全球最低稅改革：法理檢視與完善進(jìn)路

陳鏡先

內(nèi)容提要：全球最低稅改革的談判過程呈現(xiàn)出明顯的結(jié)果導(dǎo)向特征，其設(shè)計(jì)更多是基于政治驅(qū)動(dòng)和博弈，而非對(duì)于最優(yōu)稅收原則的遵循。在此種改革路徑之下，全球最低稅改革在合法性、合理性與平等性方面均存在著局限性。就合法性而言，全球最低稅改革可能對(duì)各國的稅收主權(quán)造成過度限制；就合理性而言，全球最低稅改革在一定程度上偏離了BEPS 1.0 階段提出的價(jià)值創(chuàng)造原則；就平等性而言，全球最低稅改革由美國和歐盟主導(dǎo)，而廣大發(fā)展中國家在規(guī)則談判中缺乏充分的話語權(quán)。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國應(yīng)當(dāng)從人類命運(yùn)共同體的理念出發(fā)，提出增強(qiáng)全球最低稅改革合法性、合理性與平等性的中國方案，推動(dòng)構(gòu)建更加公正合理的國際稅收新秩序。

一、問題的提出

2021 年10 月8 日，136 個(gè)稅收管轄區(qū)在稅基侵蝕與利潤轉(zhuǎn)移（BEPS）包容性框架下就國際稅收制度重大改革達(dá)成共識(shí)，發(fā)布了《關(guān)于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化稅收挑戰(zhàn)雙支柱方案的聲明》。截至2023年6 月9 日，承諾實(shí)施雙支柱方案的稅收管轄區(qū)已達(dá)到139 個(gè)①OECD，“Members of the OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS Joining the October 2021 Statement on a Two-Pillar Solution to Address the Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy as of 9 June 2023”，https：//www.oecd.org/tax/beps/oecd-g20-inclusive-framework-members-joining-statement-on-two-pillar-solution-to-address-tax-challenges-arising-from-digitalisation-october-2021.pdf.。在雙支柱中，支柱二將建立15%的全球最低稅制度，以打擊跨國企業(yè)逃避稅，并為企業(yè)所得稅稅率競爭劃定底線②《G20/OECD 包容性框架136 個(gè)轄區(qū)就應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)數(shù)字化稅收挑戰(zhàn)“雙支柱”方案達(dá)成共識(shí)》，國家稅務(wù)總局，http：//www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5169582/content.html。。全球最低稅制度適用于合并集團(tuán)收入達(dá)到7.5 億歐元門檻的跨國企業(yè)集團(tuán)，如果上述企業(yè)在某一稅收管轄區(qū)的有效稅率低于15%的最低稅率，則將被征收補(bǔ)足稅。

作為國際稅法領(lǐng)域的重大變革，全球最低稅改革本應(yīng)具有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。然而，全球最低稅改革具有明顯的結(jié)果導(dǎo)向特征。從OECD 就全球最低稅改革發(fā)布的一系列文件來看，絕大部分篇幅均是在對(duì)全球最低稅制度的具體規(guī)則進(jìn)行設(shè)計(jì)和解釋，并由各國對(duì)此進(jìn)行談判與博弈。因此，OECD工作的重點(diǎn)在于使其主導(dǎo)制定的規(guī)則能夠在包容性框架下獲得通過和實(shí)施。

相較而言，OECD 對(duì)于全球最低稅改革所依據(jù)的法理基礎(chǔ)并未進(jìn)行充分探討，僅在《支柱二藍(lán)圖報(bào)告》中指出，各管轄區(qū)可以自由決定自身的稅收制度，包括是否征收企業(yè)所得稅及其稅率水平，但如果所得稅低于最低稅率，則其他管轄區(qū)有權(quán)適用全球最低稅制度。換言之，如果某一管轄區(qū)沒有充分行使其首要征稅權(quán)（Primary Taxing Rights），則其他管轄區(qū)有權(quán)將這一部分稅“征回”（tax back）。

對(duì)于此種制度設(shè)計(jì)的原理，國外學(xué)者從目的和手段兩個(gè)方面進(jìn)行了解釋。從目的來看，全球最低稅制度是為了實(shí)現(xiàn)單次征稅原則（single tax principle）。所謂單次征稅原則，是指所有所得都應(yīng)當(dāng)且只應(yīng)被征收一次稅（all incomes would be taxed once，and once only）。這意味著既要防止雙重征稅，也要防止雙重不征稅。從手段來看，為了實(shí)現(xiàn)單次征稅原則，當(dāng)享有首要征稅權(quán)的管轄區(qū)未對(duì)所得充分征稅時(shí)，享有次要征稅權(quán)的管轄區(qū)（secondary taxing jurisdiction）應(yīng)當(dāng)對(duì)該所得征稅（Avi-Yonah，2014）。Ruth Mason 教授將此稱為“fiscal fail-safes”，直譯為財(cái)政失效保護(hù)機(jī)制，本質(zhì)上是一種征稅不足的補(bǔ)足機(jī)制。該機(jī)制具有以下四個(gè)要素：第一，該機(jī)制在不同國家的稅收處理結(jié)果之間建立起了聯(lián)系。第二，該機(jī)制明確了一國的稅收處理結(jié)果會(huì)引發(fā)另一國采取反應(yīng)措施的條件。第三，在符合觸發(fā)條件的情況下，另一國將采取特殊的稅收措施進(jìn)行征稅。第四，該機(jī)制的目的是實(shí)現(xiàn)充分征稅（full taxation）或避免濫用（Mason，2020）。全球最低稅制度正是為了確保當(dāng)來源國未充分征稅時(shí)，由居民國征收最低水平的稅款，以及當(dāng)居民國未充分征稅時(shí)，由來源國征收最低水平的稅款（Avi-Yonah，2023）。

雖然上述解釋在一定程度上論證了全球最低稅改革所遵循的基本原理與原則，但單次征稅原則和征稅不足的補(bǔ)足機(jī)制在理論上仍然面臨爭議，并且與其他國際稅法原則之間也存在一定的張力，從而導(dǎo)致全球最低稅改革在合法性、合理性與平等性方面仍然存在著局限性。從合法性來看，當(dāng)一個(gè)國家未對(duì)所得充分征稅時(shí)，其他國家對(duì)該所得進(jìn)行補(bǔ)足征稅是否會(huì)損害前者的稅收主權(quán)？“征稅的主權(quán)”與“不征稅的主權(quán)”之間的沖突應(yīng)如何協(xié)調(diào)？從合理性來看，如果征收補(bǔ)足稅的國家與所得之間并沒有充分和實(shí)際的聯(lián)系，是否會(huì)違反價(jià)值創(chuàng)造原則？在計(jì)算補(bǔ)足稅時(shí)僅對(duì)人員工資和有形資產(chǎn)給予排除，而完全不考慮無形資產(chǎn)，是否對(duì)于價(jià)值創(chuàng)造要素的理解過于狹窄？從平等性來看，此種補(bǔ)足稅機(jī)制是否在本質(zhì)上是為了服務(wù)于發(fā)達(dá)國家的利益，而以損害發(fā)展中國家的稅收政策空間為代價(jià)？如果是這樣，為什么一些國家仍會(huì)就于己不利的改革作出承諾？對(duì)于這些問題，單次征稅原則和征稅不足的補(bǔ)足機(jī)制無法給出有效的回答，現(xiàn)有的研究也未給予充分的闡釋。因此，有必要在理論層面進(jìn)行更加深入的探討，以明晰全球最低稅改革的合法性、合理性與平等性。

