鄉(xiāng)村振興背景下麗水市農村危舊房整治研究

摘 要：為探究農村危舊房整治的科學路徑，為鄉(xiāng)村振興和共同富裕提供借鑒，以浙江省麗水市為例，采用數據分析、現場勘探、走訪座談的方法，研究當地農村危舊房整治與利用工作成效與問題。結果表明，農村危舊房整治與數字鄉(xiāng)村建設、鄉(xiāng)村文旅發(fā)展、助農扶貧等行動相結合可取得較好的成效。但是，鄉(xiāng)村數字化改革困難、危改責任不清、危改資金短缺等問題制約了危舊房整治與長效管理。研究提出，通過完善數字鄉(xiāng)村治理體系、強化制度支撐、規(guī)范資金使用、聯動鄉(xiāng)村文旅發(fā)展等方式補齊短板，逐步解決危舊房整治困境，為鄉(xiāng)村振興提供助力。

關鍵詞：農村；安全管理；鄉(xiāng)村振興；危舊房整治

中圖分類號：C939 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2024）4-30-5

DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2024.04.006

0 引言

保障農房安全事關千萬百姓的生命財產安全，是實現鄉(xiāng)村振興和全面建設社會主義現代化國家目標的重要一環(huán)［1］。浙江省以省域空間治理數字化平臺為支撐，以“農房浙建事”全生命周期綜合管理服務系統為載體，建立了農村危房整治全過程管理機制，并與“千村示范、萬村整治”工程、“未來鄉(xiāng)村建設”行動相結合，助力實現鄉(xiāng)村振興。在此背景下，麗水市充分挖掘其鄉(xiāng)村自然及文化資源，落實農村危舊房整治，反哺鄉(xiāng)村經濟發(fā)展，為浙江省鄉(xiāng)村改革發(fā)展提供了重要借鑒。筆者利用數據分析、現場勘探、走訪座談的形式，全面了解麗水市農村危舊房整治與利用工作進展，進一步探究農村危舊房整治的科學路徑。

1 研究區(qū)域概況

麗水市地處浙江省西南部，轄9個縣（市、區(qū)）。2022年末，全市農村人口91.8萬人，城鎮(zhèn)化率為63.5%，低于全省平均水平。麗水市農村人口比重大，鄉(xiāng)村環(huán)境復雜，給鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和共同富裕目標實現造成了極大挑戰(zhàn)。如今，麗水市以縣域為基本單元，協同推進“小縣大城”“花園鄉(xiāng)村”“大搬快聚富民安居”工程等改革實踐，不斷奏響城鄉(xiāng)協調發(fā)展“協奏曲”［2］。數據顯示，2022年麗水市農村常住居民人均可支配收入為2 8470元，增幅連續(xù)14年位居浙江省第一。

2 麗水市農村危舊房整治做法及成效

2.1 “數字+善治”，共鑄危舊房整治信息鏈

2.1.1 數字化平臺助力摸排農村危房底數，初步形成危舊房整治全過程閉環(huán)管理體系

針對麗水市農房基數大，危房比重高的實際情況，在浙江省住房和城鄉(xiāng)建設廳有力指導下，麗水市對轄區(qū)內農村房屋安全情況進行拉網式全面排查，將房屋數據載入網格，實現“浙建事”系統房屋數據與基層智治系統貫通融合。目前，麗水市已錄入重點管控任務數據7 466條，強化管控任務數據22 354條，常態(tài)化管理任務數據457 715條。對于巡查出現的異常情況，麗水市通過線上線下抽查的方式開展信息核查。目前，“浙建事”系統已形成農村危房從發(fā)現、鑒定、管控到整治的閉環(huán)管理體系（見圖1）。

2.1.2 房屋安全常態(tài)化網格巡查制度逐步落實，危房治理攻堅行動有效推進

為建立農村房屋常態(tài)化網格化巡查制度，健全城鄉(xiāng)房屋安全管理長效機制，麗水市按照《麗水市農村房屋安全常態(tài)化網格巡查工作方案》，明確2023年網格巡查任務及時間安排，明確屬地安全監(jiān)管責任，統籌4 817個網格力量，共同完成房屋安全巡查任務。2023年，麗水市做到一個網格不少、一棟房屋不漏，完成農房巡查202 512戶次。

