新時代特定區(qū)域法制先行的法理分析

摘要：新時代，為推動形成更高層次改革開放新格局，黨和國家在自由貿(mào)易試驗區(qū)、上海浦東新區(qū)、海南自由貿(mào)易港等特定區(qū)域設立了一系列與行政區(qū)劃相區(qū)別，而由國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)行為明確支持的特殊區(qū)域。這些特殊區(qū)域的省級人大及其常委會在遵循憲法以及法律和行政法規(guī)基本原則的前提下，可以根據(jù)授權(quán)制定特定區(qū)域法規(guī)，對法律、行政法規(guī)等作出變通規(guī)定，從而讓特定區(qū)域法制先行起來；特定區(qū)域法規(guī)的授權(quán)事項比經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)更加寬廣，甚至涉及法律保留和行政法規(guī)保留事項，是經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)升級版和擴大版，是2.0版本。新時代特定區(qū)域法制先行的法律屬性，應是一種調(diào)整適用型授權(quán)立法。特定區(qū)域法制先行面臨的最大合憲性詰難，就是如何與憲法國家法制統(tǒng)一原則相融合。傳統(tǒng)憲法理論認為，國家法制統(tǒng)一原則就是在中央與地方立法關(guān)系上，地方制定的下位法不得與中央制定的上位法相抵觸。不同類型地方性法規(guī)對應著不同的抵觸類型，適用不同判斷標準。特定區(qū)域法規(guī)這種特殊先行性法規(guī)不存在法權(quán)抵觸，不適用法條抵觸，而應適用法意抵觸，只要沒有間接抵觸法律、行政法規(guī)等上位法基本原則，就沒有違反憲法國家法制統(tǒng)一原則。全國人大常委會在授權(quán)事項、授權(quán)主體、授權(quán)行為上具有憲法依據(jù)，可以從憲法上職權(quán)條款中獲得合憲性推定，其授權(quán)特定區(qū)域法制先行符合憲法序言國家根本任務精神，因而是合憲的。新時代特定區(qū)域法制先行符合憲法的精神、原則和規(guī)定，但并不意味著可以偏離法制軌道。特定區(qū)域法制先行本身在理論上就存在諸多爭議，如不對其實踐過程進行監(jiān)控，就可能放大實踐中的失誤，造成人民對新時代改革開放事業(yè)的質(zhì)疑。因此，有必要加強對其監(jiān)控，使其全程納入法制軌道。按照時間節(jié)點先后順序，可以從授權(quán)前的合憲性審查、制定后的備案審查、實施中的評估報告義務三個方面加強對特定區(qū)域法制先行的監(jiān)控。2023年《中華人民共和國立法法》第二次修訂，全面總結(jié)了過去十年的經(jīng)驗與成就，將重大改革特別授權(quán)機制規(guī)范化，將上海浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)等改革創(chuàng)新成果法律化，并為新時代特定區(qū)域法制先行預留了法律空間。

關(guān)鍵詞：特定區(qū)域；法制先行；授權(quán)立法；國家法制統(tǒng)一；合憲性審查

中圖分類號：D920.0""文獻標志碼：A""文章編號：1008-5831（2024）05-0207-15

在中國特色社會主義新時代，黨和國家在自由貿(mào)易試驗區(qū)、上海浦東新區(qū)、海南自由貿(mào)易港等特定區(qū)域采取了一系列法制先行的舉措，即特定區(qū)域法規(guī)在遵循憲法以及法律和行政法規(guī)基本原則的前提下，可以對全國統(tǒng)一適用的法律、行政法規(guī)等作出變通規(guī)定，從而讓特定區(qū)域法制先行起來。2024年7月，黨的二十屆三中全會提出：“實施自由貿(mào)易試驗區(qū)提升戰(zhàn)略，鼓勵首創(chuàng)性、集成式探索。加快建設海南自由貿(mào)易港?！保?］然而，特定區(qū)域法制先行的法律屬性是什么？是否違反憲法國家法制統(tǒng)一原則？如何對其進行監(jiān)控？對于這些問題，學術(shù)界尚存疑慮。因此，本文試圖總結(jié)特定區(qū)域法制先行的三種實踐樣態(tài)，然后界定其本質(zhì)屬性，接著進行合憲性證成，最后提出監(jiān)控的對策建議。對特定區(qū)域法制先行進行法理分析，有利于總結(jié)新時代法治發(fā)展的新特點，為更高層次改革開放新格局提供法制保障。

一、特定區(qū)域法制先行的三種實踐樣態(tài)

（一）自由貿(mào)易試驗區(qū)模式

建設自貿(mào)區(qū)在改革開放歷史上具有里程碑意義，是新時代全面深化改革的一項重要戰(zhàn)略舉措。2013年以來，我國在21個省區(qū)市設立了自貿(mào)區(qū)，形成了覆蓋全國東西南北中的改革開放創(chuàng)新格局［2］。自貿(mào)區(qū)是指在貿(mào)易和投資等方面比世界貿(mào)易組織有關(guān)規(guī)定更加優(yōu)惠的安排，在主權(quán)國家或地區(qū)的關(guān)境以外，劃出特定區(qū)域，準許外國商品豁免關(guān)稅自由進出［3］。為了在法治上保障自貿(mào)區(qū)的特殊地位，勢必作出與眾不同的法律制度安排，從而可能需要變通全國統(tǒng)一適用的法律和行政法規(guī)。

與20世紀八九十年代改革開放采取“良性違憲”路徑不同，新時代改革開放要遵循“重大改革于法有據(jù)”［4］。“習近平總書記圍繞改革和法治關(guān)系作出一系列原創(chuàng)性、引領(lǐng)性的重要論述，是習近平法治思想的重要內(nèi)容，主要包括：堅持改革和法治相統(tǒng)一，在法治下推進改革，在改革中完善法治?！保?］在新時代，推進法治中國建設，應堅持以習近平法治思想為指導，聚焦中國式現(xiàn)代化法治新課題，深耕中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化 ［6］ 。在自貿(mào)區(qū)建設過程中，對于變通全國統(tǒng)一適用的法律和行政法規(guī)需求，黨和國家采取重大改革特別授權(quán)機制予以保障。2020年5月11日，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的意見》，要求“健全重大改革特別授權(quán)機制”。2015年《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）第13條、2017年《行政法規(guī)制定程序條例》第35條（分別為2023年《立法法》第16條、第79條，下文不再列出），為重大改革特別授權(quán)機制提供了規(guī)范依據(jù)。

