空心村改造中地方政府職能研究

摘 要：中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使得城市化進(jìn)程加快，然而，不容忽視的是城市化進(jìn)程在加快的過(guò)程中我國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了“人走屋空”“村內(nèi)老齡化”等空心化現(xiàn)象，對(duì)高質(zhì)量發(fā)展構(gòu)成了挑戰(zhàn)。我國(guó)大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這不僅對(duì)基層治理能力提出更高要求，也為空心村改造提供了契機(jī)。縣域政府作為連接城市和農(nóng)村的重要紐帶，處于政府宏觀管理與微觀管理結(jié)合處，對(duì)空心村改造發(fā)揮著重要作用。本文以X村為例，從管理學(xué)視角構(gòu)建政府職能分析解釋框架，深入探討了地方政府在空心村改造過(guò)程中行為邏輯，認(rèn)為地方政府在空心村改造中應(yīng)樹(shù)立科學(xué)發(fā)展理念，做好長(zhǎng)期規(guī)劃；構(gòu)建政府+多元協(xié)同治理格局；創(chuàng)新履職方式，提升治理能力。

關(guān)鍵詞：空心村改造；地方政府；政府職能

一、引言

新時(shí)代發(fā)展背景下，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程加快，農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了常住人口少、大量土地荒廢閑置等空心化現(xiàn)象。在鄉(xiāng)村振興發(fā)展目標(biāo)下，農(nóng)村地區(qū)的空心化現(xiàn)象會(huì)影響我國(guó)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，也成為制約鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)的新難題。根據(jù)我國(guó)《2023年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》，我國(guó)外出農(nóng)民工繼續(xù)增加，達(dá)17658萬(wàn)人，比上年增加468萬(wàn)人[1]，由此可見(jiàn)，我國(guó)農(nóng)村人口的仍在不斷外出遷移，農(nóng)村空心化現(xiàn)象還在加劇，農(nóng)村衰落現(xiàn)象依然存在。

近年來(lái)，黨和國(guó)家高度重視農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題，2017年，黨的十九大報(bào)告中首次提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，隨后在2018年，黨的中央一號(hào)文件又明確提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要內(nèi)容，即“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！薄?021年進(jìn)入新發(fā)展階段，鄉(xiāng)村振興依然是黨和國(guó)家的重點(diǎn)工作，黨中央明確指出，民族要復(fù)興，鄉(xiāng)村必振興[2]。因此，應(yīng)對(duì)農(nóng)村空心化問(wèn)題也必然成為落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義，農(nóng)村的空心化問(wèn)題也成為新時(shí)代黨和國(guó)家的一道治理難題。

目前，學(xué)界關(guān)注到了農(nóng)村地區(qū)的空心化現(xiàn)象，并詳細(xì)探討了空心村的表現(xiàn)類(lèi)型和影響因素等方面。一般來(lái)說(shuō)，空心村表現(xiàn)出從地理空間上的范圍逐漸擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等層面。對(duì)此，不少學(xué)者探究了空心村形成的原因，例如劉彥隨研究空心村的發(fā)展進(jìn)程、空心村的形成原因以及影響空心村形成的因素[3]，當(dāng)然還有部分學(xué)者如張貴友等學(xué)者結(jié)合實(shí)際案例就空心村的治理模式也提出建設(shè)性的觀點(diǎn)[4][5]。但是由于不同地區(qū)地方政府之間、農(nóng)村之間等方面本身就具有較大的特殊性，很難將空心村及其治理經(jīng)驗(yàn)概括為統(tǒng)一模式。因此，對(duì)空心村的治理需要統(tǒng)籌考慮當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、人口、資源等多種要素，以促進(jìn)鄉(xiāng)村的高質(zhì)量發(fā)展。另外，政府職能的有效發(fā)揮直接關(guān)系到空心村的治理成效，因此，也有必要拓展空心村治理的政府研究視角，尤其是基層政府，盡可能豐富有關(guān)空心村的治理經(jīng)驗(yàn)，以便于使形成一股合力，從而有利于農(nóng)村空心化的有效治理[6]。

本文在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，通過(guò)實(shí)地調(diào)研了解X村的改造過(guò)程，從管理學(xué)角度構(gòu)建了地方政府職能發(fā)揮的解釋框架，以深入分析地方政府在X空心村改造過(guò)程中的行為邏輯，以期探索可借鑒的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)。

