排污許可與環(huán)境影響評價(jià)制度銜接的困境與出路

摘 要：排污許可與環(huán)境影響評價(jià)（以下簡稱“環(huán)評”）制度作為兩大環(huán)保制度，在審批、監(jiān)管和追責(zé)處罰階段的銜接有助于形成制度合力。分析了排污許可與環(huán)評制度銜接的現(xiàn)實(shí)困境，如現(xiàn)行立法規(guī)范下排污許可證申請與環(huán)評審批銜接不暢、排污許可監(jiān)管與環(huán)評監(jiān)管銜接不暢、排污許可和環(huán)評追責(zé)處罰措施均不夠合理等，提出了采取分類管理思路弱化環(huán)評審批程序、在立法和執(zhí)法上銜接排污許可監(jiān)管和環(huán)評監(jiān)管、合理設(shè)置建設(shè)單位法定義務(wù)并完善生態(tài)環(huán)境部門問責(zé)機(jī)制的出路建議，以期為構(gòu)建生態(tài)文明、優(yōu)化營商環(huán)境提供制度支撐。

關(guān)鍵詞：排污許可；環(huán)境影響評價(jià)；制度銜接；立法協(xié)同；監(jiān)管

中圖分類號：D912.6 " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " " 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

0 引 言

在“敏捷治理”時(shí)代[1]，新興技術(shù)的深度研發(fā)推動(dòng)了社會(huì)的快速變革。行政許可作為政府干預(yù)社會(huì)和市場程度最強(qiáng)的治理工具，正在通過許可證的減量化、許可程序的簡易化、服務(wù)方式的靈活化等途徑降低干預(yù)強(qiáng)度以符合“敏捷治理”時(shí)代的治理模式。在許可證的減量化方面，排污許可與環(huán)境影響評價(jià)制度的銜接逐漸成為貫徹“放管服”改革精神的重要方向。黨的十八大以來，國家層面出臺的一系列政策文件指出了排污許可與環(huán)境影響評價(jià)制度銜接的必要性和可行性。2016年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)排污許可與環(huán)境影響評價(jià)制度之間的充分協(xié)調(diào)對于實(shí)現(xiàn)全過程的污染防治具有重要意義。生態(tài)環(huán)境部于2022年頒布的《“十四五”環(huán)境影響評價(jià)與排污許可工作實(shí)施方案》中明確，“十四五”期間要持續(xù)推動(dòng)排污許可與環(huán)境評價(jià)制度在信息、業(yè)務(wù)等方面的銜接和協(xié)同?？梢姡骄慷咧g的銜接仍是一個(gè)持久的時(shí)代課題。

根據(jù)《排污許可管理辦法》，排污許可制度是指生態(tài)環(huán)境部門依相對人的申請，以發(fā)放排污許可證的方式規(guī)范排污行為，并對相對人實(shí)施證后監(jiān)管的一種環(huán)保制度。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)境影響評價(jià)法》）第二條，環(huán)境影響評價(jià)制度是有關(guān)部門事先調(diào)查、評估規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施對環(huán)境造成的影響，提出預(yù)防或減輕損害的措施并持續(xù)檢測的一種環(huán)保制度。排污許可是生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)排放污染的法律依據(jù)，其制度設(shè)計(jì)體現(xiàn)出生態(tài)環(huán)境部門的事中和事后監(jiān)管。環(huán)境影響評價(jià)則是建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目開工建設(shè)的前置性要求，展現(xiàn)了立法對建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目的事前監(jiān)管。立法的初衷在于構(gòu)建事前監(jiān)管與事后監(jiān)管相結(jié)合的環(huán)保制度體系，然而，現(xiàn)行立法對排污許可與環(huán)境影響評價(jià)制度在審批許可、監(jiān)督檢查和追責(zé)處罰等方面的規(guī)定不一，不利于銜接兩大環(huán)保制度形成合力。有鑒于此，有必要對排污許可與環(huán)境影響評價(jià)制度在立法上的銜接問題進(jìn)行探究，助力構(gòu)建從預(yù)防、控制到污染治理的全過程監(jiān)管制度體系。