二、全球最低稅改革的法理檢視

在結(jié)果導(dǎo)向的改革路徑之下，全球最低稅改革在合法性、合理性與平等性方面均存在局限性：就合法性而言，全球最低稅改革可能對(duì)各國的稅收主權(quán)造成過度限制；就合理性而言，全球最低稅改革在一定程度上偏離了BEPS 1.0 階段提出的價(jià)值創(chuàng)造原則；就平等性而言，全球最低稅改革由美國和歐盟主導(dǎo)，而廣大發(fā)展中國家在規(guī)則談判中缺乏充分的話語權(quán)。

（一）合法性局限：全球最低稅改革對(duì)于稅收主權(quán)的過度限制

根據(jù)國家稅收主權(quán)原則，一國政府有權(quán)通過法律確定自己行使征稅權(quán)的對(duì)象、范圍、程度和方式，并對(duì)一切屬于其管轄范圍內(nèi)的人和物進(jìn)行征稅。國家獨(dú)立自主地行使其征稅權(quán)力，并不受任何外來意志的干預(yù)（廖益新，2008）。基于稅收主權(quán)，國家既可以選擇對(duì)其管轄范圍內(nèi)的人和物進(jìn)行征稅，也可以選擇對(duì)特定的人和物不征稅。即便一國選擇對(duì)特定類型的人和物不征稅，同樣是該國行使稅收主權(quán)的體現(xiàn)，并不意味著該國放棄了稅收主權(quán)（崔曉靜、陳鏡先，2022）?？梢?，稅收主權(quán)實(shí)際上包括了“征稅的主權(quán)”和“不征稅的主權(quán)”兩個(gè)維度。

在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，各國的稅收主權(quán)并非孤立運(yùn)行，而是具有溢出效應(yīng)。由于傳統(tǒng)的稅收主權(quán)觀強(qiáng)調(diào)稅收主權(quán)的絕對(duì)性，一些國際避稅地濫用自身“不征稅的主權(quán)”，引發(fā)了以鄰為壑的稅收逐底競爭，對(duì)其他國家“征稅的主權(quán)”造成了損害。換言之，雖然其他國家在法律上仍然擁有按照自身的意愿征稅的主權(quán)，但其征稅主權(quán)的實(shí)現(xiàn)在事實(shí)上受到了影響（鄭林、陳延忠，2022），難以得到有效保護(hù)和正當(dāng)實(shí)施。此時(shí)，國際避稅地行使“不征稅的主權(quán)”實(shí)際上是以損害其他國家“征稅的主權(quán)”為代價(jià)。

出于對(duì)其他國家稅收主權(quán)的正當(dāng)維護(hù)，早在前BEPS 階段，OECD 就從國內(nèi)稅法、稅收協(xié)定和國際合作層面提出了應(yīng)對(duì)有害稅收競爭的對(duì)策建議。在BEPS 1.0 階段，BEPS 第5 項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃專門針對(duì)有害稅收競爭問題，提出了判定有害稅收優(yōu)惠制度的方法，建立了針對(duì)各國稅收優(yōu)惠制度的同行審議機(jī)制。在BEPS 2.0 階段，全球最低稅改革首次在全球范圍內(nèi)對(duì)各國的企業(yè)所得稅有效稅率劃定底線，通過征收補(bǔ)足稅來抵消較低的有效稅率所帶來的競爭優(yōu)勢，旨在通過更加直接有效的方式對(duì)國際稅收競爭進(jìn)行多邊深度規(guī)制。這些舉措均是為了限制國際避稅地濫用“不征稅的主權(quán)”的行為，從而恢復(fù)自身受到損害的“征稅的主權(quán)”。

然而，由于“征稅的主權(quán)”與“不征稅的主權(quán)”之間往往存在此消彼長的關(guān)系，國際社會(huì)對(duì)于稅收競爭的規(guī)制極易從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端，即在片面強(qiáng)化“征稅的主權(quán)”時(shí)，對(duì)“不征稅的主權(quán)”造成過度限制。這也體現(xiàn)在全球最低稅改革中：在征稅不足的補(bǔ)足機(jī)制下，當(dāng)一個(gè)國家未對(duì)所得充分征稅時(shí)，其他國家將對(duì)該所得進(jìn)行補(bǔ)足征稅。從理論上，這種補(bǔ)足征稅是否會(huì)損害“不征稅的主權(quán)”，可以通過考察低稅管轄區(qū)是否存在有害稅收競爭實(shí)踐而進(jìn)行判斷。如前所述，1998 年OECD《有害稅收競爭》報(bào)告已經(jīng)提出了有害稅收競爭的識(shí)別因素，2015 年BEPS 第5 項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃進(jìn)一步完善了識(shí)別因素。據(jù)此，如果低稅管轄區(qū)存在有害稅收競爭實(shí)踐，則其對(duì)于“不征稅的主權(quán)”的行使構(gòu)成事實(shí)上的濫用，其他國家對(duì)此采取應(yīng)對(duì)措施正是為了糾正有害稅收競爭實(shí)踐帶來的負(fù)外部性，因而具有正當(dāng)性。然而，在實(shí)踐中，造成低稅的原因多種多樣，并非所有情形都屬于有害稅制。例如，各國基于激勵(lì)研發(fā)和創(chuàng)新、促進(jìn)環(huán)境保護(hù)等合理目的，制定了各種類型的稅收優(yōu)惠政策，這些稅收優(yōu)惠措施都是具有必要性和正當(dāng)性的。特別是對(duì)于許多發(fā)展中國家而言，稅收優(yōu)惠仍然是其刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段之一（崔曉靜、陳鏡先，2022）。在低稅管轄區(qū)并不存在有害稅收競爭實(shí)踐的情況下，其他國家仍然征收補(bǔ)足稅，則有單方面擴(kuò)張自身“征稅的主權(quán)”之嫌。這將會(huì)對(duì)低稅管轄區(qū)“不征稅的主權(quán)”造成損害，限制低稅管轄區(qū)基于正當(dāng)目的而選擇不征稅的權(quán)利。就全球最低稅改革而言，其實(shí)并未明確區(qū)分有害稅收競爭與良性稅收競爭，而是在整體上對(duì)企業(yè)所得稅競爭采取了嚴(yán)格的限制態(tài)度。因此，在低稅管轄區(qū)不存在有害稅收競爭實(shí)踐的情況下，全球最低稅制度賦予其他國家征收補(bǔ)足稅的權(quán)利，實(shí)際上是以犧牲低稅管轄區(qū)“不征稅的主權(quán)”為代價(jià)的（Liotti，2022）。許多學(xué)者也因此批評(píng)全球最低稅改革限制了發(fā)展中國家利用稅收優(yōu)惠措施吸引外國投資的空間（李金艷、陳新，2022a；Liotti，2022；Titus，2022）。

（二）合理性局限：全球最低稅改革對(duì)于價(jià)值創(chuàng)造原則的偏離

價(jià)值創(chuàng)造原則是在BEPS 1.0 階段提出的一項(xiàng)重要理念。G20 和OECD 將價(jià)值創(chuàng)造原則作為分配征稅權(quán)的核心尺度和終極標(biāo)準(zhǔn)（Bal，2018）。根據(jù)該原則，利潤應(yīng)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生地和價(jià)值創(chuàng)造地征稅（Profits should be taxed where economic activities deriving the profits are performed and where value is created）①G20，“G20 Leaders’Declaration”，September 6，2013，http：//www.g20.utoronto.ca/2013/2013-0906-declaration.html#：～：text=We%20will%20hold%20ourselves%20to，in%20the%20fight%20against%20corruption.。盡管價(jià)值創(chuàng)造原則在BEPS 1.0 階段才被正式提出，但其實(shí)際上只不過是對(duì)經(jīng)濟(jì)忠誠或聯(lián)結(jié)度等更為古老的國際稅收理論的現(xiàn)代化表達(dá)。價(jià)值創(chuàng)造原則的含義包括積極和消極兩個(gè)方面：從積極含義來看，稅收應(yīng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生地或價(jià)值創(chuàng)造地相匹配。從消極含義來看，如果一個(gè)國家與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和價(jià)值創(chuàng)造缺乏關(guān)聯(lián)，則該國不應(yīng)享有對(duì)利潤的征稅權(quán)（Li et al.，2019）。

