低空空域精細化管理：低空經(jīng)濟發(fā)展的關鍵驅動力

作為實體經(jīng)濟與數(shù)字經(jīng)濟融合發(fā)展的戰(zhàn)略重點，低空經(jīng)濟在蓬勃發(fā)展的通用航空、無人機物流等新興業(yè)態(tài)推動下，正以數(shù)字化、智能化等前沿技術為關鍵驅動力，成為國民經(jīng)濟高質量發(fā)展的新引擎。在國家戰(zhàn)略引領下，我國各地紛紛將低空經(jīng)濟發(fā)展作為培育新動能、推動產業(yè)轉型升級的重要抓手。面對廣闊前景和澎湃動力，管理部門應該正視當前低空空域管理的短板，以精細化管理理念，進一步優(yōu)化低空空域資源配置，不斷激發(fā)低空經(jīng)濟創(chuàng)新活力，推動行業(yè)實現(xiàn)更高質量、更加公平、更高效、可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。

國際低空空域精細化管理的前沿實踐

美國分層分類管理與數(shù)字化審批機制

作為全球通用航空最為發(fā)達的國家之一，美國在低空空域管理領域一直走在世界前列。美國聯(lián)邦航空管理局（FAA）堅持“分類管理、軍民融合、數(shù)字賦能”的基本思路，建立了高效運行的國家空域系統(tǒng)（NAS），采取了四種做法。

一是構建覆蓋全空域、突出層次性的分類管理體系。將全國空域劃分為A、B、C、D、E、G六大類，實行差異化精細管控，有效梳理了空域開放共享與飛行安全之間的關系。

二是建立聯(lián)邦政府統(tǒng)籌、地方政府負責、軍民協(xié)同的空域治理架構。在聯(lián)邦政府宏觀調控下，支持地方政府和行業(yè)組織制定差異化發(fā)展規(guī)劃，充分調動多元主體參與空域管理的積極性。

三是大力推行數(shù)字化審批和動態(tài)監(jiān)控。完善在線服務平臺，支持用戶自助提交飛行申請，大幅壓縮審批時限。2021年，美國聯(lián)邦航空管理局推出新一代“低空授權和通知功能”（LAANC），進一步強化了無人機實時監(jiān)控和空域動態(tài)管理能力。

四是注重行業(yè)創(chuàng)新發(fā)展平臺搭建。在各州廣泛布局無人機測試場、通航飛行營地等各種新平臺，為推動行業(yè)規(guī)范有序發(fā)展提供有力保障。

歐盟一體化政策法規(guī)與U-space計劃

歐盟國家在低空空域管理領域也走在世界前列。歐盟不斷深化頂層設計，加快構筑系統(tǒng)性精細化管理體系，主要開展了四方面管理實踐。

一是制定完善的政策法規(guī)。出臺《通用航空基本法規(guī)》《無人機通用操控規(guī)則》等涉及空域使用、適航審定、操控員管理、安全運行等支撐低空空域精細化管理發(fā)展的專項法規(guī)規(guī)章，形成統(tǒng)一規(guī)范、執(zhí)行有力的法治保障機制。

二是大力實施數(shù)字化轉型戰(zhàn)略。為推動無人機產業(yè)安全有序發(fā)展，歐盟委員會雄心勃勃地提出了U-space計劃，旨在構建數(shù)字化低空空域管理生態(tài)，為無人機飛行提供更加智能、高效、安全的空中交通服務，促進有人航空器、無人航空器在高效空域共同運行。

三是推進國際化標準制定。支持歐洲航空安全局、歐洲無人機協(xié)會等專業(yè)機構為空管系統(tǒng)、適航審定、運行規(guī)則等制定標準，積極推動全球航空治理格局變革。

四是建立完善的組織協(xié)調機制。成立無人航空器專家組，統(tǒng)籌協(xié)調不同利益相關方的工作，深化前沿技術研發(fā)、行業(yè)應用創(chuàng)新等層面的合作交流。

新加坡場景應用試點與沙盒管理機制

新加坡正成為全球智慧低空經(jīng)濟的新興高地?；谧陨韰^(qū)位、政策、技術等方面的綜合優(yōu)勢，“獅城”在低空空域精細化管理領域進行了一系列開拓性實踐。

一是超前布局數(shù)字化管理基礎設施。建成統(tǒng)一的國家無人機綜合管理平臺，基于5G移動無線通信等新技術構建數(shù)字化管理基礎設施，對無人機實施全生命周期數(shù)字化閉環(huán)管控。

