地方法檢兩院規(guī)范性文件問題探索

夏 薇

（貴陽市人民檢察院，貴州 貴陽 550000）

黨的十八屆四中全會在《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中明確“把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍”。全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會《關(guān)于2018 年備案審查工作情況的報告》明確“按照法治原則，只要規(guī)范性文件的制定主體屬于人大監(jiān)督對象，這些主體制定的各類規(guī)范性文件就都應(yīng)當(dāng)納入人大備案審查范圍”。各地陸續(xù)出臺規(guī)范性文件條例，將法院、檢察院的規(guī)范性文件也納入人大備案審查的范圍，如《《北京市各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》《湖南省規(guī)范性文件備案審查條例》《貴州省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》等，但法檢兩院的規(guī)范性文件備案工作仍存在備案審查該當(dāng)性、規(guī)范性文件范圍不明晰等困惑，需要理論和實踐互照，以期能讓規(guī)范性文件備案審查工作更加規(guī)范、科學(xué)、高效。

一、法檢兩院“規(guī)范性文件”納入備案審查范圍問題的提出

在實踐中對于法檢兩院“規(guī)范性文件”備案的應(yīng)當(dāng)性、范圍、方式、效力等爭議，主要集中在現(xiàn)行規(guī)定下，法檢兩院“規(guī)范性文件”是否應(yīng)當(dāng)備案審查的問題。一種觀點認為，地方兩院“規(guī)范性文件”直接涉及公民的權(quán)利義務(wù)，應(yīng)當(dāng)納入備案審查范圍，實現(xiàn)人大對兩院的監(jiān)督。例如，《重慶市高級人民法院印發(fā)〈關(guān)于審理消費者權(quán)益保護糾紛案件若干問題的解答〉的通知》“明知商品或服務(wù)存在質(zhì)量問題而仍然購買的人是否為消費者”等具體適用法律問題作出解答①參見《重慶高院發(fā)文限制知假買假，你怎么看》，載于《中國消費者報》，2016 年4 月22 日。，以及《浙江省高級人民法院、浙江省人民檢察院、浙江省公安廳關(guān)于辦理“醉駕”案件若干問題的會議紀(jì)要》中規(guī)定“對于醉酒在廣場、公共停車場等公眾通行的場所挪動車位的，或者由他人駕駛至居民小區(qū)門口后接替駕駛進入居民小區(qū)的，或者駕駛出公共停車場、居民小區(qū)后即交由他人駕駛的，不屬于《刑法》第133 條之一規(guī)定的“‘在道路上醉酒駕駛機動車’”②參見《小區(qū)是醉駕法外之地？浙江高院新規(guī)引發(fā)爭議 南京交管的說法來了》，載于騰訊網(wǎng)，https://new.qq.com/omn/20191009/20191009A0AYH900.html，2019 年10 月9 日。引發(fā)社會爭議，此類解答、會議紀(jì)要均與公民的權(quán)利義務(wù)息息相關(guān)，應(yīng)實現(xiàn)對該類規(guī)范性文件備案審查全覆蓋。另一種觀點認為，地方兩院不存在有法律效力的“規(guī)范性文件”，其制定的裁判指引等是有實踐作用力的法外規(guī)范性文件[1]。因此地方兩院的備案審查文本不具有法律效力，審查備案的行為也不具有法律效力，人大保有建議權(quán)。[2]

二、法檢兩院“規(guī)范性文件”納入備案審查范圍爭議的深層原因

以上爭鳴不僅體現(xiàn)出理論分析和實踐要求的沖突，而且也體現(xiàn)了立法權(quán)和司法權(quán)之間的平衡，更體現(xiàn)法制建設(shè)統(tǒng)一已邁入“深水區(qū)”。

（一）理論和實踐的撕裂感

《立法法》第104 條第2 款明確規(guī)定，只有兩高的司法解釋需要備案，地方兩院不得制定司法解釋。公法為法無明文規(guī)定不可為，那么除司法解釋性質(zhì)的文件，如地方兩院制定的文件因沒有法律依據(jù)，則不能備案。實踐而言，地方兩院頻頻以解答、會議紀(jì)要等形式作為文件名稱，文件內(nèi)容帶有具體應(yīng)用法律的相關(guān)規(guī)定，不僅個別引發(fā)社會爭議，而且地方兩院作為人大監(jiān)督對象，人大對此種行為卻因缺乏監(jiān)督依據(jù)，進而得出監(jiān)督無效的結(jié)論，確屬吊詭。

