、流轉(zhuǎn)、轉(zhuǎn)讓等行為都只能基于宅基地使用權(quán)。由于自然原因或其他原因造成宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)滅失的，宅基地資格權(quán)人有權(quán)獲得政府給予的補償費用，與此同時享有補償費用的權(quán)利人還包括宅基地所有權(quán)人和宅基地使用權(quán)人，基于此，政府征收補償權(quán)也是宅基地資格權(quán)的權(quán)能內(nèi)容之一。此外，宅基地資格權(quán)的權(quán)能還包括退出權(quán)和退出補償權(quán)，即宅基地資格權(quán)人有權(quán)主動放棄宅基地資格權(quán)并獲得由集體經(jīng)濟組織給予的補償，此時，宅基地資格權(quán)人的集體經(jīng)濟組織成員身份滅失，宅基地使用權(quán)也隨之退出。這與政府征收補償權(quán)有所不同，政府征收補償權(quán)是基于政府征收需要，征收后宅基地歸國家，補償對象包括集體經(jīng)濟組織；退出權(quán)與退出補償權(quán)是基于宅基地資格權(quán)人自愿放棄宅基地，將宅基地歸還給集體經(jīng)濟組織，并由集體經(jīng)濟組織對宅基地資格權(quán)人做出相應(yīng)補償。

（三）完善宅基地資格權(quán)確權(quán)頒證機制

宅基地資格權(quán)目前只出現(xiàn)在各地政策文件中，還未正式以法律法規(guī)的形式出現(xiàn)在《民法典》《土地管理法》等法規(guī)中，因此，更加需要對資格權(quán)進行確權(quán)登記，建立確權(quán)登記頒證制度以顯化宅基地資格權(quán)，進而保障集體經(jīng)濟組織成員作為資格權(quán)主體的合法權(quán)益。規(guī)范宅基地資格權(quán)審批程序，有宅基地資格權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員根據(jù)集體經(jīng)濟組織的規(guī)范文件和程序申請成員資格認(rèn)定，經(jīng)集體經(jīng)濟組織考察后，為確定有資格權(quán)的成員登記并頒發(fā)宅基地資格權(quán)證書。宅基地資格權(quán)確權(quán)工作的開展可以逐步緩解宅基地“一戶多宅”“超占亂占”等歷史遺留問題，因此，基層人員在實際工作中需要對每一宗宅基地占地合法性以及每一處房屋修建的合法性進行實地考察，做到每一步都合法合規(guī)。同時，各地區(qū)需要建立較為完善的宅基地資格權(quán)確權(quán)機制和登記系統(tǒng)，以為宅基地資格權(quán)初始登記、變更登記以及資格權(quán)退出或者滅失提供明確的政策體系，以進一步保障農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)權(quán)益。

（四）構(gòu)建宅基地資格權(quán)多元化實現(xiàn)路徑

在土地“實物保障”受限的情況下，可以探索宅基地資格權(quán)從“一戶一宅”向“一戶一居”轉(zhuǎn)變的有效路徑，充分發(fā)揮宅基地資格權(quán)的居住保障權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。在土地資源較緊張的地區(qū)，通過建設(shè)農(nóng)民住宅小區(qū)、農(nóng)民公寓或者集中統(tǒng)建、多戶聯(lián)建等，以集中居住的方式實現(xiàn)宅基地資格權(quán)的權(quán)益。目前已經(jīng)實施類似方案但進程較慢的地區(qū)，可以深入了解農(nóng)民真實想法，盡可能在規(guī)定范圍內(nèi)提高補償標(biāo)準(zhǔn)，以滿足農(nóng)戶的需求，推動工作進程。

（五）健全宅基地資格權(quán)退出機制

為了消除農(nóng)戶退出宅基地的主要顧慮，根據(jù)地區(qū)財政情況，可以為退出宅基地的戶內(nèi)全部人員或者規(guī)定戶內(nèi)一定數(shù)額的人員購買城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，即以宅基地資格權(quán)換取城鎮(zhèn)社保，使農(nóng)戶在退出宅基地之后生活有保障，鼓勵其退出宅基地，此外，可以為退出宅基地資格權(quán)的農(nóng)戶提供保障性住房或者購房補貼，解決后代上學(xué)資格問題。對于進城務(wù)工的這部分農(nóng)戶，暫時不需要宅基地的，可以規(guī)定宅基地資格權(quán)退出后一定期限的保留，以簽署合約等方式保證這項工作被實際落實，切忌資格權(quán)保留的形同虛設(shè)。此外，可以推行“以地養(yǎng)老”方式，允許本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的老人以退出宅基地資格權(quán)的方式置換一系列養(yǎng)老服務(wù)，在老人百年之后，集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)收回宅基地，以達(dá)到推動具有可行性的宅基地資格權(quán)多元實現(xiàn)路徑的目的。

五、結(jié)語

宅基地資格權(quán)的提出是農(nóng)村宅基地制度改革的一項重大創(chuàng)新。設(shè)立宅基地資格權(quán)的目的在于在保障農(nóng)戶基本居住需求的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮宅基地的財產(chǎn)收益功能，但宅基地資格權(quán)立法滯后性導(dǎo)致各地實踐中存在較多問題，主要包括宅基地資格權(quán)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致、權(quán)能內(nèi)容不統(tǒng)一、“一戶一宅”制度目標(biāo)難以實現(xiàn)以及資格權(quán)退出工作進程緩慢，為更好地保障宅基地資格權(quán)和放活宅基地使用權(quán)，需要采取以下措施。首先，明確定義宅基地資格權(quán)的主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，其中戶籍是輔助依據(jù)，同時考慮是否為本集體經(jīng)濟組織成員、是否參與生產(chǎn)生活、是否承擔(dān)權(quán)利義務(wù)和是否合理土地利用等因素；其次，規(guī)范宅基地資格權(quán)的權(quán)能內(nèi)容，以促進宅基地價值的實現(xiàn)。進一步完善宅基地資格權(quán)的確權(quán)頒證機制，確保農(nóng)戶的宅基地資格權(quán)益得到保障；最后，建立健全宅基地資格權(quán)的多元化實現(xiàn)路徑和退出機制，實現(xiàn)宅基地資格權(quán)從“一戶一宅”逐漸向“一戶一居”的有效轉(zhuǎn)變，以節(jié)約集約利用土地。