關(guān)于淮南市歷史遺留礦山核查工作的認(rèn)識(shí)

［摘要］淮南市是安徽省煤炭資源最豐富的地區(qū)之一，也是華東地區(qū)重要煤電基地和安徽省重要煤化工基地。因淮南市境內(nèi)煤礦與其他礦山眾多，開采時(shí)間長，尤其是煤炭資源的開采使城市經(jīng)濟(jì)得到了飛速發(fā)展，導(dǎo)致地表發(fā)生沉降和塌陷形成大面積連綿成片的采煤塌陷區(qū)，生態(tài)環(huán)境也得到破壞。通過對(duì)淮南市歷史遺留礦山核查工作調(diào)查，認(rèn)識(shí)到歷史遺留礦山多、修復(fù)責(zé)任主體認(rèn)定難度大、核查工作與審批程序煩瑣，建議核查工作從歷史遺留礦山分類、核查工作與審批程序這兩方面進(jìn)行控制。

［關(guān)鍵詞］淮南市；歷史遺留礦山；核查工作；審批程序

淮南市地處安徽省中北部、淮河之濱，位于東經(jīng)116°21′05″～117°12′30″，北緯32°23′20″～33°00′26″之間[1]，1950年依礦建市，1952年成為省轄市，是安徽省區(qū)域中心城市、重要的工業(yè)城市、中國新型能源基地；是沿淮城市群的重要節(jié)點(diǎn)、合肥都市圈帶動(dòng)沿淮、輻射皖北的中心城市及門戶，素有“中州咽喉，江南屏障”之稱，有著“蔡楚故地，能源之都”的獨(dú)特魅力。全市現(xiàn)轄壽縣、鳳臺(tái)縣和田家庵、大通、謝家集、八公山、潘集五區(qū)以及毛集實(shí)驗(yàn)區(qū)，市境東起孔店鄉(xiāng)東河村、西至鳳臺(tái)縣尚塘鄉(xiāng)侯海孜、南起壽縣三覺鎮(zhèn)下馬郢、北至鳳臺(tái)縣尚塘鄉(xiāng)孫小廟；市域東與蚌埠市禹會(huì)區(qū)、滁州市鳳陽縣、定遠(yuǎn)縣接壤，東南與合肥市長豐縣、肥西縣毗鄰，東北與蚌埠市懷遠(yuǎn)縣交界，南與六安市金安區(qū)隔水相望，西與六安市霍邱縣、阜陽市潁上縣相連，北與亳州市利辛縣、蒙城縣相交，其轄區(qū)總面積為5532 km2[2]。

根據(jù)《安徽省自然資源廳關(guān)于印發(fā)安徽省歷史遺留礦山核查工作實(shí)施方案的通知》安徽省自然資源廳（皖自然資修函〔2021〕143號(hào)）、《歷史遺留礦山核查技術(shù)規(guī)程》的要求，堅(jiān)持“以嚴(yán)實(shí)的作風(fēng)抓好落實(shí)”的總要求，按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)、實(shí)事求是、精準(zhǔn)高效”的原則，客觀真實(shí)地完成歷史遺留礦山核查任務(wù)。

1 歷史遺留礦山圖斑分類

1.1 歷史遺留礦山圖斑核查成果

淮南市圖斑總數(shù)量為4899個(gè)，總投影面積為37314.57 hm2。其中，鳳臺(tái)縣圖斑數(shù)量為1646個(gè)，投影面積為9290.60 hm2；潘集區(qū)圖斑數(shù)量為985個(gè)，投影面積為4980.83 hm2；謝家集區(qū)圖斑數(shù)量為904個(gè)，投影面積為5376.90 hm2；壽縣圖斑數(shù)量為668 個(gè)，投影面積為12295.73 hm2；大通區(qū)圖斑數(shù)量為400 個(gè)，投影面積為4257.56 hm2；八公山區(qū)圖斑數(shù)量為170個(gè)，投影面積為510.54 hm2；田家庵區(qū)圖斑數(shù)量為126個(gè)，投影面積為602.40 hm2。