關(guān)于全國人大常委會的授權(quán)實踐，比較典型的是2021年4月29日全國人大常委會作出決定，授權(quán)國務院在自貿(mào)區(qū)內(nèi)，暫時調(diào)整適用《中華人民共和國民辦教育促進法》等7部法律的有關(guān)規(guī)定，為深化“證照分離”改革，進一步推進“放管服”改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變提供法治保障［7］。關(guān)于國務院的授權(quán)實踐，比較典型的是2020年1月15日國務院印發(fā)通知，授權(quán)國務院有關(guān)部門和相關(guān)省級政府，在自貿(mào)區(qū)暫時調(diào)整實施《外商投資電信企業(yè)管理規(guī)定》等3部行政法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，為自貿(mào)區(qū)有關(guān)改革開放措施依法順利實施提供法治保障［8］。在全國人大常委會和國務院授權(quán)暫時調(diào)整實施法律、行政法規(guī)后，自貿(mào)區(qū)所在的省級人大常委會和政府一般都會根據(jù)授權(quán)決定，制定、修訂地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，從而讓自貿(mào)區(qū)法制先行起來。比如北京市人大常委會2022年3月31日通過的《中國（北京）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》。

（二）上海浦東新區(qū)模式

自20世紀90年代中共中央、國務院決策開發(fā)開放上海浦東新區(qū)，浦東新區(qū)的開發(fā)開放歷經(jīng)了30余年。浦東新區(qū)開發(fā)開放，需要在自由貿(mào)易、金融服務、土地流轉(zhuǎn)等方面作出一系列與眾不同的制度安排。但與經(jīng)濟特區(qū)可以制定法規(guī)，變通全國統(tǒng)一適用的法律和行政法規(guī)相比，浦東新區(qū)并沒有被賦予地方變通立法權(quán)。浦東新區(qū)開發(fā)開放時，也曾提出“法制先行”，但那是“努力在地方立法權(quán)限內(nèi)，通過自身努力，制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章”，“就其性質(zhì)而言，是法律、行政法規(guī)的實施細則”，沒有對法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定的權(quán)限［9］。此外，《立法法》（2015）第13條、《行政法規(guī)制定程序條例》（2017）第35條關(guān)于暫時調(diào)整實施法律、行政法規(guī)的制度，雖然在支持深化改革方面發(fā)揮了重要作用，但在授權(quán)內(nèi)容、范圍上一般針對特定事項，且有“一事一議”“臨時性”等特點，不能滿足浦東新區(qū)的長久性、個性化法治保障需求［10］。

進入新時代，浦東新區(qū)進一步開發(fā)開放，需要更高層次的地方變通立法權(quán)予以法制保障。2021年4月，中共中央、國務院印發(fā)意見，提出建立完善與支持浦東大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系。按照重大改革于法有據(jù)的要求，2021年6月10日全國人大常委會作出決定，授權(quán)上海市人大及其常委會在遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的前提下，可以制定上海浦東新區(qū)法規(guī)，對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等作出變通規(guī)定，將浦東新區(qū)高水平改革開放的法治保障工作予以明確。

根據(jù)黨中央的意見和全國人大常委會的授權(quán)決定，2021年6月23日上海市人大常委會通過《關(guān)于加強浦東新區(qū)高水平改革開放法治保障制定浦東新區(qū)法規(guī)的決定》，對制定上海浦東新區(qū)法規(guī)的相關(guān)要求以及浦東先行制定管理措施等法治保障工作加以明確。隨后，上海市人大常委會先后制定了《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》《上海市浦東新區(qū)市場主體退出若干規(guī)定》等多部上海浦東新區(qū)法規(guī)，為上海浦東新區(qū)高水平改革開放提供法治保障。與中國其他地方性法規(guī)尤其是上海市普通地方性法規(guī)相比，上海浦東新區(qū)法規(guī)具有明顯不同的特點——可以對法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等作出變通規(guī)定，從而讓上海浦東新區(qū)法制先行起來。

（三）海南自由貿(mào)易港模式

從歷史維度看，海南經(jīng)歷了“經(jīng)濟特區(qū)—自貿(mào)區(qū)—自貿(mào)港”的發(fā)展歷程。1988年4月，全國人大撤銷廣東省海南行政區(qū)，設立海南省，建立全國最大的省級經(jīng)濟特區(qū)。海南省人大及其常委會在自動取得省級地方性法規(guī)制定權(quán)的同時，也根據(jù)當時的授權(quán)決定，取得經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)制定權(quán)。海南建省30年后，黨和國家采取一系列有力舉措，支持和推進海南自貿(mào)試驗區(qū)和自貿(mào)港建設，充分發(fā)揮全國改革開放試驗田的功能，進一步促進海南經(jīng)濟社會發(fā)展［11］。2018年4月14日，中共中央、國務院印發(fā)《關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導意見》，第一步是建立海南自由貿(mào)易試驗區(qū)，第二步是建立海南自由貿(mào)易港。

2018年9月，國務院批準設立海南自貿(mào)試驗區(qū)，印發(fā)《中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》。文件賦予海南一系列試點政策，并提出各項改革政策措施，凡涉及調(diào)整現(xiàn)行法律或行政法規(guī)的，需要經(jīng)全國人大或國務院統(tǒng)一授權(quán)后實施。2020年4月29日，全國人大常委會作出決定，授權(quán)國務院在海南自貿(mào)試驗區(qū)暫時調(diào)整實施《中華人民共和國土地管理法》等3部法律的有關(guān)規(guī)定。2020年6月28日印發(fā)的《國務院關(guān)于在中國（海南）自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整實施有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定的通知》（國函〔2020〕88號），授權(quán)在海南自貿(mào)試驗區(qū)暫時調(diào)整實施《中華人民共和國海關(guān)事務擔保條例》等5部行政法規(guī)。全國人大常委會和國務院的授權(quán)決定，為推動海南自貿(mào)試驗區(qū)試點政策落地提供了法制保障。

與自貿(mào)區(qū)相比，自貿(mào)港是當今世界最高水平的開放形態(tài)，在內(nèi)外貿(mào)、投融資、金融創(chuàng)新、出入境等方面需要探索更加靈活的政策體系、監(jiān)管模式和管理體制，這對完善全國統(tǒng)一適用的法律和行政法規(guī)提出了更高的需求，全國人大常委會和國務院的臨時性、個別性授權(quán)并不能夠滿足海南自由貿(mào)易港建設的法治保障需求［12］。2021年6月10日，全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國海南自由貿(mào)易港法》（以下簡稱《海南自由貿(mào)易港法》），其中第10條授權(quán)海南省人大及其常委會可以制定海南自由貿(mào)易港法規(guī)，對法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。制定《海南自由貿(mào)易港法》，以高質(zhì)量立法引領(lǐng)推動高質(zhì)量發(fā)展，為海南自由貿(mào)易港的建設和平穩(wěn)有序運行提供了法治保障［13］。根據(jù)授權(quán)，海南省先后制定了《海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境條例》《海南自由貿(mào)易港公平競爭條例》等多部海南自由貿(mào)易港法規(guī)，加快建立與自貿(mào)港建設相適應的法規(guī)框架。海南自由貿(mào)易港法規(guī)既不同于普通地方性法規(guī)、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，也不同于全國人大常委會和國務院實施的重大改革特別授權(quán)機制，而是具有長期性、一般性的授權(quán)制度安排，從而讓海南自由貿(mào)易港法治先行起來［14］。

