“千萬工程”視角下的全域土地綜合整治內(nèi)涵與機制研究
--基于浙江省全域土地綜合整治的實踐

何佑勇,徐漢梁,虞舟魯,邱樂豐,邱問心,王 珂

(1.浙江省國土整治中心,浙江 杭州 310007; 2.浙江大學 環(huán)境與資源學院,浙江 杭州 310058; 3.浙江財經(jīng)大學 土地與城鄉(xiāng)發(fā)展研究院,浙江 杭州 310018; 4.浙江數(shù)治空間規(guī)劃設計有限公司,浙江 杭州 310030)

改革開放40多年來,城鄉(xiāng)間人口、土地、資金在不斷流通與重組,城鄉(xiāng)差距在城鎮(zhèn)化的基礎上也不斷拉大,鄉(xiāng)村的土地社會等形態(tài)均發(fā)生了較大的變化[1-4]。但近年來,中國經(jīng)濟發(fā)展的底層邏輯逐漸轉(zhuǎn)向兼顧公平的時期,如何優(yōu)化鄉(xiāng)村的空間格局,重塑鄉(xiāng)村發(fā)展前景,實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興也逐步成為了各領域的關注重點。近20年以來,浙江省為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,多年實踐探索,積累了大量經(jīng)驗做法。21世紀初期,浙江省民營經(jīng)濟快速發(fā)展的同時引起的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題日益加劇,為治理生態(tài)環(huán)境、建設美麗鄉(xiāng)村,時任浙江省委書記的習近平同志經(jīng)過系統(tǒng)的謀劃與部署,于2003年啟動了以整治鄉(xiāng)村人居環(huán)境為重點的“千萬工程”(以下簡稱為“千萬工程”)。目前國內(nèi)外對于“千萬工程”的研究,在總結相關經(jīng)驗方面已經(jīng)有較多成效[5-6],李強[7]總結了“千萬工程”在生態(tài)、人文、富裕、布局、和諧的5個“美麗”的經(jīng)驗;黃祖輝等[8]總結了浙江省開展“千萬工程”中“四位一體”的制度安排與治理體系;王慶麗等[9]從鄉(xiāng)村建設、經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活三個方面總結了“千萬工程”實施的主要成效;夏自釗[10]通過分析案例總結了“千萬工程”對轉(zhuǎn)變發(fā)展理念、推動地方經(jīng)濟發(fā)展的促進作用?！扒f工程”給浙江農(nóng)村帶來了全面的生態(tài)環(huán)境變革,也帶來了農(nóng)業(yè)發(fā)展的高質(zhì)量轉(zhuǎn)變與農(nóng)民生活的高水平提升,開啟了新時代美麗鄉(xiāng)村現(xiàn)代化建設新征程[11]。

全域土地綜合整治是浙江省在“千萬工程”持續(xù)深化實施過程中的自然資源領域創(chuàng)新。2018年,浙江省全面開展全域土地綜合整治,賦予其促進鄉(xiāng)村振興,美麗鄉(xiāng)村建設與維護區(qū)域發(fā)展平衡的重要意義[12]。2021年,面向高質(zhì)量建設共同富裕示范區(qū)的時代要求,浙江省的鄉(xiāng)村治理工作仍然面臨著系列挑戰(zhàn),鄉(xiāng)村發(fā)展的土地要素需求仍然迫在眉睫[13],不能充分滿足農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的目標要求[9],亟須總結在“千萬工程”視角下開展的全域土地綜合整治的實施經(jīng)驗,為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕蓄勢賦能。全域土地綜合整治的研究方面,學者們也開展了較為全面的研究,主要包括潛力分析[14-15]、分區(qū)整治[16-18]、策略設計[19]、實施成效[20-21]等領域,但對于探討“千萬工程”視角下全域土地綜合整治的機制與經(jīng)驗的相關研究較少。基于此,本文在全面解析“千萬工程”與全域土地綜合整治的內(nèi)在聯(lián)系的基礎上,以全域土地綜合整治的具體案例分析為切入點,提出可供我國鄉(xiāng)村建設借鑒的普適性經(jīng)驗。

