基于山地城市的土地征收成片開發(fā)方案編制思路研究

［摘要］土地征收成片開發(fā)是提高土地集約利用程度，推動城鎮(zhèn)高質量發(fā)展的重要政策。從國土空間規(guī)劃過渡時期視角，基于土地征收成片開發(fā)的特點及編制要求，并以山地城市貞豐縣為實踐，對土地征收成片開發(fā)方案編制，從成片開發(fā)區(qū)域劃定、必要性及公益性、布局及實施計劃、效益評估、公眾參與等方面進行探討研究，以期為山地城市編制土地征收成片開發(fā)方案提供指導和參考。

［關鍵詞］山地城市；土地征收成片開發(fā)；編制研究

2019年8月26日新修正的《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）中第四十五條規(guī)定，為了公共利益的需要，有六種情形之一確需征收農民集體所有的土地的，可以依法編制土地征收成片開發(fā)方案（以下簡稱“方案”）實施征收[1]。當前國土空間規(guī)劃編制審批尚未完成，過渡時期地方重大基礎設施、民生保障、重大產業(yè)建設等項目需要落實空間用地布局。而開展土地征收成片開發(fā)是為了國家公共利益的需要、公平保障被征地農民權益，具有重要意義[2-5]。

目前四川、安徽、江西等多省份已出臺一系列的成片開發(fā)工作細則及編制技術指南，但由于當前處于國土空間規(guī)劃過渡時期，各地在對編制方案方面的要求存在不同差異，主要體現(xiàn)在規(guī)劃銜接、編制審批及實施監(jiān)督三個方面[6]。貞豐縣屬于典型的喀斯特山地城市，土地利用類型復雜多樣化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)受地形限制經(jīng)濟發(fā)展條件不同，導致各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間土地大規(guī)模集中連片開發(fā)受阻；其次在國土空間規(guī)劃劃定集中建設區(qū)邊界的時候存在諸多不規(guī)則的形態(tài)，面臨成片開發(fā)區(qū)域地塊各自獨立、分散的格局。因此，在成片開發(fā)區(qū)域范圍銜接國土空間規(guī)劃劃定的集中建設區(qū)過程中，致使成片開發(fā)區(qū)域的范圍劃定及方案編制研究存在較多的困難，如開發(fā)地塊的布局、基礎設施條件、投資建設情況等。對此，本研究以貴州省自然資源廳印發(fā)《關于做好土地征收成片開發(fā)工作的通知》及相關技術指南為依據(jù)，結合目前多省份已出臺政策中的相關亮點，以貞豐縣的山地類型為實踐編制土地征收成片開發(fā)方案。

1 土地征收成片開發(fā)特點及要求

1.1 土地征收成片開發(fā)特點

開展土地征收成片開發(fā)，是貫徹落實《土地管理法》、加強土地要素保障的重要舉措，結合四川、安徽、江西等多省份出臺的政策文件，研究發(fā)現(xiàn)成片開發(fā)具有以下共同特點[7，8]：（1）注重對耕地的嚴格保護，成片開發(fā)工作需嚴格落實《土地征收成片開發(fā)標準（自然資規(guī)［2023］7號）》的要求，確保土地征收成片開發(fā)范圍不占用永久基本農田，嚴格落實國土空間用途管制制度，對非農建設占用耕地落實耕地占補平衡。（2）注重維護農民合法權益，方案編制應堅持以人民為中心，為公共利益的需要，充分尊重被征地農民意愿，充分征求農村集體經(jīng)濟組織和農民意愿，不得強行征收，同時編制及審核應充分聽取人大代表、政協(xié)委員、社會公眾和有關專家學者的意見。（3）注重節(jié)約集約用地，市、縣區(qū)域內存在大量批而未供或者閑置土地的，各類開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下的，不得編制方案；同時方案年度實施計劃應根據(jù)項目建設時序和用地需求，結合地方投資建設實際制定做好“存量”用地處置與“增量”用地需求銜接。（4）注重生態(tài)環(huán)境保護，成片開發(fā)區(qū)域不能涉及各類自然保護區(qū)、生態(tài)保護紅線和飲用水源保護地以及重要環(huán)境敏感區(qū)，但開發(fā)建設中需合理布置生態(tài)綠化用地。