二、地方政府職能的三個(gè)維度：一個(gè)解釋框架

政府履職是在特定環(huán)境之下，對(duì)其所支配的資源采用各種管理工具達(dá)到目標(biāo)的過(guò)程，也就是說(shuō)，政府所面臨的環(huán)境、所支配的資源、所使用的管理工具，預(yù)期所要完成的目標(biāo)會(huì)影響政府職能的履行。本文引用歐文·休斯《公共管理導(dǎo)論》一書(shū)中提到的艾利森模型[7]，從影響政府職能有效發(fā)揮的因素即環(huán)境、資源、管理工具和目標(biāo)出發(fā)，將地方政府職能履行分為外部地方政府關(guān)系處理包括縱向上地方政府職能重心、橫向上地方政府職能關(guān)系以及內(nèi)部地方政府自身的職能方式這兩個(gè)層面來(lái)分析，構(gòu)建政府職能履行的解釋框架。

1.影響地方政府職能履行因素：環(huán)境、資源、管理工具、目標(biāo)

地方政府履職是其基于所支配的資源運(yùn)用管理工具對(duì)公共事務(wù)施加管理活動(dòng)從而實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的過(guò)程。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下要求頂層設(shè)計(jì)之下更注重政府的基層探索，在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)換中政府的管理理念要有所創(chuàng)新、管理方式要多元，對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)則更是如此，因?yàn)槠洳粌H面臨的環(huán)境更為復(fù)雜，且每個(gè)場(chǎng)域面臨不同的問(wèn)題以及服務(wù)需求的精細(xì)化和多元化又決定了政府行為的多樣性和動(dòng)態(tài)性。因此對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，面對(duì)復(fù)雜的內(nèi)外部環(huán)境如何使用好管理工具對(duì)所支配的資源進(jìn)行利用與整合，以達(dá)到有效管理公共事務(wù)和提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)尤為重要。

2.地方政府的外部關(guān)系處理

艾利森模型中的管理外部要素包括對(duì)組織外部環(huán)境和組織外部要素的管理，包括處理與組織的“外部單位”、與獨(dú)立組織、與新聞媒體和公眾的關(guān)系。從這個(gè)層面來(lái)說(shuō)，地方政府也是如此，在管理的外部要素中，一方面，要處理與政府組織的“外部單位”即地方政府上級(jí)單位和同級(jí)單位之間的關(guān)系，表現(xiàn)為縱向政府間關(guān)系的處理；另一方面，要處理與獨(dú)立組織、新聞媒體和公眾之間的關(guān)系，即處理地方政府外部的社會(huì)團(tuán)體、組織和個(gè)人等非政府組織之間的關(guān)系，包含市場(chǎng)和社會(huì)各主體，表現(xiàn)為橫向的政府與非政府組織之間關(guān)系處理。

（1）縱向：職能重心——管理和服務(wù)職能

地方政府需要處理好縱向的上級(jí)單位和同級(jí)單位之間的關(guān)系，縣域政府處于國(guó)家宏觀管理與微觀管理結(jié)合部，連接著城市和鄉(xiāng)村，所承擔(dān)的責(zé)任大，起著承上啟下的作用。雖然地方政府處于自上而下壓力型體制的底層，會(huì)接收到來(lái)自中央逐級(jí)下沉的行政和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)，但在新時(shí)代發(fā)展背景之下，政府的職能重心應(yīng)有所突破，改變過(guò)去唯GDP論的發(fā)展模式，在注重全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，更加注重管理和服務(wù)職能，積極回應(yīng)公共需求，為經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各方面協(xié)調(diào)發(fā)展而服務(wù)，以適應(yīng)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程。

（2）橫向：職能關(guān)系——政府+多中心公共行動(dòng)體系

地方政府需要處理好橫向的與非政府組織之間的關(guān)系，包括市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人等主體，對(duì)政府與非政府組織之間關(guān)系的處理，也是各級(jí)政府的改革重點(diǎn)。在地方政府職能發(fā)揮和轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，要充分發(fā)揮好市場(chǎng)和社會(huì)主體的作用，同時(shí)在自治理失敗的地方，政府也要扮演好“元治理”的角色，形成政府+的多中心公共行動(dòng)體系，以期通過(guò)各個(gè)主體之間相互協(xié)作形成一股合力，共同推進(jìn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化進(jìn)程。