在BEPS 1.0 階段，價(jià)值創(chuàng)造原則以不同形式體現(xiàn)在各項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃中，特別是在第1 項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃和第8—10 項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃中體現(xiàn)得尤為明顯（Nikolakakis，2021）。BEPS 第1 項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃探討了數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下無形資產(chǎn)、數(shù)據(jù)、用戶參與等對(duì)于價(jià)值創(chuàng)造的貢獻(xiàn)問題②OECD，“Addressing the Tax Challenges of the Digital Economy，Action 1-2015 Final Report”，http：//dx.doi.org/10.1787/9789264241046-en.，BEPS 第8—10 項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃旨在確保轉(zhuǎn)讓定價(jià)的結(jié)果與價(jià)值創(chuàng)造相符③OECD，“Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation，Actions 8-10-2015 Final Reports”，http：//dx.doi.org/10.1787/9789264241244-en.。

然而，BEPS 2.0 對(duì)于價(jià)值創(chuàng)造原則并未一以貫之。在雙支柱方案中，支柱一根據(jù)數(shù)字經(jīng)濟(jì)商業(yè)模式下的價(jià)值創(chuàng)造機(jī)理來思考和設(shè)計(jì)利潤歸屬和征稅權(quán)的劃分，創(chuàng)新性地將市場所在地承認(rèn)為價(jià)值創(chuàng)造地（張志勇、勵(lì)賀林，2021），因此可以說是延續(xù)和發(fā)展了價(jià)值創(chuàng)造原則。然而，支柱二不僅未充分彰顯價(jià)值創(chuàng)造原則，甚至在一定程度上對(duì)其有所偏離，這種偏離體現(xiàn)在價(jià)值創(chuàng)造的地點(diǎn)和要素兩大方面。

1.對(duì)于征稅權(quán)分配與價(jià)值創(chuàng)造地點(diǎn)一致性的忽視

就價(jià)值創(chuàng)造的地點(diǎn)而言，支柱二旨在確?？鐕髽I(yè)的所得被按照最低稅率水平征稅，而不論其是在何處被征稅（即taxing somewhere，no matter where）④Leopoldo Parada，“Taxing Somewhere，No Matter Where：What Is the GloBE Proposal Really About”，September 2，2020，https：//mnetax.com/taxing-somewhere-no-matter-where-what-is-the-globe-proposal-really-about-39996.。征收補(bǔ)足稅的管轄區(qū)既可能是最終母公司或中間母公司所在管轄區(qū)，還可能是與低稅利潤沒有任何關(guān)聯(lián)的管轄區(qū)。從征稅權(quán)分配機(jī)制來看，收入納入規(guī)則（IIR）相對(duì)于低稅利潤規(guī)則（UTPR）的優(yōu)先適用性以及IIR 自上而下的征收機(jī)制主要是基于稅收利益的博弈以及可行性和效率的考慮（約阿希姆·恩利施等，2021），而不一定嚴(yán)格地與價(jià)值創(chuàng)造地相匹配。

具體而言，IIR 賦予跨國企業(yè)集團(tuán)的最終母公司或中間母公司所在管轄區(qū)對(duì)在另一個(gè)管轄區(qū)取得的利潤征收補(bǔ)足稅的權(quán)利，無論這些國家在價(jià)值創(chuàng)造和產(chǎn)生利潤方面有何貢獻(xiàn)（李金艷、陳新，2022a）。因此，這在一定程度上削弱了價(jià)值創(chuàng)造原則，但尚未達(dá)到根本偏離的程度，因?yàn)榭鐕髽I(yè)集團(tuán)的最終母公司或中間母公司與低稅管轄區(qū)的成員實(shí)體之間至少還存在間接或直接的控股關(guān)系。

相較于IIR，UTPR 則被認(rèn)為從根本上偏離了價(jià)值創(chuàng)造原則。這是因?yàn)椤督?jīng)濟(jì)數(shù)字化帶來的稅收挑戰(zhàn)——支柱二GloBE 規(guī)則立法模板》（以下簡稱《支柱二GloBE 規(guī)則立法模板》）中的UTPR 并未明確提及“低稅支付”，并不要求UTPR 納稅人與低稅管轄區(qū)的成員實(shí)體之間存在導(dǎo)致稅基侵蝕的關(guān)聯(lián)支付關(guān)系（李金艷、陳新，2022a）。換言之，低稅利潤不必源自UTPR 管轄區(qū)，也不必與UTPR 管轄區(qū)有任何關(guān)聯(lián)（如控股關(guān)系、關(guān)聯(lián)支付關(guān)系）?？鐕瘓F(tuán)的任何成員實(shí)體，只要在UTPR 管轄區(qū)擁有員工和有形資產(chǎn)，即為UTPR 納稅人。這反映出UTPR 并不要求征收補(bǔ)足稅的國家與利潤的產(chǎn)生有任何關(guān)聯(lián)，因而從根本上無視了價(jià)值創(chuàng)造原則（李金艷、陳新，2022b）?？梢?，全球最低稅制度并不關(guān)注征稅權(quán)的分配與價(jià)值創(chuàng)造的地點(diǎn)是否一致（Nikolakakis，2021），這導(dǎo)致有權(quán)根據(jù)IIR 或UTPR 征收補(bǔ)足稅的管轄區(qū)可能并非真正的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生地和價(jià)值創(chuàng)造地。從理論上看，這實(shí)際上是全球最低稅制度、反混合錯(cuò)配規(guī)則等各類征稅不足的補(bǔ)足機(jī)制所共同面臨的問題，只不過在全球最低稅制度中體現(xiàn)得尤為明顯。這是因?yàn)檎鞫惒蛔阊a(bǔ)足機(jī)制的核心在于，當(dāng)享有首要征稅權(quán)的管轄區(qū)未對(duì)所得充分征稅時(shí)，由享有次要征稅權(quán)的管轄區(qū)進(jìn)行補(bǔ)充征稅，而享有次要征稅權(quán)的管轄區(qū)與所得之間的聯(lián)系自然會(huì)更加微弱（如IIR 的情形），甚至可能完全缺乏關(guān)聯(lián)（如UTPR 的情形）。因此，盡管此類機(jī)制有助于實(shí)現(xiàn)充分征稅，但不可避免會(huì)偏離價(jià)值創(chuàng)造原則，帶來不合理的結(jié)果。