二、特定區(qū)域法制先行的特征、概念與法律屬性

（一）特定區(qū)域法制先行的特征和概念

用一個明確的概念來定義研究對象，是進行科學研究的前提，也是進行學術(shù)對話的必要條件。但這往往是最困難的，因為學術(shù)概念的提煉往往來自于對研究對象特征的歸納，只有明確了研究對象的特征，才能對研究對象用學術(shù)概念加以定義。因此，在對特定區(qū)域法制先行用概念定義之前，不妨先歸納總結(jié)一下前文三種實踐樣態(tài)的特征。

第一個特征，在授權(quán)范圍上，“特定區(qū)域”與行政區(qū)劃相區(qū)別，是由國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)行為明確支持的特殊地域。由前文三種實踐樣態(tài)，可以看出，自貿(mào)區(qū)、上海浦東新區(qū)、海南自由貿(mào)易港都是與行政區(qū)劃相區(qū)別，而由全國人大常委會明確支持，從而將中共中央、國務院的政策概念上升為法律概念的特殊地域。自貿(mào)區(qū)、上海浦東新區(qū)、海南自由貿(mào)易港最初都不是一個設置國家政權(quán)機關(guān)的行政區(qū)劃，而是中共中央、國務院因應新時代改革開放需要形成的政策概念，這個政策概念以相應的行政區(qū)劃地理概念為基礎。后來由于這些特殊地域的改革開放需要法治保障，所以才由全國人大常委會通過明確的授權(quán)行為加以支持。在實踐中，高新技術(shù)開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)、臺商投資合作區(qū)等各類開發(fā)區(qū)，以及粵港澳大灣區(qū)、京津冀區(qū)域、長三角區(qū)域等跨省際的大區(qū)域，這些區(qū)域雖然經(jīng)濟相對發(fā)達，對法制先行有較強需求，有中共中央、國務院等國家層面的政策支持，但尚未獲得全國人大常委會授權(quán)行為的明確支持，所以并未從政策概念上升為法律概念［15］。

第二個特征，在授權(quán)權(quán)限上，“法制先行”是指省級人大及其常委會在遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的前提下，可以制定特定區(qū)域法規(guī)，對法律、行政法規(guī)等作出變通規(guī)定。根據(jù)授權(quán)決定和《海南自由貿(mào)易港法》第10條的規(guī)定，上海市和海南省人大及其常委會在遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的前提下，可以制定上海浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)，對法律、行政法規(guī)等作出變通規(guī)定。關(guān)鍵是重大改革特別授權(quán)機制對自貿(mào)區(qū)的授權(quán)權(quán)限如何理解？有研究表明，全國人大常委會暫時調(diào)整實施法律的部分規(guī)定，“實質(zhì)上屬于一種特殊的法的修改技術(shù)，在理論上具有正當性，并可依照合憲性推定原則獲得憲法支持”［16］。那么，根據(jù)2015年《立法法》第7條第3款、（2023年《立法法》第10條第3款）規(guī)定，這種特殊的法的修改技術(shù)的邊界，就是不得同法律的基本原則的相抵觸，但可以變通法律的部分規(guī)定［17］。同理，國務院暫時調(diào)整實施行政法規(guī)的部分規(guī)定，也屬于一種特殊的法的修改技術(shù)，其邊界是不得同行政法規(guī)的基本原則相抵觸，但可以變通行政法規(guī)的部分規(guī)定［18］。所以重大改革特別授權(quán)機制對自貿(mào)區(qū)的授權(quán)權(quán)限，也是在遵循上位法基本原則前提下，可以對法律、行政法規(guī)等作出變通規(guī)定。前文所述各類開發(fā)區(qū)和跨省際的大區(qū)域，未獲得這種授權(quán)權(quán)限，所以不能被稱為“法制先行”。

第三個特征，在授權(quán)事項上，特定區(qū)域法規(guī)涉及的事項比經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)更加寬廣，甚至可以涉及法律保留和行政法規(guī)保留事項。20世紀八九十年代，黨和國家先后設立了深圳、珠海、汕頭、廈門、海南5個經(jīng)濟特區(qū)。經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)也可以對法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定，但僅限于經(jīng)濟事項。而特定區(qū)域法規(guī)的事項更加寬廣，不僅涉及貿(mào)易、投資等經(jīng)濟事項，還涉及生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人才支撐等相關(guān)管理活動；海南自由貿(mào)易港法規(guī)甚至可以涉及依法應當由中央機關(guān)制定法律、行政法規(guī)的事項，上海浦東新區(qū)法規(guī)則未限定事項。所以，雖然同屬于特殊地方立法，但從授權(quán)事項看，特定區(qū)域法規(guī)是經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的升級版和擴大版，是2.0版本。

通過對自貿(mào)區(qū)、上海浦東新區(qū)、海南自由貿(mào)易港三種實踐樣態(tài)的特征歸納，我們可以對“特定區(qū)域法制先行”的概念下定義：在新時代，為推動形成更高層次改革開放新格局，黨和國家設立了一系列與行政區(qū)劃相區(qū)別，而由國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)行為明確支持的特殊區(qū)域；這些特殊地域的省級人大及其常委會在遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)基本原則的前提下，可以根據(jù)授權(quán)制定特定區(qū)域法規(guī)，對法律、行政法規(guī)等作出變通規(guī)定；特定區(qū)域法規(guī)的授權(quán)事項比經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)更加寬廣，甚至可以涉及法律保留和行政法規(guī)保留事項。

（二）特定區(qū)域法制先行的法律屬性

新時代特定區(qū)域法制先行的法律屬性，是一種調(diào)整適用型授權(quán)立法。

其一，自由貿(mào)易試驗區(qū)模式屬于一種調(diào)整適用型授權(quán)立法。全國人大常委會授權(quán)特定國家機關(guān)在自貿(mào)區(qū)，暫時調(diào)整實施法律，變通適用特定法律條款，在本質(zhì)上與對經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法具有一致性。全國人大常委會所作出的授權(quán)決定屬于授權(quán)立法決定范疇，授權(quán)機關(guān)制定的規(guī)范性文件屬于授權(quán)立法范疇［19］。全國人大常委會授權(quán)暫時調(diào)整實施法律，這種“立法后中止實施”與狹義上國家權(quán)力機關(guān)對國務院授權(quán)立法有諸多不同之處，成為新時代“授權(quán)立法模式的新常態(tài)”［20］，可以被視為全面深化改革視野下的“調(diào)整適用型授權(quán)立法”［21］。同樣的道理，國務院授權(quán)特定國家機關(guān)在自貿(mào)區(qū)，暫時調(diào)整實施行政法規(guī)，變通適用特定行政法規(guī)條款，與上述全國人大常委會實施的重大改革特別授權(quán)機制一致，也可被視為一種“調(diào)整適用型授權(quán)立法”。所以，全國人大常委會和國務院在自貿(mào)區(qū)實施的重大改革特別授權(quán)機制，其本質(zhì)屬性應該是一種調(diào)整適用型授權(quán)立法。