2022年6月底，麗水市完成全市農村危房排查信息復核，其中初判風險經鑒定安全269戶，核查確定危房底數2 525戶，采取工程措施1 639戶（拆除37戶、重建109戶、維修加固1 311戶），封閉停用886戶。2023年8月，麗水市建設局制定了《麗水市危舊房安全隱患排查整治方案》，開展自建房專項整治“回頭看”暨危房治理攻堅行動，逐一明確房屋處置類型、整改措施、時限要求和整改責任人，督促限期整改，逐一銷號清零。

2.2 “解危+利用”，共繪農房安居新畫卷

2.2.1 農房解危工作科學開展，危舊房整治責任進一步壓緊壓實

麗水市對轄區(qū)內所有房屋開展地毯式摸排，在全面推進基礎上，堅持因地制宜、拆、治、改、建、管”多措并舉，強力推進農村危房治理改造。遂昌縣繪制《危房民情地圖》，全面掌握危房信息，并多次開展危房拆除重建和維修加固工作；龍泉市創(chuàng)新推進危房治理，將涉公C級危房解危再利用，對暫時無條件拆除的成片危房砌筑連續(xù)圍墻封堵，杜絕回遷的可能；縉云縣探索形成了“拉網排查、分類治理、掛圖作戰(zhàn)、駐村指導”的治危解危“縉云模式”，加強對危房的日常巡查監(jiān)控。目前，全市農村C、D級危房已采取工程措施解危的共4 917幢；對于尚未采取拆除或維修加固等工程措施的3 938幢危房，已全部落實標準化“四上”措施，對危房進行騰空管控和動態(tài)監(jiān)測。

2.2.2 危舊房整治開啟活化利用新模式，“危房再就業(yè)”強村富民收效明顯

鄉(xiāng)村文旅一頭連著綠水青山，一頭連著金山銀山。麗水市擁有極好的自然和文化資源。截至2023年9月，麗水擁有中國傳統村落268個，位居全國第3。在危舊房解危的基礎上，麗水市依托原有資源優(yōu)勢對危舊房進行活化利用，進而反哺危舊房解危工作。2022年，麗水市鄉(xiāng)村旅游經營總收入24.61億元，同比增長9.14%，城鄉(xiāng)居民收入比由2002年的2.66縮小至2022年的1.96。這為加快推進全市城鄉(xiāng)統籌一體化邁入新發(fā)展階段注入了新動力，也為全市居民走向共同富裕奠定了堅實基礎。

云和縣、松陽縣、遂昌縣等在全國率先開展傳統村落保護和“拯救老屋行動”。松陽縣四都鄉(xiāng)平田村邀請羅德胤等知名設計師進行老屋改造，讓一棟棟老屋變身餐廳、藝術家工作室、展覽館、農耕館及民宿，使這個原來無人問津的貧困村實現華麗蝶變，成了享譽華東的“云上平田”。在過去10年，松陽旅游綜合營業(yè)收入近1.7億元，其中平田村入選全國鄉(xiāng)村旅游發(fā)展典型案例。

2.3 “共建+扶貧”，共享危舊房整治新戰(zhàn)果

2.3.1 多元主體共建共治共享，宣傳培訓多措并舉實現深度危房改造

鄉(xiāng)村振興涉及政府、企業(yè)、村民、社會組織等主體，權益關系復雜且分散［3］。麗水市深入研究習近平總書記“共建共治共享”社會治理理論［4］，率先建立了多元主體對話、協商與合作的共建共治共享機制，保障多元主體特別是以農民群體為代表的受教育程度低、表達困難的邊緣群體利益。

蓮都區(qū)黃泥墩村是全國村級議事協商創(chuàng)新實驗試點單位。他們通過“村級事務陽光票決制”，順利破解了困擾多年的基層治理難題。該典型做法入選2021年民政部全國基層治理創(chuàng)新典型案例?；鶎痈刹客ㄟ^“現場會”“茶話會”“夜訪會”等形式，深入田間地頭，通過“拉家?！笔秸勑恼勗?，穩(wěn)民心知民意解民情，細砌開展農村危舊房整治的民意“敲門磚”。同時，麗水市還堅持扶智扶志相結合，推進“鄉(xiāng)村講習所”建設，大力開展農村工匠培訓，提升農村建筑工程質量，從源頭減少農村房屋安全隱患發(fā)生，并為農村工匠提供新的就業(yè)路徑。迄今為止，麗水市共開辦46場農村工匠培訓活動，培訓工匠6 425人，通過培訓人員6 425人。