1 “千萬工程”與全域土地綜合整治的關聯(lián)邏輯

1.1 “千萬工程”與全域土地綜合整治的實踐歷程

“千萬工程”的實施,改變了浙江省在過去發(fā)展過程中城鄉(xiāng)差距的不斷拉大、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境保護與基礎設施建設缺位等問題。從實施過程來看,“千萬工程”共經(jīng)歷了五個階段,從人居環(huán)境整治逐步走向鄉(xiāng)村全面建設。第一階段(2003-2010年)以農(nóng)村“三生”環(huán)境改善為抓手開展村莊整治行動;第二階段(2010-2014年)推進農(nóng)村人居、生態(tài)環(huán)境、生態(tài)經(jīng)濟與歷史文化體系建設,打造“美麗鄉(xiāng)村”;第三階段(2014-2017年)以“兩美浙江”帶動美麗經(jīng)濟發(fā)展,深化美麗鄉(xiāng)村建設行動;第四階段(2017-2020年)以“萬村景區(qū)化”建設的新決策,推進一二三產(chǎn)全面發(fā)展;第五階段(2020年至今)通過不斷深化“千萬工程”,建設新時代美麗鄉(xiāng)村?！扒f工程”實施的不斷深化與實踐,已從單一的農(nóng)村人居環(huán)境整治,逐步轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村振興與共同富裕的實現(xiàn)路徑(圖1)。

圖1 “千萬工程”與全域土地綜合的發(fā)展歷程Fig.1 The development process of the “One Thousand Demonstration Villages and Rectification of Ten Thousand Villages” project and comprehensive land consolidation

浙江省全域土地綜合整治起源于土地整治,在2009年之前,土地整治以土地開發(fā)整理補充耕地為主,為“千萬工程”第一階段實施提供了必要的土地要素保障;2009年以原國土資源部與浙江省政府簽署深化改革推進農(nóng)村土地整治的合作協(xié)議為標志,浙江啟動實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點,探索實施農(nóng)村土地綜合整治推動“美麗鄉(xiāng)村”建設,與“千萬工程”第二、三階段共同推進;2017年,杭州市西湖區(qū)率先探索開展全域土地綜合整治,統(tǒng)籌農(nóng)用地整治、村莊整治與生態(tài)修復,全域土地綜合整治成為助力鄉(xiāng)村振興的重要手段;2020年,全域土地綜合整治被列入浙江省深化“千萬工程”建設新時代美麗鄉(xiāng)村的“六大工程”之一。全域土地綜合整治也從萌芽時期提供要素保障,轉(zhuǎn)型時期協(xié)同開展走向了全面實施時期的有機融合。

1.2 “千萬工程”與全域土地綜合整治的內(nèi)涵分析

“千萬工程”開始之初,是以農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)的環(huán)境改善為重點,隨著不斷深化實施,其內(nèi)涵也在發(fā)生不斷變化。在整治范圍上,“千萬工程”以村莊為基本實施單元,從鄉(xiāng)村整體的區(qū)域視角推動村莊開展規(guī)劃、設計與整治工作。在整治對象上,“千萬工程”聚焦鄉(xiāng)村空間、產(chǎn)業(yè)與生態(tài)全領域,統(tǒng)籌推進美麗鄉(xiāng)村建設。在整治模式上,“千萬工程”針對不同類型的村莊采取差別化整治,重點培育建設中心村,將中心村作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎節(jié)點和推進公共服務均等化的有效載體。在整治目標上,“千萬工程”不僅涉及人居環(huán)境整治,也強調(diào)保護和恢復鄉(xiāng)村生態(tài)功能,保護鄉(xiāng)村歷史文化資源,拉動鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展[22]。

