數(shù)字化環(huán)境治理背景下“智能型”環(huán)境法典建構(gòu)問題探析

馬 馳 儀 然

(哈爾濱商業(yè)大學(xué) 法學(xué)院,哈爾濱 150028)

《全國(guó)人大常委會(huì)2021年度立法工作計(jì)劃》明確提出:研究啟動(dòng)環(huán)境法典、教育法典、行政基本法典等條件成熟的行政立法領(lǐng)域的法典編纂工作。隨著信息技術(shù)的蓬勃發(fā)展,大數(shù)據(jù)、人工智能以及在線監(jiān)測(cè)等數(shù)字治理方式成為解決環(huán)境問題的有效手段,新興科學(xué)技術(shù)的廣泛應(yīng)用已經(jīng)成為環(huán)境法法典化的時(shí)代大背景,這就表明在未來的環(huán)境法典建構(gòu)過程中既要關(guān)注篇章體系等傳統(tǒng)問題,也要正面回應(yīng)數(shù)字化環(huán)境治理方式對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境法律規(guī)則帶來的新沖擊。

一、“智能型”環(huán)境法典的新手段:數(shù)字化環(huán)境治理

通過數(shù)字化方式治理環(huán)境問題,是指結(jié)合新興信息技術(shù)及海量環(huán)境數(shù)據(jù)進(jìn)行決策、監(jiān)管、執(zhí)行及反饋等,形成一種新的方法、路徑或可能性以解決環(huán)境問題[1]。數(shù)字化成為環(huán)境治理的新型手段和工具,是“智能型”環(huán)境法典建構(gòu)的時(shí)代基礎(chǔ)。

(一)數(shù)字化環(huán)境治理的形成

環(huán)境治理與技術(shù)的發(fā)展息息相關(guān),二者存在天然的聯(lián)系。技術(shù)的更新和環(huán)境治理的融合共經(jīng)歷了三個(gè)歷史階段,即“人工環(huán)境治理時(shí)期”“半自動(dòng)環(huán)境治理時(shí)期”及“全自動(dòng)環(huán)境治理時(shí)期”。二十世紀(jì)五十年代至七十年代為“人工環(huán)境治理時(shí)期”,這一階段的環(huán)保工作以人工為主、技術(shù)輔之?！鞍胱詣?dòng)環(huán)境治理時(shí)期”持續(xù)至二十世紀(jì)末,此時(shí)的環(huán)境治理技術(shù)已經(jīng)有了巨大的進(jìn)步,但依然充當(dāng)輔助人的角色。近20年的“全自動(dòng)環(huán)境治理時(shí)期”,形成了以新興的科學(xué)技術(shù)為基礎(chǔ),集風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、污染識(shí)別、應(yīng)急管理和自動(dòng)決策等職能于一體的環(huán)境數(shù)據(jù)聚合平臺(tái),以環(huán)境數(shù)據(jù)為軸,通過海量環(huán)境數(shù)據(jù)的采集、存儲(chǔ)和運(yùn)用的綜合環(huán)境治理模式[2]。

(二)數(shù)字化環(huán)境治理的優(yōu)勢(shì)

一是監(jiān)測(cè)精準(zhǔn)。數(shù)字時(shí)代依靠計(jì)算機(jī)、5G即時(shí)通信以及遙感衛(wèi)星等新興技術(shù)實(shí)現(xiàn)了涵蓋空氣、水源、土壤等多種環(huán)境要素的立體化環(huán)境監(jiān)測(cè)體系。數(shù)字化環(huán)境治理監(jiān)測(cè)體系不僅實(shí)現(xiàn)了環(huán)境要素量上的提升,也實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)分析的準(zhǔn)確性,能夠?qū)崟r(shí)反映環(huán)境要素的變化情況。

二是預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)。在半自動(dòng)環(huán)境治理時(shí)期,除了信息技術(shù)水平的限制之外,彼時(shí)收集的環(huán)境要素?cái)?shù)據(jù)顆粒較大,也比較分散,無法及時(shí)準(zhǔn)確地預(yù)防環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。數(shù)字時(shí)代最重要的特征就是精細(xì)化,數(shù)字化環(huán)境治理將收集的環(huán)境要素?cái)?shù)據(jù)顆粒進(jìn)一步打碎,并進(jìn)行自主識(shí)別分析,繼而通過深度學(xué)習(xí)將不同場(chǎng)景、主體的環(huán)境要素和污染數(shù)據(jù)相互融合,最終實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的精準(zhǔn)預(yù)測(cè)。