1.2 歷史遺留礦山圖斑分類

根據(jù)相關(guān)技術(shù)規(guī)程，圖斑分類主要分為4大類：歷史遺留礦山圖斑（10類）、有責(zé)任主體礦山圖斑（20類）、其他情形（30類）、功能未損毀的采礦沉陷區(qū)圖斑（40類）1.2.1 歷史遺留礦山（10大類）。歷史遺留礦山（10大類）圖斑共357個(gè)，投影面積為1405.52 hm2。其中，無法確認(rèn)治理恢復(fù)責(zé)任主體的無主廢棄礦山（11小類）圖斑共357個(gè)，投影面積為1402.52 hm2；由政府承擔(dān)治理恢復(fù)責(zé)任的政策性關(guān)閉礦山（12小類）圖斑共1個(gè)，投影面積為4.10 hm2。

1.2.2 有責(zé)任主體的廢棄礦山（12大類）

有責(zé)任主體的廢棄礦山（12類）圖斑共95個(gè)，投影面積為473.46 hm2。其中，由企業(yè)履行治理恢復(fù)責(zé)任的政策性關(guān)閉礦山（21小類）圖斑共7個(gè)，投影面積為176.60 hm2；由企業(yè)或個(gè)人履行治理恢復(fù)責(zé)任的有主廢棄礦山（22小類）圖斑共88個(gè)，投影面積為296.86 hm2。

1.2.3 其他情形（30大類）

其他情形（30大類）圖斑共4349個(gè)，投影面積為35133.84 hm2。其中，生產(chǎn)礦山（31小類）圖斑共3個(gè)，投影面積為7.17 hm2；采礦權(quán)過期未注銷礦山（32 小類）圖斑0 個(gè)；自然災(zāi)毀（33 小類）圖斑共5 個(gè)，投影面積為185.46 hm2；建設(shè)類損毀（34小類）圖斑共79個(gè)，投影面積為2991.60 hm2；河道采砂損毀（35小類）圖斑共3個(gè)，投影面積為47.16 hm2；尾礦庫占用損毀（36 小類）圖斑0 個(gè)；偽變化（37 小類）圖斑共4259 個(gè)，投影面積為31902.46 hm2。

1.2.4 功能未損毀的采礦沉陷區(qū)（40大類）

功能未損毀的采礦沉陷區(qū)（40大類）圖斑共97個(gè)，投影面積為300.66 hm2。其中，有效礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)功能未損毀的采礦沉陷區(qū)（41小類）圖斑共13個(gè)，投影面積為30.83 hm2；淮南市無過期未注銷礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)功能未損毀的采礦沉陷區(qū)（42 小類）圖斑；其他功能未損毀的采礦沉陷區(qū)（43 小類）圖斑共84 個(gè)，投影面積為269.83 hm2。

2 核查工作與審批程序

2.1 核查工作程序

淮南市自然資源和規(guī)劃局迅速組建以市局主要領(lǐng)導(dǎo)為組長，各縣、區(qū)分局及第三方技術(shù)支撐單位為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組。在領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，以縣區(qū)為單位，成立7個(gè)歷史遺留礦山核查小組，迅速進(jìn)駐各縣區(qū)進(jìn)行作業(yè)。

同時(shí)在核查領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，收集全市與礦山相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)：淮南市礦山基本情況及礦山地質(zhì)環(huán)境問題匯總數(shù)據(jù)、淮南市采煤沉陷區(qū)基本情況數(shù)據(jù)、淮南市2 m分辨率的高分影像數(shù)據(jù)等，為下一步工作開展提供數(shù)據(jù)支撐，核查區(qū)域基本情況及圖斑分布情況。

項(xiàng)目承擔(dān)單位，編制項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，根據(jù)各區(qū)的核查任務(wù)，安排核查工作人員，嚴(yán)格把握工期，報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組審批后，開展工作，入駐相應(yīng)縣區(qū)，協(xié)同各鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)人員進(jìn)行野外現(xiàn)場(chǎng)核查工作，準(zhǔn)確核查圖斑現(xiàn)狀，拍照取證，調(diào)查歷史變革及其形成原因，準(zhǔn)確對(duì)圖斑進(jìn)行分類，并搜集相關(guān)佐證資料，上傳圖斑核查系統(tǒng)。

