淺談組群城市中心城區(qū)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定

【摘 要】組群城市是一種由多個(gè)相對(duì)獨(dú)立又互相依托的城市區(qū)域構(gòu)成的城市布局類(lèi)型，具有布局相對(duì)分散、城鄉(xiāng)交錯(cuò)的空間形態(tài)特點(diǎn)。目前，對(duì)組群城市的研究主要集中在對(duì)不同組團(tuán)間交通聯(lián)系和交通組織方式的研究上。國(guó)土空間規(guī)劃的編制對(duì)組群城市協(xié)同發(fā)展出了新的要求，通過(guò)對(duì)山西省呂梁市城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定方法的探索，提出推動(dòng)組群城市一體化發(fā)展的新路徑。

【關(guān)鍵詞】組群城市; 城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界; 規(guī)劃

【中圖分類(lèi)號(hào)】TU984.11+1【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A

0 引言

近年來(lái)，以推進(jìn)“多規(guī)合一”為契機(jī)，各地都在有序推進(jìn)各級(jí)各類(lèi)國(guó)土空間規(guī)劃編制工作。在這一過(guò)程中，作為國(guó)土空間規(guī)劃編制的重要內(nèi)容之一，如何科學(xué)合理地劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界引發(fā)了廣泛的討論。特別是對(duì)于呂梁市中心城區(qū)這種特殊的組群城市形態(tài)，其城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定不能僅僅局限于城區(qū)本身的空間拓展，而是應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考量各個(gè)組團(tuán)之間的分工協(xié)作和互補(bǔ)發(fā)展。本文針對(duì)組群城市一體化發(fā)展的要求，提出符合地域特征的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定方法，以期為同類(lèi)型城市的國(guó)土空間規(guī)劃編制提供一些經(jīng)驗(yàn)參考。

1 呂梁獨(dú)特的發(fā)展特征

呂梁市是山西省地級(jí)市，2014年才撤地設(shè)市，現(xiàn)下轄13個(gè)縣（市區(qū)）。市域地形地貌復(fù)雜多樣，橫跨黃土高原丘陵、呂梁山脈和山西中部盆地三個(gè)階梯，中心城區(qū)離石區(qū)深處山谷之中，城市發(fā)展受地形地貌、礦產(chǎn)資源埋藏等因素制約較大，對(duì)市域其他區(qū)域的輻射帶動(dòng)能力相對(duì)較弱，市域發(fā)展格局呈現(xiàn)“弱中心強(qiáng)縣城”的特點(diǎn)，13個(gè)區(qū)縣的發(fā)展總體呈“組群離心”的格局（圖1）。

東部平川四縣，不斷融入山西中部盆地城市群，特別是汾陽(yáng)市、孝義市兩個(gè)縣級(jí)市的發(fā)展水平和發(fā)展條件都強(qiáng)于中心城區(qū)；北部興縣、嵐縣，依托靜興高速的快速通道，向東加快融入省會(huì)都市圈，建設(shè)“太原后花園”，向西以鎂鋁產(chǎn)業(yè)為依托，融入晉陜蒙能源基地建設(shè)，聯(lián)通陜西省榆林市和內(nèi)蒙古自治區(qū)的鄂爾多斯市。中心城區(qū)與周邊縣市聯(lián)系較為松散，造成中西部山區(qū)各縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展上缺乏協(xié)同，空間發(fā)展上缺乏聯(lián)動(dòng)，總體協(xié)同程度不高（圖2）。

2 呂梁市組群城市發(fā)展設(shè)想的提出

2013年編制的《呂梁市城市總體規(guī)劃（2013—2030年）》提出“‘一帶、一群、多點(diǎn)’的市域城鎮(zhèn)空間結(jié)構(gòu)”，并強(qiáng)調(diào)“呂梁市要實(shí)施‘強(qiáng)心筑城’戰(zhàn)略，統(tǒng)一協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)、財(cái)政、用地、人口、基礎(chǔ)設(shè)施等政策，以中心城市為龍頭，形成能帶動(dòng)市域發(fā)展、有區(qū)域影響力的城市核心，組織城市組群，互相促進(jìn)，形成合力，大大推進(jìn)市域城市化發(fā)展進(jìn)程?！碧岢?“以呂梁中心城區(qū)為核心，山區(qū)河谷地區(qū)內(nèi)的離石、柳林、中陽(yáng)、方山為重點(diǎn)區(qū)域，形成聯(lián)系緊密的‘離柳中方’城鎮(zhèn)群（圖3、圖4），形成太原都市圈西部中心和連接西北地區(qū)的門(mén)戶(hù)”。