2.3.2 救助對象精準摸排，困難家庭幫扶力度顯著增加

為解決農村困難家庭安居問題，麗水市對轄區(qū)內的農村低保戶、分散供養(yǎng)特困人員、低保邊緣戶住房情況進行全面摸排。2020年起，省級財政補助資金標準由戶均7 500元提高到戶均15 000元。在此基礎上，青田縣、云和縣、縉云縣、松陽縣、景寧畬族自治縣均對需要采取修繕加固措施或拆建新建的困難戶家庭增加額外的縣級補貼，補助金額為3 000元到22 000元不等。2017年至今，麗水市整治農村危舊房共83 897戶，其中77.34%為困難家庭，惠及群眾93 168戶。

3 麗水市農村危舊房整治現存問題

3.1 農村數字化改革困難重重

3.1.1 數據共享體系不完善，信息流通效率低

在鄉(xiāng)村數字化治理中，各個部門的“數據孤島”造成數據重復采集、效率低下等問題［5］，基層人員疲于應付。例如，僅房屋巡查任務便涉及至少6個部門和2個平臺，存在數據流通效率低下等問題。

3.1.2 數字人才短缺，建設數字鄉(xiāng)村的后備力量不足

由于城市和鄉(xiāng)村在工作環(huán)境、薪資待遇等方面有著較大的差距，導致鄉(xiāng)村既面臨高素質人才“頭雁”缺失的難題，又面臨青壯勞動力“群雁”流失的窘境［6］。目前，農民及基層經辦人員數字化素養(yǎng)有待提升［7］，他們對新事物存在接受能力弱、對大數據等先進技術難以快速理解使用等問題，阻礙了鄉(xiāng)村地區(qū)的數字化轉型。

3.2 危改行動責任不清，難以為繼

3.2.1 鑒定機構責任感缺失，危房鑒定結果存在謬誤

由于鑒定機構不負責后續(xù)解危、責任感缺失，普遍存在鑒定報告套用條文模板、敷衍鑒定、未全面排查房屋隱患的情況。同時，房屋安全管理人員缺乏相關知識，難以對鑒定報告進行質量把關，增加了后續(xù)解危和進行房屋使用安全管理的難度。

3.2.2 巡查整治部署遲緩，日常監(jiān)管流于表面

由于麗水市農房多且分散，日常巡查監(jiān)管的任務量巨大，基層管理人員多身兼數職，導致有些工作人員對危房實際情況掌握不足，應對不及時。

3.2.3 危房巡查和治理審核人員素質參差不齊

各地的農房質量安全技術指導主要取決于施工人員專業(yè)素養(yǎng)和對農房建造方式的認識水平。有些人員未經過專業(yè)的農房安全管理培訓，對房屋安全隱患認識不足，導致危房從發(fā)現到整治解危全流程判斷存在風險隱患。

3.3 農房危改面臨資金困境

3.3.1 危舊房整治過于依賴財政補助

政府“大家長”式的“大包大攬”，造成一些村民主體意識缺失，“等、要、靠”現象嚴重，慣于等待政府援助，進一步加大了基層干部工作量和政府財政壓力。

3.3.2 補貼采取“一刀切”式補助，忽略了農房在地情況

原有農房的損毀情況、所處地區(qū)、面積、結構等都會造成修繕成本差異。例如，山區(qū)農房因交通不便，材料運輸只能依靠肩挑手提方式運送，建設成本大大增加，而困難戶一般難以支撐后續(xù)修繕費用，導致修繕措施未完全落實，一些房屋后續(xù)返危。