1 排污許可與環(huán)境影響評價(jià)制度銜接的困境

排污許可制度盡管被視為落實(shí)環(huán)境治理體系中“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”的基礎(chǔ)[2]，但是仍與環(huán)境治理體系中其他環(huán)保制度存在不同程度的脫節(jié)。排污許可與環(huán)境影響評價(jià)制度銜接的現(xiàn)實(shí)困境主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.1 排污許可證申請與環(huán)評審批銜接不暢

在審批許可階段，生態(tài)環(huán)境部門管理的事項(xiàng)包括審批環(huán)境影響評價(jià)、受理核發(fā)排污許可證等。在該階段排污許可與環(huán)境影響評價(jià)制度的銜接主要體現(xiàn)在審批和受理核發(fā)排污許可證等事項(xiàng)的協(xié)同之中。探究審批許可階段的制度銜接，必須審視我國排污許可和環(huán)境影響評價(jià)均施行的分類管理制度?，F(xiàn)行《固定污染源排污許可分類管理名錄》頒布于2019年，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)分類管理名錄》通過于2018年。兩部分類管理名錄均以國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類為劃分基礎(chǔ)，總體上具有銜接的可能性。但是二者在管理類別的劃分原則、劃分標(biāo)準(zhǔn)和附加條件等方面具有較大差異[3]，長期以來審批環(huán)境影響評價(jià)與核發(fā)排污許可證兩套程序獨(dú)立運(yùn)行，審批階段耗時(shí)過多，影響建設(shè)單位的經(jīng)濟(jì)效益。

1.2 排污許可監(jiān)管與環(huán)評監(jiān)管銜接不暢

鑒于建設(shè)單位投產(chǎn)建設(shè)后便負(fù)有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，組織竣工環(huán)保驗(yàn)收后才能領(lǐng)取排污許可證、獲得排污權(quán)主體資格，監(jiān)督檢查階段主要從環(huán)評審批通過、進(jìn)入項(xiàng)目建設(shè)起算。生態(tài)環(huán)境部門在此階段的環(huán)保管理工作主要通過“三同時(shí)”制度、項(xiàng)目竣工驗(yàn)收制度等來保障完成。學(xué)界已有的觀點(diǎn)更多基于便利實(shí)務(wù)的視角，較少從法律層面進(jìn)行探討[4]。從法律層面審視之，監(jiān)督檢查階段排污許可與環(huán)境評價(jià)制度的銜接實(shí)際上是環(huán)評規(guī)定中確立的監(jiān)管措施與排污許可相關(guān)制度明確的監(jiān)管措施之間的協(xié)調(diào)[5]。相關(guān)環(huán)評規(guī)定中確立的監(jiān)管措施包括《環(huán)境影響評價(jià)法》第二十四條規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)制度、《環(huán)境影響評價(jià)法》第二十八條規(guī)定的生態(tài)環(huán)境部門跟蹤檢查制度、《環(huán)境影響評價(jià)法》第二十七條和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià)管理辦法（試行）》規(guī)定的環(huán)境影響后評價(jià)制度等。在較長一段時(shí)期，排污許可與環(huán)境評價(jià)制度之間的銜接并非立法的重點(diǎn)內(nèi)容，以至于《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理?xiàng)l例》等規(guī)范中缺少相關(guān)監(jiān)管規(guī)定。近年來通過的《排污許可管理?xiàng)l例》等規(guī)范也缺乏對排污許可證辦理后的監(jiān)管制度作出規(guī)定，可見制度改革的重心在于排污許可證的核發(fā)而非證后監(jiān)管。環(huán)評監(jiān)管的制度要義必然涉及對建設(shè)單位排放污染的監(jiān)管，然而環(huán)評和排污許可相關(guān)規(guī)范均未能從立法上明確兩套監(jiān)管制度之間的關(guān)系，這不僅容易導(dǎo)致兩套監(jiān)管措施爭奪監(jiān)管話語權(quán)，也容易導(dǎo)致兩套監(jiān)管措施“井水不犯河水”，不利于監(jiān)管實(shí)踐的開展。