3 組群城市發(fā)展中存在的問(wèn)題

3.1 組群城市的特點(diǎn)和問(wèn)題

組群城市通常是在城市發(fā)展過(guò)程中，地方政府依托對(duì)區(qū)域內(nèi)各種資源的統(tǒng)一調(diào)配而逐步發(fā)展起來(lái)，其形成原因離不開(kāi)政策性的引導(dǎo)［1］。組群城市的建成區(qū)由相對(duì)獨(dú)立的主體組團(tuán)和若干個(gè)基本團(tuán)塊組成，這多是由于山川河流等自然環(huán)境條件的影響，城市用地被分割成幾個(gè)有一定規(guī)模的分區(qū)團(tuán)塊，有各自的中心和道路系統(tǒng)，團(tuán)塊之間有一定的空間距離，由較便捷的聯(lián)系通道使之組成一個(gè)城市實(shí)體［2］。

組群城市雖然可以在某種程度上避免城市“攤大餅”式的無(wú)需蔓延，但同時(shí)也可能產(chǎn)生各種新的城市問(wèn)題。在城市形態(tài)方面，組群城市的各個(gè)分區(qū)呈“點(diǎn)-軸”分布，且組團(tuán)之間距離相對(duì)較遠(yuǎn)，為了支撐組團(tuán)間快速便捷的交通聯(lián)系，必然會(huì)犧牲一定的效率；在土地利用方面，中心組團(tuán)通常發(fā)展程度較高，集中了大部分的商務(wù)和商業(yè)活動(dòng)，土地利用強(qiáng)度高，而外圍的組團(tuán)則發(fā)展相對(duì)緩慢，與中心組團(tuán)間缺乏協(xié)同互動(dòng)，難以形成組群發(fā)展的合力。

3.2 呂梁市組群城市建設(shè)的問(wèn)題

經(jīng)過(guò)十余年的規(guī)劃建設(shè)，呂梁市“離柳中方”四區(qū)縣在較大發(fā)展的同時(shí)也存在明顯的短板。2019年，中心城區(qū)離石區(qū)城鎮(zhèn)化率高達(dá)82.6%，服務(wù)業(yè)發(fā)達(dá)，第三產(chǎn)業(yè)比重達(dá)到63.7%，遠(yuǎn)高于全市平均水平，但總體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平仍然有待提升，人均GDP僅有4萬(wàn)元，低于柳林縣、方山縣兩個(gè)工業(yè)強(qiáng)縣，且城市公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后于城鎮(zhèn)發(fā)展。柳林縣、中陽(yáng)縣兩縣工業(yè)化水平高，在全市發(fā)展中位居前列，其中柳林是全國(guó)煤-電-鋁一體化發(fā)展試點(diǎn)縣和山西省高端航空鋁材加工基地縣，2019年實(shí)現(xiàn)GDP 204億元；中陽(yáng)縣鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)明顯，人均GDP達(dá)到7萬(wàn)元，位居全市第一，但總體上兩縣的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，第三產(chǎn)業(yè)占比低于全市平均水平。方山縣雖然擁有眾多旅游景區(qū)，是呂梁機(jī)場(chǎng)所在地，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足，旅游相關(guān)產(chǎn)業(yè)難以形成規(guī)模效應(yīng)。由此可見(jiàn)，“離柳中方”組群城市一體化發(fā)展成效并不明顯，四區(qū)縣協(xié)同性和互補(bǔ)性不足，組群效能仍未顯現(xiàn)。在空間格局上，缺乏一體化發(fā)展的空間平臺(tái)，各區(qū)縣各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)眾多，各開(kāi)發(fā)區(qū)在產(chǎn)業(yè)布局、配套服務(wù)設(shè)施布局等方面沒(méi)有充分銜接，導(dǎo)致各區(qū)縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏聯(lián)動(dòng)。