3.3.3 不同村莊資源懸殊導致危改資金差距顯著

一些列入傳統村落、歷史文化名城名鎮(zhèn)名村的地區(qū)，可以申請到專項修繕資金。例如，松陽縣對歷史文化名城所涉及的街區(qū)經營性自建房的修繕補助為500元/m2，非經營性自建房的修繕補助為300元/m2。這些地區(qū)文旅資源價值提高，可通過招商引資等方式引入社會資金，從而提高農戶危改熱情，而普通村落的危改補助捉襟見肘，導致危改行動難以推進。

3.4 鄉(xiāng)村發(fā)展模式千篇一律

3.4.1 鄉(xiāng)村建設過程缺乏引導，照搬照抄現象頻現

麗水市村落密集，樣板村落發(fā)展早、收益高，使得許多村莊爭相效仿，一些地方暴露出“千村一面”的問題，同質化現象嚴重。在利益導向下，大批村民自發(fā)加入危舊房整治行動，大量民居被改成民宿、農家樂等，但是缺乏上層監(jiān)管且農民及工匠自身水平參差不齊，導致傳統農居地方性喪失、精細化不足，且業(yè)態(tài)相對單一，村莊活力不足。

3.4.2 村莊規(guī)劃編制進度滯后，陷入“無規(guī)可依”的窘境

由于缺乏上位規(guī)劃引導，村莊大多建設工程傾向于照搬現有案例，缺乏深刻思考。在鄉(xiāng)村文旅市場競爭愈發(fā)激烈的背景下，統籌管理的缺位一定程度上加劇了無序競爭，導致許多村莊難以發(fā)揮其自身的資源稟賦，缺乏競爭力，后續(xù)發(fā)展乏力，進而導致鄉(xiāng)村振興進程滯緩［8］。

4 推進農房整治的工作建議

4.1 創(chuàng)新驅動，著力完善數字鄉(xiāng)村治理體系

4.1.1 補齊數據共享體系短板，實現部門協同管理

深入研究數字管理平臺的功能范圍和應用場景，精簡任務平臺，既可降低開發(fā)成本，也能減輕基層負擔。推進各平臺數據開放共享，能有效彌合中央與地方，部門與部門之間的“信息鴻溝”。麗水市應通過設置風險等級安全防范系統，開展常態(tài)化評估工作，及時化解數據泄露危機，補齊數據共享體系短板。

4.1.2 加大數字化教育培訓，重構鄉(xiāng)村利益聯結機制

麗水市應著力提升基層干部的數字化素養(yǎng)，培育一批懂技術、善經營、會管理的數字化人才隊伍。在此基礎上，以點帶面，引導村民正確認識數字化，開發(fā)適合村民的數字化課程體系和培養(yǎng)模式，提高村民在基層治理、危舊房整治、自建房經營等方面的數字化素養(yǎng)。麗水市應利用數字化賦能重構鄉(xiāng)村利益聯結機制，促進數字化治理規(guī)范健康發(fā)展。

4.2 求實求效，壓實責任，強化制度支撐

4.2.1 加強鑒定及施工方資格審查，提高工作質量

監(jiān)管過程中，相關部門應對鑒定機構出具的鑒定報告進行隨機抽查并對相關鑒定事項進行規(guī)定，促使鑒定機構增強責任意識，減少鑒定疏漏。在鑒定機構的選擇上，應建立嚴格的篩選機制，選擇嚴謹專業(yè)的鑒定機構，實行鑒定人員持證上崗制度，并定期組織房屋安全鑒定、施工的培訓與考試，要求鑒定人員、工匠及相關基層巡查人員參與培訓。強化工匠在農房保障質量安全中的責任和義務，并通過與建房農戶訂立合同、簽訂承諾書等方式予以落實。

4.2.2 完善責任分配，助力基層隊伍建設與治理能力提升

麗水市應充分發(fā)揮主管部門領導、基層社區(qū)自治、鼓勵社會參與的作用，建立科學合理、靈活有效的危舊房治理體制機制。一是明確縣級部門的職責分工，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職責授權，統籌縣自然資源、建設、農業(yè)、公安、民政等部門對農村危舊房整治全生命周期管理。二是主動適應治理體制機制完善的要求，引導各地積極進行先試先行，逐步明晰農村房屋安全管理對象、流程和職責。三是倡導在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設置農村房屋建設管理專職機構，優(yōu)化配置村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理人員，結合鄉(xiāng)村振興協理員、網格員等制度，建立動態(tài)發(fā)現機制，明確專人負責農房日常巡查工作，對違法違規(guī)行為做到早發(fā)現、早制止、早報告。