二是積極開展場景應用創(chuàng)新試點。依托樟宜機場、港口碼頭等城市關鍵節(jié)點，重點在無人機空管、機場凈空巡檢、碼頭貨物運送等方面開展示范應用，為行業(yè)創(chuàng)新積累經(jīng)驗。

三是創(chuàng)新構建無人機沙盒管理機制。采取包容審慎的監(jiān)管措施，在可控范圍內實行容錯糾錯機制，允許企業(yè)在特定區(qū)域測試最新技術和探索商業(yè)模式，為前沿技術成果轉化搭建孵化器，充分激發(fā)行業(yè)創(chuàng)新活力。據(jù)不完全統(tǒng)計，新加坡已擁有超過130家航空創(chuàng)新企業(yè)躋身全球領先梯隊。

四是注重營造法治化營商環(huán)境。修訂無人機管理條例，完善無人機實名登記、操控員資質管理、飛行計劃備案等政策，推動行業(yè)規(guī)范發(fā)展。

我國低空空域管理發(fā)展現(xiàn)狀

低空空域作為國家戰(zhàn)略資源，其科學有效的精細化管理事關國家安全、經(jīng)濟發(fā)展和人民生命財產安全。低空空域精細化管理進一步加強，更加高效便捷、安全有序的運行秩序建立，對低空經(jīng)濟乃至整個國民經(jīng)濟高質量發(fā)展，具有重大而深遠的意義。

在頂層設計層面，國務院、中央軍委聯(lián)合印發(fā)《深化民用航空改革意見》等重要文件，為行業(yè)改革發(fā)展定下基調。中國民用航空局等部門相繼發(fā)布的《通用航空“十四五”發(fā)展規(guī)劃》《無人駕駛航空器系統(tǒng)“十四五”發(fā)展規(guī)劃》為行業(yè)高質量發(fā)展指明了路徑。2023年，中國民用航空局出臺《民用無人駕駛航空器運行安全管理規(guī)則》《民用無人駕駛航空器無線電管理暫行辦法》等制度，持續(xù)夯實法規(guī)基礎。2023年12月，中國民用航空局發(fā)布了國家空管委制定的《國家空域基礎分類方法》，首次將低空空域劃分為G、W類非管制空域，為低空空域充分使用釋放空間。

在軍民融合發(fā)展層面，國家低空飛行服務保障中心、空管領域軍民融合辦公室等部門先后成立，為軍地空管統(tǒng)籌、空域資源共享利用提供支撐。

在精細化管理層面，中國民用航空局圍繞“總體規(guī)劃、分區(qū)管理、分類施策、精準服務”的總體思路，積極開展通用航空分類管理、低空空域精細化管理等試點示范，為空域資源高效配置提供了寶貴經(jīng)驗。多個地方政府積極構建數(shù)字化空域使用監(jiān)管系統(tǒng)，運用大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術提升管理服務水平，加快推動無人機物流、應急救援、警務巡防等典型應用場景落地，積累了豐富的實踐經(jīng)驗。

我國低空空域管理存在的問題

空域是低空經(jīng)濟發(fā)展的關鍵資源，為推進低空空域管理改革，我國已先后組織實施三輪試點。2010—2014年，第一輪試點在14個省市地區(qū)展開，原全部管制的低空空域被劃分為管制空域、監(jiān)視空域、報告空域三類，對于管制空域飛行申報，通航飛行審批時間由飛行前一天縮短至飛行前4h；2015—2018年，第二輪試點在珠三角地區(qū)、海南省展開，海南省的單位實現(xiàn)了“當天申報當天飛行”；2019年至今，第三輪試點在四川省、湖南省、江西省、安徽省等地區(qū)展開，建立了“軍地民三方協(xié)同管理”模式。三輪試點雖取得一定進展，但也暴露出一些問題，例如，空域碎片化突出。總體來看，我國低空空域管理仍然存在較大短板。

一是空域資源配置不盡合理。以四川省為例，截至2023年底，全省僅7800km2的空域被納入軍地民協(xié)同管理范圍，而我國實際管控的空域面積不足30%，比美國低70%。截至2023年底，全國1000m以下高度的適飛空域面積僅為49.6萬平方千米，是國土面積的5.16%。