3.地方政府內(nèi)部：職能方式——改革和創(chuàng)新

本文沒(méi)有以歐文·休斯提到艾利森模型中的管理內(nèi)部構(gòu)成要素作為地方政府職能履行分析框架的直接依據(jù)，而是從地方政府內(nèi)部來(lái)分析。政府履行職能的手段主要有經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、法律手段，每種手段具體的方法和所要到達(dá)的目標(biāo)不同。近年來(lái)，政府角色發(fā)生變化，一直向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，履職方式也由過(guò)去的控制型向管理型過(guò)渡和服務(wù)型轉(zhuǎn)變，陳振明認(rèn)為現(xiàn)階段我國(guó)政府管理水平不高的一個(gè)重要原因就是管理手段單一，缺乏管理方式、方法的創(chuàng)新和現(xiàn)代化，在我國(guó)全面推進(jìn)現(xiàn)代化的新形勢(shì)下，必須重視新治理工具的使用和推廣，改進(jìn)我國(guó)政府管理方式和方法[8]。

總而言之，本文對(duì)政府職能發(fā)揮的框架主要是從影響地方政府職能有效發(fā)揮的因素即環(huán)境、資源、管理工具和目標(biāo)出發(fā)，對(duì)職能重點(diǎn)、職能關(guān)系和職能方式三個(gè)維度進(jìn)行拓展分析，也將從這幾個(gè)維度對(duì)X村改造中地方政府職能進(jìn)行探討和分析，以期回答在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，地方政府在空心村改造中應(yīng)發(fā)揮什么樣的作用問(wèn)題，更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。

三、X村改造過(guò)程及其發(fā)展困境

X村位于J省W縣，距離縣城12公里，村莊面積0.12平方公里。村內(nèi)古樹(shù)環(huán)繞、屋舍錯(cuò)落，但村內(nèi)環(huán)境堪憂，院墻破壞、雜草叢生、臟污狼藉。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，2016年，該村有40余戶人家，戶籍人口200余人，但其中有31戶是空心房，村內(nèi)只有9戶常住人口，且以老年人和兒童居多，青壯年人大都外出務(wù)工，青年勞動(dòng)力的流失使得村內(nèi)的老齡化加劇，這也導(dǎo)致村內(nèi)的房屋和農(nóng)田不斷廢棄，土地閑置等浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，村內(nèi)發(fā)展生機(jī)薄弱。與中國(guó)許多鄉(xiāng)村發(fā)展所面臨的狀況一樣，X村隨著城市化的加速在地理空間、社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面出現(xiàn)了不同程度的空心化現(xiàn)象。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)，X村因其地理優(yōu)勢(shì)——距“萬(wàn)花世界”僅500米，萬(wàn)花世界旅游聚集區(qū)的功能拓展區(qū)，使其從“空心村”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭ご濉背蔀榭赡?，但是改造后的X村是否能可持續(xù)發(fā)展仍然值得探討。

1.改造過(guò)程

X村的改造過(guò)程可以分為兩個(gè)階段，第一階段是土地權(quán)屬調(diào)整與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，第二階段是景區(qū)改造與鄉(xiāng)村激活。具體來(lái)說(shuō)，W縣政府在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下通過(guò)土地政策創(chuàng)新，由村集體回購(gòu)了村內(nèi)閑置宅基地和房屋，并投資上千萬(wàn)資金啟動(dòng)了X村的改造計(jì)劃。2017年的7月，W縣政府通過(guò)招標(biāo)決定由某建筑公司承接X(jué)村改造工程；2017年9月，該公司開(kāi)始對(duì)X村進(jìn)行初步改造，歷經(jīng)100天左右，到2017年12月，X村的改造計(jì)劃基本完成。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在第一階段中，該建筑公司的主營(yíng)業(yè)務(wù)僅是負(fù)責(zé)X村的工程設(shè)施的修建，事實(shí)上這對(duì)于鄉(xiāng)村的復(fù)蘇與振興是不夠的。在中央農(nóng)村工作會(huì)議要求指導(dǎo)下，W縣政府于2018年開(kāi)啟了X村改造的第二階段，即與CBC建筑中心合作，將X村打造成“中華游戲村”，以第三產(chǎn)業(yè)鄉(xiāng)村旅游為切入點(diǎn)帶動(dòng)X村的振興和發(fā)展。在第二階段，W縣政府與CBC建筑中心之間的合作，主要由CBC建筑中心負(fù)責(zé)投入資金進(jìn)行建設(shè)運(yùn)營(yíng)，X村產(chǎn)生的收益均由CBC建筑中心獲得，CBC建筑中心派專(zhuān)業(yè)管理人員入駐X村對(duì)其進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理，公司自負(fù)盈虧，政府不參與投資和運(yùn)營(yíng)。W縣政府將X村20年的經(jīng)營(yíng)管理權(quán)交給CBC建筑中心。