2.對(duì)于價(jià)值創(chuàng)造要素的狹窄理解

就價(jià)值創(chuàng)造的要素而言，全球最低稅制度狹窄的公式化經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)排除規(guī)則體現(xiàn)了其對(duì)價(jià)值創(chuàng)造要素的狹隘理解。該排除規(guī)則僅允許排除工資和有形資產(chǎn)的固定回報(bào)，而并未對(duì)無形資產(chǎn)予以任何排除，主要是考慮到無形資產(chǎn)面臨更大的BEPS 風(fēng)險(xiǎn)。雖然此種考慮不無道理，但是卻無視了無形資產(chǎn)對(duì)于價(jià)值創(chuàng)造貢獻(xiàn)愈發(fā)顯著的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。從價(jià)值創(chuàng)造要素的演變歷史來看，企業(yè)在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)中主要依賴有形資產(chǎn)進(jìn)行生產(chǎn)。然而，在新經(jīng)濟(jì)中，無形資產(chǎn)在商品和服務(wù)的生產(chǎn)以及價(jià)值創(chuàng)造過程中發(fā)揮著越來越重要的作用（Daum，2003）。新經(jīng)濟(jì)企業(yè)以創(chuàng)新密集型的輕資產(chǎn)公司居多，平臺(tái)資產(chǎn)、用戶數(shù)據(jù)、品牌等無形資產(chǎn)取代土地、資本等傳統(tǒng)生產(chǎn)要素，成為企業(yè)價(jià)值創(chuàng)造與增長的新驅(qū)動(dòng)力（邱月華、李昱欣，2022）。根據(jù)世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織的統(tǒng)計(jì)，2000 年至2014 年期間，無形資產(chǎn)對(duì)于制造業(yè)產(chǎn)品價(jià)值的平均貢獻(xiàn)為30.4%，幾乎是有形資產(chǎn)份額的兩倍①WIPO，“World Intellectual Property Report 2017-Intangible Capital in Global Value Chains”，https：//www.wipo.int/edocs/pubdocs/en/wipo_pub_944_2017.pdf.?？梢?，經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)和價(jià)值創(chuàng)造并非僅僅來源于有形資產(chǎn)，無形資產(chǎn)的開發(fā)、價(jià)值提升、維護(hù)、保護(hù)、應(yīng)用和推廣也是其重要的價(jià)值創(chuàng)造活動(dòng)，并具有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)內(nèi)容。這一點(diǎn)實(shí)際上在BEPS 第8—10 項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃中已經(jīng)得到了明確②OECD，“Aligning Transfer Pricing Outcomes with Value Creation，Actions 8-10-2015 Final Reports”，http：//dx.doi.org/10.1787/9789264241244-en.。特別是在數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代，專利、算法、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素往往是維持企業(yè)生存和發(fā)展的重要支撐，關(guān)乎企業(yè)的核心競爭力。因此，全球最低稅制度完全不對(duì)無形資產(chǎn)規(guī)定任何排除，意味著各國難以通過企業(yè)所得稅優(yōu)惠吸引創(chuàng)新密集型的新經(jīng)濟(jì)企業(yè)。同時(shí)，這還會(huì)對(duì)無形資產(chǎn)與有形資產(chǎn)投資帶來扭曲和歧視效應(yīng)（Mintz，2022）。早在OECD 就全球最低稅制度進(jìn)行公眾咨詢時(shí)，許多利益相關(guān)者就已經(jīng)指出，在排除規(guī)則中僅考慮人員工資和有形資產(chǎn)要素，而不考慮無形資產(chǎn)，將在勞動(dòng)或資產(chǎn)密集型企業(yè)與其他有形資產(chǎn)較少的企業(yè)（如金融或保險(xiǎn)業(yè)）或由無形資產(chǎn)驅(qū)動(dòng)的企業(yè)之間產(chǎn)生不合理的差別待遇。這將在很大程度上有利于依賴有形資產(chǎn)和勞動(dòng)力的傳統(tǒng)制造業(yè)和采掘業(yè)，而對(duì)新型數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不利①Noopur Trivedi，“Pillar Two Substance-Based Carve-Out-‘To Be，or Not to Be’”，https：//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3864705；Leopoldo Parada，“Global Minimum Taxation：A Strategic Approach for Developing Countries”，https：//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4280669.。

（三）平等性局限：美歐在全球最低稅改革中的主導(dǎo)地位

自20 世紀(jì)60 年代以來，OECD 一直在全球稅收治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。然而，由于OECD 被視為“發(fā)達(dá)國家俱樂部”，其在全球稅收治理中的平等性局限長期受到批評(píng)②Sieb Kingma，Inclusive Global Tax Governance in the Post-BEPS Era，IBFD，2020，section 6.9.。為了回應(yīng)質(zhì)疑，2016 年OECD 在G20 的授權(quán)下建立了BEPS 包容性框架。截至2022 年12 月，BEPS 包容性框架共有142 個(gè)稅收管轄區(qū)。按照OECD 的說法，“BEPS 包容性框架的成員遍布全球，除了涵蓋OECD 和G20 成員外，還涵蓋來自所有地理區(qū)域的約70%的非OECD 和非G20 成員。隨著包容性和參與度的提高，發(fā)展中國家的觀點(diǎn)對(duì)于國際稅收標(biāo)準(zhǔn)制定的影響正在不斷提高”。同時(shí)，所有包容性框架的成員都享有“平等參與”（participate on an equal footing）的權(quán)利③OECD，“What is BEPS?”，https：//www.oecd.org/tax/beps/about/.。

就全球最低稅改革而言，截至2023 年6 月9 日，共有139 個(gè)BEPS 包容性框架成員就其作出了承諾④OECD，“Members of the OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS joining the October 2021 Statement on a Two-Pillar Solution to Address the Tax Challenges Arising from the Digitalisation of the Economy as of 9 June 2023”，https：//www.oecd.org/tax/beps/oecd- g20- inclusive- framework-members-joining-statement-on-two-pillar-solution-to-address-tax-challengesarising-from-digitalisation-october-2021.pdf.。如果僅從成員數(shù)量上看，全球最低稅改革在平等性方面似乎大有改善。但事實(shí)上，全球最低稅改革仍未擺脫由美歐等發(fā)達(dá)國家主導(dǎo)的特征，廣大發(fā)展中國家的影響力仍然較為有限。在國際稅收治理格局中，“核心——邊緣”的結(jié)構(gòu)并未從根本上得到改變。西歐和美國等核心區(qū)國家仍然掌握國際稅收規(guī)則制定權(quán)，并將其主導(dǎo)制定的規(guī)則施加于邊緣區(qū)的發(fā)展中國家（馬海濤等，2022）。

從改革動(dòng)因來看，全球最低稅改革提案最初由法國、德國提出，并借鑒了美國的GILTI 稅制，其實(shí)質(zhì)是以西方資本輸出國為代表的居民國通過稅收手段對(duì)本國產(chǎn)業(yè)外移和供應(yīng)鏈外移的系統(tǒng)打壓。在資本輸出過程中，發(fā)達(dá)國家面臨BEPS 以及產(chǎn)業(yè)和勞動(dòng)機(jī)會(huì)外移等問題，導(dǎo)致其財(cái)政收入減少、產(chǎn)業(yè)空心化、失業(yè)人員增加（姜躍生，2021）。通過限制邊緣區(qū)國家的稅收主權(quán)和稅收優(yōu)惠政策，全球最低稅改革能夠促使跨國企業(yè)利潤向發(fā)達(dá)國家回流，使得利潤匯集在核心區(qū)（馬海濤等，2022）。

從談判過程來看，OECD 所謂的“平等參與”并未賦予發(fā)展中國家實(shí)質(zhì)平等的程序地位和權(quán)利。首先，全球最低稅制度的文本起草、修改和解釋均由OECD 全程主導(dǎo)，發(fā)展中國家雖然可以提出意見，但意見能否獲得采納仍然由OECD 決定。一些包容性框架成員的談判代表曾表示，自己雖然能夠自由發(fā)表意見，但并不期待自己的意見能對(duì)最終決定產(chǎn)生任何影響。其次，由于資金、時(shí)間、專業(yè)和語言等方面的障礙，許多發(fā)展中國家難以有效參與規(guī)則的制定，成為“沉默的參與者”（silent participants）①ICTD，“At the Table，Off the Menu? Assessing the Participation of Lower-Income Countries in Global Tax Negotiations”，https：//opendocs.ids.ac.uk/opendocs/bitstream/handle/20.500.12413/15853/ICTD_WP115.pdf?sequence=9.。相比之下，發(fā)達(dá)國家不僅具有資金技術(shù)優(yōu)勢，還通過G7、OECD、歐盟等諸多平臺(tái)凝聚共識(shí)、形成合力。特別是歐盟通過頒布指令率先開展全球最低稅的轉(zhuǎn)化立法，在全球范圍內(nèi)具有示范性（王鶴鳴，2023）。最后，雖然所有包容性框架成員對(duì)于是否同意改革方案享有表決權(quán)，但這種表決權(quán)的形式意義要大于實(shí)質(zhì)意義，因?yàn)榧幢闫鋵?duì)改革方案仍有任何不滿，也無法再要求進(jìn)行修改②ICTD，“At the Table，Off the Menu? Assessing the Participation of Lower-Income Countries in Global Tax Negotiations”，https：//opendocs.ids.ac.uk/opendocs/bitstream/handle/20.500.12413/15853/ICTD_WP115.pdf?sequence=9.。

