收費公路專項債券項目配套融資問題探析①

喻旻昕，程藝馨，王 慧，李時坤

（1.江西省交通投資集團有限責任公司，江西 南昌 330025；2.南昌工程學(xué)院，江西 南昌 330099；3.江西財經(jīng)大學(xué)，江西 南昌 330013）

收費公路建設(shè)是交通強國的重要組成部分，也是“十四五”期間國家穩(wěn)經(jīng)濟穩(wěn)增長的主要任務(wù)。但現(xiàn)階段，我國收費公路項目建設(shè)資金主要來源于地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”），與收費公路建設(shè)投資需求存在巨大的資金缺口。據(jù)交通運輸行業(yè)統(tǒng)計公報顯示，“十三五”期間，我國收費公路建設(shè)投資額5.24 萬億元，收費公路專項債券發(fā)行額度只有0.89 萬億元?！笆奈濉遍_局之年，我國2021 年收費公路建設(shè)投資額高達1.51 萬億元，專項債發(fā)行額度只有0.60 萬億元。

2022 年4 月，中國銀保監(jiān)會、交通運輸部聯(lián)合出臺《關(guān)于銀行業(yè)保險業(yè)支持公路交通高質(zhì)量發(fā)展的意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2022〕8號，以下簡稱“8 號文”）。8 號文在一定程度上解決了長期以來收費公路建設(shè)項目資金缺口大、配套融資難的問題。但由于8 號文剛出臺不久，政府相關(guān)部門和銀行保險業(yè)對收費公路建設(shè)項目配套融資問題仍存在很多擔憂，在政策落地中持謹慎觀望態(tài)度，導(dǎo)致政策落地難。本文擬對收費公路專項債項目配套融資政策梳理的基礎(chǔ)上、分析配套融資政策落地難的原因，并提出相關(guān)建議。

一、收費公路專項債券項目配套融資政策改革歷程

2017 年財政部、交通運輸部聯(lián)合發(fā)布《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》(財預(yù)〔2017〕97 號，以下簡稱“97號文”）。97 號文明確提出，“地方政府為政府收費公路發(fā)展需要舉借債務(wù)的，只能夠通過發(fā)行收費公路專項債券，不得通過債券以外的任何方式舉債”。這意味著我國收費公路建設(shè)由“收費還貸”進入“收費還債”階段，發(fā)行地方政府專項債券是收費公路項目建設(shè)債務(wù)資金的唯一來源，嚴禁配套融資。

為更好發(fā)揮地方政府專項債券的重要作用，著力加大對重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，2019 年6 月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33 號，以下簡稱“33 號文”）。33 號文提出，“收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入（以下簡稱“專項收入”），且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由有關(guān)企業(yè)法人項目單位（以下簡稱“項目單位”）根據(jù)剩余專項收入情況向金融機構(gòu)市場化融資”。33 號文還列示了重大項目和重點領(lǐng)域的內(nèi)容，收費公路列入其中。33 號文發(fā)布意味著收費公路建設(shè)項目債務(wù)資金來源允許采用“專項債+市場化融資”方式。

為完善“政府主導(dǎo)、分級負責、多元籌資、風險可控”的交通運輸資金保障和運行管理體制，鼓勵銀行保險機構(gòu)依法合規(guī)支持公路交通建設(shè)，2022 年4 月，中國銀保監(jiān)會、交通運輸部聯(lián)合出臺《關(guān)于銀行業(yè)保險業(yè)支持公路交通高質(zhì)量發(fā)展的意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2022〕8 號）。8 號文將通行費收入納入政府性基金預(yù)算收入，將經(jīng)營性專項收入納入企業(yè)收入，并且經(jīng)營性收入應(yīng)優(yōu)先用于償還銀行保險機構(gòu)融資。相較97 號文，8 號文從政策上緩解了配套融資償債資金不足的問題，對公路交通高質(zhì)量發(fā)展起到了較好的政策支持作用。

二、收費公路專項債券項目配套融資政策落地難的原因

根據(jù)中國地方政府債券信息公開平臺信息不完全統(tǒng)計，2019 年6 月至2022 年3 月，收費公路專項債項目進行了配套融資的省份僅有廣西、云南和寧夏，其他各省收費公路專項債項目都未獲得配套融資支持。究其原因，主要是相關(guān)各方對市場化融資是否會新增地方隱性債務(wù)、項目預(yù)期收益是否能覆蓋專項債和配套融資本息、市場化配套融資償債資金來源單一和各部門聯(lián)動不足等難點問題存在擔憂。