2.發(fā)展困境：改造后的經(jīng)營(yíng)狀況堪憂

“產(chǎn)業(yè)興旺，生態(tài)宜居，鄉(xiāng)風(fēng)文明，治理有效，生活富裕”是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的二十字方針，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的重要任務(wù)。隨著發(fā)展環(huán)境的變化，當(dāng)下需要更高質(zhì)量的發(fā)展、可持續(xù)的發(fā)展，過(guò)去唯GDP式的注重結(jié)果不注重過(guò)程的發(fā)展已經(jīng)不適合當(dāng)前的發(fā)展目標(biāo)，而對(duì)于X村而言，其改造后的經(jīng)營(yíng)狀況仍然值得深思和探討。

（1）產(chǎn)業(yè)層面。X村以旅游業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于受疫情等主客觀因素影響，目前景區(qū)公司處于虧損狀態(tài)，景區(qū)多以觀賞性功能的景點(diǎn)為主，營(yíng)利來(lái)源少；另外，由于景區(qū)管理不善，景區(qū)內(nèi)部分旅游設(shè)施老舊，存在影響景區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的嚴(yán)峻問(wèn)題。

（2）鄉(xiāng)風(fēng)層面。X村民風(fēng)淳樸，村民善良熱情，景區(qū)外來(lái)工作人員與當(dāng)?shù)卮迕耜P(guān)系融洽。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民對(duì)X景區(qū)開(kāi)發(fā)預(yù)期不高，大部分基本不關(guān)心，甚至有抵觸心理，有的村民希望項(xiàng)目倒閉，從而能夠從政府那里獲得已回購(gòu)的土地。

（3）治理層面。目前村莊生活規(guī)范有秩序，日常生產(chǎn)生活以自治方式為主，村內(nèi)小組長(zhǎng)負(fù)責(zé)村內(nèi)事務(wù)。村委會(huì)、合作社、景區(qū)公司三類(lèi)主體共同負(fù)責(zé)X村日常管理工作。但是目前景區(qū)公司處于虧損狀態(tài)，村民積極性、參與度不高，村委會(huì)協(xié)調(diào)能力不足的問(wèn)題值得深思，直接影響景區(qū)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（4）生活層面。改造后的X村衣食住行改進(jìn)空間較大，配套基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)有待健全，如X景區(qū)目前尚未開(kāi)通公交車(chē)線路，出行主要是自駕或打車(chē)，出入景區(qū)不便。其次，X景區(qū)的開(kāi)發(fā)實(shí)質(zhì)上并未為當(dāng)?shù)卮迕裨鍪眨罅壳鄩涯耆酝獬鰟?wù)工，村莊內(nèi)老齡化現(xiàn)象仍比較高。目前村民收入主要來(lái)源為外出務(wù)工收入，留在村莊內(nèi)的村民除11位景區(qū)工作人員有固定收入，其余村民收入則較為零散，如為游客提供自制小吃等小額不固定收入。

四、X村改造中地方政府職能分析

（一）X村改造中地方政府履職分析

從管理角度來(lái)說(shuō)，政府職能發(fā)揮是政府基于其所支配的資源運(yùn)用管理工具對(duì)公共事務(wù)施加管理從而實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的過(guò)程。W縣政府所面臨的不僅是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的宏觀環(huán)境，更是迫切要求提高村民生活水平的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，W縣政府有效利用其所支配的資源對(duì)X村進(jìn)行改造，在第一、二階段的改造中，W縣政府通過(guò)公私合作等方式成功地將X村改造為一個(gè)精品鄉(xiāng)村旅游點(diǎn)。