從規(guī)則影響來看，全球最低稅改革給發(fā)達(dá)國家?guī)淼膬羰找嬉笥诎l(fā)展中國家。就財(cái)政收入而言，許多分析表明高收入管轄區(qū)從全球最低稅改革中獲得的財(cái)政收入要多于低收入管轄區(qū)，全球最低稅改革難以為發(fā)展中國家提供充足的額外收入③OECD，“Tax Challenges Arising from Digitalisation-Economic Impact Assessment”，https：//www.oecd-ilibrary.org/docserver/0e3cc2d4-en.pdf?expires=1681980971&id=id&accname=guest&checksum=FD842654A7D78D8D3687FA18B95CD9 F9；South Centre，“Evaluating the Impact of Pillars One and Two”，https：//www.southcentre.int/wp-content/uploads/2022/10/RP165_Evaluating-the-Impact-of-Pillars-One-and-Two_EN.pdf.。就主權(quán)限制而言，全球最低稅改革一方面嚴(yán)格限制了發(fā)展中國家利用稅收優(yōu)惠措施吸引外國投資的空間，另一方面又為發(fā)達(dá)國家更為常見的投資基金、國際海運(yùn)所得、可退還稅收抵免、財(cái)政補(bǔ)貼等提供了排除或保護(hù)規(guī)則，從而更有利于發(fā)達(dá)國家。

可見，全球最低稅改革并未從根本上擺脫長期以來全球稅收治理存在的平等性局限，而這也成為其面臨合法性與合理性質(zhì)疑的重要原因。值得進(jìn)一步追問的是，既然全球最低稅改革對(duì)于一些國家而言并非最優(yōu)選擇，為何其仍會(huì)就改革作出承諾？筆者認(rèn)為，以下幾個(gè)原因或許能解釋為何一些國家會(huì)作出“不情愿的承諾”：一是來自發(fā)達(dá)國家的政治壓力。發(fā)達(dá)國家通過OECD、歐盟、G7 等平臺(tái)大力推行全球最低稅改革，在全球范圍內(nèi)形成了強(qiáng)大的改革壓力。特別是2022 年3 月已有歐盟官員提出將“遵守全球最低稅標(biāo)準(zhǔn)”納入稅收制裁標(biāo)準(zhǔn)④Stephen Gardner，“EU Could Write Minimum Tax Compliance into Tax Haven Criteria”，March 17，2022，https：//news.bloomberglaw.com/daily-tax-report-international/eu-could-write-minimum-tax-compliance-into-tax-haven-criteria.，而實(shí)證研究已經(jīng)表明歐盟的稅收制裁是迫使其他國家加入BEPS 包容性框架的一個(gè)重要因素（Oei，2022）。二是征稅不足的補(bǔ)足機(jī)制產(chǎn)生的倒逼效應(yīng)。在該機(jī)制下，低稅管轄區(qū)拒絕合作并不會(huì)保護(hù)跨國企業(yè)免于被征收補(bǔ)足稅，而只會(huì)導(dǎo)致自身的財(cái)政收入遭受損失（Mason，2022）。因此，盡管許多低稅管轄區(qū)本身并不希望征稅，但為了避免財(cái)政收入損失，仍然不得不選擇由自身來征收補(bǔ)足稅⑤Heydon Wardell-Burrus，“State Strategic Responses to the GloBE Rules”，https：//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4291190.。這能夠解釋為何許多典型的國際避稅地也就全球最低稅改革作出了承諾。三是復(fù)雜的規(guī)則與緊張的時(shí)間表。許多包容性框架成員的談判代表缺乏必要的專業(yè)能力，無法充分理解全球最低稅制度復(fù)雜的規(guī)則，也缺乏足夠的時(shí)間在簽署協(xié)議之前向本國的政治領(lǐng)導(dǎo)人通報(bào)情況。因此，許多稅收管轄區(qū)可能僅僅是基于“禮貌”（politeness）而表示同意⑥Jinyan Li，“The Global Tax Agreement：Some Truths and Legal Realities，Osgoode Digital Commons（2022）”，https：//digitalcommons.osgoode.yorku.ca/cgi/viewcontent.cgi?article=1350&context=all_papers.。四是全球稅收治理中的網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。長期以來，OECD 一直在全球稅收治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用，形成了網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。這導(dǎo)致一些國家雖然希望國際稅收談判能夠轉(zhuǎn)移到聯(lián)合國等其他平臺(tái)進(jìn)行，卻面臨高昂的轉(zhuǎn)換成本以及來自發(fā)達(dá)國家的反對(duì)⑦Sieb Kingma，Inclusive Global Tax Governance in the Post-BEPS Era，IBFD，Section 10.3.3，2020.。

三、全球最低稅改革法理局限的完善進(jìn)路

為了改進(jìn)全球最低稅改革的法理局限，有必要深入闡釋國際稅法的相關(guān)理論和原則，并以此為指導(dǎo)對(duì)全球最低稅的制度設(shè)計(jì)予以調(diào)整和完善。針對(duì)合法性局限，需要深化詮釋負(fù)責(zé)任稅收主權(quán)觀，在稅收競爭問題上采取更加精細(xì)化、差異化的規(guī)制立場。針對(duì)合理性局限，需要貫徹價(jià)值創(chuàng)造原則，從價(jià)值創(chuàng)造的地點(diǎn)和要素兩個(gè)維度對(duì)全球最低稅制度的設(shè)計(jì)予以糾偏。針對(duì)平等性局限，需要增強(qiáng)全球稅收治理機(jī)制的平等性，彌補(bǔ)其結(jié)構(gòu)性缺陷與程序性缺陷。

（一）合法性之改進(jìn)：負(fù)責(zé)任稅收主權(quán)觀的深化詮釋

無論是國際稅收競爭還是國際稅收合作，都與國家稅收主權(quán)的行使密切相關(guān)（Stewart，2022）。因此，通過深化詮釋稅收主權(quán)觀，有助于為國際社會(huì)規(guī)制稅收競爭的合作行動(dòng)提供理論指引。

從理論上看，“征稅的主權(quán)”與“不征稅的主權(quán)”均是中性的概念，“征稅的主權(quán)”并不必然優(yōu)位于“不征稅的主權(quán)”，反之亦然。各國有權(quán)根據(jù)自身的特殊國情以及公認(rèn)的國際稅收標(biāo)準(zhǔn)選擇實(shí)施，并應(yīng)避免濫用稅收主權(quán)。但問題的關(guān)鍵在于，當(dāng)二者之間發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)如何對(duì)其進(jìn)行協(xié)調(diào)。傳統(tǒng)的稅收主權(quán)觀強(qiáng)調(diào)稅收主權(quán)的絕對(duì)性，容易在國家間形成主權(quán)對(duì)抗（劉劍文，2020）。為此，一些學(xué)者提出了“負(fù)責(zé)任稅收主權(quán)觀”，認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)全球化背景下，各國稅收主權(quán)行為之間相互聯(lián)系、影響日益廣泛和深入，稅收政策的外部效應(yīng)使得一國稅收政策往往成為雙刃劍。因此，在新的歷史條件下，負(fù)責(zé)任的稅收主權(quán)觀要求一國既要關(guān)注本國的稅收利益，也要關(guān)注他國的稅收利益；既要考慮眼前利益，也要協(xié)調(diào)規(guī)劃長遠(yuǎn)利益；既要著力于本國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，也要兼顧國際社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時(shí)，負(fù)責(zé)任的稅收主權(quán)并不意味著硬性限制稅收主權(quán)權(quán)力，它賦予主權(quán)一種彈性的平衡調(diào)整性質(zhì)，其效果是產(chǎn)生一種結(jié)構(gòu)性的規(guī)范約束效力，從而促使各國在享有稅收行動(dòng)自由的同時(shí)，與相關(guān)各方進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)平衡（崔曉靜，2009）?？梢?，負(fù)責(zé)任稅收主權(quán)觀在強(qiáng)調(diào)主權(quán)的負(fù)責(zé)任性與合作性的同時(shí)，還具有利益協(xié)調(diào)平衡的屬性，這對(duì)于協(xié)調(diào)“征稅的主權(quán)”與“不征稅的主權(quán)”之間的沖突尤為重要。因此，有必要在全球最低稅改革背景下進(jìn)一步深化詮釋負(fù)責(zé)任稅收主權(quán)觀。