4 組群城市發(fā)展策略

4.1 對(duì)組群城市發(fā)展策略的探討

對(duì)于組群城市發(fā)展策略的研究大部分集中于對(duì)交通體系改善提升的探討，例如通過(guò)“公交層次化”和“多方式結(jié)合”逐步提高公共交通分擔(dān)率［2］；通過(guò)實(shí)行“長(zhǎng)距離軌道交通+短距離非機(jī)動(dòng)車(chē)交通”的模式，提升交通的綜合可達(dá)性［3］。也有研究提出組群城市應(yīng)當(dāng)以生態(tài)共融、設(shè)施共享為支撐保障，構(gòu)建“網(wǎng)絡(luò)化+全域化”的組團(tuán)職能分工體系，中心組團(tuán)承擔(dān)決策、創(chuàng)新及門(mén)戶(hù)職能，外圍組團(tuán)承擔(dān)特色產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)等職能［4］。

4.2 基于分工協(xié)作的平臺(tái)建設(shè)策略

本次國(guó)土空間規(guī)劃在明確各組團(tuán)職能分工基礎(chǔ)上，對(duì)重點(diǎn)發(fā)展空間進(jìn)行識(shí)別，明確了幾大重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域，統(tǒng)籌安排各組團(tuán)的規(guī)劃與實(shí)施。通過(guò)緊抓基礎(chǔ)建設(shè)契機(jī)，打造“離柳中方”組群城市協(xié)同發(fā)展平臺(tái)，作為組群聯(lián)動(dòng)的發(fā)展引擎：以太綏高鐵呂梁南站建設(shè)為契機(jī)，在柳林李家灣鄉(xiāng)建設(shè)高鐵新城，圍繞總部經(jīng)濟(jì)、金融商務(wù)服務(wù)、先進(jìn)制造、研發(fā)中試等功能，打造戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)和生產(chǎn)服務(wù)業(yè)核心，加強(qiáng)離石和柳林縣的協(xié)同發(fā)展 ；以大武臨空經(jīng)濟(jì)發(fā)展為契機(jī)，以呂梁新區(qū)建設(shè)為抓手，加強(qiáng)離石、方山協(xié)同，打造對(duì)外開(kāi)放的商貿(mào)物流樞紐和商務(wù)會(huì)展、文化旅游服務(wù)核心；向南與中陽(yáng)縣聯(lián)動(dòng)打造金羅組團(tuán)，一方面作為中心城區(qū)的拓展空間，另一方面作為中陽(yáng)縣城的拓展空間，形成跨行政區(qū)域的共同行動(dòng)目標(biāo)（圖5）。

5 支撐組群城市建設(shè)的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定探索

5.1 統(tǒng)籌劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的一般方法

在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的實(shí)踐中，大部分區(qū)域的研究重點(diǎn)都聚焦市縣兩級(jí)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界之間矛盾的化解，從市級(jí)層面的戰(zhàn)略出發(fā)，下發(fā)剛性的底圖底數(shù)、分解相關(guān)約束指標(biāo)、制定統(tǒng)一的劃定規(guī)則等［5］。具體來(lái)講就是通過(guò)“五定”邏輯劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，即定容量，基于資源評(píng)價(jià)進(jìn)行容量預(yù)測(cè)；定總量，確定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的總規(guī)模；定格局，確定城鎮(zhèn)體系的規(guī)模分配；定邊界和定機(jī)制，自上而下的確定邊界方案和管控要求［6］。這種方法雖然能夠解決市縣之間城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界重疊沖突的問(wèn)題，卻很難將城市發(fā)展戰(zhàn)略和城鎮(zhèn)間的分工協(xié)作統(tǒng)一起來(lái)，不同城鎮(zhèn)組群間的空間發(fā)展策略也很難協(xié)調(diào)。