從職能重心的角度來(lái)看，W縣政府的管理和服務(wù)職能發(fā)揮有限。在第一、二階段的改造中，W縣政府采取村民、第三方公司滿意的方式完成了X村的改造。例如，在X村改造中，W縣政府因地施策，先讓村內(nèi)有威望的村民出面處理村民宅基地退出問(wèn)題，對(duì)于不愿退出的村民，再采取保留村內(nèi)原有元素的方法，該做法既完成了X村的初步改造也滿足了部分村民不愿退出的需求，更成為改造后X景區(qū)的一大特色。但是對(duì)于改造后X景區(qū)的后續(xù)發(fā)展，W縣政府并沒(méi)有為其發(fā)展提供長(zhǎng)遠(yuǎn)的支持和保障，改造后的景區(qū)存在發(fā)展困境，相應(yīng)的管理和服務(wù)職能有所欠缺。

從職能關(guān)系上看，政府職能發(fā)揮中需要處理好與非政府組織之間的關(guān)系，包括與市場(chǎng)、社會(huì)和個(gè)人等各主體的互動(dòng)。W縣政府在X村改造中，注重引入社會(huì)市場(chǎng)主體力量。但是，W縣政府在與村民互動(dòng)中缺乏有效回應(yīng)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，項(xiàng)目建成前后村民對(duì)X村改造的態(tài)度并未發(fā)生明顯的轉(zhuǎn)變，部分村民抱著既然土地遲早要征倒不如早點(diǎn)出讓從而優(yōu)先選擇置換土地位置的心理。另外，X景區(qū)正常運(yùn)營(yíng)后大部分村民認(rèn)為其并未從中增收，村民外流的現(xiàn)象仍存在，并且景區(qū)處于虧損狀態(tài)，合作社也形同虛設(shè)，無(wú)法起到實(shí)質(zhì)性的作用。

從職能方式來(lái)看，W縣政府主要采用經(jīng)濟(jì)手段。政府發(fā)揮職能的手段主要有經(jīng)濟(jì)手段、行政手段、法律手段，每種手段具體的方法和所要到達(dá)的目標(biāo)不同，需要結(jié)合具體的情形選擇合適手段和工具。在X村改造中，W縣政府分別采用市場(chǎng)化和社會(huì)化治理方式，進(jìn)一步使得X村由空心村轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜未?。但是調(diào)研發(fā)現(xiàn)，W縣政府在X村改造完成后為景區(qū)提供的支持和服務(wù)很少，合作社也形同虛設(shè)，換句話說(shuō)，W縣政府在對(duì)X村進(jìn)行改造的過(guò)程中，行政手段和法律手段的監(jiān)督效用并未得以充分發(fā)揮。

（二）X村改造中地方政府職能問(wèn)題探源

1.發(fā)展目標(biāo)短視，管理和服務(wù)缺乏可持續(xù)

從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)上看，W縣政府在空心村改造的整個(gè)過(guò)程中并未持續(xù)地落實(shí)好空心村改造工作，X村由空心村轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜未搴蟮墓芾砗头?wù)職能存在缺位，在旅游資源方面，景區(qū)內(nèi)部存在旅游設(shè)施老舊、維修不善等影響景區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的嚴(yán)峻問(wèn)題；在景區(qū)經(jīng)營(yíng)方面，景區(qū)公司也處于虧損狀態(tài)，亟需救助等等。這些都反映出W縣政府的發(fā)展理念存在問(wèn)題，發(fā)展過(guò)程中更注重X村改造的短期效益，并沒(méi)有為其發(fā)展提供可持續(xù)的保障。不管是X村在成為旅游村后景區(qū)內(nèi)部硬件問(wèn)題，如基礎(chǔ)設(shè)施不完善以及配套設(shè)施的不到位，還是X村內(nèi)空心化現(xiàn)象未轉(zhuǎn)變的問(wèn)題，如青壯年人口仍然大量外出務(wù)工，村內(nèi)老齡化形勢(shì)仍然嚴(yán)重，這都應(yīng)該是W縣政府對(duì)于空心村改造應(yīng)該長(zhǎng)期關(guān)注的問(wèn)題，也應(yīng)該是W縣政府在X村改造中更長(zhǎng)遠(yuǎn)的目標(biāo)，同時(shí)，在景區(qū)運(yùn)行失敗的地方，W縣政府也應(yīng)該扮演好“元治理”的角色，提供持續(xù)性的保障和服務(wù)，真正促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