一方面，負(fù)責(zé)任稅收主權(quán)觀強(qiáng)調(diào)各國行使稅收主權(quán)應(yīng)當(dāng)充分考慮其外部效應(yīng)，尤其是對(duì)他國權(quán)益和國際社會(huì)共同利益的不利影響，負(fù)責(zé)任地制定稅收法律與政策，并與他國進(jìn)行充分的協(xié)調(diào)合作（劉劍文，2020）。全球最低稅改革通過補(bǔ)足稅機(jī)制抵消低稅管轄區(qū)有害稅制的效果，能夠糾正有害稅收競爭實(shí)踐帶來的負(fù)外部性，促使低稅管轄區(qū)承擔(dān)其主權(quán)責(zé)任。另一方面，負(fù)責(zé)任稅收主權(quán)觀并非簡單地對(duì)一國稅收主權(quán)予以硬性限制，而是應(yīng)當(dāng)考慮到各國的具體情況和利益需求，區(qū)分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家不同的責(zé)任能力，充分考慮發(fā)展中國家的正當(dāng)利益和特殊需要。因此，對(duì)主權(quán)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)嚴(yán)格界定，防止某些國家做擴(kuò)大解釋，從而將其作為攻擊其他國家主權(quán)的工具（劉劍文，2020）。如前所述，這正是全球最低稅改革存在局限之處，因?yàn)槠浼任疵鞔_區(qū)分有害稅收競爭與良性稅收競爭，也未合理區(qū)分發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的責(zé)任負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致發(fā)展中國家利用稅收優(yōu)惠措施吸引外國投資的空間受到了嚴(yán)格限制。為了彌補(bǔ)這一缺陷，國際社會(huì)可以在稅收競爭問題上采取更加精細(xì)化、差異化的規(guī)制立場。這要求對(duì)有害稅收競爭與良性稅收競爭予以明確區(qū)分（Liotti，2022），所有國家均應(yīng)承擔(dān)避免參與有害稅收競爭的主權(quán)責(zé)任，而對(duì)于良性稅收競爭則可以采取差異化的規(guī)制立場。例如，可以為發(fā)展中國家制定專門的豁免規(guī)則，使其無害的優(yōu)惠稅制在過渡期內(nèi)可以不受全球最低稅制度的影響（Titus，2022）。又如，在發(fā)展中國家被限制參與良性稅收競爭的情況下，發(fā)達(dá)國家應(yīng)為其提供合理的補(bǔ)償和援助，以幫助發(fā)展中國家彌補(bǔ)投資環(huán)境存在的先天劣勢，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展（Chen and Chow，2023）。通過這種精細(xì)化、差異化的稅收主權(quán)責(zé)任配置，有助于充分考慮發(fā)展中國家的正當(dāng)需求，體現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的要求。

（二）合理性之改進(jìn)：價(jià)值創(chuàng)造原則的指引重塑

關(guān)于價(jià)值創(chuàng)造原則，雖然一些觀點(diǎn)認(rèn)為其寬泛模糊，但這恰恰是因?yàn)槠涫且豁?xiàng)指導(dǎo)性原則而非技術(shù)性規(guī)則。價(jià)值創(chuàng)造原則不僅為現(xiàn)行國際稅收體系與規(guī)則提供了理論基礎(chǔ)，對(duì)于國際稅收新規(guī)則（如保護(hù)國家現(xiàn)有稅基的反避稅規(guī)則以及分配新征稅權(quán)的規(guī)則）的發(fā)展也應(yīng)當(dāng)發(fā)揮指引作用（Li et al.，2019）。為了改進(jìn)全球最低稅制度的合理性局限，有必要貫徹價(jià)值創(chuàng)造原則，從價(jià)值創(chuàng)造的地點(diǎn)和要素兩個(gè)維度對(duì)全球最低稅制度的設(shè)計(jì)予以糾偏。

1.補(bǔ)足稅的首要征稅權(quán)應(yīng)回歸至價(jià)值創(chuàng)造所在地管轄區(qū)

就價(jià)值創(chuàng)造的地點(diǎn)而言，為了實(shí)現(xiàn)征稅權(quán)分配與價(jià)值創(chuàng)造地點(diǎn)的一致性，有必要調(diào)整完善全球最低稅制度的征稅權(quán)分配機(jī)制。由于全球最低稅改革的核心宗旨是為企業(yè)所得稅競爭劃定底線，只要相關(guān)低稅管轄區(qū)主動(dòng)將有效稅率提升至15%的最低稅率水平，全球最低稅改革的宗旨便足以實(shí)現(xiàn)，此時(shí)不宜再由其他與價(jià)值創(chuàng)造關(guān)聯(lián)性更弱的管轄區(qū)（即IIR 和UTPR 管轄區(qū)）征收補(bǔ)足稅。這意味著需要在制度設(shè)計(jì)上將補(bǔ)足稅的首要征稅權(quán)賦予經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和價(jià)值創(chuàng)造所在的低稅管轄區(qū)。只有在該低稅管轄區(qū)放棄其被賦予的補(bǔ)足稅首要征稅權(quán)時(shí)，才可由其他與價(jià)值創(chuàng)造關(guān)聯(lián)性更弱的管轄區(qū)征收補(bǔ)足稅。

在這一點(diǎn)上，合格國內(nèi)最低補(bǔ)足稅（QDMTT）的引入是將首要征稅權(quán)歸還給價(jià)值創(chuàng)造所在的管轄區(qū)的重要舉措。在全球最低稅改革的談判過程中，征稅權(quán)應(yīng)如何分配一直是一個(gè)爭議較大的問題。在《支柱二GloBE 規(guī)則立法模板》發(fā)布之前，GloBE 規(guī)則僅包含IIR 和UTPR 兩項(xiàng)規(guī)則，其中IIR是首要規(guī)則，UTPR 是補(bǔ)充規(guī)則，二者均是允許其他管轄區(qū)對(duì)低稅管轄區(qū)的所得征收補(bǔ)足稅。而2021年12 月發(fā)布的《支柱二GloBE 規(guī)則立法模板》首次引入了QDMTT，并對(duì)其進(jìn)行了定義。QDMTT 的核心效果在于，如果低稅管轄區(qū)率先自行要求其境內(nèi)的跨國企業(yè)將有效稅率補(bǔ)足至15%，則其他管轄區(qū)將不再能夠適用IIR 或UTPR 征稅。這意味著采用QDMTT 的管轄區(qū)在行使征稅權(quán)方面能夠優(yōu)先于其他原本能夠適用IIR 或UTPR 的管轄區(qū)。

