巴彥淖爾市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤問題研究

［摘要］城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是一項具有重要意義的土地管理制度，是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要政策工具，為優(yōu)化城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局提供方法和路徑。以巴彥淖爾市為例，通過理論政策解讀、調(diào)查調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，梳理巴彥淖爾市開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作的發(fā)展歷程及現(xiàn)狀，提煉總結(jié)取得的成果和實施該項政策的現(xiàn)實意義，同時深入分析實踐探索過程中遇到的規(guī)劃引領(lǐng)效能、農(nóng)民權(quán)益保障、資金運作以及收益使用監(jiān)管等方面存在的問題和困難，從理論和實踐高度提出了切實可行的對策建議，旨在為提升該地區(qū)及類似地區(qū)的增減掛鉤工作成效提供參考。

［關(guān)鍵詞］巴彥淖爾；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤；政策實施

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤作為一項城鄉(xiāng)土地管理制度，實現(xiàn)了土地在空間上的調(diào)整和互換，對于優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)、促進節(jié)約集約用地、推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展發(fā)揮著重要作用[1]。從20世紀90年代后期開始，一些地方相繼采取建設(shè)用地置換、周轉(zhuǎn)和土地整理折抵等辦法，盤活城鄉(xiāng)存量建設(shè)用地，解決城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)用地不足。為引導(dǎo)地方進行實踐探索和規(guī)范發(fā)展，國家、自治區(qū)相繼出臺關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤制度的改革措施，在探索中不斷豐富和完善增減掛鉤理論體系和應(yīng)用機制。

巴彥淖爾是典型的農(nóng)牧業(yè)地區(qū)，是國家糧食主產(chǎn)區(qū)、重要的糧油生產(chǎn)基地、全國最大的優(yōu)質(zhì)春小麥、有機原奶、葵花籽、脫水菜生產(chǎn)基地，是全國地級市中唯一四季均衡出欄的肉羊養(yǎng)殖加工基地。受自然條件、傳統(tǒng)農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、經(jīng)濟發(fā)展程度不高、土地開發(fā)利用方式粗放等影響，村莊布局一直以來比較散亂無序，耕地不能相對集中連片、居民點不能相對集中、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不夠集聚。同時，在城鎮(zhèn)化推進過程中，有限的土地供應(yīng)難以滿足城市發(fā)展空間的用地需求，用地矛盾的激化正在不斷吞噬農(nóng)村耕地，農(nóng)村大量的閑置、低效存量建設(shè)用地也得不到充分利用[2]。巴彥淖爾發(fā)展中遇到的各種問題具有普遍性和共同性，如何在耕地保護與土地開發(fā)利用中實現(xiàn)均衡發(fā)展、在城鄉(xiāng)土地要素和資金要素流動上實現(xiàn)優(yōu)化配置是土地制度改革的熱點和難點。通過本文研究，為用好用活增減掛鉤政策提供策略，深化土地管理制度改革，讓城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤成為推動地方發(fā)展的有力引擎。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是指依據(jù)各級國土空間總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標。

通俗地講，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤就是將農(nóng)村低效、空閑的建設(shè)用地置換到城鎮(zhèn)去，其間需要完成拆舊、安置、復(fù)墾、建新四個環(huán)節(jié)。拆舊，把空心村、空閑房、廢棄工礦、磚瓦窯等利用不合理、不充分、廢棄閑置的農(nóng)村建設(shè)用地進行拆除；安置，對被拆遷、搬遷農(nóng)民的生活、生產(chǎn)用地進行安置補償；復(fù)墾，將拆遷后的土地進行綜合整治，復(fù)墾為可耕種的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田；建新，將拆舊區(qū)復(fù)墾面積的節(jié)余指標進行空間置換用于城鎮(zhèn)發(fā)展，增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策為解決我國經(jīng)濟社會發(fā)展和城鎮(zhèn)化推進中的土地存量、流量矛盾在政策上的制度創(chuàng)新，是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)土地資源統(tǒng)籌的重要探索，為化解用地矛盾、盤活城鄉(xiāng)建設(shè)用地、促進耕地保護提供了一個切實可行的政策工具。