全域土地綜合整治是土地整治的迭代升級,其內(nèi)涵也在不斷深化,核心內(nèi)涵包括要素整合、空間優(yōu)化、功能提升和價值實現(xiàn)4個方面。要素整合方面,全域土地綜合整治轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)土地整治以單個地塊或單一要素為主的整治方式,將“田水路林村”作為整體謀劃,協(xié)同整治;空間優(yōu)化方面,全域土地綜合整治通過農(nóng)用地整治、村莊整治逐步優(yōu)化“三生”空間,通過開展低效工業(yè)用地和城鎮(zhèn)低效用地整治,提升土地利用效率,優(yōu)化空間結構與資源配置;功能提升方面,全域整治在要素整合和空間優(yōu)化的基礎上,通過工程的協(xié)同實施提升耕地生產(chǎn)能力、鄉(xiāng)村人居環(huán)境、生態(tài)服務功能等;價值實現(xiàn)是全域土地綜合整治的核心意義,通過全域土地綜合整治為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供空間保障,促進生態(tài)品質(zhì)不斷提升,最后實現(xiàn)區(qū)域國土空間的價值實現(xiàn)(圖2)。因此,“千萬工程”與全域土地綜合整治的核心目標是助力鄉(xiāng)村振興、促進共同富裕,兩者在內(nèi)涵邏輯上具有一致性。

圖2 “千萬工程”與全域土地綜合的內(nèi)涵聯(lián)系Fig.2 The connotative relationship between the “One Thousand Demonstration Villages and Rectification of Ten Thousand Villages” project and comprehensive land consolidation

2 全域土地綜合整治助推“千萬工程”路徑分析

農(nóng)用地整治、村莊整治、低效工業(yè)用地和城鎮(zhèn)低效用地整治、生態(tài)保護修復是全域土地綜合整治的四項核心內(nèi)容,通過全域全要素的綜合治理優(yōu)化空間資源配置、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、提升人居環(huán)境品質(zhì),助推“千萬工程”的實施。

2.1 全域土地綜合整治是實現(xiàn)空間資源配置的載體

全域土地綜合整治以國土空間總體規(guī)劃與詳細規(guī)劃為依據(jù)[23],明確區(qū)域內(nèi)全域土地綜合整治的指標管控、空間管控,在落實耕地保護的基礎上形成合理的村莊規(guī)劃布局,構建了基于比較優(yōu)勢的高質(zhì)量發(fā)展空間格局,為鄉(xiāng)村謀劃了未來的生產(chǎn)力布局和高質(zhì)量發(fā)展配置所需的空間資源。在整治手段上,以農(nóng)用地整治、村莊整治以及低效工業(yè)用地和城鎮(zhèn)低效用地整治為依托逐步引導土地要素的優(yōu)化配置[24],實現(xiàn)用地重構。農(nóng)用地整治中,通過新增耕地建設、高標準農(nóng)田建設、耕地提質(zhì)改造和農(nóng)業(yè)基礎設施優(yōu)化等手段干預空間資源布局。村莊整治中,協(xié)同開展村莊低效用地盤活與騰退工作,減少低效工業(yè)用地,促進建設用地高效利用,不斷提高土地節(jié)約集約水平。

2.2 全域土地綜合整治是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的渠道

全域土地綜合整治通過政策支持助推農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,允許節(jié)余建設用地按照城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策在省域范圍內(nèi)使用,在保障農(nóng)民建房等基礎要求的前提下,可優(yōu)先用于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展,為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供基本保障[25]。建設用地整治后可推動集中連片區(qū)域作為集體經(jīng)營性建設用地入市,所得收益可在保障村集體經(jīng)濟建設發(fā)展需求后,用于增加農(nóng)村可支配收入。全域土地綜合整治為以生態(tài)優(yōu)勢為依托培育新型生態(tài)產(chǎn)業(yè)提供土地要素,促進鄉(xiāng)村地區(qū)居民收入的全面增長,全面發(fā)揮鄉(xiāng)村地區(qū)生態(tài)優(yōu)勢,結合歷史文化與科技創(chuàng)新,助力鄉(xiāng)村地區(qū)培育生態(tài)農(nóng)業(yè)、數(shù)字旅游、休閑康養(yǎng)等特色產(chǎn)品,探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)價值實現(xiàn)路徑[26]。