其二，上海浦東新區(qū)模式屬于一種調(diào)整適用型授權(quán)立法。根據(jù)官方?jīng)Q定草案說明，上海市人大及其常委會根據(jù)授權(quán)決定，制定的上海浦東新區(qū)法規(guī)，是“比照經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)”［22］。上海浦東新區(qū)法規(guī)既然“比照經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)”，那么它的調(diào)整適用在本質(zhì)上與對經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法具有一致性。所以，全國人大常委會授權(quán)制定上海浦東新區(qū)法規(guī)的決定屬于授權(quán)立法決定范疇，《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》等上海浦東新區(qū)法規(guī)屬于授權(quán)立法范疇。上海浦東新區(qū)法規(guī)與狹義上國家權(quán)力機關(guān)對國務院授權(quán)立法有諸多不同之處，典型特點就是可以變通適用法律、行政法規(guī)等。所以，上海浦東新區(qū)模式在本質(zhì)屬性上也應該是一種調(diào)整適用型授權(quán)立法。

其三，海南自由貿(mào)易港模式屬于一種調(diào)整適用型授權(quán)立法。根據(jù)官方立法草案說明，海南省人大及其常委會制定的自由貿(mào)易港法規(guī)，是“授權(quán)立法”，是一種“更大的立法權(quán)限”，是為了貫徹落實黨中央要求“賦予海南更大改革自主權(quán)”，“給予充分法律授權(quán)”的精神［23］?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》是一種長期性、一般性的立法授權(quán)，《海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境條例》等自由貿(mào)易港法規(guī)屬于授權(quán)立法范疇。海南自由貿(mào)易港法規(guī)與狹義上國家權(quán)力機關(guān)對國務院授權(quán)立法也有諸多不同之處，不僅可以變通適用法律、行政法規(guī)，還可以涉及法律保留和行政法規(guī)保留事項。所以，海南自由貿(mào)易港模式在本質(zhì)屬性上也應該是一種調(diào)整適用型授權(quán)立法。

三、特定區(qū)域法制先行的合憲性證成

特定區(qū)域法制先行面臨的最大合憲性詰難，就是如何與憲法國家法制統(tǒng)一原則相融合。不同類型地方性法規(guī)對應著不同的抵觸類型，適用不同的判斷標準。特定區(qū)域法規(guī)這種特殊的先行性法規(guī)不存在法權(quán)抵觸，不適用法條抵觸，而應適用法意抵觸。特定區(qū)域法規(guī)只要沒有間接抵觸法律、行政法規(guī)基本原則，就沒有違反憲法國家法制統(tǒng)一原則。全國人大常委會在授權(quán)事項、授權(quán)主體、授權(quán)行為上具有憲法依據(jù)，其授權(quán)特定區(qū)域法制先行符合憲法序言相關(guān)精神，是合憲的。

（一）特定區(qū)域法制先行面臨的合憲性詰難

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》，1982年）第5條第2款規(guī)定：“國家維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。”但《憲法》僅僅在第116條規(guī)定了民族自治地方的人大享有地方變通立法權(quán)，可以制定自治條例和單行條例，在第31條規(guī)定特別行政區(qū)立法自主權(quán)，其中并未授予特定區(qū)域法制先行的權(quán)力。相反，《憲法》第100條規(guī)定，省、直轄市制定的地方性法規(guī)不得同“憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸”。因此，雖然特定區(qū)域根據(jù)授權(quán)可以行使地方變通立法權(quán)，但面臨的最大合憲性詰難就是如何與憲法所規(guī)定的“國家法制統(tǒng)一”相融合。這一問題在當初對經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法時就曾引發(fā)激烈討論，在2000年制定、2015年修正的《立法法》確立經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)地位后，并沒有平息爭論。隨著上海浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)這兩種新的特殊地方立法的產(chǎn)生，其在《憲法》上并沒有法定地位，更會加劇特定區(qū)域法制先行與國家法制統(tǒng)一之間的矛盾。

改革開放初期的地方立法先行先試，就曾引發(fā)良性違憲的爭論，有學者認為其違反了憲法國家法制統(tǒng)一原則和現(xiàn)代法治精神，會造成中央立法效力的流失和憲法法律權(quán)威的折損，是對現(xiàn)行法律秩序的破壞［24］。這種沒有獲得國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)的地方立法先行先試，引發(fā)質(zhì)疑尚可理解，但獲得國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)的經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)，也有學者質(zhì)疑：“特區(qū)立法有離開全國統(tǒng)一立法而獨自發(fā)展的情形，我國某些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的立法也有自行發(fā)展的情形，這些都是不應該的。”［25］在2015年修正《立法法》時，有學者認為經(jīng)濟特區(qū)授權(quán)立法變通權(quán)缺乏憲法上的依據(jù)，“不僅嚴重破壞了國家法制的統(tǒng)一、損害了法律的權(quán)威和安定，也有悖于平等原則”，“建議在《立法法》修訂時予以廢除”［26］。

在經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)面臨合憲性詰難尚未消除時，又產(chǎn)生了新時代特定區(qū)域法制先行的三種實踐樣態(tài)，同樣也面臨著合憲性詰難。有學者認為：“《立法法》（2015）第13條在憲法上沒有明確的依據(jù)，該規(guī)定將造成人民代表大會制度與依法治國方略之間的沖突。”［27］雖然，2021年全國人大常委會在授權(quán)制定上海浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)的草案說明中，明確提出在遵循“國家法制統(tǒng)一前提下”，但這并不能夠消解特定區(qū)域法制先行與國家法制統(tǒng)一之間的張力［28］。如何對其進行合憲性解釋，為推動形成更高層次改革開放新格局提供學理支撐，考驗著中國憲法學界的智慧。

（二）不違反憲法國家法制統(tǒng)一原則

傳統(tǒng)憲法理論認為，國家法制統(tǒng)一就是在中央與地方立法關(guān)系上，地方制定的下位法不得與中央制定的上位法相抵觸［29］。抵觸代表著對國家法制統(tǒng)一的嚴重破壞，“任何地方都決不允許存在不受國家統(tǒng)一約束的‘獨立王國’‘小團體’‘小圈圈’”［30］。2022年3月修正的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第10、49條規(guī)定，設區(qū)的市、自治州以上的地方人大及其常委會在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，體現(xiàn)的就是這一點。特定區(qū)域法規(guī)對法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定，涉嫌徑直與上位法“相抵觸”，涉嫌違反憲法國家法制統(tǒng)一原則。這需要論證特定區(qū)域法規(guī)對法律、行政法規(guī)等上位法的變通規(guī)定是否達到了“相抵觸”標準。