4.3 多措并舉，破解農房整治資金難題

4.3.1 強化民主參與，鼓勵共同締造

麗水市應按照“從群眾中來，到群眾中去”工作原則，推行共同締造的工作理念和方法，充分尊重農戶意愿，實踐決策共謀、發(fā)展共建、建設共管、效果共評、成果共享的全民參與模式，將農民的參與情況和滿意程度作為農房整治項目驗收的依據，加強農房整治與村民意愿共謀。

4.3.2 因地制宜制定補助標準，預防農房返危

在全省困難家庭補助標準的基礎上，各地應該因地制宜不斷完善和優(yōu)化困難家庭補助資金管理機制，根據房屋面積、損毀情況、所處地區(qū)等對進行預算編制，最大程度讓救助資金用在刀刃上。麗水市應遏制違規(guī)支出和不必要的浪費行為，減少墻面粉刷等表面工程，嚴格落實結構加固等工程措施，確保農房安全。

4.3.3 銜接鄉(xiāng)村振興，注入資金活力

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施、鄉(xiāng)村文旅發(fā)展的帶動下，麗水市各地應挖掘鄉(xiāng)村發(fā)展?jié)摿Γ蛟爨l(xiāng)村品牌，提升村民危舊房改造熱情。麗水市應推行以獎代補制度，進行招商引資，鼓勵政府、民眾和企業(yè)協同參與，為鄉(xiāng)村危舊房整治注入資金活力。另一方面，加強對金融機構的引導，針對農民無穩(wěn)定經濟來源的現實情況，完善農房整治貸款機制。政府可適當給予金融機構補貼，幫助農村居民從金融機構貸到適當的房屋改造基金。

4.4 靶向施策，探索鄉(xiāng)村文旅“長紅密碼”

4.4.1 多層次規(guī)劃設計聯動，逐步走向鄉(xiāng)村振興

麗水市應采取規(guī)劃先行的方式統籌控制村莊發(fā)展，具體管控采用宏觀規(guī)劃—村莊規(guī)劃—村莊設計三個層次層層落實。鄉(xiāng)村統籌規(guī)劃模式見圖2。麗水市應根據2018年提出的鄉(xiāng)村振興“產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傮w要求，實現城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下鄉(xiāng)村五大發(fā)展目標的統籌共建。

4.4.2 挖掘自身特色，創(chuàng)新農房使用權流轉和集體管理機制

面對一些村莊“千村一面”的發(fā)展困境，麗水市各地需要提煉自身的鄉(xiāng)村文化，了解鄉(xiāng)村文化的基本構成，提煉鄉(xiāng)村的原真性和獨特性，選擇認同性強的文化符號。在此基礎上，將鄉(xiāng)村文化融入鄉(xiāng)村的生產方式、生活方式和鄉(xiāng)村景觀中全面體現。創(chuàng)新農房使用權流轉和有效利用機制，可增加村民財產性收入，為鄉(xiāng)村發(fā)展注入新的活力。針對“空心化”明顯的村莊，可以在滿足村民居住需求的基礎上，將閑置農房通過集體征收、利益互換等方式實現空間重新開發(fā)利用。面對村莊蓬勃發(fā)展的新業(yè)態(tài)，需要強化上層監(jiān)管，及時對村民或外來企業(yè)的自發(fā)改造進行監(jiān)督引導，確保市場良性發(fā)展。

5 結束語

麗水市在浙江省共同富裕示范區(qū)建設、未來鄉(xiāng)村建設等行動的激勵下，多措并舉，試行了數字化改革，以“拯救老屋行動”等多種方法改善農村住房環(huán)境，進一步推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，取得了一些階段性的成果。在肯定麗水市農村危舊房整治實績的同時，也發(fā)現了其中存在的困難，要結合實際找問題，統籌協調，補齊短板，逐步解決危舊房整治困境，為鄉(xiāng)村振興提供新的助力。

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作者簡介：朱雅婷（1997—），女，碩士生，研究方向：鄉(xiāng)村規(guī)劃建設、鄉(xiāng)村振興。