1.3 排污許可和環(huán)評追責(zé)處罰措施均不夠合理

《排污許可管理?xiàng)l例》第五章規(guī)定了排污許可制度的法律責(zé)任（見表1），《環(huán)境影響評價(jià)法》第四章、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第五章和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià)管理辦法（試行）》第十一條規(guī)定了環(huán)境影響評價(jià)制度的法律責(zé)任（見表2）。排污許可制度中僅有一條以生態(tài)環(huán)境部門為被罰主體，環(huán)評制度中也僅有兩條以生態(tài)環(huán)境部門為被罰主體。針對生態(tài)環(huán)境部門及其工作人員的處罰只有行政處分和刑事責(zé)任等方式，并以行政處分為主。形成鮮明對比的是，在追責(zé)處罰階段立法對建設(shè)單位等相對人的處罰方式較多，處罰力度也較重。排污許可與環(huán)境評價(jià)制度在追責(zé)處罰規(guī)定上顯示出相似的特征，即重在處罰相對人而輕于問責(zé)行政機(jī)關(guān)，這是由于受到傳統(tǒng)行政立法圍繞環(huán)境利益、以結(jié)果為導(dǎo)向的立法思路的影響[6]。因此，排污許可與環(huán)境評價(jià)制度在追責(zé)處罰階段的銜接必須重視立法思路的轉(zhuǎn)向，調(diào)整和細(xì)化針對相對人的處罰措施，并強(qiáng)化對行政機(jī)關(guān)及其相對人的問責(zé)。

2 排污許可與環(huán)境影響評價(jià)制度銜接的出路

針對審批許可階段、監(jiān)督檢查階段和追責(zé)處罰階段排污許可與環(huán)境評價(jià)制度銜接存在的困境，本文從以下三個(gè)方面提出應(yīng)對策略。

2.1 采取分類管理思路，弱化環(huán)評審批程序

《排污許可管理?xiàng)l例》第二條第二款規(guī)定，按照污染物產(chǎn)生量、排放量、對環(huán)境的影響程度等因素，對排污單位實(shí)行排污許可分類管理。在審批許可階段，排污許可與環(huán)境評價(jià)制度的銜接也可以采納分類管理思路，將建設(shè)規(guī)劃項(xiàng)目按照對環(huán)境影響的大小，分類實(shí)施重點(diǎn)管理和簡化管理[7]。2014年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《精簡審批事項(xiàng)規(guī)范中介服務(wù)實(shí)行企業(yè)投資項(xiàng)目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度工作方案》指出，重特大規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)經(jīng)過環(huán)評審批。由此可知，如果按照排污許可分類管理思路來劃分，無論是重特大規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目還是非重特大規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目，都有可能對環(huán)境影響較大。因?yàn)椤杜盼墼S可管理?xiàng)l例》并未明確重特大項(xiàng)目和非重特大項(xiàng)目的具體范圍，立法層面仍然存在空白。關(guān)于非重特大項(xiàng)目的環(huán)評審批義務(wù)，2014年國務(wù)院印發(fā)的《清理規(guī)范投資項(xiàng)目報(bào)建審批事項(xiàng)實(shí)施方案》指出，保留生態(tài)環(huán)境部門非重特大項(xiàng)目的環(huán)評審批，但是沒有規(guī)定該環(huán)評審批為前置性審批。未突出環(huán)評審批前置性的影響在于，可以在非重特大項(xiàng)目獲批之后將環(huán)評文件與排污許可申請材料同步報(bào)批。總之，根據(jù)目前的政策法律體系，對環(huán)境影響較大的重特大規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)施排污許可重點(diǎn)管理制度，對該項(xiàng)目申領(lǐng)排污許可前需要履行前置性環(huán)評審批義務(wù)；而對環(huán)境影響較小的非重特大規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)實(shí)施排污許可簡化管理制度，對該項(xiàng)目申領(lǐng)排污許可時(shí)可以同時(shí)報(bào)批環(huán)評文件[8]。具體而言，在審批許可階段，排污許可與環(huán)境評價(jià)制度的銜接應(yīng)當(dāng)尊重《環(huán)境影響評價(jià)法》第二十五條規(guī)定的環(huán)評審批后方可建設(shè)項(xiàng)目等有關(guān)程序，弱化而非取消建設(shè)單位的環(huán)評審批程序，并在保留環(huán)評審批程序的基礎(chǔ)上設(shè)置靈活性規(guī)定。近年來，環(huán)評告知承諾制改革已經(jīng)推廣開來[9]，可以參照安徽、江西、黑龍江等地的環(huán)評審批改革經(jīng)驗(yàn)優(yōu)化《環(huán)境影響評價(jià)法》的相關(guān)規(guī)定。例如在《環(huán)境影響評價(jià)法》中增加告知承諾試點(diǎn)名錄制作為特殊規(guī)定，明確列入此名錄的規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目不必執(zhí)行前置性環(huán)評審批要求。就排污許可載明的事項(xiàng)而言，可以參照《排污許可管理?xiàng)l例》第七條第二款第二項(xiàng)的規(guī)定，要求生態(tài)環(huán)境部門頒發(fā)排污許可證時(shí)將環(huán)評審批文件中相關(guān)信息列入排污許可證，明確建設(shè)單位環(huán)境保護(hù)義務(wù)的各項(xiàng)具體指標(biāo)。