目前學術(shù)界關(guān)于地方立法與中央立法“相抵觸”原則的判斷標準，主要有三個層次的觀點：一是立法權(quán)不抵觸，即地方立法沒有超越權(quán)限，侵入中央專屬立法權(quán)領(lǐng)域；二是法條不抵觸，即地方立法條文內(nèi)容與中央立法相一致，沒有抵觸中央立法的具體規(guī)定；三是法意不抵觸，即地方立法與中央立法的基本原則保持一致，沒有抵觸上位法的基本原則［31］。學界通說將法條抵觸稱之為直接抵觸，將法意抵觸稱之為間接抵觸［32］。特定區(qū)域法規(guī)可以對法律、行政法規(guī)作變通規(guī)定，似乎涉嫌“直接抵觸”。海南自由貿(mào)易港法規(guī)還可涉及依法由中央機關(guān)制定法律、行政法規(guī)的事項，似乎涉嫌“法權(quán)抵觸”。但事實真的如此嗎？現(xiàn)有理論表明，特定區(qū)域法規(guī)這種先行性法規(guī)只要不法意抵觸（間接抵觸），與中央立法的基本原則保持一致，就沒有達到“相抵觸”的標準。

其一，特定區(qū)域法規(guī)不存在法權(quán)抵觸?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》第10條第3款規(guī)定，海南自由貿(mào)易港法規(guī)可以涉及依法由中央機關(guān)制定法律、行政法規(guī)的事項，這似乎超越了地方立法權(quán)限，侵入了中央專屬立法權(quán)領(lǐng)域。但值得注意的是，該條款最后一句要求將涉及法律保留、行政法規(guī)保留事項的海南自由貿(mào)易港法規(guī)，分別報全國人大常委會、國務院批準后生效。這意味著，海南省人大及其常委會在中央專屬立法權(quán)領(lǐng)域只取得了“半個立法權(quán)”，只有報全國人大常委會、國務院批準后才能生效。全國人大常委會、國務院保留了中央專屬立法權(quán)領(lǐng)域的最終決定權(quán)，它們的批準才是生效的前提和關(guān)鍵，海南省人大及其常委會的“半個立法權(quán)”只相當于規(guī)范草案的擬定權(quán)而非規(guī)范的制定權(quán)。因此，海南自由貿(mào)易港法規(guī)并未超越地方立法權(quán)限和侵入中央專屬立法權(quán)領(lǐng)域，不存在立法權(quán)抵觸問題。實務工作者也認為，“相抵觸”一般發(fā)生在不同效力等級的規(guī)范性文件之間，具體指地方下位法抵觸中央上位法，超越地方立法權(quán)限不屬于“相抵觸”［33］。

其二，特定區(qū)域法規(guī)不適用法條抵觸。學界通說認為，按照2015年《立法法》第73條（2023年《立法法》第82條）的規(guī)定，地方性法規(guī)可以劃分為執(zhí)行性立法、自主性立法、先行性立法三種類型。不同類型地方性法規(guī)對應著不同的抵觸類型，適用不同的判斷標準［34］。執(zhí)行性立法既能規(guī)定中央性事務，也能規(guī)定地方性事務，只要法條抵觸，就應判斷為抵觸；自主性立法僅能涉及地方性事務，即便法意抵觸，也不應判斷為抵觸；先行性立法只涉及中央性事務，故只有法意抵觸時，才應判斷為抵觸［35］。原則上，在地方性法規(guī)重復性、具體化中央機關(guān)制定的法律和行政法規(guī)時，不構(gòu)成抵觸［36］。特定區(qū)域法規(guī)變通法律、行政法規(guī)的規(guī)定，顯然不是為了執(zhí)行上位法的原有規(guī)定，因此不屬于執(zhí)行性立法，不適用法條抵觸（直接抵觸）。正因為特定區(qū)域法規(guī)需要變通法律、行政法規(guī)的規(guī)定，涉及的是中央性事務，所以也不屬于自主性立法［37］。那么，特定區(qū)域法規(guī)是否屬于先行性立法，進而需要適用法意抵觸呢？這將在下文中得到論證。

其三，特定區(qū)域法規(guī)適用法意抵觸，沒有間接抵觸中央立法的基本原則。需要指出的是，上文三種類型僅僅針對的是普通地方性法規(guī)，而不是特定區(qū)域法規(guī)這種特殊地方性法規(guī)。按照2015年《立法法》第73條第2款（2023年《立法法》第82條第2款）的規(guī)定，先行性立法針對的是應當由中央立法但卻尚未規(guī)定的事項，目的是讓地方性法規(guī)積累經(jīng)驗教訓，待條件成熟時由中央立法［38］。特定區(qū)域法規(guī)對法律、行政法規(guī)作出變通的規(guī)定，是為了更好地發(fā)揮改革開放“試驗田”的作用，體現(xiàn)了特殊地方立法先行先試的創(chuàng)新和特色，是為了未來修改中央立法積累地方經(jīng)驗教訓。因此，特定區(qū)域法規(guī)在功能價值上，與先行性立法具有相同的屬性，應當適用的是法意抵觸，而不是法條抵觸。我國政治經(jīng)濟文化社會等四個領(lǐng)域的立法實踐也證明，法意抵觸（間接抵觸）是判斷下位法抵觸上位法的真正標準，最佳方法是根據(jù)中央立法的基本原則來判斷地方立法是否抵觸［39］，立法實務界也持相同觀點［40］。按照全國人大常委會授權(quán)，特定區(qū)域法規(guī)要遵循憲法規(guī)定以及法律和行政法規(guī)的基本原則，這本身就是尊崇憲法權(quán)威、服從中央領(lǐng)導、堅守法制統(tǒng)一的表現(xiàn)，沒有間接抵觸中央立法的基本原則。有學者進一步指出，在授權(quán)立法中，只要被授權(quán)法規(guī)范不違反授權(quán)目的、范圍，即便具體條文內(nèi)容與法律、行政法規(guī)等上位法不一致，也不屬于抵觸［41］。

（三）全國人大常委會的授權(quán)立法行為具有憲法上的依據(jù)

民族自治地方、特別行政區(qū)之所以變通立法，是因為得到了憲法的明文授權(quán)。特定區(qū)域法制先行的三種實踐樣態(tài)都沒有憲法上的明文授權(quán)，而只是通過全國人大常委會的授權(quán)立法行為加以支持，并且其授權(quán)事項廣泛超出《立法法》（2015）第13條之規(guī)定。這種授權(quán)立法行為在憲法上并沒有明文規(guī)定，所以一直面臨著合憲性詰難。在2015年《立法法》修改增加第13條之前，全國人大常委會曾作出數(shù)個決定，授權(quán)國務院在上海、廣東、天津等地的自貿(mào)區(qū)暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定，有學者就質(zhì)疑這種授權(quán)立法行為沒有憲法法律上的依據(jù)［42］。在2015年《立法法》修改增加第13條之后，這種授權(quán)立法行為具有了法律上的依據(jù)，所面臨的合法性質(zhì)疑有所減弱，但2018年《憲法》第五次修改仍舊沒有將其納入修正案中。在2021年全國人大常委會授權(quán)制定上海浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)后，其在《憲法》《立法法》上更沒有明文依據(jù)，授權(quán)事項又廣泛超出《立法法》（2015）第13條之規(guī)定，面臨的合憲性、合法性質(zhì)疑可想而知。合法性質(zhì)疑容易解決，《立法法》2023年第二次修改后的第84條第2款、第3款，賦予了兩種特殊地方立法的法律地位。

