論農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)民集體的組織形式*

高 飛

(廣東外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院,廣東 廣州 510420)

引言

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是一種極具中國特色的經(jīng)濟組織形式。長期以來,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體之間的關(guān)系都含糊不清。在黨和國家政策以及相關(guān)主管部門的規(guī)范性文件中,有的文件規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)主體,①有的文件則規(guī)定農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)主體,而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體。②在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的地方探索中,對于集體土地所有權(quán)主體到底是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織還是農(nóng)民集體,不同地方在地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章中也作出了不同的表述。③2017年3月15日通過的《中華人民共和國民法總則》(以下簡稱“《民法總則》”)在第99條首次明晰了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民事主體地位,并將其確立為特別法人。然而,此舉并沒有平息有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體之關(guān)系的認識分歧,學(xué)者對該規(guī)定的解讀依然存在兩種相互對立的觀點:一種觀點認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織就是農(nóng)民集體,兩者都是集體土地所有權(quán)主體,只是在法律表達上有所不同。[1]401-404[2]699-702另一種觀點認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體是完全不同的兩個主體,前者是集體土地所有權(quán)的行使主體,而后者是集體土地所有權(quán)的主體。[3]192[4]367-3702020年5月28日通過的《中華人民共和國民法典》(以下簡稱“《民法典》”)承繼了《民法總則》第99條有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)定,使得關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體之關(guān)系的爭論未能隨《民法典》的實施而終結(jié)。2022年12月27日,十三屆全國人大常委會第三十八次會議首次審議了《中華人民共和國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》(以下簡稱“《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》”)。針對理論和實踐的分歧,明辨農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體的關(guān)系,本應(yīng)為《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》制定的基本前提,然而該草案一方面規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“依法代表成員集體行使所有權(quán)”,④另一方面又強調(diào)“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以農(nóng)民集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)設(shè)立”“集體財產(chǎn)依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體所有”,⑤致使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體的關(guān)系仍然沒有得到明確的界定。本文將在考察農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的歷史變遷的基礎(chǔ)上,結(jié)合當(dāng)前農(nóng)村社會實踐對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的期待,厘清現(xiàn)行法中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體的制度關(guān)聯(lián),并對《民法典》第262條的含義作出適當(dāng)?shù)慕庾x,以便為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法時可能會面臨的挑戰(zhàn)提供一種新的應(yīng)對之策。

一、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體之關(guān)系的歷史考察

在中華人民共和國成立之初,我國致力于“廢除地主階級封建剝削的土地所有制,實行農(nóng)民的土地所有制,藉以解放農(nóng)村生產(chǎn)力,發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn),為新中國的工業(yè)化開辟道路?！雹逓榱丝朔赞r(nóng)民的小土地所有制為基礎(chǔ)的小農(nóng)經(jīng)濟之弊端,我國在土地改革后不久便開始在農(nóng)村地區(qū)推行農(nóng)業(yè)合作化運動。1956年底,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展到了75萬個,其中包括21萬個初級社和54萬個高級社,在全國有96.3%的農(nóng)戶加入了合作社,其中加入高級社的農(nóng)戶占87.8%,農(nóng)業(yè)的社會主義改造基本完成。[5]根據(jù)1956年《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》的規(guī)定,高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是社會主義的集體經(jīng)濟組織,入社的農(nóng)民必須把私有的土地和耕畜、大型農(nóng)具等主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有。⑦自此,農(nóng)民私人的土地所有權(quán)在我國退出歷史舞臺,農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度得以確立,而作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社便是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。

此后,隨著人民公社化運動的發(fā)展,高級社集體土地所有權(quán)被人民公社集體土地所有權(quán)所取代,其中人民公社集體所有制經(jīng)歷了從“一大二公、政社合一”體制到“三級所有、隊為基礎(chǔ)”體制的轉(zhuǎn)變,即人民公社的基本核算單位先是從人民公社調(diào)整為生產(chǎn)大隊,再被調(diào)整為生產(chǎn)隊。[6]117-118根據(jù)1962年《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》第1條的規(guī)定,農(nóng)村人民公社是政社合一的組織,是在高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社基礎(chǔ)上聯(lián)合而成的集體經(jīng)濟組織。在人民公社體制下,實行以生產(chǎn)隊為基本核算單位的公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊的三級集體所有制,是我國人民公社集體所有權(quán)制度的重要特征,其中生產(chǎn)隊的所有權(quán)客體主要包括土地,而生產(chǎn)大隊和公社則分別對劃歸其所有的土地享有所有權(quán)。[7]52在這一時期,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織“實行工農(nóng)兵學(xué)商結(jié)合,成為經(jīng)濟、文化、政治、軍事的統(tǒng)一體。這實際上是把合作經(jīng)濟組織當(dāng)作國家基層政權(quán)的附屬品,以政化社,使集體經(jīng)濟完全失去了自主性和獨立性。”[8]48因此,以現(xiàn)代民法觀念來看,作為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的人民公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊都是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,只是它們在人民公社時期喪失了民事主體的法律屬性。