（二）立法權(quán)和司法權(quán)的平衡

《憲法》第58 條規(guī)定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會行使國家立法權(quán)?！薄读⒎ǚā分幸?guī)定了法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，以及附則中的軍事法規(guī)、規(guī)章、兩高司法解釋?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》（以下簡稱《監(jiān)督法》）中規(guī)定了“規(guī)范性文件的備案”一章，該章內(nèi)也僅包括《立法法》中規(guī)定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，以及兩高司法解釋。簡而言之，《立法法》《監(jiān)督法》中規(guī)定的規(guī)范性文件是具有法律效力的，是有立法權(quán)的全國人大和全國人大常委會以及經(jīng)全國人大、全國人大常委會授權(quán)立法的單位制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章。兩高司法解釋是立法權(quán)之外的，司法權(quán)向立法權(quán)的延伸，也體現(xiàn)了立法權(quán)對司法權(quán)的監(jiān)督。但如果因立法權(quán)與司法權(quán)的獨立，以及中央對地方權(quán)力的劃分，嚴(yán)格要求地方?jīng)]有司法解釋權(quán)，則是忽略實際。因為地方是實踐的來源，最能掌握紛繁復(fù)雜的新情況、新問題，也有統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)的迫切需求和愿望，剝奪地方的司法解釋權(quán)，地方兩院只能以其他形式完成對類案的指導(dǎo)，統(tǒng)一司法標(biāo)準(zhǔn)，這既不符合實際也不符合司法運行規(guī)律。

（三）法制建設(shè)統(tǒng)一已邁入“深水區(qū)”

“實證研究發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督法從1986 年開始醞釀，歷經(jīng)第六、七、八、九屆四屆全國人大常委會，至2002 年8 月正式提請常委會初審，前后用了16 年實踐，再到2006 年終于通過監(jiān)督法，整整花了20 年！”[3]2018 年全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會《關(guān)于2018 年備案審查工作情況的報告》對于地方兩院規(guī)范性文件是否納入備案審查，明確“法制工作委員會就此開展調(diào)研，與有關(guān)方面進行溝通”，至2021 年全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會《關(guān)于2021年備案審查工作情況的報告》提及“目前，地方“一府一委兩院”制定的規(guī)范性文件已基本納入同級地方人大常委會備案范圍，接受人大監(jiān)督”，主要體現(xiàn)在地方備案審查條例中規(guī)定的備案審查范圍包括一府一委兩院制定的規(guī)范性文件，但仍未解決在法律層面，一委兩院制定的規(guī)范性文件是否納入備案審查范圍，以及地方備案審查條例范圍規(guī)定的正當(dāng)性和合法性。由此可見，該問題確已進入法制統(tǒng)一的“深水區(qū)”，對于兩院制定的文件，從橫向看，備案審查缺乏法律依據(jù)；從縱向看，兩高只備案審查司法解釋，地方兩院需備案審查，但各地范圍又不統(tǒng)一，這與法制統(tǒng)一的目標(biāo)也存在一定偏離。

三、法檢兩院“規(guī)范性文件”備案審查該當(dāng)性

法檢兩院“規(guī)范性文件”備案審查該當(dāng)性爭議的主要問題，仍是現(xiàn)有框架下法檢兩院“規(guī)范性文件”的法律有效性，但從長遠看，該問題可以通過修法等方式解決。

（一）從權(quán)責(zé)一致的角度

習(xí)近平總書記反復(fù)強調(diào)，有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)、失責(zé)必追究。無論是何種權(quán)力，其均應(yīng)在法治軌道上運行，不受制約與監(jiān)督的權(quán)力不僅會讓權(quán)力者自食其果，而且也會損害到社會、乃至國家的權(quán)力。法檢兩院制定的文件，關(guān)切到公民權(quán)利義務(wù)，展現(xiàn)的是司法權(quán)規(guī)范性水平，體現(xiàn)的是法制統(tǒng)一成果，理應(yīng)接受人大及社會監(jiān)督。