（一）對市場化融資是否為地方隱性債務(wù)的擔憂

收費公路專項債項目市場化融資是否會被認定為新增地方政府隱性債務(wù)是政府相關(guān)部門和金融保險機構(gòu)首要擔心的問題。近年來，黨中央、國務(wù)院高度重視地方政府隱性問題。為著力防范化解風險，做出了一系列重要決策部署，把政府性債務(wù)作為一個硬指標納入政績考核，2021 年銀保監(jiān)出臺《關(guān)于進一步做好地方政府隱性債務(wù)風險防范化解工作的指導(dǎo)意見》（銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號，以下簡稱“15 號文”），禁止銀行保險機構(gòu)違法違規(guī)提供實際依靠財政資金償還的融資，嚴肅問責查處違法新增政府隱性債務(wù)行為，查處到人、終身問責，在嚴監(jiān)管背景下，政府相關(guān)部門和金融機構(gòu)對市場化配套融資性質(zhì)擔憂是合理的。

（二）對項目預(yù)期收益是否能覆蓋專項債及配套融資本息的擔心

33 號文要求，項目預(yù)期收入要覆蓋專項債本息并且償還專項債本息后剩余的專項收入才允許進行配套融資。項目單位在進行申報時需要測算項目預(yù)期收益并提供項目預(yù)期收益與融資平衡方案，地方政府則需要對其進行測算評估。地方政府在測算評估中存在兩大顧慮，一是專項收入名目眾多，難以測算與評估；二是市場化融資后項目收入會被分割，是否會影響到專項債本息償還。

首先，相較于通行費收入，專項收入的測算不確定性更強，專項收入來源具有多樣性，難以準確計算。部分項目市場化配套融資申報方案中財務(wù)測算比較理想化，為了進行市場化配套融資，評估預(yù)測項目收益有可能高于實際的項目收益。評估部門缺乏對項目全面深入的了解，缺少財務(wù)、法律等方面的專業(yè)支撐，難以找到科學(xué)、可操作性強的方法。其次，公路建設(shè)期較長，并且建成后前期規(guī)模效應(yīng)不足，收入切割后，前幾年單單依靠通行費收入可能覆蓋不了所要支付的專項債本息，地方政府認為配套融資的存在會影響專項債償還。

（三）對配套融資償債資金來源單一的擔心

33 號文雖允許收費公路專項債項目配套融資，但根據(jù)政策要求，專項債項目收入要優(yōu)先覆蓋專項債本息。在通行費收入無法在償還節(jié)點覆蓋專項債券本息時，為了保證專項債償付，存在相關(guān)單位用本應(yīng)償還市場化融資的專項收入去填補通行費收入的缺口的可能性，會加大配套融資償還風險。

（四）政府相關(guān)部門工作聯(lián)動機制尚未建立

申請收費公路專項債券項目配套融資涉及項目單位與各政府部門間的層層申請與審批，協(xié)助市場化融資的金融機構(gòu)內(nèi)部也需要溝通審核，各部門之間信息交流不暢就會導(dǎo)致各項審批流程繁瑣耗時。收費公路專項債券項目配套融資雖已獲得各方高度關(guān)注，但政府相關(guān)部門聯(lián)動機制還未建立，各部門之間權(quán)責不清、信息不能共享。

三、收費公路專項債券項目配套融資政策落地的保障

（一）充分認識收費公路專項債配套融資的重要性和緊迫性

8 號文要求，各方面要充分認識促進公路交通高質(zhì)量發(fā)展的重要意義，地方各級交通運輸主管部門要積極發(fā)揮行業(yè)主管部門作用，保障金融機構(gòu)合法權(quán)益，為金融支持公路交通高質(zhì)量發(fā)展提供良好保障。公路交通建設(shè)作為當前穩(wěn)投資穩(wěn)增長的重要政策工具，應(yīng)得到地方政府相關(guān)部門的大力支持?，F(xiàn)階段，收費公路專項債項目面臨巨額資金缺口，阻礙了公路交通有序建設(shè)。

另外，由于收費公路專項債配套融資對相關(guān)部門而言是新的專業(yè)經(jīng)濟活動，在政策落地過程中，相關(guān)人員應(yīng)加強相關(guān)政策的研讀，及時關(guān)注政策變化，緊密聯(lián)系政策開展工作。