1978年我國開始在農(nóng)村地區(qū)推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,對人民公社土地制度造成了極大沖擊,使得政社合一體制快速解體。不過,1982年制定的《中華人民共和國憲法》(以下簡稱“1982年《憲法》”)第8條第1款仍然規(guī)定農(nóng)村人民公社是農(nóng)村集體經(jīng)濟的一種組織形式,并且以憲法規(guī)范的形式明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的集體土地所有權(quán)主體之地位。⑧然而,改變農(nóng)村人民公社的政社合一體制已經(jīng)勢在必行,這種改變既是為了有利于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè),也是為了有利于發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟。[9]323在上世紀(jì)80年代實行政社分開時,各地除了群眾自發(fā)組織成立村民委員會之外,一般還設(shè)立了作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟聯(lián)社,其中村民委員會管理治安、計劃生育等村莊社會事務(wù),而經(jīng)濟聯(lián)社管理承包、種地等有關(guān)經(jīng)濟發(fā)展的各項事務(wù)。但是實行這樣的組織形式不到兩年時間,經(jīng)濟聯(lián)社紛紛倒閉,政府對此沒有表明態(tài)度,以致村里的經(jīng)濟事務(wù)也逐漸由村民委員會統(tǒng)一管理。[10]208由于作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟聯(lián)社的組織渙散,沒有能力行使其享有的土地所有權(quán),1986年通過的《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱“《民法通則》”)將集體土地所有權(quán)主體抽象地表述為“農(nóng)民集體”。盡管《民法通則》關(guān)于集體土地所有權(quán)主體的規(guī)定不同于農(nóng)村人民公社時期的表述,但在各界的認知中,每個集體組織都是該組織財產(chǎn)所有權(quán)的主體,且集體所有權(quán)的主要客體包括土地。[11]180正是《民法通則》首創(chuàng)了“農(nóng)民集體”這一民事主體,使得我國有關(guān)集體土地所有權(quán)主體到底是農(nóng)民集體還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,出現(xiàn)了理解上的分歧。有學(xué)者認為,“‘農(nóng)民集體所有’實則就是‘農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有’,農(nóng)民就是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民,農(nóng)民集體就是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織集體”。[12]這種理解雖然注意到了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民集體作為集體土地歸屬主體的實質(zhì)同一性,但卻忽視了《民法通則》確立“農(nóng)民集體”為集體土地所有權(quán)主體的時代背景,從而錯誤地將這兩個具有不同內(nèi)涵和制度意蘊的法律主體完全等同起來。

根據(jù)《民法通則》制定時的農(nóng)村社會實踐可知,當(dāng)時推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制打破了原有農(nóng)村利益格局,作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織名存實亡甚至名實皆亡,立法者只得將集體土地所有權(quán)主體直觀地表達為“農(nóng)民集體”,其意在表明集體土地所有權(quán)是由農(nóng)民組成的“集體”所享有,但該“集體”缺乏明確的組織形式,從而與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織判然有別。正是因為喪失組織化的“農(nóng)民集體”行使土地所有權(quán)面臨難以克服的障礙,故《民法通則》第74條在明確“農(nóng)民集體”為集體土地所有權(quán)主體后,又另行規(guī)定農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理集體所有的土地,以便對“農(nóng)民集體”欠缺組織化所造成的弊端加以補救。

在法律概念的設(shè)計與使用過程中,“概念的作用在于特定價值之承認、共識、儲藏。從而使之構(gòu)成特定文化的一部分,產(chǎn)生減輕后來者為實現(xiàn)該特定價值所必須之思維以及說服的工作負擔(dān)”。[13]174因此,在界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律內(nèi)涵時,應(yīng)當(dāng)注意到,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織雖然在我國農(nóng)村土地制度變遷過程中幾經(jīng)沉浮,但其為集體土地的所有權(quán)主體的事實卻在實踐和立法中由來已久,將現(xiàn)行法中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理解為集體土地所有權(quán)主體,能夠有效傳遞該法律用語自高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社以來形成的一項約定俗成的制度價值,即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體所有制的法律實現(xiàn)主體。我國在《民法通則》通過后,法律法規(guī)一再重申集體土地所有權(quán)的主體是“農(nóng)民集體”,雖然農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的概念內(nèi)涵存在較大差別,但鑒于農(nóng)民集體是在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺失或不能發(fā)揮應(yīng)有制度功能的情形下創(chuàng)設(shè)的民事主體,故從明確集體土地歸屬的視角出發(fā),將并非同一主體的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體等同對待具有充分的歷史基礎(chǔ)。

二、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度建構(gòu)的實踐需求

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出,法律是治國之重器,良法是善治之前提,建設(shè)中國特色社會主義法治體系,關(guān)鍵在于抓住提高立法質(zhì)量。早在1985年制定《民法通則》時,彭真同志就指出:“立法要從中國實際出發(fā),解決中國的實際問題,并且以我們的社會實踐來檢驗?！盵9]3952014年9月5日,習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立六十周年大會上的講話中強調(diào),“要堅持問題導(dǎo)向,提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性,發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用?！盵14]73對標(biāo)立法的高質(zhì)量要求,具體到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的立法來說,就是從農(nóng)村社會發(fā)展的實踐出發(fā),解決當(dāng)下遇到的現(xiàn)實疑難問題,以法律規(guī)范滿足各界對該法制定的期待。