（二）從理論實踐統(tǒng)一的角度

在省級層面，目前能查到的31 個省級行政區(qū)中，除寧夏回族自治區(qū)未查到外，其余均制定或修改了規(guī)范性文件備案審查條例，明確規(guī)定兩院的規(guī)范性文件納入備案審查范圍，其中浙江省將兩院規(guī)范性文件備案審查條例單列為《關(guān)于省高級人民法院、省人民檢察院規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定》，強化兩院規(guī)范性文件備案審查工作。實踐已經(jīng)大踏步前進了，理論也應(yīng)回應(yīng)實踐的需求，既可以對實踐進行總結(jié)，也可以對實踐進行批判，才能更好地用實踐檢驗理論，用理論指導(dǎo)實踐。

（三）從立法權(quán)和司法權(quán)平衡的角度

立法權(quán)應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督，司法權(quán)的獨立也是有限度的獨立，無論是兩高的司法解釋，還是兩院的規(guī)范性文件，其均牽涉到了公民、法人和其他組織的權(quán)利義務(wù)，理應(yīng)接受立法機關(guān)的監(jiān)督，否則，將涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的、在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的文件排除在監(jiān)督之外，司法權(quán)涵蓋了一定的立法權(quán)，則司法者兼有運動員和裁判員兩種角色，產(chǎn)生權(quán)力不受監(jiān)督的結(jié)果。權(quán)力無監(jiān)督則無邊界，無邊界則會被有心之人利用，良法可能變成惡法，權(quán)力則可能發(fā)生異化。

（四）從法制建設(shè)的角度

《憲法》第3 條明確規(guī)定，兩院和行政機關(guān)一樣，均由人大產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督，從體系化解釋角度，行政機關(guān)規(guī)范性文件要向人大備案，同樣由人大產(chǎn)生，對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督的兩院，兩院的規(guī)范性文件也應(yīng)向人大備案。另外，我們國家不同于西方的三權(quán)分立制度，走的是中國特色社會主義道路，實行人民代表大會制度，在此制度下，應(yīng)充分尊重人大的監(jiān)督權(quán)。司法權(quán)應(yīng)主動接受人大監(jiān)督，接受監(jiān)督的方式之一就是兩院的規(guī)范性文件向人大備案，接受人大對兩院規(guī)范性文件的審查，從而制約兩院涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力，在一定時期內(nèi)反復(fù)適用的文件，能依法、依規(guī)、科學(xué)立法，同時，兩院的立法接受人大監(jiān)督，也是民主立法的表現(xiàn)形式之一，使相關(guān)規(guī)范性文件能真正體現(xiàn)和表達公民的意志，真正成為良法、善法，良法、善法才能讓人從內(nèi)心尊重，從而自發(fā)自覺地執(zhí)行、運用，這也有助于嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。

四、法檢兩院“規(guī)范性文件”備案審查中的具體問題

在實際運行過程中，兩院規(guī)范性文件備案審查仍會出現(xiàn)不同程度的問題，主要集中在規(guī)范性文件的范圍、內(nèi)涵以及備案審查的程序等方面。

（一）法檢兩院“規(guī)范性文件”的范圍不統(tǒng)一

目前，各省的備案審查條例對法檢兩院“規(guī)范性文件”的范圍規(guī)定不一，如廣東省、江蘇省“各級人民法院、人民檢察院制定的指導(dǎo)、規(guī)范審判、檢察業(yè)務(wù)工作的規(guī)范性文件”；海南省“各級人民法院、人民檢察院制定的指導(dǎo)、規(guī)范審判、檢察工作的意見、規(guī)定、辦法、會議紀(jì)要等規(guī)范性文件”；云南省、青海省“縣級以上人民法院、人民檢察院制定或者由其會同其他國家機關(guān)制定的規(guī)范性文件”；貴州省“縣級以上人民法院、人民檢察院因特殊原因確需依法制定的指導(dǎo)、規(guī)范審判、檢察工作的規(guī)范性文件”等，不一而足。

具體而言，有的明確了規(guī)范性文件的具體類型，如指導(dǎo)、規(guī)范審判、檢察工作；有的明確了規(guī)范性文件的具體文件種類，如意見、規(guī)定、辦法、會議紀(jì)要等；有的規(guī)定為各級人民法院、人民檢察院，而有的規(guī)定為縣級以上人民法院、人民檢察院；有的明確文件包含單獨或會同其他國家機關(guān)制定，有的則未明確等?？傮w而言，法檢兩院需備案審查的“規(guī)范性文件”范圍，各地的規(guī)定大同小異，均明確只要是兩院制定的涉及公民、法人和其他組織權(quán)利、義務(wù)，具有普遍約束力并在一定時期內(nèi)反復(fù)適用的文件，均屬于人大備案審查的范圍，但見微知著，各地對法檢兩院“規(guī)范性文件”類型、文件種類、單獨或會同等有不同的規(guī)定，導(dǎo)致在實踐中各地的操作存在一定的差異，例如，對于法檢兩院會同其他國家機關(guān)制定的文件是否應(yīng)納入規(guī)范性文件備案審查范圍，對于沒有規(guī)定的省份，仍存在解釋和實操問題。