2.3 全域土地綜合整治是提升人居環(huán)境品質(zhì)的平臺

全域土地綜合整治以“全域”為依托,通過構建完善的整治體系,將鄉(xiāng)村環(huán)保、文旅、建設、農(nóng)業(yè)、水利、交通與林業(yè)等相關部門資金與力量整合,系統(tǒng)性地解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題。在保障鄉(xiāng)村歷史文化特色的前提下,注重自然資源和人文景觀的挖掘,增加具有地域特色的現(xiàn)代化居住環(huán)境和完備的環(huán)境設施,不斷提高農(nóng)民生態(tài)環(huán)保理念。建設用地及低效工業(yè)用地整治中,全面優(yōu)先保障鄉(xiāng)村基本公共服務需求,完善村莊基礎設施。生態(tài)修復過程中,強調(diào)“山水林田湖草”的系統(tǒng)性修復,統(tǒng)籌開展農(nóng)村人居環(huán)境整治、廢棄礦山治理、綠色礦山建設、土壤污染修復、水環(huán)境治理等工作,全面構建具有地域差異化,全域生態(tài)宜居的人居環(huán)境新格局(圖3)。

圖3 全域土地綜合整治助推“千萬工程”路徑Fig.3 The path of promoting the “One Thousand Demonstration Villages and Rectification of Ten Thousand Villages” project through comprehensive land consolidation

3 全域土地綜合整治實施的典型類型與案例

浙江省自探索實施全域土地綜合整治以來,根據(jù)不同地區(qū)的資源稟賦、土地利用、村莊條件與運作模式,基本形成5類典型模式。

3.1 城郊融合型整治模式--西湖區(qū)雙浦鎮(zhèn)

雙浦鎮(zhèn)是浙江省首個全域土地綜合整治工程,具有重要的標志意義。雙浦鎮(zhèn)全域土地綜合整治項目實施區(qū)域78 km2,位于杭州城郊西側,區(qū)域內(nèi)大量農(nóng)田拋荒并被廢品收購、各類堆場侵占,村莊建設無序、違章建筑多,甲魚養(yǎng)殖產(chǎn)生大量廢水嚴重影響周邊河道水質(zhì),加之富春江北支江淤塞斷流,水生態(tài)環(huán)境極差。通過開展全域土地綜合整治,統(tǒng)籌實施土地平整,完善田間道路、農(nóng)田水利等基礎設施,實現(xiàn)“小塊合并大田”;系統(tǒng)開展小城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)改造、河道水系整治、廢棄礦山生態(tài)修復治理、連片耕地集中整治流轉(zhuǎn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等工作,打造出生態(tài)富美、資源共享、城鄉(xiāng)共富的“千萬工程”新樣板。

3.2 集聚提升型整治模式--南潯區(qū)舊館街道

舊館街道位于湖州市南潯區(qū)北部,是中國最重要的木地板生產(chǎn)基地,但是民營經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中,形成的散亂布局、松懈管理與粗放生產(chǎn)方式帶來一系列環(huán)境污染問題。同時傳統(tǒng)農(nóng)居點集聚程度低,村莊空心化、土地閑置化現(xiàn)象普遍存在,傳統(tǒng)的江南水鄉(xiāng)風貌基本消失。舊館街道全域土地綜合整治實施范圍20 km2,地勢平坦、河網(wǎng)密布,通過統(tǒng)籌推進土地整治與高標準農(nóng)田建設,促進耕地集中連片,為農(nóng)業(yè)規(guī)?；瘎?chuàng)造條件;針對農(nóng)居點分布較為分散,多沿河分布,集聚程度較低的特點,整治撤并10個自然村,通過農(nóng)房集聚、農(nóng)民集中搬遷和宅基地有償退出等3種宅基地盤活利用模式,優(yōu)化村莊宅基地布局;利用騰退“低小散”企業(yè)盤活的存量建設用地指標持續(xù)拓寬產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間,按照產(chǎn)業(yè)集群、企業(yè)集聚、服務集成的思路建成小微企業(yè)園,推動園區(qū)外優(yōu)質(zhì)企業(yè)入園,促使產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、實現(xiàn)提質(zhì)增產(chǎn)。