2 巴彥淖爾市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的發(fā)展及現(xiàn)狀

巴彥淖爾市城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作開展分為兩個階段，這與國家對增減掛鉤政策先后兩次拓展范圍相一致。第一階段：試點區(qū)項目實施階段。內(nèi)蒙古自治區(qū)國土資源廳于2011年、2012年先后分兩批下達城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點任務(wù)1070 hm2。2012年，巴彥淖爾市首期選定了臨河區(qū)、五原縣、杭錦后旗、磴口縣、烏拉特前旗、烏拉特后旗六個旗縣區(qū)為增減掛鉤試點單位。六個試點項目拆舊區(qū)復(fù)墾驗收面積共計916.78 hm2，共260 個地塊，涉及20 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、31 個村社，1912 戶，總?cè)丝?952 人；建新區(qū)周轉(zhuǎn)指標規(guī)模916.78 hm2，其中農(nóng)民集中安置區(qū)226.61 hm2。

第二階段：節(jié)余指標跨區(qū)域?qū)嵤╇A段。2018年，國家將增減掛鉤政策再次“升級”，允許深度貧困地區(qū)節(jié)余指標跨省、跨區(qū)域調(diào)劑。隨著貧困縣脫貧摘帽，調(diào)出地區(qū)限定也逐漸放寬。巴彥淖爾市所轄7個旗縣區(qū)除烏拉特前旗外，6個旗縣區(qū)均開展了增減掛鉤工作。2018年以來取得自治區(qū)批復(fù)立項的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目共12個，實施面積540.6 hm2，其中擬復(fù)墾為耕地413.2 hm2、林地草地127.4 hm2。

截至目前，五原縣、烏拉特中旗、磴口縣和臨河區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤4個項目已完成復(fù)墾驗收，驗收面積195 hm2；其余8個項目尚未到驗收節(jié)點，正在按計劃實施。新增195 hm2增減掛鉤指標已使用107.3 hm2，其中自用29.8 hm2，自治區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)交易77.5 hm2；通過指標交易獲得收益8191.42萬元。

經(jīng)過不斷的實踐探索證明城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤具有十分重要的現(xiàn)實意義：

第一，增減掛鉤是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的助推器。實施增減掛鉤，與全域土地綜合整治、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展相結(jié)合，有利于改善農(nóng)民的生活、生產(chǎn)條件，增加農(nóng)民收入[3]，促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展，為推進農(nóng)村人居環(huán)境整治、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會主義新農(nóng)村建設(shè)，找到一條有效的發(fā)展路徑。

第二，增減掛鉤是平衡資源保護與開發(fā)利用的重要途徑和方法。在資源環(huán)境緊約束下，增減掛鉤政策為均衡保護與發(fā)展找到突破口。增減掛鉤的保護與節(jié)地效果是雙重的，通過城鄉(xiāng)用地布局的調(diào)整，在實施復(fù)墾措施提高耕地數(shù)量質(zhì)量的同時，消滅了原有的粗放經(jīng)營和低效利用，土地以更集約的方式被加以利用，而騰挪出的建設(shè)用地節(jié)余指標，緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地矛盾和壓力。

第三，增減掛鉤是調(diào)整優(yōu)化用地布局的重要舉措。增減掛鉤政策有利于形成農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)業(yè)向特色區(qū)域聚集、農(nóng)村居住地向場鎮(zhèn)或中心村集中、基本農(nóng)田向保護區(qū)集中，可有效促進農(nóng)業(yè)空間布局更加合理，同時，增減掛鉤實現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地在空間上的調(diào)整和置換，有利于形成以城帶鄉(xiāng)、以工補農(nóng)的城市反哺農(nóng)村的態(tài)勢，達到優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和空間布局的目的。