自從我國改革開放以來,除了憲法根據(jù)其規(guī)范特點僅僅對集體土地所有權(quán)主體予以了抽象、概括的界定之外,其他的法律及相關(guān)行政規(guī)章等對集體土地所有權(quán)主體的界定基本趨于統(tǒng)一,即集體土地所有權(quán)的主體為農(nóng)民集體。由于“農(nóng)民集體”不是一個嚴(yán)格的法律術(shù)語,我國法律制度也沒有對其按照民事主體的制度結(jié)構(gòu)進行構(gòu)造,至今其仍因內(nèi)涵不確定而“只能表現(xiàn)為一個看不見、摸不著的、極度抽象的集合群體”。[10]90作為一個抽象集合群體的“農(nóng)民集體”,呈現(xiàn)出成員分散化、原子化的趨勢,不具有行使集體土地所有權(quán)的能力,以致出現(xiàn)了法律上確立的集體土地所有權(quán)主體在實踐中缺位的弊端,這種狀況嚴(yán)重制約了集體土地所有權(quán)的有效實現(xiàn),且不利于發(fā)展和壯大農(nóng)村的集體經(jīng)濟。為回應(yīng)此種社會現(xiàn)實,我國法律采用了同時規(guī)定集體土地所有權(quán)之主體和代表行使主體的制度設(shè)計方案,即除明確農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)主體外,又另行規(guī)定集體土地所有權(quán)的代表行使主體。由此可見,在我國人民公社體制解體后的集體土地所有權(quán)的運行實踐中,一直都不曾缺少代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)的主體。

在《民法總則》制定時的農(nóng)村地區(qū),按照農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)歸屬,農(nóng)村集體資產(chǎn)在村組兩級分屬60.4萬個村、495.5萬個組的集體經(jīng)濟組織所有,但僅有24.4萬個村(40.4%)、77.4萬個組(15.6%)建立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,而且農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺乏統(tǒng)一、規(guī)范、具體的名稱和形式,很難參與市場經(jīng)濟活動。[15]236-237這種情況造成了實踐中不少農(nóng)村地區(qū)還無法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織來行使集體土地所有權(quán)。不過,隨著我國在農(nóng)村實行村民自治制度,農(nóng)村社區(qū)普遍設(shè)立有村民委員會,且村民委員會可以根據(jù)村民居住的狀況、集體土地所有權(quán)關(guān)系等分設(shè)若干村民小組,因此,盡管我國以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、管理集體土地的情形并不普遍,但采用村民委員會或村民小組來經(jīng)營、管理集體土地不僅有法律上的明確規(guī)定,還得到了絕大多數(shù)農(nóng)民的支持。[10]208-209同時,《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱“《村民委員會組織法》”)嚴(yán)格區(qū)分了農(nóng)村社區(qū)的自治職能和經(jīng)濟職能,其中該法第2條、第9條和第10條是對村民委員會作為基層群眾性自治組織的職能作出的規(guī)定,而第8條、第24條則分別是有關(guān)村民委員會服務(wù)于農(nóng)村社區(qū)的經(jīng)濟職能之指導(dǎo)原則和具體范圍的規(guī)定。比較而言,在應(yīng)當(dāng)處理的農(nóng)民集體之經(jīng)濟事項范圍方面,《村民委員會組織法》第24條較《民法典》第261條的規(guī)定更為細致和廣泛。由于農(nóng)民集體成員呈現(xiàn)分散化、原子化特點,我國法律無法在制度上明確農(nóng)民集體的意志形成機制,致使作為集體土地所有權(quán)主體的農(nóng)民集體在實踐中“虛化”,造成村民委員會的意志和行為缺乏農(nóng)民集體意志的約束,[16]故為避免村民委員會代表行使集體土地所有權(quán)時背離農(nóng)民集體的利益,《村民委員會組織法》第24條規(guī)定農(nóng)村社區(qū)之經(jīng)濟職能的行使,須經(jīng)村民會議討論決定方可辦理,這就從程序上對村民委員會代表行使集體土地所有權(quán)作出了限制。

盡管還不能說《村民委員會組織法》對村民委員會(或村民小組)代表行使集體土地所有權(quán)的規(guī)定十分完善,但是這種制度設(shè)計的確已經(jīng)通過了社會實踐較長時間的檢驗,甚至因此在相當(dāng)一部分人的觀念中形成了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不是集體土地所有權(quán)主體的認識。[17]在這種情形下,如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的目的在于完善集體土地所有權(quán)的代表行使主體制度,并將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理解為集體土地所有權(quán)的代表行使主體,顯然沒有針對農(nóng)民集體作為集體土地所有權(quán)主體的主要弊端展開,不僅無助于補足實踐中集體土地所有權(quán)主體缺位之缺陷,而且是在集體土地所有權(quán)的代表行使主體的制度建構(gòu)方面疊床架屋,極大地浪費了有限的立法資源。因此,既然村民委員會(或村民小組)為集體土地所有權(quán)的代表行使主體已經(jīng)取得了各界的共識,那么,以法律形式確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為集體土地所有權(quán)的主體,將有助于農(nóng)民集體擺脫作為集體土地所有權(quán)主體存在的模糊不清的窘境,并避免實踐中存在的集體土地所有權(quán)主體虛化之“痼疾”。[18]232可見,在制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》時,明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)的主體,是當(dāng)前克服農(nóng)村集體資產(chǎn)順暢運行面臨的現(xiàn)實制度困境的務(wù)實舉措。

其實,在《民法總則》制定過程中,圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的民事主體地位問題,時任全國人大常委會法制工作委員會主任李適時專門主持召開了一次座談會,此次座談會就《民法總則》擬規(guī)范的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度設(shè)計問題進行了討論,其中討論的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織包括兩種類型:一是從人民公社時期的“三級所有、隊為基礎(chǔ)”演變而來、以土地集體所有為基礎(chǔ)的地區(qū)性合作經(jīng)濟組織,與原生產(chǎn)隊、生產(chǎn)大隊、人民公社相對應(yīng)的分別是組級、村級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級集體經(jīng)濟組織;二是隨著城鎮(zhèn)一體化進程的加快,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組以明晰產(chǎn)權(quán)歸屬為基礎(chǔ),將集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或份額形式量化到集體成員,積極發(fā)展農(nóng)民股份合作,建立起來的股份經(jīng)濟合作社等新興集體經(jīng)濟組織。[19]554對這兩種類型的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行細致辨識可知,兩者在民事主體地位上不存在本質(zhì)區(qū)別,他們只是分別反映了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在農(nóng)村集體資產(chǎn)改革前后呈現(xiàn)出的不同組織形式,擁有的資產(chǎn)中均包含土地所有權(quán)。