5.2 組群城市統(tǒng)籌劃定方法探索

在規(guī)劃方案編制的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)對(duì)于組群城市城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定不能在各個(gè)縣級(jí)行政單元內(nèi)部單獨(dú)進(jìn)行，而是必須跨行政區(qū)域協(xié)調(diào)，將構(gòu)成中心城區(qū)的各區(qū)縣作為一個(gè)整體統(tǒng)一考慮，在統(tǒng)一的空間發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，制定整個(gè)區(qū)域的空間布局方案，從而引導(dǎo)各個(gè)組團(tuán)城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的統(tǒng)籌劃定工作。

（1）提出了劃定“大中心城區(qū)”支撐組群城市協(xié)同發(fā)展的總體設(shè)想，并與縣級(jí)規(guī)劃團(tuán)隊(duì)就總體發(fā)展目標(biāo)和方向達(dá)成了共識(shí)。在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定前，我們先明確將離石區(qū)的主要城鎮(zhèn)發(fā)展區(qū)域、柳林縣李家灣鄉(xiāng)的部分區(qū)域、方山縣的大武鎮(zhèn)和峪口鎮(zhèn)的部分區(qū)域以及中陽(yáng)縣的金羅鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)納入到中心城區(qū)的管理范圍統(tǒng)一進(jìn)行管控和布局，并提出“山水呂梁、人文石州、活力綠城、立體慢城”的特色發(fā)展定位，以建設(shè)“山水融合、產(chǎn)城融合、功能融合、土地高效”公園城區(qū)為目標(biāo)，形成“一區(qū)、兩帶、四片”的總體空間結(jié)構(gòu)（圖6）。

（2）明確了支撐組群城市的幾大重點(diǎn)發(fā)展平臺(tái)空間布局。為實(shí)現(xiàn)“大中心城區(qū)”協(xié)調(diào)發(fā)展的設(shè)想，規(guī)劃將柳林李家灣高鐵新城項(xiàng)目、呂梁新區(qū)在方山大武鎮(zhèn)部分以及金羅鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)等區(qū)域納入中心城區(qū)統(tǒng)籌范圍，作為城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定的基礎(chǔ)。在城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定過(guò)程中，探索打破行政界線，協(xié)調(diào)柳林縣、方山縣、中陽(yáng)縣三縣和市本級(jí)，與三縣國(guó)土空間規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)多次商議中心城區(qū)開(kāi)發(fā)邊界的劃定工作，充分討論重點(diǎn)項(xiàng)目和縣城發(fā)展的協(xié)調(diào)布局方案，在各方的一致認(rèn)可下，協(xié)調(diào)確定了李家灣高鐵新城、呂梁新區(qū)、大武鎮(zhèn)、峪口鎮(zhèn)以及金羅鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界。

（3）協(xié)調(diào)劃定“大中心城區(qū)”城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界面積90.59 km2，其中離石區(qū)部分（市本級(jí)）面積65.05 km2，柳林縣部分（李家灣高鐵新城）面積2.11 km2，中陽(yáng)縣部分（金羅鎮(zhèn)）面積9.85 km2，方山縣部分（含大武鎮(zhèn)、峪口鎮(zhèn)和呂梁新區(qū)部分區(qū)域）面積13.58 km2。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界內(nèi)集中建設(shè)區(qū)76.94 km2，彈性發(fā)展區(qū)7.17 km2，特別用途區(qū)6.48 km2（圖7）。

6 結(jié)束語(yǔ)

在組群城市建設(shè)中，對(duì)跨行政區(qū)城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界統(tǒng)籌劃定方法進(jìn)行初步探討，從總體層面為各類(lèi)交通、公共服務(wù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等重大設(shè)施作出了空間預(yù)留；從組團(tuán)層面促使各區(qū)縣對(duì)空間發(fā)展方向、產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)鍵領(lǐng)域、近期建設(shè)重點(diǎn)等關(guān)鍵問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。未來(lái)，城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界作為一種促進(jìn)區(qū)域一體化的空間治理和管控手段將發(fā)揮更加綜合、更加廣泛的作用。

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［作者簡(jiǎn)介］譚璐（1981—），女，碩士， 研究方向?yàn)槌青l(xiāng)規(guī)劃。