3 開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤存在的問題和困難

多年來，巴彥淖爾市積極推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作，在一定程度上緩解了建設(shè)用地緊張的狀況，促進了農(nóng)村土地的集約利用和城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展。然而，隨著工作的深入開展，也暴露了一些新問題：

一是規(guī)劃引領(lǐng)效能發(fā)揮不夠。市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃統(tǒng)籌謀劃力度不夠，沒有形成全域治理思維。目前的增減掛鉤實施現(xiàn)狀是對符合條件的整治項目成熟一個實施一個，各個項目獨立且關(guān)聯(lián)度不高，不能運用系統(tǒng)的整體觀從一片、幾片到一個區(qū)域、幾個區(qū)域到全域的規(guī)劃對全域土地進行統(tǒng)籌謀劃，穩(wěn)妥有序推進綜合整治。

二是農(nóng)民權(quán)益保障不足。增減掛鉤項目涉及農(nóng)民意愿、舊房產(chǎn)權(quán)等復(fù)雜問題，在拆遷補償、安置等方面存在利益分配機制不夠完善之處，農(nóng)民顧慮較大、積極性不高。一些地區(qū)在前期調(diào)查階段時，群眾積極性比較高，但是實施方案批復(fù)后，部分群眾又會有新想法，前期調(diào)查與實施前后意見不一，拆舊工作推進難度大。

三是資金籌集與運作困難。項目區(qū)的房屋拆遷、安置補償和整理復(fù)墾等費用所需資金量大、工期長、融資渠道單一，目前主要靠政府先行投入，而且項目區(qū)前期實施尚不能取得資金收益。巴彥淖爾市多數(shù)旗縣（區(qū)）政府財政壓力大，項目資金很難落實到位，極大影響工作進度。

四是收益使用監(jiān)管不到位。按照規(guī)定，增減掛鉤收益要及時全部返還項目區(qū)農(nóng)村，不得截留挪用；調(diào)劑資金應(yīng)全額下達產(chǎn)生結(jié)余指標的地區(qū)，全部用于鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。目前增減掛鉤交易資金的使用監(jiān)管機制尚不完善。

4 進一步推進城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的對策建議

4.1 強化系統(tǒng)思維，突出規(guī)劃引領(lǐng)約束

提高地方政府對增減掛鉤工作的認識，高位推進、規(guī)范實施，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟效益，精打細算做足經(jīng)營土地和資源資產(chǎn)轉(zhuǎn)化文章[4]。加強增減掛鉤與國土空間規(guī)劃和全域土地綜合整治的協(xié)同機制[5]。在縣級規(guī)劃層面進行宏觀性、統(tǒng)籌性的安排與部署，為增減掛鉤提供實施指南與法定依據(jù)。根據(jù)需要編制縣級全域土地綜合整治專項規(guī)劃，指導(dǎo)增減掛鉤落地實施，實現(xiàn)總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃、實施方案的有效銜接。科學(xué)劃定整治單元、妥善安排實施時序，因地制宜、有序推進農(nóng)村閑置宅基地、空心村、低效建設(shè)用地的復(fù)墾再利用，積極探索土地資源價值轉(zhuǎn)化有效路徑，切實把土地資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的優(yōu)勢。