質(zhì)檢審核小組主要職責(zé)對(duì)提交圖斑進(jìn)行審核，判別佐證材料的正確性與完整性，反饋問題數(shù)據(jù)及提供整改意見，如圖1所示：OREM組織組。

2.2 核查審批程序

為確保工作程序到位，讓主管單位能夠及時(shí)了解評(píng)價(jià)工作總體情況與進(jìn)度，及時(shí)指導(dǎo)、解決核查過程中出現(xiàn)的問題，必須建立項(xiàng)目日?qǐng)?bào)、周報(bào)制度。項(xiàng)目組應(yīng)逐級(jí)向上級(jí)主管部門報(bào)送有關(guān)情況。通過相關(guān)報(bào)表，可以清楚地了解項(xiàng)目的工作進(jìn)度，存在的主要問題，計(jì)劃程序是否合理，必須予以高度重視。

2.2.1 信息填報(bào)

各縣區(qū)至少保證有一名專業(yè)技術(shù)人員對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行審核填報(bào)，審核填報(bào)圖斑信息時(shí)，填報(bào)圖斑大類：選代碼，10-歷史無主礦山；20-有責(zé)任主體的廢棄礦山；30-其他情形；40-功能未損毀的采礦沉陷區(qū)。選擇“其他情形”及“未損毀的采礦沉陷區(qū)”的填寫后續(xù)“圖斑小類”上傳佐證材料后，即可終止核查；選擇“歷史無主礦山”和“有責(zé)任主體的關(guān)閉礦山”的，須填寫后續(xù)所有信息。

2.2.2 成果審核

針對(duì)填報(bào)的數(shù)據(jù)首先由縣級(jí)主管部門審核，審核通過后上傳至市級(jí)審核，再由審核小組審核上報(bào)、退回并反饋意見。成果審核重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn)：

（1）時(shí)間節(jié)點(diǎn)：省（區(qū)）、市級(jí)自然資源主管部門在收到縣級(jí)自然資源主管部門填報(bào)的信息后，須于規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成信息審核和確認(rèn)，由部組織有關(guān)技術(shù)單位對(duì)各省填報(bào)信息進(jìn)行審核。

（2）審核流程：縣級(jí)審核、市級(jí)審核、省級(jí)審核、技術(shù)單位審核。

（3）審核內(nèi)容：凡是駁回的，須說明理由。

（4）注重保密：填報(bào)內(nèi)容不得涉及國家秘密，敏感資料和信息可以通過線下方式提交。審核流程圖（見圖2）所示：

3 歷史遺留礦山核查工作的建議

淮南市無主歷史遺留礦山圖斑較多，分布較為分散，治理難度較大，調(diào)查程序復(fù)雜。建議按歷史遺留礦山分類針對(duì)性分區(qū)，一一分別統(tǒng)計(jì)。

3.1 生態(tài)修復(fù)分區(qū)建議

堅(jiān)持以上述歷史遺留礦山圖斑分類、市域生態(tài)網(wǎng)絡(luò)布局為分區(qū)主導(dǎo)因素的原則。劃分“兩軸”“三帶”“七區(qū)”“六核”的市域生態(tài)布局[3]。

“兩軸”：即沿淮生態(tài)發(fā)展軸、南北生態(tài)發(fā)展軸。

“三帶”：即泥河生態(tài)走廊、安豐塘―瓦埠湖生態(tài)走廊和花家湖―淠河生態(tài)走廊。

“七區(qū)”：即城市生態(tài)修復(fù)區(qū)、文化生態(tài)發(fā)展區(qū)、沿淮洪水調(diào)蓄與農(nóng)業(yè)生態(tài)功能區(qū)、瓦埠湖洪水調(diào)蓄與農(nóng)業(yè)生態(tài)功能區(qū)、采煤沉陷綜合治理區(qū)、兩個(gè)農(nóng)業(yè)生態(tài)保育區(qū)。