（二）法檢兩院“規(guī)范性文件”的內(nèi)涵不明確

即使明確法檢兩院“規(guī)范性文件”屬于向人大備案審查的范圍，但法檢兩院“規(guī)范性文件”的內(nèi)涵仍較為模糊，存在解釋空間，也缺乏實操性。例如《海南省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第3 條均從正反兩個方面給規(guī)范性文件下了定義，但實踐中，有的文件并非一目了然，要么內(nèi)容交雜，要么難以區(qū)分，仍需要進一步明確何為“涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)”，何為“內(nèi)部工作制度”和“指導(dǎo)、規(guī)范審判、檢察工作的規(guī)范性文件”區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)等。

例如，某省檢察院制定的《案例編發(fā)工作指引》①參見江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會官方網(wǎng)站備案條目：江蘇省檢察院《案例編發(fā)工作指引》。向某省人大備案，案例編發(fā)是否涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，省級層面的案例編發(fā)具有典型性、指引性，但不具有強制力，也不具有參照適用的意義，對于大眾，很難劃分為涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)之類；具體而言，案例編發(fā)均會隱去當(dāng)事人的姓名、稱謂等等，對于當(dāng)事人而言，也很難劃分為涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)之類；同時，《案例編發(fā)工作指引》傾向于內(nèi)部制度性文件，主要規(guī)范檢察機關(guān)的案例編發(fā)工作，因此，此種類型向人大備案是否妥當(dāng)，有待商榷。

某省法院制定的《關(guān)于推進行政訴訟程序繁簡分流改革的工作指引》②參見江蘇省人民代表大會常務(wù)委員會官方網(wǎng)站備案條目：江蘇高級人民法院《關(guān)于推進行政訴訟程序繁簡分流改革的工作指引》。向某省人大備案，首先該工作涉及司法改革，其次該工作為工作指引，最后該工作涉及行政訴訟程序。從司法改革角度看，司法改革有內(nèi)部性和外部性，人員分類管理為內(nèi)部改革，認罪認罰從寬制度改革為外部改革，但內(nèi)部改革和外部改革有時也并非涇渭分明，例如捕訴一體化改革，對內(nèi)部而言由原來逮捕和起訴分別由兩名檢察官改為均由一名檢察官受理逮捕和起訴案件，但也會影響外部，如與公安機關(guān)的對接，與當(dāng)事人的溝通等等，因此改革是否涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)還應(yīng)對照改革的具體內(nèi)容劃分，該省法院制定的推進行政訴訟程序繁簡分流的改革，從內(nèi)部看有法庭、法官的改革，從外部看涉及到當(dāng)事人選擇訴訟程序，因此也涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)。從文件名稱角度看，該文件為工作指引，傾向于內(nèi)部制度性文件；從文件名稱內(nèi)容角度看，該項工作涉及行政訴訟程序，行政訴訟程序和當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)息息相關(guān)，綜合分析，該法院制定的《關(guān)于推進行政訴訟程序繁簡分流改革的工作指引》雖看似是內(nèi)部制度性文件，實際仍涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，應(yīng)向人大備案。

某市檢察院制定的《某市檢察院檢察委員會工作規(guī)則》①參見貴陽市人民代表大會常務(wù)委員會官方網(wǎng)站備案條目：《貴陽市檢察院檢察委員會工作規(guī)則》。向某市人大備案，該工作傾向于內(nèi)部制度性文件，但檢察委員會的職能就是議案和議事，檢察機關(guān)的案件顯然涉及到公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，且最高檢制定的《人民檢察院檢察委員會工作規(guī)則》作為司法解釋能在國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中查到，顯然該文件已向全國人大備案，那么比照最高檢，該類型文件也宜向人大報備。