（二）相關(guān)部門應(yīng)消除配套融資是地方政府隱性債務(wù)的擔憂

深入分析《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風險的意見》（中發(fā)〔2018〕27 號，以下簡稱“27 號文”）和33號文規(guī)定，我們可以明確得出合法合規(guī)的地方政府專項債配套融資不屬于政府隱性債務(wù)。分析27 號文對地方政府隱性債務(wù)的定義可以看出，地方政府隱性債務(wù)具有兩個特征，一是，地方政府違法違規(guī)融資或擔保形成的債務(wù)；二是，直接或承諾以財政資金償還。33 號文和8 號文提出，在嚴控地方政府隱性債務(wù)的同時，鼓勵依法依規(guī)市場化融資。并且33 號文明確提出，對金融機構(gòu)依法合規(guī)支持專項債券項目配套融資，凡償債資金來源為經(jīng)營性收入、不新增隱性債務(wù)的，不認定為隱性債務(wù)問責情形。15 號文后不久，銀保監(jiān)發(fā)布了15 號文補充規(guī)定。規(guī)定指出，經(jīng)營性項目融資經(jīng)本級人民政府書面審核確認，金融機構(gòu)可認定不涉及隱性債務(wù)。依據(jù)8 號文，收費公路專項債券項目配套融資的償債資金來源為歸集于企業(yè)管理的經(jīng)營性專項收入。因此根據(jù)上述政策，只要市場化配套融資得到省級政府書面確認、合法合規(guī)取得且市場化融資償債資金來源是非財政資金，就不會被認定為地方政府隱性債務(wù)，政府相關(guān)部門可以解除相關(guān)擔憂。

（三）增強項目預(yù)期收益測算的科學(xué)性

項目單位需科學(xué)客觀測算項目平衡方案，交通運輸主管部門需要充分論證配套融資項目的合理性與可行性，審慎評估認證，主要評審項目收益能否覆蓋專項債融資與市場化融資本息、申報主體是否合格、金融機構(gòu)提供配套融資是否合規(guī)、是否新增政府隱性債務(wù)等。對于項目測算評估科學(xué)性問題，項目測算評估涉及面廣，對測算人員的專業(yè)能力要求很高，交通運輸主管部門需要選擇具備相應(yīng)技術(shù)能力的機構(gòu)編制可行性報告。建議政府培養(yǎng)專業(yè)的第三方測算評估機構(gòu)，或者出具有測算評估收費公路配套融資項目資質(zhì)的單位名單，統(tǒng)一標準，以供審核部門參考。

（四）擴大配套融資償債資金來源

8 號文不僅將專項收入納入企業(yè)經(jīng)營性收入，并優(yōu)先償還銀行保險機構(gòu)融資。為保障市場化融資早日落地，項目建設(shè)單位應(yīng)盡力擴大專項收入，保障市場化融資償債資金來源。另一方面，允許項目單位可以通過自有資金和項目打包、統(tǒng)借統(tǒng)還方式對配套融資進行償還。

（五）推進政府相關(guān)部門協(xié)同工作機制的建立

為推進配套融資政策的早日落地，政府相關(guān)部門應(yīng)積極推動協(xié)同工作機制的建立。建議在各省政府大力支持下，銀保監(jiān)局牽頭，根據(jù)8 號文出臺相關(guān)工作方案，建立與發(fā)改委、財政廳、交通運輸廳等政府機構(gòu)進行聯(lián)動機制，明確各部門的職責和配合事項，降低各部門協(xié)調(diào)成本，加快審批進程，節(jié)約審批時間，推動高效的政務(wù)服務(wù)。完善財政廳、疏通地方政府及項目的信用傳導(dǎo)機制和信息共享平臺，促進政府、金融機構(gòu)、企業(yè)等多方力量的協(xié)同配合，加強信息公開，暢通信息傳達路徑，提高信息傳遞的及時性與準確性。

目前，已有安徽、廣西根據(jù)8 號文精神，結(jié)合地區(qū)實際情況出臺了《關(guān)于銀行業(yè)保險業(yè)支持安徽省交通運輸高質(zhì)量發(fā)展的意見》《關(guān)于印發(fā)廣西支持公路交通高質(zhì)量發(fā)展工作方案的通知》，有效促進了8 號文的落地。

（六）相關(guān)政策應(yīng)及時跟進配套

目前僅有33 號文、8 號文提出收費公路允許配套融資，還未有收費公路領(lǐng)域具有針對性的配套融資政策出臺，建議交通運輸部、財政部根據(jù)目前存在的重點、難點問題，修改“收費公路條例”、“收費公路專項債項目配套融資指南”等政策依據(jù)，以指導(dǎo)各單位開展配套融資工作，嚴格規(guī)范配套融資流程與模式，隔離新增隱性債務(wù)風險。