“六核”：即八公山生態(tài)核、上窯山生態(tài)核、瓦埠湖生態(tài)核、花家湖生態(tài)核、焦崗湖生態(tài)核、安豐塘生態(tài)核6個(gè)主要生態(tài)節(jié)點(diǎn)。

首先將淮南市與“三區(qū)三線”相關(guān)的區(qū)域，劃定為生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)區(qū)域。其次進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)，容易引發(fā)生態(tài)環(huán)境問題，危害人居環(huán)境、生態(tài)環(huán)境及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，劃定為生態(tài)環(huán)境預(yù)防區(qū)[4]。

最后可以按圖斑分類進(jìn)行分區(qū)，根據(jù)全市礦山地質(zhì)環(huán)境問題的嚴(yán)重程度、危害程度、恢復(fù)難度及綜合治理后社會(huì)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)效益等因素劃分生態(tài)環(huán)境重點(diǎn)修復(fù)區(qū)和生態(tài)環(huán)境一般修復(fù)區(qū)。

3.2 典型案例分析

按歷史遺留礦山圖斑分類的分析個(gè)別歷史遺留礦山圖斑調(diào)查建議。

按照上述圖斑分類，分別以表格的形式分析圖斑中損毀土地面積，哪些是已恢復(fù)治理的圖斑，哪些是未治理的圖斑。存在的主要生態(tài)問題是植被破壞和土地?fù)p毀（含挖損、占?jí)骸⑺萃恋兀?。這些都以表格的形式一一呈現(xiàn)出來。下面將每一類的圖斑挑選一個(gè)典型案例說明一下。

4 生態(tài)修復(fù)保障措施

4.1 組織領(lǐng)導(dǎo)

淮南市委、市政府應(yīng)該高度重視歷史遺留礦山生態(tài)修復(fù)工作，市縣兩級(jí)分別成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組（設(shè)在市規(guī)劃和自然資源局），有條件的地方，抽調(diào)自然資源、財(cái)政、水利、農(nóng)業(yè)等部門專職技術(shù)骨干組建全域生態(tài)修復(fù)辦公室，實(shí)行集中辦公。同時(shí)建立淮南市國土空間生態(tài)修復(fù)規(guī)劃編制小組，全面指導(dǎo)和協(xié)調(diào)規(guī)劃編制工作。日常工作由領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負(fù)責(zé)并成立規(guī)劃編制專家指導(dǎo)組[5]。

4.2 資金保障

籌措生態(tài)修復(fù)治理資金可從以下幾個(gè)方面著手：

（1）礦企業(yè)投入

按照“邊開采，邊治理”的原則，歷史遺留礦山的治理中礦山企業(yè)應(yīng)為治理資金的主要承擔(dān)者，原則上可將治理資金算入成本中。對(duì)現(xiàn)在企業(yè)應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》《煤炭資源法》《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》和《地質(zhì)災(zāi)害防治條例》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，積極督促企業(yè)履行治理義務(wù)和責(zé)任。對(duì)因采礦造成土地塌陷、地上破壞的，根據(jù)礦山生態(tài)修復(fù)基金進(jìn)行修復(fù)。

（2）地方籌資

地方籌資也是治理主要資金來源。進(jìn)行生態(tài)修復(fù)治理最終受益的是當(dāng)?shù)卣⑷罕?，因此，地方政府?yīng)積極對(duì)生態(tài)修復(fù)治理投入資金。根據(jù)國家、省政府有關(guān)文件規(guī)定，淮南、有采煤沉陷區(qū)42萬畝，受沉陷區(qū)地類和權(quán)屬、穩(wěn)沉地質(zhì)等因素影響，治理難度高實(shí)施治理和土地征收需要巨額資金，資金投入壓力巨大。且沉陷區(qū)綜合治理主要體現(xiàn)為社會(huì)效益、生態(tài)效益，經(jīng)濟(jì)效益顯現(xiàn)周期長、產(chǎn)出小，社會(huì)資本參與積極性不高。目前，采煤沉陷區(qū)部分通過引入光伏發(fā)電企業(yè)獲得一定經(jīng)濟(jì)效益。