其一，授權(quán)事項雖是中央專屬立法權(quán)領(lǐng)域，但屬于法律相對保留事項，屬于可以進行授權(quán)立法的事項。特定區(qū)域法規(guī)可以變通法律、行政法規(guī)的規(guī)定，海南自由貿(mào)易港法規(guī)還可涉及法律保留、行政法規(guī)保留的事項，這似乎侵入了中央專屬立法權(quán)領(lǐng)域。但根據(jù)2015年《立法法》第8條、第9條（分別為2023年《立法法》第11條、第12條，下文不再列出）的規(guī)定，有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項屬于法律絕對保留，不能進行授權(quán)立法；而《立法法》（2015）第8條中其他事項屬于法律相對保留，可以進行授權(quán)立法 ［43］ 。根據(jù)《海南自由貿(mào)易港法》第10條的規(guī)定，海南自由貿(mào)易港法規(guī)涉及的事項僅為貿(mào)易、投資及相關(guān)管理活動，不屬于法律絕對保留事項，而屬于法律相對保留事項，可以進行授權(quán)立法。有學者認為，特定區(qū)域法規(guī)在變通上位規(guī)范時應當恪守原則性法律界限，不得涉及法律絕對保留事項［44］。《憲法》第58條規(guī)定，全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)，“從法理上講，進行專門授權(quán)立法是可以的，因為某一機關(guān)既然有相應的立法權(quán)，對這種權(quán)力當然也是可以依法進行授權(quán)或委任”［45］。由此可見，特定區(qū)域法規(guī)所涉及的授權(quán)事項雖然是全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)的專屬事項，但屬于法律相對保留事項，并非絕對只能制定法律，在滿足改革實踐創(chuàng)新需求的情況下，可以進行授權(quán)立法。

其二，授權(quán)主體雖不是最高國家權(quán)力機關(guān)，但屬于其常設機關(guān)的職權(quán)范圍，由全國人大常委會授權(quán)在主體上是適格的。按照改革開放實踐慣例和《立法法》（2015）第74條的規(guī)定來看，對經(jīng)濟特區(qū)進行授權(quán)立法的主體一般是全國人大，也就是最高國家權(quán)力機關(guān)，而不是它的常設機關(guān)——全國人大常委會?；蛟S有觀點認為，既然官方在草案說明中指出是“比照經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)”，那么就應當由全國人大而非全國人大常委會來進行授權(quán)。全國人大常委會授權(quán)在自貿(mào)區(qū)“暫時調(diào)整法律規(guī)定”時，有學者質(zhì)疑該授權(quán)行為在憲法上沒有明文依據(jù)，全國人大常委會不是適格的授權(quán)主體［46］。其實，無論是全國人大常委會對自貿(mào)區(qū)作出授權(quán)決定，還是2021年授權(quán)制定上海浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)，這在學理上都可以稱之為廣義國家立法權(quán)運用形式。本文將其界定為調(diào)整適用型授權(quán)立法，“在邏輯上，授權(quán)立法是法律制定和法律修改的補充性機制，其作為一種派生性權(quán)力，屬于全國人大及其常委會國家立法權(quán)的邏輯延伸”［44］。因此，授權(quán)特定區(qū)域法規(guī)在遵循基本原則的前提下對法律、行政法規(guī)作出變通規(guī)定，只是對法律、行政法規(guī)的部分調(diào)整適用，不屬于《憲法》第62條第3項規(guī)定的全國人大職權(quán)“制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律”，而屬于《憲法》第67條第2、3項規(guī)定的全國人大常委會職權(quán)范圍。由此可見，授權(quán)主體雖然不是全國人大，但屬于適格主體全國人大常委會的職權(quán)范圍。

其三，授權(quán)行為雖沒有憲法明文規(guī)定，但屬于全國人大常委會在憲法實施中的創(chuàng)制行為，是一種由立法者發(fā)展憲法的模式。全國人大常委會在法律規(guī)范層面提出了“浦東新區(qū)法規(guī)”“海南自由貿(mào)易港法規(guī)”的表述，在地方立法中創(chuàng)制了特殊立法模式，豐富了地方立法形式。雖然特定區(qū)域法規(guī)在憲法上沒有明文規(guī)定，但憲法對地方立法權(quán)的規(guī)定十分模糊，給國家權(quán)力機關(guān)留下了較大空間。全國人大常委會創(chuàng)制特定區(qū)域法規(guī)，是一種由立法者發(fā)展憲法的模式，可以填補憲法空白、闡明憲法不確定性［47］?！稇椃ā返?7條第1項規(guī)定，全國人大常委會解釋憲法、監(jiān)督憲法的實施，這本身就是一個實施憲法的過程，屬于將“憲法文本轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實制度的一套理論、觀念、制度和機制”［48］。全國人大常委會的授權(quán)行為是在憲法實施中的創(chuàng)制行為，學理上稱之為憲法建造行為，豐富發(fā)展了憲法內(nèi)涵［49］。官方文章指出，全國人大常委會授權(quán)制定上海浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)，是“加強和創(chuàng)新憲法實施”，是“根據(jù)憲法和立法法的原則和精神創(chuàng)新立法形式，不斷豐富完善我國立法體制”［50］。有研究表明，“國家公權(quán)力機關(guān)自身的權(quán)力增長或權(quán)力再分配，只要存在解釋的空間，就不是違憲”［51］。由此可見，全國人大常委會的授權(quán)行為，雖然沒有憲法上的明文規(guī)定，但屬于憲法實施中的創(chuàng)制行為，可以豐富發(fā)展憲法內(nèi)涵。

（四）符合憲法序言國家根本任務精神

關(guān)于特定區(qū)域法規(guī)（也包括經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)）變通法律、行政法規(guī)規(guī)定的合憲性依據(jù)，支持者多追溯到《憲法》第3條第4款規(guī)定發(fā)揮中央和地方兩個積極性的民主集中制原則［52］。有學者認為，省級人大及其常委會經(jīng)過授權(quán)，創(chuàng)制特定區(qū)域法規(guī)這一新的特殊地方立法形式和模式，是在國家立法權(quán)集中統(tǒng)一權(quán)威的基礎上，對地方立法權(quán)的有益拓展，有利于鼓勵地方積極探索，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性［44］。但這里存在知識理解上的誤區(qū)，中央和地方國家機構(gòu)職權(quán)的劃分，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性，并非通過地方性法規(guī)變通法律和行政法規(guī)規(guī)定、涉嫌“抵觸”上位法實現(xiàn)的；而是在法律、行政法規(guī)等上位法允許的創(chuàng)新空間范圍內(nèi)，或者尚未制定上位法的情況下，地方性法規(guī)通過補充性立法或者先行性立法實現(xiàn)的［53］。