4.2 完善利益保障機制，切實維護農(nóng)民權(quán)益

加大政策宣傳力度，使廣大農(nóng)民認識增減掛鉤政策以及實施增減掛鉤項目的重大意義，建立公開、透明的工作運行機制，隨時接受農(nóng)民的監(jiān)督。在項目區(qū)選點布局時充分調(diào)查分析農(nóng)民訴求、發(fā)展需求以及村集體組織的意愿，嚴禁違背農(nóng)民意愿大拆大建；涉及農(nóng)用地或者建設(shè)用地調(diào)整、互換的，須得到集體經(jīng)濟組織支持同意和農(nóng)民確認；涉及集體土地征收的，實行告知、聽證和確認；對拆舊區(qū)的集體和農(nóng)民給予合理補償和安置，妥善處置復(fù)墾后的耕地歸屬；制定并公布科學(xué)合理的宅基地拆遷安置的補償標準和措施，建立相應(yīng)的矛盾協(xié)調(diào)辦法和處理機制。建立起土地權(quán)屬調(diào)整的調(diào)查、評估、分配、登記等技術(shù)體系，保障土地權(quán)屬調(diào)整后的土地價值再分配公平合理，切實保障集體組織和農(nóng)民的合法權(quán)益；指標交易收益，優(yōu)先用于農(nóng)村人居環(huán)境整治，促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化和區(qū)域均衡發(fā)展。

4.3 建立和完善管理體系，實施全流程監(jiān)管

增減掛鉤適用情形在現(xiàn)有基礎(chǔ)上適度放寬，擴大增減掛鉤政策的應(yīng)用覆蓋面。強化部門聯(lián)動，加強與農(nóng)牧、水利、林草等部門溝通對接，將實施“空心村”整治、易地扶貧搬遷或生態(tài)移民、黃河灘區(qū)居民宅基地退出等項目中，符合復(fù)墾條件和選址要求的地塊，以及符合地方實情的存量建設(shè)用地，如國營農(nóng)牧漁場和礦山存量建設(shè)用地優(yōu)先納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤范圍。經(jīng)驗收合格后，參照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，騰退的建設(shè)用地指標可在自治區(qū)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用。

建立可追溯、可核查、可評價的全流程監(jiān)管機制。綜合利用土地衛(wèi)片執(zhí)法、變更調(diào)查、國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)管系統(tǒng)等具體工作為抓手，運用遙感技術(shù)、地理信息系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)等信息化手段，加大日常動態(tài)巡查力度，利用跟蹤調(diào)查、評估評價、抽查核查等多種監(jiān)管方式，對土地利用結(jié)構(gòu)變化以及耕地和永久基本農(nóng)田、建設(shè)用地、生態(tài)空間的優(yōu)化調(diào)整情況；新增耕地的數(shù)量、質(zhì)量、布局、后期管護情況；建設(shè)用地拆舊建新的數(shù)量、分布、指標使用交易等情況；群眾反映強烈的問題線索整改情況等，實施全流程全過程監(jiān)督管理。

加強收益管理，建立完善的資金使用監(jiān)督機制。各地政府應(yīng)建立健全旗縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（蘇木）、嘎查村三級收益分配機制，對收益實行專戶管理、?？顚Ｓ?，任何單位不得挪用周轉(zhuǎn)，確保資金安全、規(guī)范使用。結(jié)余收益主要用于增減掛鉤的循環(huán)使用，推進土地綜合整治的可持續(xù)發(fā)展[6]。

4.4 創(chuàng)新籌資渠道，強化資金保障

拓展融資渠道。增減掛鉤是高投入的系統(tǒng)治理工程，涉及宅基地拆遷、農(nóng)民安置、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)補短板建設(shè)等，資金量需要大。各地應(yīng)加快研究增減掛鉤資金保障問題，拓寬資金籌集渠道，鼓勵地方設(shè)立整治專項資金，完善土地收益調(diào)節(jié)機制，探索利用政府和社會資本合作的資本運營模式，吸引民間投資參與增減掛鉤項目，減輕政府資金壓力。同時，還要加強社會資本投資管理機制，出臺準入門檻、資金占比、收益分配等一系列配套管理政策，明確收益來源和風(fēng)險管控。整合涉農(nóng)項目、涉農(nóng)資金，充分發(fā)揮項目整合、資金融合、掛鉤調(diào)節(jié)的整裝優(yōu)勢，開展以增減掛鉤為主導(dǎo)的農(nóng)村全域土地綜合整治，促進增減掛鉤政策的轉(zhuǎn)化效應(yīng)，實現(xiàn)以土地為依托的空間治理能力提升。

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