當(dāng)前,為了全面推進鄉(xiāng)村振興,加快社會主義新農(nóng)村建設(shè),需要充分發(fā)揮各種組織資源和整合手段的作用,促使分散化、原子化的農(nóng)民集體成員形成增加自身福利,且能夠被國家制度框架容納的具有一致行動能力的組織形式。[20]224農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在歷史上作為農(nóng)村集體所有制的法律實現(xiàn)主體已經(jīng)成為各界的共識,在當(dāng)下以法律規(guī)則重新確立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為集體土地所有權(quán)主體,有助于讓各界盡快承認其過去承載的合理價值而形成新的共識,從而承擔(dān)起將分散化、原子化的農(nóng)民集體成員組織起來的時代重任。因此,《民法總則》第99條將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織納入法人的一種類型,并從推動集體土地所有權(quán)主體制度完善的角度對其作出規(guī)定。有立法部門的專家在解讀該條時指出:“農(nóng)民集體作為所有權(quán)人,其在法律主體上的表現(xiàn)形式就是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織?！盵21]311-312這種理解可以作為《民法總則》以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織取代農(nóng)民集體、并將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確立為集體土地所有權(quán)主體的佐證。

根據(jù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的現(xiàn)實需求,結(jié)合上述立法資料和立法部門專家的解讀,我們可以發(fā)現(xiàn),立法者在制度設(shè)計中確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位,正是其認識到作為集體土地所有權(quán)主體的“農(nóng)民集體”欠缺組織形式而無法完成自身的制度功能時作出的選擇,其中將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民集體組織化后的法律形式具有強烈的問題意識和現(xiàn)實針對性,并為制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》以推動集體土地所有權(quán)主體制度完善預(yù)留了空間。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的體系制約

盡管農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被確認為特別法人始于《民法總則》第99條的規(guī)定,但因《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》和《農(nóng)村人民公社工作條例(修正草案)》早就規(guī)定了集體經(jīng)濟組織為集體土地所有權(quán)的主體,故1982年《憲法》從我國的現(xiàn)實狀況出發(fā)使用了“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”這一法律術(shù)語。[9]314-315鑒于制定法律就是“以一部自覺設(shè)計的、理性的和構(gòu)造清晰、全面豐富的立法成果來取代源于歷史的、零散紛亂和漫無頭緒的法律”,[22]257且“作為一定經(jīng)濟基礎(chǔ)之上的法律上層建筑,構(gòu)成其體系的各個法律部門和法律規(guī)范,必然在總的和基本的方面反映該經(jīng)濟基礎(chǔ)及其統(tǒng)一的要求,共同的經(jīng)濟基礎(chǔ)及其對法的統(tǒng)一要求必然形成各個法律部門和法律規(guī)范之間的相互協(xié)調(diào)與和諧一致”。[23]325因此,在關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法的過程中,對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織這一概念的理解不能僅僅局限于《民法典》上作出的規(guī)定,而是應(yīng)該將現(xiàn)行各種法律中關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的規(guī)定作為一個整體進行系統(tǒng)的解讀,以便整合現(xiàn)行法中有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的零散規(guī)定,并避免對不同法律中規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位作出相互矛盾和沖突的理解。

當(dāng)前,除《民法典》之外,《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》(以下簡稱“《農(nóng)村土地承包法》”)和《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱“《土地管理法》”)均明確規(guī)定農(nóng)民集體為集體土地所有權(quán)的主體,同時兩者又對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織予以規(guī)范。從立法技術(shù)來看,在《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》中精確界定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律地位,必須以理順現(xiàn)行法律制度中農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體之關(guān)系為前提。當(dāng)前,如果無視農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體這兩個法律主體產(chǎn)生的歷史聯(lián)系,將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織定位為集體土地所有權(quán)的代表行使主體,則難以對以下四個問題作出妥當(dāng)?shù)幕卮?

第一,農(nóng)民集體的成員是否就是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員?既然集體土地所有權(quán)主體為農(nóng)民集體,那么,有關(guān)集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的事項自然應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民集體成員依照法定程序作出決策。對此,我國《民法典》第261條第2款有明確規(guī)定。然而,在設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)村社區(qū),行使集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織而不是農(nóng)民集體,即有關(guān)集體土地所有權(quán)實現(xiàn)的事項在實踐中是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員依法決定的。有的學(xué)者認為,農(nóng)民集體的成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員具有同一性。[17][24]也有學(xué)者認為,農(nóng)村集體的成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員高度重合,但兩者并不同一;[25]更有甚者主張集體經(jīng)濟組織沒有自己的成員,政策文件、法律文本和學(xué)者文獻中使用“集體經(jīng)濟組織成員”的概念屬于概念誤用。[26]⑨其實,在法律上將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織定位為集體土地所有權(quán)的代表行使主體,在實踐中又以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的決策取代農(nóng)民集體成員的決策,都將使《民法典》第261條第2款之規(guī)定處于尷尬境地,因為在此種情形下,無論是否將農(nóng)民集體的成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員作同一理解,都會導(dǎo)致法律邏輯上存在嚴(yán)重缺陷。