二是空域分類管理不夠精細。根據(jù)飛行任務要求、流量特征等維度細化空域分類的力度不足。例如，流量高度集中的珠三角、長三角地區(qū)的空域需求與流量分散的內蒙古、新疆地區(qū)完全不同，但管理模式卻相差無幾。一些地區(qū)空域審批管理權限交叉，造成審批環(huán)節(jié)冗余重復，存在軍航審批、民航審批、地方審批三方“三審”等現(xiàn)象，空域資源利用效率低下，難以形成規(guī)模化、集約化發(fā)展優(yōu)勢。

三是軍地空管協(xié)同機制有待完善。低空空域管理從來不是單打獨斗，而是一個多行業(yè)、多部門、多領域協(xié)同聯(lián)動的系統(tǒng)工程。當前，軍航民航空管協(xié)同配合機制尚不健全，空域劃設、航線規(guī)劃等方面仍存在“各自為政”的現(xiàn)象。例如，軍航在民用無人駕駛航空器綜合管理平臺（UOM）上批準了飛行，而公安部門以不知曉為由禁止飛行；又如，軍航批準了用戶在運輸機場上空、省政府所在地上空飛行的危險情況。由此可見，軍地空管設施資源共享程度不高，信息壁壘依然突出。

四是基礎設施支撐能力較弱。我國通用機場數(shù)量少、布局不均等問題較為突出。截至2023年底，全國僅建成通用機場449個，而美國超過2萬個，且國內通用機場主要分布在沿海城市地區(qū)，中西部地區(qū)的通用機場匱乏。現(xiàn)有通用機場數(shù)量偏少、規(guī)模小、布局不夠優(yōu)化，配套設施建設滯后，無人機機場布局、選址、建設與地面交通系統(tǒng)銜接不暢，空域條件、天氣條件、土地利用和噪聲敏感區(qū)域等因素繁多，快速增長的低空飛行活動需求難以滿足，制約了低空經(jīng)濟的進一步繁榮。一些設施也較為陳舊，例如部分地區(qū)的雷達監(jiān)視設備精度不高，難以滿足小目標探測需求。與此同時，無人機新業(yè)態(tài)對天氣預報、精確數(shù)字地圖等專業(yè)化保障的需求不斷增加，但滿足程度較低。北斗衛(wèi)星導航高精度服務在全國范圍內的覆蓋還不夠到位。目前，國內缺乏面向通用航空作業(yè)、無人機作業(yè)的低空氣象產品，現(xiàn)有氣象信息的準確度和時效性難以滿足低空飛行需求。

五是行業(yè)法規(guī)標準不健全。部分上位法與各部委規(guī)章的內容不自洽，規(guī)則中的權責邊界劃分不清晰，并且平臺系統(tǒng)替代機制、技術實現(xiàn)替代規(guī)則，無視上位法的權責界定。另外，現(xiàn)行《民用航空法》等法規(guī)并不適用于無人機、電動垂直起降飛行器等新興航空器。各部門規(guī)章制度也存在理解偏差。比如，中國民用航空局于2021年8月發(fā)布的《特定類無人機試運行管理規(guī)程（暫行）》文件與公安部門、地方機構制定的規(guī)則具有不同的監(jiān)管要求。同時，新的運行模式尚未建立，新型航空器適航審定標準缺失，對低空空域精細化管理產生了一定影響。國家層面的通用航空管理條例亟須出臺，機場管理政策、適航審定標準、操控員資質管理規(guī)定等文件有待進一步細化完善。

六是行業(yè)監(jiān)管能力有待加強。空域安全是頭等大事，加強低空無人機監(jiān)管既是維護飛行安全、消除公共安全隱患的需要，也是保障人民生命財產安全的應有之義。目前，監(jiān)管手段較為單一，基于人工智能、大數(shù)據(jù)等新技術的自動化、智能化監(jiān)測手段缺乏。通用航空和無人機飛行活動的數(shù)字化監(jiān)管手段還不夠豐富。我國對無人機等低空飛行器的實時監(jiān)控、信息管理和應急處置能力有待加強。比如，2024年1月啟用的民用無人駕駛航空器綜合管理平臺主要依托無人機注冊數(shù)量、北斗衛(wèi)星導航信息等被動數(shù)據(jù)，目前難以實現(xiàn)全程精準監(jiān)視、預警和協(xié)同聯(lián)動，對“黑飛”等違規(guī)無人機的實時預警和快速處置能力也較弱。另外，低空無人機監(jiān)管、專業(yè)執(zhí)法人員儲備不足，復合型人才更是缺乏。未來，隨著科技的進步，精通大數(shù)據(jù)分析、人工智能等技術的高端人才需求將持續(xù)上升。