3.3 農(nóng)田整治型整治模式--柯城區(qū)萬田鄉(xiāng)

萬田鄉(xiāng)位于衢州市區(qū)西北部,是柯城區(qū)典型的農(nóng)業(yè)大鄉(xiāng),以柑橘種植為主。隨著鄉(xiāng)村青壯年勞動力外出務工,土地拋荒現(xiàn)象日益嚴重,農(nóng)田水利基礎設施失修,土地碎片化、利用率低,造成農(nóng)村土地資源嚴重浪費。萬田鄉(xiāng)全域土地綜合整治按照“531”理念推進,“5”是山水林田湖全要素整治,開展耕地集中連片整治,加強耕地碎片化整治,提高耕地連片度及質(zhì)量,并鼓勵開展土地流轉(zhuǎn);“3”是道路、居民、村莊建設協(xié)同優(yōu)化,加強農(nóng)村建設用地碎片化整治,做好“四好農(nóng)村路”建設,促進建設用地內(nèi)部空閑地改造提升利用,盤活存量建設用地;“1”是產(chǎn)業(yè)融入,通過優(yōu)化空間開發(fā)利用格局,騰挪建設用地布局,提高土地資源配置效率,保障農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需求。

3.4 特色保護型整治模式--松陽縣象溪鎮(zhèn)

松陽縣是全國首個傳統(tǒng)村落保護發(fā)展示范縣,至今仍保留著100多座格局完整的傳統(tǒng)村落。象溪鎮(zhèn)位于松陽縣東南部,以板栗、臍橙、名茶為主要的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè),其中靖居村是第四批省級重點文化名村,村內(nèi)存有大量傳統(tǒng)建筑,尚有50多幢明清風格的古民居群,具有較高的歷史、藝術和科學價值。但是由于地處山區(qū),靖居村基礎設施與公共服務設施缺少投入,不能滿足農(nóng)戶日常所需,旅游配套設施建設落后制約了產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。象溪鎮(zhèn)通過開展全域土地綜合整治,鞏固生態(tài)基礎屏障,保護生態(tài)核心區(qū)域,推進道路綠化、濱水綠化、庭院綠化等環(huán)境整治,提升鄉(xiāng)村環(huán)境品質(zhì);合理規(guī)劃北部古村落保護區(qū)與南部村莊集聚區(qū),將農(nóng)村危房、老舊房及零散、閑置和利用效率低下的村莊建設用地進行復墾,然后進行集中安置,系統(tǒng)提升公共設施配套水平和建筑風貌特色化水平;充分利用山地地形特色開展農(nóng)用地整治,促進茶葉等特色農(nóng)特產(chǎn)品發(fā)展,以傳統(tǒng)古村落旅游為基礎,做精做優(yōu)旅游產(chǎn)業(yè),延長產(chǎn)業(yè)鏈,促進農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展,實現(xiàn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

3.5 生態(tài)修復型整治模式--常山縣輝埠鎮(zhèn)

常山縣輝埠鎮(zhèn)以擁有豐富的石灰礦出名,擁有上千年的石灰開發(fā)歷史,范圍內(nèi)曾有134個石灰窯、89家石灰鈣廠、20多條礦石破碎生產(chǎn)線,長期的無序開采造成了嚴重的環(huán)境污染問題。輝埠鎮(zhèn)實施全域土地綜合整治,以礦山生態(tài)修復為核心,關停生產(chǎn)線、輕鈣廠和立窯,拆除了大片生產(chǎn)工藝落后的輕鈣和水泥企業(yè),并通過削坡、挖方、填方、危巖清理、生態(tài)復綠等工程措施,對開采后的陡邊坡進行生態(tài)復綠;對建設用地特別是廢棄礦山實施復墾,推進空間騰挪和地塊整并,保障農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展的土地需求,根據(jù)整治區(qū)建設用地的現(xiàn)狀和分布情況,統(tǒng)籌推進農(nóng)田水利、田間道路等建設,以“千畝水田”為建設目標,實現(xiàn)耕地數(shù)量增加,耕地質(zhì)量提高,農(nóng)田生態(tài)改善。