（3）國家投入

原計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代采礦企業(yè)造成的土地破壞以及采煤礦井造成的土地塌陷，要積極向上級(jí)政府反映情況，努力爭(zhēng)取上級(jí)政府對(duì)采煤塌陷地治理的投入資金，多向上級(jí)政府申報(bào)采煤塌陷修復(fù)項(xiàng)目，還清歷史的欠賬[6]。

（4）社會(huì)投入

營造一個(gè)良好的外部環(huán)境，積極引入市場(chǎng)機(jī)制，本著“誰投入，誰受益”的原則，激勵(lì)企業(yè)搞治理，提供好的政策調(diào)動(dòng)社會(huì)投資積極性，形成多渠道的投入機(jī)制。另外，可實(shí)行土地使用權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)相互分離的股份制聯(lián)合開發(fā)[7]。

4.3 評(píng)估監(jiān)督

4.3.1 強(qiáng)化全過程項(xiàng)目質(zhì)量管控

對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行全過程質(zhì)量跟蹤管控，針對(duì)項(xiàng)目不同類型、階段和特點(diǎn)，形成從合同評(píng)審、過程管控、成果驗(yàn)收和質(zhì)量評(píng)定四個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性技術(shù)管控；嚴(yán)格執(zhí)行綜合治理項(xiàng)目實(shí)施、監(jiān)理單位招投標(biāo)制度和管理制度。

4.3.2 建立多元質(zhì)量管控審查機(jī)制

建立各級(jí)采煤沉陷區(qū)綜合治理聯(lián)席會(huì)議制度，專題會(huì)議議定重大事項(xiàng)的具體措施；采用會(huì)簽審查、會(huì)議審查、專家咨詢等多種方式實(shí)施項(xiàng)目質(zhì)量管控審查，會(huì)議審查可以有技術(shù)審查會(huì)、會(huì)審、專項(xiàng)研討會(huì)等形式；嚴(yán)格按照財(cái)務(wù)制度管理經(jīng)費(fèi)；制定嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲制度，確保責(zé)任制的落實(shí)。

4.3.3完善評(píng)估考核和監(jiān)督機(jī)制

建立規(guī)劃實(shí)施評(píng)估考核制度，根據(jù)生態(tài)治理項(xiàng)目目標(biāo)任務(wù)與具體要求工程進(jìn)展，按照相關(guān)要求向有關(guān)部門匯報(bào)項(xiàng)目進(jìn)展并及時(shí)對(duì)社會(huì)公布，完善公眾參與制度，接受社會(huì)監(jiān)督；完善定期通報(bào)制度，繼續(xù)實(shí)行工作簡(jiǎn)報(bào)制度，通報(bào)采煤沉陷區(qū)綜合治理工作中好經(jīng)驗(yàn)、好做法和動(dòng)態(tài)進(jìn)展情況。

5 結(jié)論

按照上述歷史遺留礦山核查圖斑分類、歷史遺留礦山核查工作程序，可以大大減少核查工作難度。為淮南市其他生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、提供基礎(chǔ)技術(shù)支撐。

5.1 簡(jiǎn)化工作程序

生態(tài)修復(fù)治理涉及面較廣，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理難度大，核查圖斑分類后，可以快速地找出對(duì)應(yīng)的治理責(zé)任主體，從而簡(jiǎn)化工作程序。

5.2 簡(jiǎn)化審批程序

找出對(duì)應(yīng)的治理責(zé)任主體后，就可以找出對(duì)應(yīng)的主管部門，從而簡(jiǎn)化審批程序。

5.3 為其他規(guī)劃提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐

圖斑分類結(jié)合信息填報(bào)為淮南市其他生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、部署關(guān)閉礦山生態(tài)環(huán)境治理工程、提升動(dòng)態(tài)監(jiān)管能力、完善礦山生態(tài)環(huán)境治理政策等提供數(shù)據(jù)和技術(shù)支撐。

［參考文獻(xiàn)］

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