以上3 個案例從名稱看均為內(nèi)部制度性文件，但有涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)的文件，甚至有改革性文件，具體如何判斷3 個案例屬于規(guī)范性文件，仍有待進一步討論。

1.內(nèi)部制度性文件是否均不屬于規(guī)范性文件

內(nèi)部制度性文件的內(nèi)涵本身就有待明確，內(nèi)部制度性文件的感性認識居多，理性認識居少，之前在案例分析時用到的內(nèi)部制度性文件稱謂，隨意性較大。法檢兩院具有司法和行政雙重屬性，既有檢察業(yè)務(wù)型文件，也有檢察行政管理型文件，甚至有檢察業(yè)務(wù)+檢察行政管理雙重屬性的文件，早在司法體制改革之初，有學(xué)者提及探索司法行政事務(wù)管理權(quán)與檢察權(quán)相分離[4]，人民法院司法行政事務(wù)管理權(quán)與審判權(quán)相分離②潘丹丹《論人民法院司法行政事務(wù)管理權(quán)與審判權(quán)相分離》，載于中國法院網(wǎng)，https://www.chinacourt.org/article/detail/2015/09/id/1709204.shtml，2015 年9 月18 日。，按此邏輯，法檢兩院內(nèi)部制度性文件定義為行政事務(wù)管理類的文件更為適宜，而和檢察權(quán)、審判權(quán)相關(guān)的文件則為檢察、法院業(yè)務(wù)性質(zhì)文件。法檢兩院行政事務(wù)管理類的文件系內(nèi)部制度管理，不涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，因此該類文件不屬于規(guī)范性文件。如此定義，則上述3 個案例雖然傾向于內(nèi)部制度性文件，但實質(zhì)上應(yīng)是檢察業(yè)務(wù)性質(zhì)文件，而非行政事務(wù)管理權(quán)限下的文件，不屬于內(nèi)部制度性文件。

2.涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)的文件如何界定

法檢兩院業(yè)務(wù)性質(zhì)的文件較多，以檢察機關(guān)為例，十大檢察加案管辦、研究室均會出臺和本業(yè)務(wù)條線相關(guān)的文件，除此之外，還會出臺《檢察官聯(lián)席會議制度》《實行檢察官以案釋法制度》《典型案例編撰制度》等和業(yè)務(wù)條線密切相關(guān)的文件。以制度本身看，均是規(guī)范檢察官聯(lián)席會議、以案釋法、典型案例編撰等范圍、程序等內(nèi)容，制度的主體為檢察官本人，但如果從內(nèi)容分析，檢察官聯(lián)席會議制度討論的檢察官的在辦案件，在辦案件涉及當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)；以案釋法是檢察官面對當(dāng)事人、社會公眾解釋法律適用過程、適用正確與否，釋法對象是公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)；典型案例編撰雖不具有兩高的指導(dǎo)性意義，但仍是宣傳、引導(dǎo)、教育公民、法人和其他組織的有效方式，其涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能很少，但也不能直接判斷說沒有，因此，不宜僅從其文本本身、程序本身出發(fā)，還應(yīng)考量到制度涉及對象、面向者和受益者等，綜合判斷是否涉及公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)。

3.人大受理審查范圍

法檢兩院的審判權(quán)、監(jiān)督權(quán)均來源于憲法，來自于人大，該部分權(quán)力與刑法、民法典、行政法、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等實體法、訴訟法的權(quán)力息息相關(guān)，甚至是實體法、訴訟法法律、司法解釋的司法者，在司法運行過程中，為規(guī)范司法權(quán)運行而制定的，與刑法、民法典、行政法、刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等實體法、訴訟法相關(guān)的業(yè)務(wù)性質(zhì)文件都涉及到公民、法人和其他組織的權(quán)利、義務(wù)，理應(yīng)納入人大受理審查范圍。