由此看來，特定區(qū)域法治先行是否合憲，不能從《憲法》第3條第4款規(guī)定的民主集中制原則中找到依據(jù)，也不能僅僅拘泥于《憲法》第5條第2款規(guī)定的國家法制統(tǒng)一原則，而是要對憲法進行整全性理解，尤其需要關(guān)注憲法序言第七自然段關(guān)于國家根本任務的精神。

憲法精神已經(jīng)成為我國法律上的一個正式概念和審查標準，合憲性審查中具體、規(guī)范的憲法精神是指與憲法原則、憲法規(guī)定相并列的憲法精神 ［54］。憲法序言第七自然段是關(guān)于國家根本任務的精神。國家根本任務是立憲者在改革開放新時期做出的重要憲法決定，“在規(guī)范性質(zhì)上，國家根本任務乃是我國憲法規(guī)范體系內(nèi)部層次最高的公共利益規(guī)定，其與憲法總綱諸條款之間存在著一般與特殊的關(guān)系”［55］。因此，憲法序言第七自段規(guī)定的國家根本任務條款，是不可違背的根本法，否則我們就無法解釋改革開放40余年來“改革措施和憲法的關(guān)系”［56］。全國人大常委會授權(quán)特定區(qū)域法制先行，是支持特定區(qū)域高水平改革開放，是實施憲法有關(guān)改革開放、發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、貫徹新發(fā)展理念等規(guī)定的體現(xiàn)，符合憲法序言第七自然段的相關(guān)精神。

四、特定區(qū)域法制先行的監(jiān)控

（一）授權(quán)前的合憲性審查

黨的十九大報告提出“推進合憲性審查工作”以來，合憲性審查工作進入了快車道，全國人大常委會已經(jīng)對多個涉憲性問題進行了研究，闡釋憲法制度的內(nèi)涵和精神，積極回應社會關(guān)切。但是，從全國人大常委會公布的草案說明來看，并沒有對特定區(qū)域法制先行與憲法國家法制統(tǒng)一原則之間的矛盾進行說明，這不利于消除社會公眾的合憲性質(zhì)疑。全國人大憲法法律委主任委員信春鷹在深入學習貫徹黨的二十屆三中全會精神時強調(diào)：“要深入學習貫徹習近平法治思想，堅持憲法原則、貫徹憲法精神，不斷提高憲法實施和監(jiān)督水平。全面發(fā)揮憲法在立法中的核心地位功能，對每一件法律案把好憲法關(guān)?！保?7］在我國全覆蓋的合憲性審查模式中，事中審查是在法律規(guī)范的起草和審議階段落實憲法規(guī)定的主要途徑［58］。因此，國家權(quán)力機關(guān)有必要在審議草案時，借鑒《中華人民共和國人口與計劃生育法》修改時的經(jīng)驗，對憲法國家法制統(tǒng)一原則的內(nèi)涵作出闡釋，進行授權(quán)前的合憲性審查。當然，相關(guān)授權(quán)法已經(jīng)公布實施，進行授權(quán)前的合憲性審查已經(jīng)不存在前提條件，但有必要激活《憲法》第67條第1項的“解釋憲法”條款，由全國人大常委會出臺對國家法制統(tǒng)一原則的憲法解釋，消除合憲性質(zhì)疑。

此外，全國人大常委會進行合憲性審查時，還有必要對是否符合授權(quán)明確性原則一并進行審查［59］。前文論證到特定區(qū)域法制先行屬于一種調(diào)整適用型授權(quán)立法，那么這種授權(quán)行為就應當受到授權(quán)明確性原則的拘束［60］?！逗Ｄ献杂少Q(mào)易港法》是一部條文多達57條的授權(quán)法，包括授權(quán)目的、事項、范圍、期限以及應當遵循的原則等要素，自然符合授權(quán)明確性原則的要求。但是，全國人大常委會關(guān)于上海浦東新區(qū)的授權(quán)決定，卻存在不符合授權(quán)明確性原則的現(xiàn)象，前文已論述了授權(quán)決定沒有對授權(quán)事項進行限定。全國人大常委會根據(jù)《立法法》（2015）第13條的規(guī)定，對自由貿(mào)易試驗區(qū)的多項授權(quán)決定，也普遍存在授權(quán)目的過于籠統(tǒng)空泛的問題［61］。

（二）制定后的備案審查

備案審查是維護國家法制統(tǒng)一的重要憲法性制度。黨的十九大以來，規(guī)范性文件備案審查工作進入快車道，全國人大常委會從2017年開始連續(xù)5年聽取和審議專項工作報告，社會影響力不斷擴大。特定區(qū)域法規(guī)作為一種特殊類型的地方立法，為了實現(xiàn)規(guī)范性文件備案審查全覆蓋，也應當接受全國人大常委會的備案審查。全國人大常委會在授權(quán)決定中明文規(guī)定，制定的上海浦東新區(qū)法規(guī)應當分別報全國人大常委會和國務院備案，并說明對法律、行政法規(guī)等作出變通規(guī)定的情況。《海南自由貿(mào)易港法》第10條規(guī)定，海南自由貿(mào)易港法規(guī)應當分別報全國人大常委會和國務院備案，并說明對法律、行政法規(guī)等作出變通規(guī)定的情況和理由。上述規(guī)定進一步被2023年第二次修改的《立法法》第109條第5項所確認。

根據(jù)2021年12月21日全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會（簡稱“全國人大常委會法工委”）所作的備案審查年度工作報告，全國人大常委會辦公廳共收到報送備案的規(guī)范性文件共計1 921件，其中并沒有上海浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)等特定區(qū)域法規(guī)［62］。但是，在年度工作報告之前，特定區(qū)域制定了《上海市浦東新區(qū)深化“一業(yè)一證”改革規(guī)定》（2021年9月28日）、《海南自由貿(mào)易港優(yōu)化營商環(huán)境條例》（2021年9月30日）等特定區(qū)域法規(guī)，這些特定區(qū)域法規(guī)理應按照規(guī)定，報送相關(guān)中央機關(guān)備案。

此外，根據(jù)2019年12月16日全國人大常委會委員長會議審議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》以及2023年底《全國人民代表大會常務委員會關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》，特定區(qū)域法規(guī)最容易抵觸的就是合憲性標準和合法性標準，當然也有可能抵觸政治性標準和適當性標準。全國人大常委會和國務院在對特定區(qū)域法規(guī)進行備案審查時，應當重點審查其是否遵循了憲法規(guī)定以及法律、行政法規(guī)的基本原則；當特定區(qū)域法規(guī)對法律、行政法規(guī)等作出的變通規(guī)定，沒有理由，或者變通的程度不符合憲法規(guī)定以及法律、行政法規(guī)的基本原則時，應當認定其抵觸了合憲性標準、合法性標準，進而采取相應的制裁措施，予以糾正 ［63］ 。