如果農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員范圍是相同的,則將出現(xiàn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法代表一個由相同成員構(gòu)成的農(nóng)民集體來行使土地所有權(quán)的法律現(xiàn)象。此時,農(nóng)民集體成員先以民主程序形成被代表人的意思,然后這些農(nóng)民集體成員又以農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的身份以一定的民主程序形成代表人的意思,最終由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織行使集體土地所有權(quán)來落實代表人的意思,以實現(xiàn)作為被代表人的農(nóng)民集體的合法土地權(quán)益。這種將代表人與被代表人名稱相異但成員實為同一的主體之情形以法律規(guī)則的形式規(guī)定下來,并對兩者形成的同一意志內(nèi)容作出區(qū)隔,無疑是在制度建構(gòu)中疊床架屋,人為地將制度復(fù)雜化。同時,這種制度設(shè)計還以法律規(guī)范固化了自己代表自己的荒謬現(xiàn)象。

反之,如果農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員范圍是不相同的,那么,將農(nóng)民集體成員組織起來行使自己擁有的土地所有權(quán),將是一種便捷、經(jīng)濟的制度設(shè)計方式,并且也更有利于農(nóng)民集體成員追求自己的合法權(quán)益。把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理解為農(nóng)民集體的代表行使主體,實質(zhì)上是在農(nóng)民集體資產(chǎn)運行方面采用經(jīng)營者控制而非所有者控制的運行模式,這種現(xiàn)象在現(xiàn)代企業(yè)制度中被稱為“經(jīng)理革命”,其要求實現(xiàn)“專業(yè)化、技術(shù)化和經(jīng)驗化的集中管理”。[27]9盡管我國農(nóng)村地區(qū)在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定方面尚缺乏全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),但實踐中各地有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員的認定,基本上與專業(yè)化、技術(shù)化、經(jīng)驗化較少關(guān)聯(lián)。由此可見,在農(nóng)民集體成員具有經(jīng)濟事項決策能力時,由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法代表農(nóng)民集體行使土地所有權(quán)的必要性和正當(dāng)性,都將面臨質(zhì)疑,而且與《民法典》第261條第2款蘊含的制度精神也存在偏差。

第二,在經(jīng)營、管理農(nóng)民集體的資產(chǎn)獲得收益時,該利益的享有者到底應(yīng)該是農(nóng)民集體的成員還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員呢?由于“所有權(quán)人擁有財產(chǎn)的目的就是獲得經(jīng)濟利益并以此滿足自身需要。如果所有權(quán)人不能基于其享有的所有權(quán)獲得利益,則該所有權(quán)的享有對所有權(quán)人來說毫無意義?！盵28]206因此,《民法典》第261條第1款規(guī)定,“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn),屬于本集體成員集體所有”。該規(guī)定為農(nóng)民集體成員享有基于集體(土地)所有權(quán)產(chǎn)生的收益之當(dāng)然法理提供了法律依據(jù)。

然而,根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第5條第1款、《土地管理法》第47條第2款和第3款及第49條的規(guī)定,有權(quán)依法承包農(nóng)民集體土地、參與集體土地征收程序、知悉集體土地征收信息的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員;此次審議的《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第13條也規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員享有“參與分配集體經(jīng)濟收益”的權(quán)利。有立法部門的專家強調(diào),農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份是對農(nóng)民集體所有的財產(chǎn)享有權(quán)利的重要依據(jù),只有具備農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的主體,才能依法享有其所在農(nóng)民集體之土地上的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán),并有權(quán)參與農(nóng)民集體事務(wù)的管理。[29]285為了明確享有農(nóng)民集體所有的財產(chǎn)權(quán)利的具體主體,《農(nóng)村土地承包法》第69條規(guī)定“確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份的原則、程序等,由法律法規(guī)規(guī)定”;與此相對應(yīng),《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第11條和第12條規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員資格的認定標(biāo)準(zhǔn)。既然農(nóng)民集體是集體土地所有權(quán)主體,而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)的代表行使主體,那么,現(xiàn)行法及《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》規(guī)定由代表行使主體的成員享有被代表主體的成員應(yīng)當(dāng)獲得的利益,這無疑完全背離了民事主體中代表制度建構(gòu)的價值基礎(chǔ)。

第三,村民委員會行使集體土地所有權(quán)時,其究竟是農(nóng)民集體的代表人還是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代表人?盡管我國《民法典》確立了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位,但是當(dāng)前不少農(nóng)村地區(qū)卻尚未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,為了因應(yīng)此種情形,《民法典》第101條第2款規(guī)定,“未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的,村民委員會可以依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能”?？梢?在經(jīng)營、管理農(nóng)村集體資產(chǎn)方面,村民委員會是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代表人,且村民委員會僅在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織缺位時行使該代表權(quán)。與此同時,《民法典》第262條又規(guī)定“村民委員會依法代表集體行使所有權(quán)”,因為該條規(guī)定中享有所有權(quán)的“集體”是“農(nóng)民集體”,故據(jù)此可知村民委員會應(yīng)當(dāng)被認定為是農(nóng)民集體的代表人。在將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織界定為農(nóng)民集體在法律上的組織形式時,《民法典》第101條第2款和第262條的規(guī)定能夠?qū)崿F(xiàn)有機銜接。但是,如果將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織理解為農(nóng)民集體財產(chǎn)所有權(quán)的代表行使主體,那么,《民法典》第101條第2款和第262條的規(guī)定就會表現(xiàn)出一種奇特的制度邏輯,這就是:村民委員會既是農(nóng)民集體的代表人,又是農(nóng)民集體的代表人(即農(nóng)村集體經(jīng)濟組織)的代表人;村民委員會既可以直接代表農(nóng)民集體行使所有權(quán),又能夠作為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代表人來代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)。