3.6 全域土地綜合整治實施的經(jīng)驗總結

一是全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村空間重構。全域土地綜合整治立足“山水林田湖草”生命共同體,在原有土地整治的基礎上,對整治提出了更高的要求。農(nóng)業(yè)空間方面按照數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、空間四位一體的保護原則,開展耕地集中連片整治,加強耕地碎片化整治,提高耕地連片度及質(zhì)量[27],通過土地流轉(zhuǎn)有效促進耕地連片化,為農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營奠定空間基礎。生態(tài)空間方面按照宜居、宜業(yè)、宜游的原則,加強生態(tài)環(huán)境整治修復,加強各自然村點的綜合整治,提升農(nóng)村人居環(huán)境,推動環(huán)境綜合治理。建設空間布局方面,按照優(yōu)化、集聚、減量的原則,優(yōu)化農(nóng)村居民點布局,加強農(nóng)村建設用地碎片化整治,加強建設用地內(nèi)部空閑地改造提升利用,盤活存量建設用地。

二是全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合。按照控制總量、盤活存量、加大流量的總體原則推進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合,通過建設用地增減掛鉤、增存掛鉤等方式,優(yōu)化空間開發(fā)保護格局,預留產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間。通過農(nóng)業(yè)空間特別是耕地的集中連片整治,完善農(nóng)田水利等基礎設施配套,有效增加耕地、提高耕地連片程度,結合土地流轉(zhuǎn)等多種模式,推進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的高效發(fā)展;充分利用地方優(yōu)勢資源,實施差異化的整治工程,為特色農(nóng)業(yè)發(fā)展、文旅融合發(fā)展提供要素、設施、服務等多方面的支撐。依托產(chǎn)業(yè)進村,帶動周邊以餐飲住宿、物流快遞為主的現(xiàn)代服務業(yè)集聚,增加農(nóng)民收入。

三是全域土地綜合整治助推鄉(xiāng)村社會提質(zhì)。通過聚焦公共服務及基礎設施供給,全面做好“四好農(nóng)村路”建設、人居環(huán)境提升等工程,完善集聚點公共服務設施及電力、通訊、燃氣、生活污水、垃圾處理等基礎設施水平,促進公共服務設施均等化。全面發(fā)揮黨建統(tǒng)領+智慧治理,充分展現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主體責任,提升村組織主體作用,激發(fā)黨員群眾主體意識,全面推進美麗鄉(xiāng)村建設,助力“千萬工程”實施,推進欠發(fā)達地區(qū)社會高質(zhì)量發(fā)展,促進共同富裕。

4 “千萬工程”視角下全域土地綜合整治面臨的主要挑戰(zhàn)

“千萬工程”旨在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興,需要在鄉(xiāng)村發(fā)展中客觀認識到發(fā)展差距,并致力于縮小城鄉(xiāng)差距,將其控制在社會合意的范圍內(nèi)。由于地域、制度、自然條件等因素的耦合作用,城鄉(xiāng)發(fā)展存在一定的差距,并隨著資本的不斷積累,導致區(qū)域財富差距的擴大。因此,在“千萬工程”發(fā)展目標的視角下全域土地綜合整治的未來發(fā)展亟待厘清當前區(qū)域發(fā)展差異顯著、公共服務均等化配置欠缺、生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)換通道不暢等問題。