2.2 在立法和執(zhí)法上銜接排污許可監(jiān)管和環(huán)評監(jiān)管

在監(jiān)督檢查階段，排污許可與環(huán)境評價(jià)制度銜接的關(guān)鍵在于排污許可與建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)、生態(tài)環(huán)境部門跟蹤檢查、環(huán)境影響后評價(jià)等制度的協(xié)調(diào)。

第一，與規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)制度的協(xié)調(diào)?！董h(huán)境影響評價(jià)法》第二十四條第一款僅規(guī)定在規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)或防污措施等發(fā)生重大變動(dòng)時(shí)，建設(shè)單位具有再次提交環(huán)評文件的義務(wù)。但是，重大變動(dòng)制度并沒明晰重新提交環(huán)評文件與提交排污許可申請之間的順序[10]。如果重新提交環(huán)評文件不影響規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的施工，那么環(huán)評文件和排污許可申請表便可同時(shí)報(bào)批。這種情形下，規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的污染排放量、產(chǎn)生量可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)審批的環(huán)評文件中列明的數(shù)量，對環(huán)境的負(fù)面影響也可能顯著加大。因而，在規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目發(fā)生重大變化時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)中止規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目的施工，要求建設(shè)單位重新提交環(huán)評文件，待新的環(huán)評文件得到審批、規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目施工完成并驗(yàn)收完畢，建設(shè)單位才能申領(lǐng)排污許可證。也就是說，《排污許可管理?xiàng)l例》第七條應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定，申請排污許可證應(yīng)當(dāng)遞交的環(huán)評文件包括規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)后經(jīng)重新審批通過的環(huán)評文件。

第二，與生態(tài)環(huán)境部門跟蹤檢查制度的協(xié)調(diào)?！董h(huán)境影響評價(jià)法》第二十八條規(guī)定生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)對建設(shè)項(xiàng)目投入生產(chǎn)或者使用后產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行跟蹤檢查，其初衷在于將環(huán)評審查從事前審查延伸至事中事后審查以構(gòu)建全過程的監(jiān)督審查體系。然而，即便《排污許可管理?xiàng)l例》專設(shè)第四章“監(jiān)督檢查”，該制度設(shè)計(jì)依然缺少配套落實(shí)措施，對如何持續(xù)地開展跟蹤檢查缺乏法制回應(yīng)[11]。為此，可以考慮將生態(tài)環(huán)境部門的跟蹤檢查制度納入《排污許可管理?xiàng)l例》，在第四章中增設(shè)生態(tài)環(huán)境部門監(jiān)督檢查的具體方式、途徑、措施等。還可以在第二十八條中將“環(huán)評情況”增列為確定檢查頻次和檢查方式的影響因素。由此，在排污許可日常監(jiān)督檢查中，跟蹤檢查項(xiàng)目環(huán)評情況成為生態(tài)環(huán)境部門的監(jiān)管重點(diǎn)，有助于實(shí)現(xiàn)兩種制度在監(jiān)督檢查階段的銜接。