有學(xué)者認為,農(nóng)村集體資產(chǎn)優(yōu)先由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行管理,在沒有設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的自然村,村民委員會才可以依法代行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能。[30]513這種觀點只是理順了《民法典》第101條第2款規(guī)定的制度邏輯,并不能消解《民法典》第101條第2款和第262條之間的不和諧。而且,一般認為,“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職責(zé)主要是組織本集體成員參加生產(chǎn)活動,利用本經(jīng)濟組織的生產(chǎn)資料、生產(chǎn)工具等從事生產(chǎn)經(jīng)營活動”。[31]263可見,我國現(xiàn)行法明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織具有特別法人資格,是針對農(nóng)民集體從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的能力之不足而健全農(nóng)民集體的組織形式之舉措,旨在推動農(nóng)村集體經(jīng)濟順暢運行,并推進農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)。從制度功能來看,脫離農(nóng)民集體,設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織將因沒有現(xiàn)實基礎(chǔ)而不具有必要性。如果農(nóng)村集體經(jīng)濟組織設(shè)立是為了代表農(nóng)民集體參與各種生產(chǎn)經(jīng)營活動,則嚴(yán)格來說,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織沒有獨立于農(nóng)民集體的自身利益,因此,在農(nóng)村地區(qū)未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的,法律明確村民委員會依法代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)即可?？梢?根據(jù)《民法典》第101條第2款的規(guī)定,無論是將村民委員會理解為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代表人,還是理解為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在經(jīng)營管理農(nóng)村集體資產(chǎn)方面優(yōu)先于村民委員會,都不具有實際的法律意義,從而使該款內(nèi)容淪為贅文。

第四,將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織定位為集體土地所有權(quán)的代表行使主體時,為什么同為代表行使主體的村民委員會沒有在法律上得到同等對待?例如,作為集體土地所有權(quán)的代表行使主體,村民委員會成員無權(quán)享有農(nóng)民集體成員應(yīng)當(dāng)獲得的利益,而農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員卻有權(quán)享有基于農(nóng)民集體資產(chǎn)所獲之利益。而且,法律在此方面對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會作出區(qū)別對待,根本不具有法理依據(jù)。

總之,在將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織界定為農(nóng)民集體所有權(quán)的代表行使主體時,上述這些問題則無法從法律邏輯上作出妥當(dāng)?shù)慕忉?。不過,如果將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民集體在法律上的組織形式,承認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)的主體,那么,村民委員會依法代行村集體經(jīng)濟組織的職能與依法代表農(nóng)民集體行使所有權(quán)指向的便是同一制度目標(biāo),從而《民法典》第101條第2款和第262條的規(guī)定便能夠?qū)崿F(xiàn)有效銜接;而且,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員就是農(nóng)民集體的成員,其享有基于集體土地所有權(quán)產(chǎn)生的收益也不會產(chǎn)生法律上的疑問;同時,在行使集體土地所有權(quán)時,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與村民委員會受到法律的區(qū)別對待,這一點正好反映出兩者的法律地位是不同的。有學(xué)者認為,“從體系化和科學(xué)化的角度來看,我國的民事立法還缺失一些重要的制度,但是同時也有一些制度出現(xiàn)重復(fù)規(guī)定”。[32]74學(xué)者的這種判斷可謂是將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織定位為集體土地所有權(quán)的代表行使主體時的典型寫照,我國在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法中應(yīng)當(dāng)避免這種尷尬狀態(tài)的發(fā)生,并節(jié)約本就稀缺的立法資源。

四、闡釋《民法典》第262條的新探索

在《民法總則》第99條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為特別法人后,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織究竟是集體土地所有權(quán)的主體還是代表行使主體的爭議未能平息,這種情形與《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱“《物權(quán)法》”)第60條規(guī)定“村集體經(jīng)濟組織”“村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織”和“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織”分別代表各級農(nóng)民集體行使所有權(quán)密切相關(guān)。一般認為,《物權(quán)法》第60條中規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只是集體(土地)所有權(quán)的代表行使主體。[33]119《民法典》第262條在內(nèi)容上承襲了《物權(quán)法》第60條的內(nèi)容,只是在該條第(一)(二)項規(guī)定的“代表集體行使所有權(quán)”之前分別增加了“依法”二字。但是,將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織界定為集體(土地)所有權(quán)的代表行使主體作為一種流行觀點,并沒有因為《民法典》第262條對《物權(quán)法》第60條內(nèi)容的微調(diào)而改變。