1.2 土地征收成片開發(fā)編制要求

成片開發(fā)范圍是在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的集中建設區(qū)，由市、縣人民政府組織進行綜合性開發(fā)建設。因此，在編制土地征收成片開發(fā)方案時需要注意以下要求：一是做好與地區(qū)“十四五”規(guī)劃、國土空間規(guī)劃等相關規(guī)劃、計劃銜接，在國土空間規(guī)劃批復前，方案編制應符合相關管控要求；二是合理確定方案范圍，結合當?shù)亟?jīng)濟社會高質量發(fā)展用地需求，方案可確定為城鎮(zhèn)集中建設區(qū)內一個及多個地塊或詳細規(guī)劃編制單元，完整的開發(fā)區(qū)、園區(qū)等，可涵蓋現(xiàn)狀建成區(qū)；首次編制的方案，應當銜接正在編制的國土空間總體規(guī)劃；國土空間總體規(guī)劃批準后，對于方案范圍與城鎮(zhèn)開發(fā)邊界集中建設區(qū)范圍不一致的，應依據(jù)依法批準的國土空間規(guī)劃重新調整方案并報批，國土空間規(guī)劃批準后編制的方案，原則上應涵蓋“十四五”期間成片開發(fā)需求；三是市、縣區(qū)域內存在大量批而未供或者閑置土地及開發(fā)區(qū)、城市新區(qū)土地利用效率低下等問題，不得編制土地征收成片開發(fā)方案；四是公益性用地比例，一個完整的土地征收成片開發(fā)范圍內已建及擬建基礎設施、公共管理與公共服務設施及其他公益性用地規(guī)模，一般不得低于該片區(qū)總規(guī)模的40%；五是市、縣人民政府報批土地征收成片開發(fā)方案時，應當充分征求和聽取集體經(jīng)濟組織和農民意見，并聽取人大代表、政協(xié)委員和專家意見。

2 成片開發(fā)方案編制研究

2.1 研究區(qū)概況

貞豐縣隸屬于貴州省西南部，地處珠江上游北盤江畔，云貴高原東部，總面積1511.90 km2。以喀斯特地貌、山地地形為主，零散分布著平原緩丘，屬北亞熱帶高原季風濕潤氣候，氣候溫和，四季分明。當前貞豐縣正大力推進新型城鎮(zhèn)化“三改”省級試點項目、積極實施省級農業(yè)特色優(yōu)勢產業(yè)項目、落實省級重點項目布局發(fā)展。因此，成片開發(fā)方案的編制確保了重大項目的推動實施，助力經(jīng)濟社會高質量發(fā)展。

2.2 結果和討論

2.2.1成片開發(fā)區(qū)域劃定

成片開發(fā)范圍應在國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內的集中建設區(qū)，同時應符合國土空間規(guī)劃（國土空間規(guī)劃報批前，成片開發(fā)符合土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃開發(fā)邊界線），不涉及永久基本農田和生態(tài)保護紅線。根據(jù)縣域實際發(fā)展訴求以及縣域的城鎮(zhèn)功能體系，2022年度全縣劃定七個成片開發(fā)區(qū)域，共11個地塊，分布在小屯鎮(zhèn)、龍場鎮(zhèn)等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，地塊空間分布整體呈現(xiàn)分散獨立格局。成片開發(fā)范圍總規(guī)模為137.04 hm2，成片開發(fā)區(qū)域面積44.55 hm2（表1）。成片開發(fā)片區(qū)界址準確，土地權屬明晰無爭議。成片開發(fā)區(qū)域周邊對外交通便利，醫(yī)療設施及教育配套設施基本完善，飲水供水安全保障工程、環(huán)衛(wèi)設施及電力設施完善。