深化低空空域精細化管理改革的舉措

隨著新型無人機、電動垂直起降飛行器等航空器在巡檢、測繪、物流配送、交通出行、應急救援、城市管理等領域的廣泛應用，用戶對低空空域資源的需求愈發(fā)迫切。中國民用航空局的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2023年底，我國民用無人機注冊數(shù)量達126.7萬架，民用無人機全年總飛行時間達2311萬小時，同比增長11.8%。然而，從全國范圍看，低空空域碎片化、空域協(xié)同不暢、基礎設施滯后等問題依然突出，制約著產業(yè)規(guī)模化發(fā)展。為加快構建與低空經(jīng)濟發(fā)展相適應的空域資源配置體系和治理格局，軍地協(xié)同、多部門聯(lián)動亟須加強，改革試點經(jīng)驗需要在更大范圍內復制推廣。

當前，我國積極推進基于物流、應急救援等典型場景的空域開放，優(yōu)化空域結構，簡化飛行審批，并在軟硬件基礎設施建設上持續(xù)發(fā)力，取得了進展，積累了寶貴經(jīng)驗。

設計、優(yōu)化空域資源配置體系

具有分層分級、軍民融合、全域協(xié)同特征的空域資源配置體系快速健全，將為低空經(jīng)濟發(fā)展提供優(yōu)質高效的空域保障。

一是進一步優(yōu)化低空空域分類管理機制，從飛行沖突問題和沖突發(fā)生的地區(qū)入手，基于飛行任務復雜程度、空域環(huán)境特點、地面風險特點、交通流特征等維度，形成更符合各地實際需求、更能平衡所有相關方利益的空域劃設規(guī)則，實施更加精細化的分類分層分時管理。

二是建立軍地空域統(tǒng)籌使用長效機制，健全跨部門空域資源協(xié)調配置、航線航路統(tǒng)籌規(guī)劃、空情聯(lián)合處置等協(xié)調聯(lián)動機制，落實各方各級責任主體，壓實各方責任，健全監(jiān)督執(zhí)行機制，形成管理合力。

三是健全空域動態(tài)管理和彈性使用機制，明確管控空域定期更新的任務機制，制定分時動態(tài)調整、靈活機動調整的空域管理規(guī)則，加快空域資源大數(shù)據(jù)平臺建設，推動飛行計劃自動編排、航路動態(tài)優(yōu)化等智能化應用，最大限度提高空域資源使用效率。

四是深化簡政放權、放管結合，盡量授權或委托主管低空經(jīng)濟發(fā)展工作的地方政府來協(xié)助空域管理、運行管理、執(zhí)法管理，同時壓實地方政府的空域下方地面安全管理責任，大幅壓縮行政審批事項，建立“一網(wǎng)通辦”空域資源配置服務模式，打造高效便捷的政務環(huán)境。

五是創(chuàng)新體制機制，支持地方政府結合當?shù)禺a業(yè)特色和發(fā)展需求，開展差異化空域資源配置模式探索，加快改革經(jīng)驗復制推廣。

推進軍民融合，強化空管統(tǒng)籌保障

堅持軍地協(xié)同，強化頂層設計，加快構建具有中國特色的空中交通管理現(xiàn)代化體系。

一是深化空管體制改革，強化軍地空管統(tǒng)一領導、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動，著力健全協(xié)調聯(lián)動機制。

二是健全完善軍地空管規(guī)章制度，厘清重大事項會商、聯(lián)合審批等工作機制，壓實安全管理職責。

三是加強軍地信息共享，設施、資源開放，構建一體化空管信息系統(tǒng)，提高動態(tài)感知、快速處置等能力。

四是積極構建多元主體共同參與的空管服務保障新模式，完善政府購買服務、市場化運作等機制，充分調動市場主體和社會力量的參與積極性，同時明確空管服務與空管行政監(jiān)管之間的界限，確保監(jiān)管的嚴肅性和服務的靈活性。

五是強化空防安全意識，重視無人機等低空目標對地面安全、政治安全的影響，健全預警機制，完善應急響應措施。各部委在技術、資源上積極支持配合公安部門，以有力支持公安部門加大執(zhí)法力度，有效應對低空空域安全面臨的新挑戰(zhàn)新威脅。

深化基于應用場景的空域資源配置，推進行業(yè)高質量發(fā)展

低空空域作為推動行業(yè)高質量發(fā)展的重要保障，其資源配置需緊扣物流配送、應急救援、旅游觀光等重點應用領域。

一是交通運輸與旅游等專項規(guī)劃需統(tǒng)籌考慮低空經(jīng)濟發(fā)展對空域的需求，促進空域資源與行業(yè)發(fā)展的有機銜接。

二是支持相關地區(qū)建設國家級無人機物流配送等示范區(qū)，開辟專用航路航線，簡化飛行審批流程，為規(guī)?；B(tài)化運營提供優(yōu)質高效的空域保障。