可見，QDMTT 的引入，實(shí)際上對(duì)全球最低稅制度的征稅權(quán)分配機(jī)制形成了重要變革，使GloBE規(guī)則從“IIR+UTPR”的二元組合變成了“QDMTT+IIR+UTPR”的三元組合，并且QDMTT 在適用順序上屬于最優(yōu)先的規(guī)則。這不僅有助于維護(hù)采用QDMTT 的管轄區(qū)的稅收利益，也能夠使補(bǔ)足稅的首要征稅權(quán)回歸至價(jià)值創(chuàng)造所在的管轄區(qū)。這對(duì)廣大發(fā)展中國家而言尤其重要，因?yàn)镼DMTT 有助于保護(hù)這些提供了稅收優(yōu)惠且有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)生的國家的征稅權(quán)①OECD，“Tax Incentives and the Global Minimum Corporate Tax：Reconsidering Tax Incentives after the GloBE Rules”，https：//doi.org/10.1787/25d30b96-en.。例如，非洲稅收征管論壇指出，由于大多數(shù)非洲國家境內(nèi)都僅有數(shù)量非常少的最終母公司，很少有非洲國家能根據(jù)IIR 征收補(bǔ)足稅。同時(shí)，由于UTPR 僅僅是IIR 的補(bǔ)充規(guī)則，UTPR 也難以為非洲國家?guī)沓渥愕难a(bǔ)足稅收入。然而，QDMTT的引入則為非洲國家提供了優(yōu)先征收補(bǔ)足稅的機(jī)會(huì)。為了幫助非洲國家實(shí)施QDMMT，非洲稅收征管論壇于2022 年12 月發(fā)布了QDMTT 立法指南①ATAF，“ATAF Suggested Approach to Drafting Digital Services Tax Legislation”，accessed May 5 2023，https：//events.ataftax.org/index.php?page=documents&file_id=79¬e=downloadfile.。從時(shí)間來看，這一時(shí)間甚至早于OECD 發(fā)布《GloBE 規(guī)則征管指南》（2023 年2 月）和《第二套GloBE 規(guī)則征管指南》（2023 年7 月）的時(shí)間，足見以非洲國家為代表的發(fā)展中國家對(duì)于QDMTT 的高度重視。

鑒于QDMTT 重要性的躍升，OECD 也在不斷推動(dòng)QDMTT 規(guī)則的完善。2021 年12 月發(fā)布的《支柱二GloBE 規(guī)則立法模板》對(duì)于QDMTT 的規(guī)定仍然十分簡略，僅在第10 章（定義）對(duì)QDMTT 進(jìn)行了定義，規(guī)則的詳細(xì)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及通過第2 章整個(gè)章節(jié)進(jìn)行規(guī)定的IIR 和UTPR。而后續(xù)發(fā)布的《GloBE規(guī)則征管指南》和《第二套GloBE 規(guī)則征管指南》則對(duì)QDMTT 作出了更加詳細(xì)的規(guī)定，不僅提出了判斷國內(nèi)最低稅是否“合格”的基本原則，還對(duì)QDMTT 的適用范圍、征稅規(guī)定、補(bǔ)足稅計(jì)算、征管規(guī)定、安全港規(guī)則等內(nèi)容作出了系統(tǒng)性的規(guī)定?？梢灶A(yù)見，在全球最低稅的轉(zhuǎn)化實(shí)施過程中，引入QDMTT 將成為各個(gè)稅收管轄區(qū)維護(hù)征稅權(quán)的重要措施。

2.低BEPS 風(fēng)險(xiǎn)的無形資產(chǎn)應(yīng)被視為價(jià)值創(chuàng)造的要素之一

就價(jià)值創(chuàng)造的要素而言，價(jià)值創(chuàng)造原則要求全球利潤被分配至生產(chǎn)、營銷，以及無形資產(chǎn)的開發(fā)、價(jià)值提升、維護(hù)、保護(hù)、應(yīng)用和推廣所在的管轄區(qū)，而一個(gè)多要素的公式能夠更加契合價(jià)值創(chuàng)造原則（Li et al.，2019）。全球最低稅制度的公式化經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)排除規(guī)則目前僅包括人員工資和有形資產(chǎn)兩項(xiàng)要素，而未將無形資產(chǎn)考慮在內(nèi)。因此，為了承認(rèn)無形資產(chǎn)對(duì)于價(jià)值創(chuàng)造的貢獻(xiàn)，避免對(duì)有形資產(chǎn)與無形資產(chǎn)投資造成扭曲，有必要將無形資產(chǎn)也納入公式化經(jīng)濟(jì)實(shí)質(zhì)排除規(guī)則。

當(dāng)然，與人員工資和有形資產(chǎn)相比，無形資產(chǎn)通常具有更高的BEPS 風(fēng)險(xiǎn)，因此需要在規(guī)則設(shè)計(jì)上特別防范BEPS 風(fēng)險(xiǎn)。例如，可以將有資格獲得排除的無形資產(chǎn)限定為BEPS 風(fēng)險(xiǎn)較低的無形資產(chǎn)，如跨國企業(yè)自行研發(fā)形成的無形資產(chǎn)，或者從非關(guān)聯(lián)方購入且用于生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)（而非僅僅用于許可使用）的無形資產(chǎn)②“Comment of the International Bar Association，Tax Challenges Arising from Digitalisation：Public Comments Received on the Pillar One and Pillar Two Blueprints”，https：//www.oecd.org/tax/beps/public-comments-received-on-the-reports-on-pillar-one-and-pillar-two-blueprints.htm.。同時(shí)，可以與BEPS 第8—10 項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃已經(jīng)確立的無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓定價(jià)指導(dǎo)原則進(jìn)行銜接。BEPS 第8—10 項(xiàng)行動(dòng)計(jì)劃區(qū)分了無形資產(chǎn)的法律所有權(quán)和經(jīng)濟(jì)所有權(quán)：在轉(zhuǎn)讓定價(jià)中，僅擁有無形資產(chǎn)的法律所有權(quán)本身并不能自然擁有無形資產(chǎn)的收益權(quán)，無形資產(chǎn)的收益權(quán)歸屬取決于跨國企業(yè)集團(tuán)內(nèi)各關(guān)聯(lián)方對(duì)無形資產(chǎn)的價(jià)值創(chuàng)造所作出的貢獻(xiàn)，即在無形資產(chǎn)的開發(fā)、價(jià)值提升、維護(hù)、保護(hù)、應(yīng)用和推廣過程中所執(zhí)行的職能、使用的資產(chǎn)和承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)（韓傳模、勵(lì)賀林，2015）。據(jù)此，全球最低稅制度對(duì)于無形資產(chǎn)的公式化排除應(yīng)與現(xiàn)有的無形資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓定價(jià)指導(dǎo)原則保持一致，要求跨國企業(yè)成員實(shí)體需對(duì)無形資產(chǎn)的價(jià)值創(chuàng)造作出貢獻(xiàn)才可享受排除。這樣既能實(shí)現(xiàn)制度之間的協(xié)調(diào)，也有助于避免僅僅擁有無形資產(chǎn)的法律所有權(quán)但未對(duì)其價(jià)值創(chuàng)造作出任何貢獻(xiàn)的成員實(shí)體享受排除。

（三）平等性之改進(jìn)：全球稅收治理機(jī)制的優(yōu)化完善

增強(qiáng)全球稅收治理機(jī)制的平等性，不僅對(duì)于彌補(bǔ)全球最低稅改革的平等性局限具有積極作用，對(duì)于推動(dòng)構(gòu)建更加公正合理的國際稅收新秩序也具有重要意義。目前，全球稅收治理機(jī)制的平等性局限大致可分為結(jié)構(gòu)性缺陷與程序性缺陷。其中，結(jié)構(gòu)性缺陷主要是由于不同國家（特別是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家）之間政治、經(jīng)濟(jì)和軍事力量的巨大差異，導(dǎo)致不同國家的權(quán)力和影響力不平衡；程序性缺陷主要是國際稅收規(guī)則商討過程中產(chǎn)生程序上的不平等，包括國際治理機(jī)構(gòu)及其進(jìn)程設(shè)計(jì)過程排除受其規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)影響或制約的部分國家參與，并且產(chǎn)生的結(jié)果不一定符合所有受規(guī)則影響的國家的利益（洪菡瓏，2021）。因此，可以從彌補(bǔ)結(jié)構(gòu)性缺陷與程序性缺陷的角度出發(fā)，對(duì)全球稅收治理機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化完善。