2.村莊發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力未激發(fā)，村民消極參與合作社

在政府與市場(chǎng)方面，W縣政府在其中發(fā)揮主導(dǎo)作用，如第一、二階段都有效地利用其所支配的資源，引進(jìn)某建筑公司和CBC建筑中心對(duì)X村進(jìn)行改造，實(shí)現(xiàn)了多方共贏，從這個(gè)角度上說(shuō)，W縣政府有效地發(fā)揮了市場(chǎng)主體在X空心村改造中的作用，利用企業(yè)的專(zhuān)業(yè)性技術(shù)和方法對(duì)X村施加管理，達(dá)到了減輕W縣政府的負(fù)擔(dān)的同時(shí)也促進(jìn)景區(qū)的發(fā)展的效果。但是，在政府與社會(huì)層面上，W縣政府仍需改進(jìn)，這不僅表現(xiàn)在村民對(duì)改造成果的觀望態(tài)度、積極性不高方面上，也表現(xiàn)在村委會(huì)自治協(xié)調(diào)能力的不足，這從根本上制約了X村持續(xù)性發(fā)展。X空心村改造過(guò)程中面臨著多層利益的博弈，多主體的介入易發(fā)生利益糾葛，村民面臨關(guān)乎自身生存發(fā)展的收入問(wèn)題、企業(yè)面臨經(jīng)營(yíng)發(fā)展問(wèn)題。因此，要做到持久發(fā)展，政府就必須發(fā)揮主導(dǎo)作用，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)各主體活力，尤其是鄉(xiāng)村的內(nèi)部發(fā)展動(dòng)力，平衡好各方的利益，構(gòu)建互利共贏的友好關(guān)系。

3.履職方式有待創(chuàng)新，缺乏監(jiān)督和績(jī)效機(jī)制制約

在改造過(guò)程中，W縣政府在經(jīng)濟(jì)手段方面主要運(yùn)用招標(biāo)和建立公私伙伴關(guān)系兩類(lèi)治理工具。但是，創(chuàng)新性地使用行政手段和法律手段的情況較少導(dǎo)致缺乏監(jiān)督和績(jī)效機(jī)制制約。一般來(lái)說(shuō)，行政手段和法律手段都具有強(qiáng)制性，但是結(jié)合X村改造后的發(fā)展情況，W縣政府缺乏對(duì)自身的監(jiān)督和績(jī)效管控，在X村初步改造成為旅游村后未及時(shí)跟蹤和反饋X村改造后的發(fā)展情況，導(dǎo)致X景區(qū)處于經(jīng)營(yíng)虧損狀態(tài)，合作社作用也形同虛設(shè)，X景區(qū)發(fā)展的轉(zhuǎn)換和升級(jí)迫在眉睫。

五、空心村改造中地方政府職能優(yōu)化

1.樹(shù)立科學(xué)發(fā)展理念，做好長(zhǎng)期規(guī)劃

在服務(wù)理念上，創(chuàng)新管理理念，建設(shè)服務(wù)型和責(zé)任型政府。地方政府在對(duì)空心村改造的過(guò)程中需轉(zhuǎn)變管理理念，堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，不僅要將空心村改造作為完善人居環(huán)境的民生工程，也要強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)?？招拇甯脑焓且豁?xiàng)長(zhǎng)期工程，要做好空心村改造的長(zhǎng)期規(guī)劃，避免在“盤(pán)活”空心村資源之后放置不管以真正促進(jìn)鄉(xiāng)村的高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展。在規(guī)劃上，因地制宜，充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)村的自然地理環(huán)境和人文要素。一般來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)村是具有多重屬性的地域綜合體，會(huì)呈現(xiàn)不同的轉(zhuǎn)型軌跡；但是村莊的復(fù)興并不僅僅追求產(chǎn)業(yè)、生活、生態(tài)和治理等方面的“復(fù)活”，而是基于地理和人文資源實(shí)現(xiàn)適宜的轉(zhuǎn)型。例如，W縣政府結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀缓腿宋奶厣?，靈活地將大部分景點(diǎn)設(shè)置融合當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村的元素和現(xiàn)代化的元素，這既滿足了當(dāng)?shù)卮迕癫辉赴徇w的需求也滿足了游客追求淳樸民風(fēng)的需求。