通過劃分七個成片開發(fā)區(qū)域，旨在助力縣域新型城鎮(zhèn)化、推進新型工業(yè)化、加快農業(yè)現(xiàn)代化、推動旅游產業(yè)化，實現(xiàn)工業(yè)的大突破、城鎮(zhèn)的大提升、農業(yè)的大發(fā)展、旅游的大提質。片區(qū)一主要實現(xiàn)推動工業(yè)發(fā)展技術提升改造，逐步完成對產業(yè)技術、結構的優(yōu)化調整，形成新的工業(yè)產業(yè)發(fā)展集群；片區(qū)二主要以節(jié)能環(huán)保低碳為導向，加快建材行業(yè)升級改造步伐，大力發(fā)展石材、新型墻材、精制鈣等產業(yè)，提升建材工業(yè)質量和效益；片區(qū)三改造提升傳統(tǒng)服務業(yè)，加快培育現(xiàn)代物流為重點的生產性服務業(yè)，發(fā)展以工業(yè)品和農產品商貿物流為重點、快遞物流為輔助的現(xiàn)代物流園；片區(qū)四重點依托煤炭資源優(yōu)勢，結合全州煤電、煤電鋁、煤電鈦等重點工程部署，加快煤化工業(yè)集聚區(qū)建設；片區(qū)五強化主城區(qū)內對教育、體育、交通樞紐等公共服務設施的布局，建設可達性較好的公共空間體系，提升主城區(qū)空間品質；片區(qū)六發(fā)展新型建筑建材產業(yè)，著力構建資源綜合利用、生產循環(huán)和清潔化生產的新型建材產業(yè)體系；片區(qū)七依托北盤江優(yōu)越自然條件，重點發(fā)展貴州省名優(yōu)白酒釀造產業(yè)，圍繞聯(lián)動農業(yè)園區(qū)和旅游景區(qū)發(fā)展，推進一二三產融合發(fā)展。

2.2.2 成片開發(fā)區(qū)必要性及公益性

土地征收成片開發(fā)是一項全新的政策，是推動城鎮(zhèn)高質量發(fā)展的抓手。編制土地征收成片開發(fā)方案，不僅提高土地集約利用程度，引導貞豐縣重點區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃建設、落實土地供應、引導土地集約復合開發(fā)，還為重大項目建設落地提供有力保障。七個片區(qū)的土地征收成片開發(fā)一方面有利于貞豐縣在新時期高質量發(fā)展的背景下探索新型工業(yè)化布局，逐步實現(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎設施一體化和公共服務均等化發(fā)展；另一方面保障了一批易地搬遷安置區(qū)的公共配套設施與基礎設施的建設，實現(xiàn)高質量發(fā)展和高品質生活的需求；此外，還加快了區(qū)域經(jīng)濟格局的重構，推動產業(yè)動能轉換，有助于拓展城市發(fā)展空間，完善配套設施，助力貞豐縣經(jīng)濟高質量發(fā)展。

經(jīng)分析，成片開發(fā)范圍面積137.04 hm2，公益性用地總面積為80.57 hm2，公益性用地占比為58.79%（表2），其中現(xiàn)狀公益性面積67.14 hm2，規(guī)劃公益性用地13.42 hm2，主要規(guī)劃在片區(qū)三、片區(qū)五，公益性用地比例符合《自然資源部關于印發(fā)〈土地征收成片開發(fā)標準（試行）〉的通知》規(guī)定的公益性比例不低于40%要求。但成片開發(fā)范圍中存在片區(qū)一、二、四、六、七共5個片區(qū)的公益性用地比例未達到40%，其原因在于以上5個片區(qū)用地性質均屬于工礦用地，僅用于工業(yè)生產，且開發(fā)地塊距離公共設施較齊全的中心城區(qū)及鎮(zhèn)區(qū)較近，城鎮(zhèn)公共服務設施能夠輻射到以上片區(qū)范圍；此外，片區(qū)的開發(fā)將依托資源優(yōu)勢，進一步推進貞豐縣新型工業(yè)化，加快構建高質量發(fā)展工業(yè)產業(yè)體系，因此綜合考慮以上5個片區(qū)公益性用地配套設施規(guī)劃布局。