（三）法檢兩院“規(guī)范性文件”的備案審查程序待商榷

1.法檢兩院“規(guī)范性文件”備案審查的模式

現(xiàn)階段，有兩種備案審查模式，一種是主動向人大進行備案審查，另一種是“被動”接受人大備案審查。前者為多數(shù)省份采用，并明確規(guī)定只要法檢兩院制定了“規(guī)范性文件”，都要在XX 個工作日內(nèi)向人大備案，接受人大的審查；后者比較典型的是四川、山東，四川省是被動型，省高級人民法院、省人民檢察院制定或者會同其他國家機關(guān)制定的指導(dǎo)或者規(guī)范審判、檢察工作的意見、規(guī)定、辦法、指引等規(guī)范性文件接受省人大的審查，省人大發(fā)現(xiàn)帶有司法解釋性的規(guī)范性文件按相關(guān)程序進行審查糾正。山東省是半被動型，《山東省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》第12 條規(guī)定，法檢兩院發(fā)現(xiàn)其制定的文件符合第11 條所列情形之一的，向本級人民代表大會常務(wù)委員會書面提出審查要求的，備案審查工作機構(gòu)收到審查要求后，應(yīng)當(dāng)及時登記，提出辦理建議，分送相關(guān)機構(gòu)進行審查。

2.法檢兩院“規(guī)范性文件”的備案審查程序

多數(shù)省份均是在規(guī)范性文件備案審查規(guī)定或條例中規(guī)定，僅浙江省為單獨規(guī)定。根據(jù)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，雖然將法規(guī)和司法解釋的備案審查程序放在一起，但在具體細目部分，對兩高的司法解釋人大的審查程序還是與行政法規(guī)、監(jiān)察法規(guī)、地方性法規(guī)有一點區(qū)別，即對法規(guī)、司法解釋的審查方式有依申請審查、移送審查、專項審查等方式，但對司法解釋的審查，全國人大是依職權(quán)審查，因此，從實踐看，在多數(shù)省份，法檢兩院“規(guī)范性文件”和其他地方性法規(guī)的備案審查程序并無大區(qū)別，甚至在一份文件中規(guī)定，個別省份雖然單獨規(guī)定，但其審查備案程序也大致相同。

3.法檢兩院“規(guī)范性文件”的備案審查程序中有關(guān)修改、撤銷權(quán)的規(guī)定

根據(jù)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第43 條、44 條規(guī)定，一方面人大有向兩院溝通建議的權(quán)利，如果制定機關(guān)采納，則停止審查。另一方面，人大有議案、建議權(quán)，如果制定機關(guān)不采納，則全國人大相關(guān)委員會可以依法提出要求兩高予以修改、廢止的議案、建議，或者提出由全國人大常委會作出法律解釋的議案、建議，地方人大向主任會議提出書面報告，建議主任會議聽取制定機關(guān)匯報，經(jīng)過溝通，制定機關(guān)不同意的，主任會議認為確有必要糾正的，由常委會辦公室通知制定機關(guān)向市人大常委會提出專項報告①參見金華人大網(wǎng)《關(guān)于市中級人民法院、市人民檢察院規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定》第9 條，http://www.jhrd.gov.cn/art/2021/1/18/art_1229442030_12904.html，2021 年1 月18 日。，有的直接提出撤銷的議案，并追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任②參見《重慶市各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例》第33 條。。

五、法檢兩院“規(guī)范性文件”備案審查相關(guān)問題的解決路徑

針對目前各省市出臺的規(guī)范性文件備案審查相關(guān)規(guī)定的分析可知，現(xiàn)階段在規(guī)范性文件的范圍、內(nèi)涵以及備案審查的程序等方面仍存在用語不統(tǒng)一、界分困難、內(nèi)涵不明確以及備案審查程序采用不同做法等現(xiàn)象，引發(fā)司法實踐的隨意性較大、爭議性較多等問題，筆者建議如下。

（一）法檢兩院“規(guī)范性文件”的范圍宜統(tǒng)一

由于涉及兩院的規(guī)范性文件類型繁雜，除業(yè)務(wù)性文件外，還有行政管理類，包括人員管理類，如考勤制度、績效制度等；計財裝備類，如公務(wù)接待、車輛使用、收入管理、預(yù)算管理等；還包括內(nèi)部工作管理類，如推進落實上級安排部署工作制度、理論研究經(jīng)費管理辦法、課題管理辦法、理論研究年會論文評審獎勵辦法等，如果均備案審查，不僅加重備案審查負擔(dān)，而且不利于提升法檢兩院的工作效率。一方面可以進一步明確檢察業(yè)務(wù)的規(guī)范性文件種類、內(nèi)容，或者從反向明確內(nèi)部制度性文件的種類、內(nèi)容；另一方面可以加強人大與法檢兩院在備案審查前的溝通、協(xié)商，明確應(yīng)當(dāng)報送備案審查的文件，以減少不必要的爭議。另外，青海省提及了聯(lián)合其他部門的會簽文件，該類文件也是法檢兩院規(guī)范性文件的重要組成部分之一，而且更多地涉及公民權(quán)利義務(wù)，也應(yīng)涵蓋在規(guī)范性文件范圍之內(nèi)。因此，建議將規(guī)范性文件的范圍，內(nèi)容上僅限于縣級以上人民法院、人民檢察院制定或者由其會同其他國家機關(guān)制定的指導(dǎo)、規(guī)范審判、檢察辦案業(yè)務(wù)工作的文件；程序上增加法檢兩院規(guī)范性文件備案審查前的溝通、協(xié)商程序，甚至?xí)嬲髑笠庖姵绦颍悦鞔_法檢兩院“規(guī)范性文件”的范圍。