第三，與環(huán)境影響后評價(jià)制度的協(xié)調(diào)。環(huán)境影響后評價(jià)是繼環(huán)境影響評價(jià)之后，檢驗(yàn)實(shí)際的環(huán)境影響和監(jiān)督潛在環(huán)境損害活動(dòng)而進(jìn)行的管理過程[12]?！董h(huán)境影響評價(jià)法》第二十七條為實(shí)施環(huán)境影響后評價(jià)制度提供了基本遵循?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià)管理辦法（試行）》以專門立法的方式規(guī)定了環(huán)境影響后評價(jià)制度啟動(dòng)的原因、時(shí)間、實(shí)施措施等。與生態(tài)環(huán)境部門跟蹤檢查制度相似，環(huán)境影響后評價(jià)制度也存在難以具體落實(shí)的問題。筆者認(rèn)為，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響后評價(jià)管理辦法（試行）》第八條，環(huán)境影響后評價(jià)一般在規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)后3～5年內(nèi)才開展，而排污許可執(zhí)法檢查具有日常性和常態(tài)化特征，不應(yīng)突出環(huán)境影響后評價(jià)而弱化排污許可執(zhí)法檢查，而應(yīng)以排污許可執(zhí)法為中心，具體開展環(huán)境影響后評價(jià)。

2.3 合理設(shè)置建設(shè)單位法定義務(wù)并完善生態(tài)環(huán)境部門問責(zé)機(jī)制

追責(zé)處罰階段排污許可與環(huán)境評價(jià)制度的銜接應(yīng)當(dāng)重視立法思路向合理設(shè)置建設(shè)單位法定義務(wù)和完善生態(tài)環(huán)境部門問責(zé)機(jī)制的轉(zhuǎn)變。

第一，合理設(shè)置建設(shè)單位法定義務(wù)。從審批許可階段來看，可將建設(shè)單位的責(zé)任歸結(jié)為未依法報(bào)批環(huán)評文件責(zé)任和未依法申請排污許可責(zé)任，具體違法情形包括未按程序報(bào)批或申請、報(bào)批或申請?jiān)旒俚??！董h(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條、第三十二條和《排污許可管理?xiàng)l例》第三十三條、第四十條均規(guī)定了建設(shè)單位未依法報(bào)批環(huán)評文件責(zé)任和未依法申請排污許可應(yīng)受到的行政處罰。如果建設(shè)單位在申請排污許可時(shí)遞交虛假的環(huán)評文件，那么建設(shè)單位事實(shí)上先后實(shí)施了兩次違法行為，即先欺騙環(huán)評審批機(jī)關(guān)通過環(huán)評文件，后以虛假的環(huán)評文件欺騙排污許可審批機(jī)關(guān)，對其處以兩次處罰并不違背“一事不再罰”原則。為此應(yīng)當(dāng)明確《排污許可管理?xiàng)l例》第四十條規(guī)定的“欺騙手段”包括申請排污許可時(shí)遞交虛假的環(huán)評文件，從而優(yōu)化建設(shè)單位違法責(zé)任的配置。從監(jiān)督檢查階段來看，規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)制度、生態(tài)環(huán)境部門跟蹤檢查制度和環(huán)境影響后評價(jià)制度均不需要設(shè)置新的責(zé)任條款。其中，規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目重大變動(dòng)后建設(shè)單位應(yīng)先履行環(huán)保報(bào)批義務(wù)、后申請排污許可，無需設(shè)置額外法律責(zé)任。環(huán)境影響后評價(jià)與排污許可執(zhí)法檢查可在程序上予以銜接，處罰建設(shè)單位適用《排污許可管理?xiàng)l例》第三十四條等條款。而生態(tài)環(huán)境部門跟蹤檢查制度涉及的環(huán)評文件造假責(zé)任，已由《環(huán)境影響評價(jià)法》第二十八條明確指引，按該法第三十二條和第三十四條實(shí)施處罰，亦無需設(shè)置新的法律責(zé)任。