針對(duì)結(jié)構(gòu)性缺陷，解決問題的關(guān)鍵在于增強(qiáng)發(fā)展中國家參與全球稅收治理的能力。2021 年，OECD 發(fā)布的《發(fā)展中國家與OECD/G20 BEPS 包容性框架》報(bào)告已經(jīng)承認(rèn)，一些發(fā)展中國家在“雙支柱”改革談判中面臨障礙，難以有效參與。為此，有必要從資金、時(shí)間、專業(yè)和語言方面幫助發(fā)展中國家克服困難。在資金方面，由于發(fā)展中國家的代表前往OECD 總部巴黎開會(huì)需要產(chǎn)生高昂的開支，有必要為資金匱乏的發(fā)展中國家代表參與重要的會(huì)議提供資金支持。同時(shí)，對(duì)于復(fù)雜性和重要性較低的會(huì)議，可以通過線上方式召開，以降低參會(huì)成本。在時(shí)間方面，應(yīng)避免為規(guī)則的談判、表決和實(shí)施制定過于緊張的時(shí)間表。在專業(yè)方面，OECD 可單獨(dú)或聯(lián)合IMF、UNCTAD 以及非洲稅收征管論壇、“一帶一路”稅收征管合作機(jī)制等全球性或區(qū)域性組織，為發(fā)展中國家提供專業(yè)培訓(xùn)。在語言方面，應(yīng)確保非英語國家能夠及時(shí)獲得所有重要文件的翻譯①OECD，“Developing Countries and the OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS：OECD Report for the G20 Finance Ministers and Central Bank Governors”，https：//www.oecd.org/tax/beps/developingcountries-and-the-oecd-g20-inclusive-framework-on-beps.htm.。

針對(duì)程序性缺陷，需要構(gòu)建更加包容、平等、透明的國際稅收規(guī)則制定程序。在宏觀理念層面，要求所有國家在國際稅收規(guī)則制定中都享有平等的程序地位，有權(quán)平等參與議程設(shè)置、規(guī)則談判與最終表決。當(dāng)然，在制度框架層面，目前存在兩種不同的改革方案：一種方案是完善BEPS 包容性框架，進(jìn)一步增強(qiáng)其成員的多元性，在各層級(jí)的機(jī)構(gòu)中增加一名來自非OECD 和非G20 國家的代表作為聯(lián)合主席，確保發(fā)展中國家的訴求能夠在議程設(shè)置中得到體現(xiàn)，以及公布發(fā)展中國家參與包容性框架的信息等②OECD，“Developing Countries and the OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS：OECD Report for the G20 Finance Ministers and Central Bank Governors”，https：//www.oecd.org/tax/beps/developingcountries-and-the-oecd-g20-inclusive-framework-on-beps.htm.。此種方案仍然堅(jiān)持OECD/G20 主導(dǎo)的BEPS 包容性框架，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行完善。該方案的優(yōu)點(diǎn)在于改革阻力與難度相對(duì)較小，并且能夠繼續(xù)借助OECD 在稅收領(lǐng)域的專業(yè)優(yōu)勢，但缺點(diǎn)在于改革不夠透徹，對(duì)于民主性的提升可能相對(duì)有限。另一種方案是在聯(lián)合國框架下設(shè)立更高級(jí)別的稅收機(jī)構(gòu)，使其替代OECD 成為全球稅收治理的主導(dǎo)力量。目前，聯(lián)合國在稅收領(lǐng)域的工作主要由國際稅務(wù)合作專家委員會(huì)承擔(dān)。該委員會(huì)設(shè)立于聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)之下，由各國政府提名的25 名成員組成。然而，由于地位和資源的局限性，聯(lián)合國國際稅務(wù)合作專家委員會(huì)在全球稅收治理中發(fā)揮的作用一直較為有限。為此，許多國家一直呼吁在聯(lián)合國框架下設(shè)立更高級(jí)別的稅收機(jī)構(gòu)，但這些提案屢屢遭到發(fā)達(dá)國家（特別是OECD 成員國）的反對(duì)。雖然發(fā)達(dá)國家聲稱的理由是“避免機(jī)構(gòu)重復(fù)”，但不難想見其真實(shí)意圖是避免OECD 在稅收領(lǐng)域的主導(dǎo)地位被聯(lián)合國取代③Sieb Kingma，Inclusive Global Tax Governance in the Post-BEPS Era，IBFD，2020，Section 7.9.。不過，在尼日利亞等非洲國家的推動(dòng)下，聯(lián)合國大會(huì)于2022 年12 月30 日通過了《在聯(lián)合國促進(jìn)包容和有效的國際稅務(wù)合作》決議。該決議明確聯(lián)合國大會(huì)將在紐約聯(lián)合國總部就如何強(qiáng)化國際稅務(wù)合作的包容性和有效性展開政府間討論，包括研究開發(fā)一個(gè)國際稅務(wù)合作框架或文書的可能性④聯(lián)合國大會(huì)：《在聯(lián)合國促進(jìn)包容和有效的國際稅務(wù)合作》，A/RES/77/244，https：//www.un.org/development/desa/financing/sites/www.un.org.development.desa.financing/files/2023-02/A%20RES%2077-244%20Chinese.pdf。。此外，2023 年3 月，聯(lián)合國國際稅務(wù)合作專家委員會(huì)批準(zhǔn)在《UN 稅收協(xié)定范本》中納入應(yīng)稅規(guī)則（STTR）。與OECD 起草的STTR 相比，聯(lián)合國版本的STTR 適用范圍更廣，并且更簡易①國際稅務(wù)合作專家委員會(huì)：《第二十四屆會(huì)議報(bào)告》，E/2022/45/Add.1-E/C.18/2022/2，https：//documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/N22/371/70/PDF/N2237170.pdf?OpenElement。?？梢?，盡管在聯(lián)合國框架下設(shè)立更高級(jí)別稅收機(jī)構(gòu)的方案不可避免會(huì)面臨來自發(fā)達(dá)國家的阻礙，但上述最新實(shí)踐表明這一方案并非完全不具有可行性。更重要的是，從長遠(yuǎn)來看，該方案將更有助于提升全球稅收治理的平等性，維護(hù)發(fā)展中國家的利益。不過，對(duì)于上述方案的選擇并非一蹴而就，仍有待于各國與國際組織的博弈與商討。

四、結(jié) 語

正如Tsilly Dagan 教授（2018）曾指出，合作本身并不足以確保正義的實(shí)現(xiàn)，國際稅收合作并不一定能滿足所有參與方的最佳利益。雖然全球最低稅改革已在BEPS 包容性框架下獲得139 個(gè)稅收管轄區(qū)的政治承諾，并已進(jìn)入國內(nèi)轉(zhuǎn)化實(shí)施階段，但這并不意味著其在理論層面無懈可擊。相反，由于全球最低稅改革的結(jié)果導(dǎo)向特征，其在理論上仍然存在合法性、合理性與平等性局限。從后果來看，這些局限不僅會(huì)阻礙全球最低稅改革的有效實(shí)施，促使部分國家間接規(guī)避其約束，更會(huì)維系和加劇長期以來國際稅收體系不平等的狀況。作為世界上最大的發(fā)展中國家，中國應(yīng)當(dāng)從人類命運(yùn)共同體的理念出發(fā)，提出增強(qiáng)全球最低稅改革合法性、合理性與平等性的中國方案，推動(dòng)構(gòu)建更加公正合理的國際稅收新秩序。