從文義來看,將《物權(quán)法》第60條中規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民委員會或村民小組均理解為集體所有權(quán)的代表行使主體尚有一定依據(jù),因為該條三項規(guī)定的表述都是“代表集體行使所有權(quán)”。然而,在《民法典》第262條將第(一)(二)項和第(三)項行使所有權(quán)區(qū)別對待,即該條第(三)項未如第(一)(二)項一樣強調(diào)“依法”代表集體行使所有權(quán),則使得《民法典》第262條的規(guī)定與《物權(quán)法》第60條的規(guī)定在文義上出現(xiàn)了差異。根據(jù)我國法律規(guī)定,農(nóng)村集體經(jīng)濟組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織、村集體經(jīng)濟組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟組織,在行使集體所有權(quán)時,三者的主體地位和法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)是相同的?！睹穹ǖ洹返?62條第(三)項規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織行使集體所有權(quán)沒有采用“依法代表集體”的表述,表明該條第(一)(二)項中的“依法代表集體”的主體不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織,而是作為農(nóng)村基層群眾性自治組織的村民委員會及其分設(shè)的村民小組。因此,《民法典》第262條第(一)(二)項在文義上可解讀為:屬于村農(nóng)民集體所有的,由村集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)或者村民委員會依法代表集體行使所有權(quán);分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體所有的,由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織行使所有權(quán)或者村民小組依法代表集體行使所有權(quán)。其中,村民委員會或村民小組“依法”代表集體的規(guī)定系參引規(guī)范,該規(guī)范表明必須從相關(guān)法律中尋找規(guī)制村民委員會或村民小組代表集體行使所有權(quán)的法規(guī)范內(nèi)容,[34]而該規(guī)范內(nèi)容便是《村民委員會組織法》第8條和第24條。以此相對應(yīng),農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為農(nóng)民集體的組織形式,本身就是集體所有權(quán)的主體,故可以直接根據(jù)《民法典》物權(quán)編的規(guī)定行使集體所有權(quán)。對《民法典》第262條第(一)(二)項的文義進行此種理解與《民法典》第101條第2款的規(guī)定正好有機銜接,即設(shè)立有村集體經(jīng)濟組織的,由村集體經(jīng)濟組織行使集體所有權(quán),未設(shè)立村集體經(jīng)濟組織的,由村民委員會“依法代行”村集體經(jīng)濟組織的職能,而行使集體所有權(quán)便是村民委員會依照《民法典》第262條規(guī)定代行的村集體經(jīng)濟組織的職能。鑒于村民委員會不是集體所有權(quán)主體,故其只能作為代表行使主體來行使集體所有權(quán)。

《民法典》第262條第(三)項規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織“代表集體行使所有權(quán)”,雖然該項規(guī)定中未出現(xiàn)“依法”二字,似乎也可以從文義上將鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織理解為代表行使主體,很多學(xué)者正是這樣理解的。但是,這樣解讀將導(dǎo)致該條第(三)項與第(一)(二)項中規(guī)定的村集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟組織直接行使集體所有權(quán)的內(nèi)容產(chǎn)生矛盾。因此,如何對《民法典》第262條的規(guī)定進行合理闡釋,以便使這三項規(guī)定中的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在行使集體所有權(quán)時的主體地位和法律性質(zhì)保持一致,將是至關(guān)重要的。其實,在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的三種形式中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織與村集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟組織相比更為特殊,這種特殊性在1982年《憲法》制定過程中就被立法者所認識了。時任憲法修改委員會副主任委員彭真同志指出,“草案第十條原來是把鎮(zhèn)的土地和農(nóng)村、城市郊區(qū)一律看待的。全民討論中有人指出,全國各地情況不同,有些地方鎮(zhèn)的建制較大,今后還要發(fā)展,實際上是小城市。因此刪去了有關(guān)鎮(zhèn)的規(guī)定。鎮(zhèn)的土地所有權(quán)問題,可以根據(jù)實際情況分別處理。”[9]314當(dāng)前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個農(nóng)村社區(qū),通常是由多個行政村組成的,其人口也遠遠超過了行政村的規(guī)模,這就決定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織的成員較多,在行使集體所有權(quán)的形式方面,鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織難以與村集體經(jīng)濟組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟組織相一致。因此,在解讀《民法典》第262條第(三)項規(guī)定中的“代表”“集體”和該條第(一)(二)項中規(guī)定的“代表”“集體”的含義時,有必要根據(jù)我國農(nóng)村社會實踐作出不同的理解。

對于“代表”一詞,可以有多種解釋。作為動詞,“代表”是指“代替?zhèn)€人或集體辦事或表達意見”;[35]249作為名詞,“代表”可以指“由行政區(qū)、團體、機關(guān)等選舉出來替選舉人辦事或表達意見的人”。[35]249《民法典》第262條第(一)(二)項規(guī)定中的“代表”顯然是前者,而該條第(三)項規(guī)定中的“代表”則可以被解釋為后者,即鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織成員選舉出的代表。同樣,對于“集體”一詞,也存在多種解釋:一種是指作為民事主體的“集體”,另一種則指“許多人合起來的有組織的整體(跟‘個人’相對)”。[35]611《民法典》第262條第(一)(二)項顯然是從民事主體的意義上對“集體”作出的規(guī)定,而該條第(三)項規(guī)定中的“集體”則應(yīng)當(dāng)從“代表”的整體的角度來理解,即“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表”只能作為整體行使所有權(quán),而不能由個別或部分代表行使所有權(quán)。實踐中,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織非常重視社員代表的選舉,并將社員代表會議作為該集體經(jīng)濟組織的最高權(quán)力機構(gòu),且在鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體資產(chǎn)的管理中由社員代表會議(作為一個有組織的整體)行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體資產(chǎn)所有權(quán),如上海市松江區(qū)新橋鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟聯(lián)合社和新浜鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟聯(lián)合社。[36]251-260可見,將《民法典》第262條第(三)項中規(guī)定的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織代表集體”解釋為行使集體所有權(quán)的主體,是從社會生活的角度觀照法律規(guī)范,符合我國農(nóng)村社會基本的常識、常理、常情,[37]能夠得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革實踐的支持,而此種意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織并不是集體所有權(quán)的代表行使主體。此外,《民法典》第262條第(三)項不是參引規(guī)范,表明鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織行使集體所有權(quán)的依據(jù)是《民法典》物權(quán)編的規(guī)定,與該條第(一)(二)項中規(guī)定的“村集體經(jīng)濟組織”“村內(nèi)各該集體經(jīng)濟組織”行使集體所有權(quán)的依據(jù)是一致的。因此,對《民法典》第262條第(三)項規(guī)定中的“代表”“集體”和該條第(一)(二)項中規(guī)定的“代表”“集體”進行不同解釋,在理論上和實踐中均具有合理性。