第二，通過實(shí)施環(huán)保督察和環(huán)境公益訴訟制度完善生態(tài)環(huán)境部門問責(zé)機(jī)制。我國環(huán)保督察制度經(jīng)歷了從“督企”到“督政”，再發(fā)展為“黨政同責(zé)”的中央環(huán)保督察的演變歷程，對于督促地方履職發(fā)揮了重要作用[13]。應(yīng)當(dāng)發(fā)揮環(huán)保督察的制度功效，貫徹排污許可與環(huán)境評價(jià)制度要求，完善問責(zé)的啟動(dòng)程序、調(diào)查核實(shí)程序、處理決定程序和信息公開程序，加大對生態(tài)環(huán)境部門違法的處罰力度，建立科學(xué)合理的排污許可和環(huán)評督察機(jī)制。環(huán)境行政公益訴訟制度是指檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟案件時(shí)必須履行的一種法定程序，其法定方式是提出檢察建議，內(nèi)容是依法督促行政機(jī)關(guān)糾正違法行政行為、履行法定職責(zé)[14]。應(yīng)當(dāng)注重發(fā)揮環(huán)境行政公益訴訟訴前程序的督促功能，在訴訟中注重審查生態(tài)環(huán)境部門是否全面履行《排污許可管理?xiàng)l例》《環(huán)境影響評價(jià)法》等規(guī)范規(guī)定的職責(zé)。通過實(shí)施環(huán)保督察和環(huán)境公益訴訟制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)失職、瀆職的生態(tài)環(huán)境部門及其工作人員，便于執(zhí)法部門依照有關(guān)法律責(zé)任條款予以追責(zé)，從而加大問責(zé)力度，督促生態(tài)環(huán)境部門及其工作人員依法履職。

3 結(jié)束語

排污許可制度和環(huán)境影響評價(jià)制度都是環(huán)保領(lǐng)域的重要制度。近年來，我國強(qiáng)調(diào)構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，排污許可制度與包括環(huán)評制度在內(nèi)的其他環(huán)保制度存在銜接的必要性。由于排污許可與環(huán)境評價(jià)制度擁有各自的法制體系，兩者在審批許可、監(jiān)督檢查和追責(zé)處罰等方面的規(guī)定各異，實(shí)施銜接面臨不同程度的困境。建議弱化環(huán)評審批程序、協(xié)調(diào)排污許可監(jiān)管和環(huán)評監(jiān)管措施、合理設(shè)置建設(shè)單位法定義務(wù)，并通過實(shí)施環(huán)保督察和環(huán)境公益訴訟制度完善生態(tài)環(huán)境部門問責(zé)機(jī)制。立法機(jī)關(guān)和執(zhí)法機(jī)關(guān)等部門應(yīng)通力合作，持續(xù)推動(dòng)排污許可與環(huán)境評價(jià)制度的銜接，為構(gòu)建生態(tài)文明、優(yōu)化營商環(huán)境提供制度保障。

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Dilemmas and Solutions of the Connection between Pollutant Discharge Permit System and Environmental Impact Assessment System

WANG Shaoquan，CUI Yueming

（School of Law，Hunan Normal University，Changsha 410081，China）

Abstract：Pollutant discharge permit system and environmental impact assessment （hereinafter referred to as“EIA”） system are two major environmental protection systems，their connection in the stages of approval，regulation，accountability and punishment helps to form a synergistic effect. This paper analyzes the current dilemmas in the connection between pollutant discharge permit system and EIA system，such as the unsmooth connection between pollutant discharge permit application and EIA approval under current legislative norms，the poor connection between pollutant discharge permit supervision and EIA supervision，and unreasonable accountability and punishment measures for pollutant discharge permit system and EIA system. Furthermore，suggestions are proposed such as adapting a classification management approach to weaken the EIA approval process，establishing a legislative and enforcement linkage between pollutant discharge permit supervision and EIA supervision，reasonably defining the legal obligations of construction units，and improving the accountability mechanism of the ecological environment departments，with the aim of providing institutional support for building an ecological civilization and optimizing the business environment.

Key words：pollutant discharge permit；environmental impact assessment；system connection；legislative coordination；supervision