（三）實施中的評估報告義務

新時代特定區(qū)域法制先行是一種調(diào)整適用型授權(quán)立法，是為了推動形成更高層次改革開放新格局先行先試、積累經(jīng)驗，并適時將可復制的經(jīng)驗向全國推廣。那么，這種調(diào)整適用型授權(quán)立法就應當有一定的期限，并在期限屆滿前履行評估報告義務，以便全國人大常委會和國務院修改法律、行政法規(guī)，將授權(quán)立法的實踐經(jīng)驗上升固化為法律成果，向全國推廣。2015年《立法法》第10條第2、3款（2023年《立法法》第13條第2、3款）規(guī)定了授權(quán)立法期限、評估報告義務和提請制定法律義務，第11條（2023年《立法法》第14條）規(guī)定了總結(jié)授權(quán)立法經(jīng)驗和國家權(quán)力機關(guān)及時制定法律。從體系解釋的角度而言，2015年《立法法》第10條、第11條僅僅適用于狹義上的國家權(quán)力機關(guān)對國務院的授權(quán)立法；但從目的解釋的角度而言，這兩個條款也可以擴大適用于特定區(qū)域法制先行這種調(diào)整適用型授權(quán)立法。

立法后評估，主要是評估法律法規(guī)制定后對經(jīng)濟社會環(huán)境的影響，以及執(zhí)法、司法和守法中的具體問題，是“提高立法質(zhì)量不可或缺的重要手段”［64］。前述全國人大常委會對自貿(mào)區(qū)的授權(quán)決定，草案最初僅僅規(guī)定了授權(quán)期限為3年，有的常委委員提出國務院及其有關(guān)部門應當加強對試點工作的監(jiān)督、指導，以防控風險，有的常委委員建議增加國務院向全國人大常委會報告試點情況的內(nèi)容。憲法和法律委員會經(jīng)研究，建議采納這一意見，并在決定草案中增加了相關(guān)規(guī)定［65］。由此可見，全國人大常委會為了加強對自貿(mào)區(qū)的法制監(jiān)控，有意識地規(guī)定了中期評估報告義務，以便提請制定修改法律，將實踐經(jīng)驗上升固化為法律成果，向全國推廣改革創(chuàng)新實踐經(jīng)驗。

與此相反，全國人大常委會關(guān)于上海浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)的授權(quán)，是一種長期性、一般性的授權(quán)，區(qū)別于自貿(mào)區(qū)臨時性、個別性的授權(quán)，所以并沒有規(guī)定授權(quán)期限和中期評估報告義務。上海浦東新區(qū)、海南自由貿(mào)易港和自由貿(mào)易試驗區(qū)的國家定位是一致的，都是新時代推動形成更高層次改革開放新格局的“試驗田”，是在全國推行改革創(chuàng)新積累的實踐經(jīng)驗。因此，雖然這兩類特定區(qū)域法規(guī)沒有規(guī)定授權(quán)期限，但也應當規(guī)定評估報告義務，就變通適用法律、行政法規(guī)的實踐經(jīng)驗與教訓向全國人大常委會、國務院作評估報告，由后者根據(jù)評估報告，決定是否修改法律、行政法規(guī)或者終止授權(quán)。

結(jié)語

在全國人大常委會公布的2022年度立法工作計劃中，《立法法》的修改被列入初次審議的法律案，并提出要不斷豐富立法形式，把改革決策同立法決策更好地結(jié)合起來，通過所作的授權(quán)決定、改革決定，保障各領(lǐng)域改革創(chuàng)新，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)?！读⒎ǚā?015年的修改，尤其是第13條的確立，為新時代協(xié)調(diào)改革與法治的關(guān)系提供了規(guī)范依據(jù)，為改革創(chuàng)新提供了法治保障。2023年《立法法》第二次修改，全面總結(jié)了過去10年的經(jīng)驗與成就，將重大改革特別授權(quán)機制規(guī)范化，將上海浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)等改革創(chuàng)新成果法律化，并在若干條款中為新時代特定區(qū)域法制先行預留了法律空間［66］。2024年7月黨的二十屆三中全會決定指出：“堅持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進中國式現(xiàn)代化，做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時把改革成果上升為法律制度……”［1］

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A jurisprudential analysis of the priority of rule of law

in specific regions in the new era

GUO Wentao

（Law School， Hainan University， Haikou 570228， P. R. China）

Abstract：

In the new era， in order to promote the formation of a new pattern of higher level reform and opening up， the Party and the state have established a series of special regions in specific areas such as the Free Trade Pilot Zone， Shanghai Pudong New Area， and Hainan Free Trade Port， which are different from administrative divisions and are clearly supported by authorized actions of state power organs. The provincial people’s congresses and their standing committees in these special regions can， on the premise of following the constitutional provisions and the basic principles of laws and administrative regulations， formulate specific regional regulations based on authorization， make adaptations to laws and administrative regulations， so as to prioritize the rule of law in specific regions. The authorization matters of specific regional regulations are broader than those of special economic zone regulations， and can even involve legal and administrative regulations reservation matters. It is an upgraded and expanded version of special economic zone regulations， which is version 2.0. The legal attribute of prioritizing the rule of law in specific regions in the new era should be a type of adaptive authorization legislation. The biggest constitutional challenge faced by the rule of law in specific regions is how to integrate it with the principle of unified national legal system in the constitution. According to traditional constitutional theory， the principle of unified national legal system is that in the legislative relationship between the central and local governments， the subordinate laws formulated by local governments must not conflict with the superior laws formulated by the central government. Different types of local regulations correspond to different types of conflicts and apply different judgment standards. Specific regional regulations， as a special precedent regulation， do not have legal rights conflicts and should not be subject to legal provisions conflicts. Instead， they should be subject to legal connotations conflicts. As long as there is no indirect conflict with the basic principles of laws， administrative regulations， and other superior laws， there is no violation of the principle of unified national legal system in the constitution. The Standing Committee of the National People’s Congress has constitutional basis in terms of authorized matters， authorized subjects， and authorized actions. It can obtain a presumption of constitutionality from the terms of reference in the constitution， and its authorization of priority of rule of law in specific regions is in line with the spirit of the fundamental task of the state in the preamble of the constitution， therefore it is constitutional. The priority of rule of law in specific regions in the new era is in line with the spirit， principles， and provisions of the Constitution， but this does not mean that it can deviate from the track of the rule of law. There are many controversies in theory regarding the priority of rule of law in specific regions. If the practical process is not monitored， it may amplify errors in practice and cause people to question the cause of reform and opening up in the new era. Therefore， it is necessary to strengthen its monitoring and ensure that it is fully integrated into the rule of law track. According to the chronological order of time nodes， monitoring of the rule of law in specific regions can be strengthened from three aspects： constitutional review before authorization， filing review after formulation， and evaluation report obligations during implementation. The second revision of the Legislative Law in 2023 comprehensively summarizes the experience and achievements of the past decade， standardizes the special authorization mechanism for major reforms， legalizes reform and innovation achievements such as Pudong New Area regulations and Hainan Free Trade Port regulations， and reserves legal space for the priority of rule of law in specific regions in the new era in several clauses.Key words： "specific regions; priority of rule of law; authorized legislation; unified national legal system; constitutional review

（責任編輯"劉"琦）