4.1 資源配置不完善,區(qū)域發(fā)展差異明顯

城鄉(xiāng)之間資源稟賦、交通便利程度等存在較大差異,資源條件的失調(diào)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的失衡、人口流動的失序等問題在城鄉(xiāng)之間逐漸凸顯[28]。由于人口流動,隨之帶來的是地區(qū)收益與成本的不均衡,優(yōu)勢要素與用地向城市地區(qū)不斷傾斜,欠發(fā)達地區(qū)在人口與資源不斷外流的困境下,愈發(fā)粗放發(fā)展,導致城鄉(xiāng)差異不斷拉大。浙江省雖然是全省地區(qū)發(fā)展差異最小的省份,但是各地市之間社會經(jīng)濟發(fā)展水平差距仍然較大,2022年,杭州市政府一般公共預算收入超過2 000億元,而麗水市不足200億元,全域土地綜合整治實施過程中地方財政投入比例超過60%,地區(qū)財政收入的差距導致了各地區(qū)實施全域土地綜合整治的積極性、投資規(guī)模差異明顯。全域土地綜合整治的土地資源要素流動以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為驅(qū)動,人均村莊建設用地差異直接影響全域土地綜合整治實施效益,浙江省南北顯著的地理差異也直接影響了建設用地的格局,2020年全省人均村莊建設用地約240 m2,溫州市最低僅為135 m2,湖州市最高達412 m2,從以往的實施經(jīng)驗來看,杭嘉湖地區(qū)的全域土地綜合整治實施成效明顯優(yōu)于浙南地區(qū)。

4.2 基本公共服務配置均等化失衡

地區(qū)的差異導致自然資源的分配與治理也形成了二元化結構,鄉(xiāng)村地區(qū)的要素交換到城鎮(zhèn)地區(qū),整體上形成不等價的形式,城鄉(xiāng)差距不斷加大[29]。長期以來,鄉(xiāng)村的發(fā)展空間在要素的不均衡置換中受到不斷擠壓,逐步形成了城鎮(zhèn)及沿海地區(qū)進行開發(fā)建設,鄉(xiāng)村特別是山區(qū)側重耕地保護與生態(tài)環(huán)境保護的二元化治理思維。區(qū)域要素的雙向流通渠道受阻,利益格局失衡,公共服務供給與配置極少惠及鄉(xiāng)村地區(qū),在“千萬工程”的背景下開展全域土地綜合整治,實施高質(zhì)量的發(fā)展策略,實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的需求刻不容緩。以湖州市長興縣的醫(yī)療衛(wèi)生設施為例[30],位于中心城區(qū)的雉城街道千人床位數(shù)達20床,千人衛(wèi)技人數(shù)為10人,而位于洪橋鎮(zhèn)與小浦鎮(zhèn)千人床位不足2床,千人衛(wèi)技人數(shù)不足2人。通過全域土地綜合整治引導部分農(nóng)村人口進城,享受城市的公共服務資源,但是農(nóng)村人口通過全域土地綜合整治進城的同時也意味著鄉(xiāng)村公共服務設施建設的測算人口減少,仍然難以根本上解決公共服務配置失衡矛盾。

4.3 生態(tài)資源的價值轉(zhuǎn)換仍處于探索階段

自然資源部門被賦予“統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責、統(tǒng)一行使所有國土空間管制和生態(tài)保護修復職責”的“兩個統(tǒng)一行使”職責以來[31],對于公益性自然資源的管理進一步加強。但相較于已經(jīng)過度資產(chǎn)化的經(jīng)營性自然資源(例如土地、礦產(chǎn)等),公益性自然資源資產(chǎn)化的進程較為緩慢,不同自然資源的收入差距不斷拉大。當下,省內(nèi)鄉(xiāng)村地區(qū)雖有豐富的自然資源稟賦,但生態(tài)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)換路徑亟待拓寬,生態(tài)產(chǎn)品交易的市場發(fā)展相對遲緩,經(jīng)濟增長的動力明顯不足。在生態(tài)產(chǎn)品供給中,常存在“搭便車”的問題[32],例如同一流域往往會因為各方面差異產(chǎn)生不同的保護者與受益者,權責的不對等導致生態(tài)補償過度依賴地方政府,亟須采取政策輔助,通過全域土地綜合整治完善社會資本參與的機制。