當(dāng)然,對《民法典》第262條第(一)(二)項和第(三)項中規(guī)定的“代表”“集體”作出不同的解釋,可能會面臨一些責(zé)難。然而,正如王澤鑒教授所指出:“法律上使用同一概念時,原則上固應(yīng)作同一的解釋,以維護法律適用的安定性。唯此并非絕對,同一概念具有不同意義的,時亦有之,是為法律概念相對性”。[38]174這種體現(xiàn)法律概念相對性的情形在我國法律中并不鮮見。例如,《民法典》第232條和第240條中規(guī)定的“處分”,就不能作出同一解釋。對《民法典》第262條中規(guī)定的“代表”“集體”根據(jù)具體情形作出不同理解,同樣體現(xiàn)了法律概念的相對性。而且,當(dāng)前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織因成員規(guī)模過大,只能通過選舉代表并由代表集體來行使所有權(quán),這種理解與鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織行使集體所有權(quán)的現(xiàn)實需求完全吻合,也與該條第(一)(二)項中規(guī)定的村集體經(jīng)濟組織、村內(nèi)集體經(jīng)濟組織在主體地位和法律性質(zhì)上保持了協(xié)調(diào)性。

綜上,《民法典》第262條中規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)主體,村民委員會和村民小組是集體土地所有權(quán)的代表行使主體,在未設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織時,才需要由村民委員會或村民小組依法代表集體行使所有權(quán)。對《民法典》第262條的規(guī)定作出這樣的解釋,既是對我國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)展歷史的尊重,又滿足了當(dāng)下農(nóng)村社會實踐的期待,還有利于節(jié)省《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的立法成本,因而是一種穩(wěn)妥的闡釋思路。

結(jié) 語

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體作為民事主體并存于我國現(xiàn)行法中,法律規(guī)范對兩者的關(guān)系未予以明確表述。在尊重我國創(chuàng)設(shè)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與農(nóng)民集體這兩個法律概念的歷史成因的基礎(chǔ)上,根據(jù)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中創(chuàng)新集體經(jīng)濟運行機制和保護農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益的時代需求,對《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第2條作出修改并在該條明確規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)民集體的組織形式,將有利于促進現(xiàn)行法中規(guī)定的農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律規(guī)范實現(xiàn)制度對接,也可以為妥當(dāng)理解《民法典》第262條之法律內(nèi)涵提供助力,還將因厘清了《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》制定的前置性問題而對該項立法的順利推進具有諸多裨益。

注釋：

① 例如,《中共中央 國務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度 進一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》(中發(fā)〔2010〕1號)規(guī)定:“力爭用3年時間把農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織”;《國土資源部 財政部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于加快推進農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(國土資發(fā)〔2011〕60號)規(guī)定:“力爭2012年底把全國范圍內(nèi)的農(nóng)村集體土地所有權(quán)證確認到每個具有所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織”。

② 例如,《國土資源部 中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室 財政部 農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的若干意見》(國土資發(fā)〔2011〕178號)規(guī)定:“把農(nóng)村集體土地所有權(quán)確認到每個具有所有權(quán)的農(nóng)民集體”“依法明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體代表”;《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(中發(fā)〔2016〕37號)規(guī)定:“把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體,并依法由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)”。

③ 例如,《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理規(guī)定》(2013年修訂)第13條第(一)項規(guī)定:農(nóng)村集體經(jīng)濟組織享有“集體土地和其他集體資產(chǎn)的所有權(quán)”;《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟組織條例》(2021年施行)第4條第1款規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依法代表全體成員對農(nóng)村集體資產(chǎn)行使所有權(quán)”;《江蘇省農(nóng)村集體資產(chǎn)管理條例》(2018年施行)第4條第1款規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表集體對依法屬于本集體所有的資產(chǎn)行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利”。

④ 參見《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第2條和第5條第1款。

⑤ 參見《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法(草案)》第6條第1款和第2款。

⑥ 《中華人民共和國土地改革法》第1條。

⑦ 參見《高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》第1條、第13條。

⑧ 1982年《憲法》第10條第2款規(guī)定了集體土地所有權(quán),并強調(diào)“宅基地和自留地、自留山,也屬于集體所有”,而第8條第1款后句規(guī)定“參加農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的勞動者,有權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)經(jīng)營自留地、自留山”,結(jié)合其時我國農(nóng)村地區(qū)還在實行“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的集體土地所有權(quán)制度可知,該《憲法》中規(guī)定的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體土地所有權(quán)的主體。

⑨ 這種理解實質(zhì)上賦予了集體經(jīng)濟組織一種新的法律內(nèi)涵,其不是對現(xiàn)行法確立的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的忠實解讀,而是提出了一種革新農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度的思路。