2.構(gòu)建政府+多元協(xié)同治理格局

充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，優(yōu)化空心村改造環(huán)境，引導(dǎo)企業(yè)等市場(chǎng)主體參與，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)。在空心村改造中由于涉及村民切身利益的土地權(quán)屬調(diào)整工作，該工作通過(guò)企業(yè)或者村民自主完成的可能性較小，需要地方政府的介入并發(fā)揮主導(dǎo)作用。其次，政府發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)，要調(diào)動(dòng)一切因素參與空心村改造中，充分鼓勵(lì)和利用民間資本參與空心村改造的后續(xù)發(fā)展。例如，在X空心村改造中W縣政府與某建筑公司和CBC建筑中心合作完成改造工程。另外，在空心村改造中，即使與私人資本進(jìn)行合作，地方政府也應(yīng)該發(fā)揮“元治理”角色的作用，及時(shí)地介入，真正促進(jìn)鄉(xiāng)村的長(zhǎng)遠(yuǎn)和可持續(xù)發(fā)展。

注重培育鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，調(diào)動(dòng)村民積極性，鞏固改造結(jié)果。由于中國(guó)大部分鄉(xiāng)村的血緣宗族關(guān)系較為濃厚，血緣和宗族關(guān)系對(duì)村民影響大，村民對(duì)德高望重的人存在效仿和聽(tīng)從的可能，因此，對(duì)于空心村的改造必須要抓住這部分群體在空心村改造中的調(diào)動(dòng)作用。另外，隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，也要注重培育和留住鄉(xiāng)村內(nèi)的人才，鄉(xiāng)村空心化現(xiàn)象表現(xiàn)之一就是鄉(xiāng)村內(nèi)部老齡化嚴(yán)重，大量勞動(dòng)人口外流，這直接制約了鄉(xiāng)村的進(jìn)一步發(fā)展和升級(jí)

3.創(chuàng)新履職方式，提升治理能力

政府的履職方式對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，創(chuàng)新的空間和可能性更大，這不僅是由地方政府面臨問(wèn)題復(fù)雜的性質(zhì)決定也由現(xiàn)實(shí)的發(fā)展需求要求的?？招拇甯脑觳粌H是關(guān)乎人居環(huán)境的民生工程也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要舉措。對(duì)空心村治理，不僅要調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)多元主體的力量，更要積極創(chuàng)新政府履職方式。在經(jīng)濟(jì)手段上，要善于綜合市場(chǎng)化、社會(huì)化治理方式，為空心村改造提供多元主體力量的同時(shí)有效鞏固和強(qiáng)化空心村改造的結(jié)果。在行政、法律手段上，結(jié)合現(xiàn)代化載體，構(gòu)建長(zhǎng)效的監(jiān)督和績(jī)效機(jī)制?？招拇甯脑焓且豁?xiàng)長(zhǎng)效項(xiàng)目，從其目標(biāo)來(lái)看，短期是改善當(dāng)?shù)卮迕竦纳钯|(zhì)量、提高生活水平，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，鄉(xiāng)村的復(fù)蘇和振興保證鄉(xiāng)村高質(zhì)量和可持續(xù)發(fā)展是必要的。在成功將鄉(xiāng)村的閑置資源“盤(pán)活”的過(guò)程中，需要持續(xù)跟進(jìn)并提供管理和服務(wù)，鞏固空心村改造成果。而對(duì)此，需要地方政府結(jié)合現(xiàn)代化載體，利用信息技術(shù)等方法，在空心村改造過(guò)程中構(gòu)建長(zhǎng)效的監(jiān)督和績(jī)效機(jī)制，對(duì)空心村的改造全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督和績(jī)效的跟蹤，并采取相應(yīng)的績(jī)效激勵(lì)和懲罰措施，以保證項(xiàng)目的效益最大化和促進(jìn)地方政府治理能力的提高。

在新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略發(fā)展背景下，空心村改造刻不容緩，地方政府職能應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化，以更好地促進(jìn)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。在空心村改造過(guò)程中，地方政府既要關(guān)注短期目標(biāo)更要注重長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，不僅要樹(shù)立科學(xué)發(fā)展的理念，做好空心村改造的長(zhǎng)期規(guī)劃，更要在發(fā)揮主導(dǎo)作用的同時(shí)積極調(diào)動(dòng)市場(chǎng)和社會(huì)各主體的力量，尤其是空心村村內(nèi)部能人在空心村改造中的作用，激發(fā)村莊發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，同時(shí)，也要?jiǎng)?chuàng)新履職方式，善于綜合運(yùn)用市場(chǎng)化和社會(huì)化治理工具提高治理的能力并用行政手段和法律手段加強(qiáng)自我約束，落實(shí)和鞏固空心村改造的成果。

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