（二）法檢兩院“規(guī)范性文件”的內(nèi)涵宜明確

如前所述，有的文件可能表面上看屬于內(nèi)部制度性文件，但實際涉及到公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)；有的文件可能表面上是業(yè)務(wù)文件，但實際涉及到公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)很少。具體如何明確、判斷法檢兩院“規(guī)范性文件”，一方面可以從制定者看，法檢兩院的司法行政綜合管理部門出臺的相關(guān)的規(guī)定，一般均不屬于法檢兩院“規(guī)范性文件”，因為不涉及公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)；另一方面可以從制定內(nèi)容看，如果內(nèi)容是對民法典、刑法、民事訴訟法、刑事訴訟法等實體法、程序法的落地落實而制定的細化性舉措、辦法，則涉及到公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)，反之，則不涉及公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)。

（三）法檢兩院“規(guī)范性文件”人大依職權(quán)審查

法檢兩院“規(guī)范性文件”的備案審查程序應(yīng)采取人大依職權(quán)審查模式，而非被動等待法檢兩院提交模式。雖然多數(shù)省份均要求法檢兩院在規(guī)范性文件公布之日起XX 日內(nèi)向同級人大備案，但根據(jù)2019 年全國人大常委會的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，明確要求人大依職權(quán)開展對法檢兩院的備案審查工作，按照該規(guī)定，也應(yīng)由人大主動加強對法檢兩院“規(guī)范性文件”的備案審查工作。

（四）修改、撤銷權(quán)的行使程序應(yīng)加強口頭和書面溝通

在明確法檢兩院“規(guī)范性文件”性質(zhì)的基礎(chǔ)上，人大及其常委會對法檢兩院“規(guī)范性文件”不享有直接修改、撤銷權(quán)，可以仿照司法解釋，人大及其常委會有要求權(quán)，議案權(quán)，司法機關(guān)仍享有主動的修改、撤銷權(quán)。同時，在程序上人大及其常委會與法檢兩院應(yīng)加強口頭和書面溝通，甚至引入第三方評估機制，對雙方意見充分研討后，形成有利于社會、有利于公民的良法、善法。

另外，建議加強國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫和地方法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫建設(shè)?，F(xiàn)階段全國人大建設(shè)了國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫，各省、自治區(qū)、直轄市也紛紛建立法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫，如重慶市法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫、廣東省法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫等，但在筆者開展此次法檢兩院“規(guī)范性文件”調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)個別文件仍無法直接通過國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫或地方性法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫查詢到。例如，之前在金華市《關(guān)于市中級人民法院、市人民檢察院規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定》中引用、在濟南人大官網(wǎng)查詢到《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，該文件無法在國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫查詢到。又如，在金華市《關(guān)于市中級人民法院、市人民檢察院規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定》中引用的《關(guān)于省高級人民法院、省人民檢察院規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)定》，在浙江省法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件庫也無法查詢到。由此可見，無論是全國還是各地的法律法規(guī)、法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件的電子數(shù)據(jù)庫建設(shè)仍需要進一步完善，完善的過程既是梳理的過程也是總結(jié)提升的過程。同時建議加強國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫和地方法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫的銜接，在統(tǒng)計各省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)范性文件備案審查工作條例時，僅有部分在國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫中查得到，還有一部分在地方人大官網(wǎng)或者地方法規(guī)規(guī)章規(guī)范性文件數(shù)據(jù)庫才能查到，兩個庫的完整性和銜接水平均有待提升。建議統(tǒng)籌規(guī)劃，加強兩個庫的銜接，確保兩個庫的權(quán)威性、準(zhǔn)確性、有效性。