2.2.3 成片開發(fā)布局及實施計劃

從資源稟賦、基礎設施情況、征收難度、融資情況、建設計劃等因素統(tǒng)籌綜合研判，由表2可知，對成片開發(fā)區(qū)域主要用途布局劃分四個方面，片區(qū)一、二、四、六、七土地用途為工礦用地，主要依托區(qū)域資源，實現(xiàn)工業(yè)發(fā)展；片區(qū)三土地用途為倉儲用地，進行儲備庫建設及其他物流倉儲建設；片區(qū)五土地用途為公共管理與公共服務用地及交通運輸用地，主要功能布局為優(yōu)化教育、體育、交通樞紐等公共服務設施。實施計劃周期為兩年，第一年實施完成38.77 hm2，第二年實施完成5.78 hm2。

2.2.4 成片開發(fā)效益評估

基于對七個片區(qū)的土地進行征收成片開發(fā)，從土地利用、經(jīng)濟、社會及生態(tài)四個方面進行效益評估分析，進一步判定土地征收成片開發(fā)利用的合理性及可行性。土地利用方面，通過成片開發(fā)，以重點項目為契機帶動周邊基礎設施、公共配套設施建設，促進土地集約高效發(fā)展；此外，在空間上連續(xù)、大規(guī)模、系統(tǒng)性地供給土地要素，充分發(fā)揮片區(qū)的集聚效益，避免了零散式開發(fā)建設導致的宗地形狀各異、邊界交錯等問題，可有效整合區(qū)域內土地資源，促進各片區(qū)土地資源要素的統(tǒng)籌利用，提升土地利用效率。經(jīng)濟效益方面，通過土地征用、劃撥和市場手段將土地資源配置到各個土地使用者手中，為城市建設儲存了后備力量與經(jīng)濟發(fā)展保障，成片開發(fā)方案確定的項目規(guī)劃實施完成將進一步提升貞豐縣的商貿物流功能，對推進新型工業(yè)化，實現(xiàn)工業(yè)園區(qū)高質量發(fā)展起到了重要作用；預計開發(fā)區(qū)域內可入駐產業(yè)項目5個，初期投入5×108元，預計年產值可達到4×108元，其中片區(qū)一預計年產值0.4×108元、片區(qū)二預計年產值1.2×108元、片區(qū)三預計年產值0.4×108元、片區(qū)四預計年產值1×108元、片區(qū)六預計年產值0.5×108元、片區(qū)七預計年產值0.5×108元，十年期內投入產出比為1∶8。社會效益方面，成片開發(fā)的實施，不僅能夠真正實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配套、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理，激活存量土地利用價值，提高城市土地資源配置效率，還能夠通過產能的集聚帶動當?shù)剞r民轉型就業(yè)，開發(fā)區(qū)域內各項工業(yè)發(fā)展項目的實施建設，預計創(chuàng)造200余個工作崗位，有力補齊農業(yè)農村短板弱項，推動城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展，構建新發(fā)展格局。生態(tài)效益方面，成片開發(fā)的實施嚴格落實生態(tài)保護、嚴控“兩高”和產能過剩行業(yè)項目，對區(qū)域的大氣環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、地下水環(huán)境、土壤環(huán)境的影響較小，實現(xiàn)人與自然、經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境協(xié)調、可持續(xù)發(fā)展。

2.2.5 公眾參與

土地征收成片開發(fā)方案的實施需嚴格按照政策要求對各開發(fā)片區(qū)內擬開發(fā)建設項目涉及的村民，進行村民代表會議征求意見并進行聽證論證。本研究成片開發(fā)擬征收區(qū)域涉及5個社區(qū)和5個村共3003戶，贊成比例為100%，均達到村民代表三分之二以上同意的規(guī)定；其次，充分聽取了人大代表、政協(xié)委員、社會公眾和土地、規(guī)劃、經(jīng)濟、法律、環(huán)保、產業(yè)等有關方面的32位專家學者的意見，增加了方案的科學性、必要性及可行性。

3 結論

（1）通過合理劃定土地征收成片開發(fā)范圍，統(tǒng)籌安排公益性和非公益性用地，有序安排土地征收報批時序，不僅能促進土地集約節(jié)約利用，將其作為土地征收的報批依據(jù)，還可有效保障農民的合法權益。

（2）本文基于對國土空間規(guī)劃視角下對山地城市土地征收成片開發(fā)方案的編制研究，其思路和方法可為土地征收成片開發(fā)相關工作提供參考。

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