三是支持航空應急救援體系建設，建立、完善重大突發(fā)事件空域保障機制，確保各類應急救援行動擁有可靠、優(yōu)先使用的空域資源。

四是支持地方開展差異化改革探索，鼓勵各地結合資源稟賦，在物流配送、應急救援、旅游觀光等領域積極探索行業(yè)低空空域精細化管理新路徑、新模式。大力支持通航與旅游融合發(fā)展，統(tǒng)籌低空旅游發(fā)展對空域的需求，合理布局機場、起降點等設施，開辟富有地域特色的精品旅游航線，通過低空旅游串聯(lián)區(qū)域旅游資源，打造特色旅游產業(yè)集群。

強化科技賦能，提升動態(tài)管控能力

堅持創(chuàng)新驅動，加快推進低空空域管理領域關鍵核心技術攻關，為精細化管理提供有力支撐。

一是超前布局新一代空管系統(tǒng)等關鍵基礎設施，推動空管系統(tǒng)體系化設計、模塊化研發(fā)、擴展性增強，提升系統(tǒng)對低空飛行活動的適配性。

二是加快自主可控的通導監(jiān)控設備研發(fā)與應用，大力發(fā)展高精度北斗衛(wèi)星導航、寬帶衛(wèi)星通信、機載自主避障等技術與裝備，增強飛行活動全流程信息采集、共享、分析、利用能力。

三是積極運用人工智能、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等新技術，建設天空地一體化、全域感知的數(shù)字化空管云平臺，實現(xiàn)動態(tài)航跡監(jiān)視、空情態(tài)勢感知、安全風險預警等智能化應用。

四是統(tǒng)籌規(guī)劃建設國家低空飛行服務保障平臺，整合空域動態(tài)、氣象服務、飛行計劃等數(shù)據(jù)資源，向行業(yè)用戶提供一站式綜合信息服務。

五是完善行業(yè)創(chuàng)新支持政策，支持有條件的地區(qū)建設數(shù)字化國家級低空空域管理試驗區(qū)，開展前沿技術示范應用，為行業(yè)數(shù)字化轉型升級提供“樣板間”。

健全法規(guī)標準，提升行業(yè)治理效能

加快構建多層級、全方位、規(guī)范化、國際化低空空域管理標準體系，為精細化管理提供基礎支撐。

一是加快構建分層分類、簡明易行的低空空域管理法規(guī)、制度，重點出臺一批涉及通用航空管理、低空空域使用等方面的辦法。

二是加快構建多層次、覆蓋全面的行業(yè)標準體系，制定一批聚焦通用航空適航審定、機場運行、飛行服務、空防安全、公共安全等領域的國家標準和行業(yè)標準。

三是在政府主導制定的國家標準基礎上，支持行業(yè)組織和企業(yè)制定更加精細的團體標準、企業(yè)標準，因地制宜提出行業(yè)管理的特殊要求。

四是深化行業(yè)信用體系建設，建立健全守信激勵和失信懲戒機制，加大嚴重失信行為的懲處力度，營造誠實守信、公平有序的行業(yè)發(fā)展環(huán)境。

五是加強標準國際化工作，主動對接國際民航組織等國際平臺，深度參與空管程序、適航審定等國際規(guī)則標準制定與修訂，提高行業(yè)治理的國際話語權和規(guī)則制定權。

結語

低空經(jīng)濟是引領未來發(fā)展的戰(zhàn)略性資源，低空空域精細化管理則是低空經(jīng)濟騰飛的關鍵驅動力。推動低空經(jīng)濟發(fā)展的關鍵要素，從來不是簡單的產業(yè)政策，而是一項功在千秋的系統(tǒng)工程。行業(yè)需站在統(tǒng)籌發(fā)展和安全的戰(zhàn)略高度，全面貫徹新發(fā)展理念，努力把低空經(jīng)濟打造成構建新發(fā)展格局的重要支點。從激發(fā)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活力，到拉動投資和消費；從方便群眾日常出行，到提升應急救援能力和公共服務水平，無不與人民美好生活需要息息相關。把發(fā)展的目標和動力落實到促進民生改善上，一定能凝聚共襄偉業(yè)的磅礴力量。