5 “千萬工程”視角下的全域土地綜合整治實施展望

5.1 面向“千村未來,萬村共富”的“千萬工程”與全域土地綜合整治

浙江省的“千萬工程”從“千村示范、萬村整治”到“千村未來、萬村共富”,是對浙江省鄉(xiāng)村發(fā)展需求演變的折射,面向新時期的“千萬工程”,全域土地綜合整治需要尋找賦能共同富裕的改革路徑。圍繞建設共同富裕示范區(qū)的目標,構建全域土地綜合整治升級版,全面優(yōu)化鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生態(tài)、生活格局,逐步探索跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治,實現(xiàn)自然資源的優(yōu)勢配置。

5.2 面向國土空間規(guī)劃的“千萬工程”與全域土地綜合整治

“千萬工程”與全域土地綜合整治在國土空間規(guī)劃背景下的具體實施機制亟待完善,國土空間規(guī)劃中“五級三類”中的縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級規(guī)劃應作為全域土地整治開展的規(guī)劃依據(jù)?！岸嘁?guī)合一”的實用性村莊規(guī)劃是實施全域土地綜合整治的前提與基礎,縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃要從三區(qū)三線、整治分區(qū)、基礎設施、公共服務設施等方面為“千萬工程”與全域土地綜合整治做好引導。“千萬工程”與全域土地綜合整治又需要依托村莊規(guī)劃地為整治項目的落地打好實施基礎。

5.3 面向國土空間價值實現(xiàn)的“千萬工程”與全域土地綜合整治

“千萬工程”與全域土地綜合整治最終是為了提升國土空間價值,促進鄉(xiāng)村振興、實現(xiàn)共同富裕。實現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變是整治的基礎,實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和諧統(tǒng)一是整治的保障,提高人居環(huán)境改變村莊發(fā)展導向是整治的支撐?！扒f工程”與全域土地綜合整治需要進一步優(yōu)化土地資源配置,全面改善鄉(xiāng)村發(fā)展環(huán)境,做到以保護為核心的生態(tài)涵養(yǎng),提高農(nóng)用地永續(xù)生產(chǎn)能力,優(yōu)化農(nóng)業(yè)空間生態(tài)結構,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局,提升區(qū)域的國土空間價值。

5.4 面向社會資本參與的“千萬工程”與全域土地綜合整治

“千萬工程”與全域土地綜合整治都是系統(tǒng)性工程,需要大量資金支持,長期以來的單純依靠政府財政投資的“自上而下”的模式難以滿足新時期的整治需求。因此,“千萬工程”與全域土地綜合整治要結合不同收益類型構建市場化機制,明確并制定社會資本的參與方式和程序,完善社會資本參與的政策法規(guī),加強社會資本參與的風險管理。

6 結語

本文從“千萬工程”視角下全域土地綜合整治內(nèi)涵、機制出發(fā),在精準識別未來鄉(xiāng)村發(fā)展困境的前提下,結合全域土地綜合整治實施的成功案例剖析了如何以“千萬工程”為指引,以全域土地綜合整治優(yōu)化空間資源配置、促進經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)變、改善人居環(huán)境品質(zhì),為全域土地綜合整治的未來發(fā)展提供了思路。研究表明,“千萬工程”視角下開展的全域土地綜合整治在制度安排與治理體系方面的創(chuàng)新探索是符合浙江省鄉(xiāng)村發(fā)展實際的,在未來新時代美麗鄉(xiāng)村的建設中,各地區(qū)均可以參考相關經(jīng)驗:(1)“千萬工程”是一個系統(tǒng)性的工程,是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興與共同富裕的必由之路,為實現(xiàn)對鄉(xiāng)村自然資源的全面統(tǒng)籌,全域土地綜合整治是實施“千萬工程”的重要途徑。(2)全域土地綜合整治的實施過程中注重對“空間資源-經(jīng)濟轉(zhuǎn)型-人居環(huán)境”的重構,充分調(diào)動群眾積極性,實現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展面貌的全面改變。但是,“千萬工程”的建設涵蓋面廣,任務繁重,本文僅從全域土地綜合整治出發(fā)剖析其實現(xiàn)機制,但在具體的建設中需要整合全社會資源,不斷總結實施經(jīng)驗并推陳出新。