三是自主決策。數(shù)字時(shí)代人工智能的發(fā)展不僅使數(shù)據(jù)處理能力加強(qiáng),并且可以通過相關(guān)算法程序?qū)崿F(xiàn)自主決策,比如污染監(jiān)測(cè)設(shè)備發(fā)現(xiàn)某一區(qū)域污染物超標(biāo),算法會(huì)依據(jù)不同的場(chǎng)景依靠數(shù)據(jù)平臺(tái)自動(dòng)進(jìn)行罰款或?qū)嵤┢渌唧w行政行為。信息技術(shù)算法會(huì)繼續(xù)自我學(xué)習(xí),不斷優(yōu)化其工作機(jī)制,從而更好地輔助環(huán)境治理主體應(yīng)對(duì)各種突發(fā)環(huán)境問題。

二、數(shù)字化環(huán)境治理方式對(duì)環(huán)境法律規(guī)則的沖擊

數(shù)字化環(huán)境治理方式是一把利弊兼具的“雙刃劍”,它具備傳統(tǒng)環(huán)境治理手段所不具有的優(yōu)勢(shì),但同時(shí)也引發(fā)了一系列的風(fēng)險(xiǎn),導(dǎo)致政府公權(quán)力的流失,進(jìn)而沖擊現(xiàn)有的環(huán)境法律規(guī)則體系。

(一)數(shù)字化環(huán)境治理導(dǎo)致公權(quán)力的流失

在信息革命之前,技術(shù)僅是一種手段,它本身無所謂善惡,所有的一切取決于人從中選出什么,人將其置于什么條件下[3]。因此,僅作為人類工具的技術(shù)本身并不具備其他的價(jià)值功能,所產(chǎn)生的“技術(shù)權(quán)力”也可以忽略。然而隨著數(shù)字時(shí)代的到來,現(xiàn)代信息技術(shù)慢慢超越了以往技術(shù)手段的工具屬性,如環(huán)境自主決策、環(huán)境輔助監(jiān)管能夠依據(jù)現(xiàn)有條件做出一定的自主價(jià)值判斷,逐漸演變成一種“數(shù)字治理權(quán)力”。

技術(shù)層面的“數(shù)字治理權(quán)力”打破了“規(guī)制與被規(guī)制、監(jiān)管與被監(jiān)管”[4]的二元模型,沖擊著傳統(tǒng)的環(huán)境法律關(guān)系。本應(yīng)作為被規(guī)制者和被監(jiān)管者的技術(shù)掌控者通過技術(shù)控制介入環(huán)境法律規(guī)制體系,導(dǎo)致了實(shí)然層面上政府權(quán)力的流失。有學(xué)者指出,信息技術(shù)的更新迭代與環(huán)境資源保護(hù)立法具有同步性,稱為“環(huán)境法律技術(shù)化”[5]。然而立法過程往往落后于信息技術(shù)的更新發(fā)展,信息技術(shù)逐漸向環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域滲透,出現(xiàn)了新型的“數(shù)字治理權(quán)力”,由于法律的滯后性特征,現(xiàn)有制度對(duì)快速膨脹的權(quán)力往往有心無力,這就使“數(shù)字治理權(quán)力”具有合理且合法的事實(shí)。

(二)公權(quán)力的流失導(dǎo)致法律規(guī)則失靈

傳統(tǒng)治理模式下,環(huán)境法律通過規(guī)范程序、設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)技術(shù)的監(jiān)管,通過引入第三方評(píng)估、專家鑒定等制度實(shí)現(xiàn)對(duì)“技術(shù)權(quán)力”的限制。然而在數(shù)字化環(huán)境治理的時(shí)代背景下,依靠信息技術(shù)所設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)和做出的決策似乎更具有可信性和可行性,技術(shù)掌控者則在環(huán)境治理中占據(jù)著優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)地位,進(jìn)一步異化成為法律制度后的“數(shù)字規(guī)制者”,其權(quán)威難以挑戰(zhàn)。

“數(shù)字治理權(quán)力”導(dǎo)致政府的公權(quán)力流入技術(shù)掌控者的“科技黑箱”,法律的權(quán)威受到損害。如若“數(shù)字治理權(quán)力”繼續(xù)膨脹導(dǎo)致環(huán)境法律規(guī)制的失靈,將會(huì)產(chǎn)生影響大、范圍廣的巨大破壞,其中既有信息技術(shù)的大量自主決策產(chǎn)生的程序正義缺失,也有因數(shù)據(jù)的不匹配和算法錯(cuò)誤造成的實(shí)體正義偏頗。通過數(shù)字化方式治理環(huán)境問題使不公正的過程和不公正的結(jié)果更具隱蔽性,導(dǎo)致傳統(tǒng)法律規(guī)制失靈,難以發(fā)揮作用。

三、數(shù)字時(shí)代“智能型”環(huán)境法典的價(jià)值基礎(chǔ)

數(shù)字化環(huán)境治理方式不僅需要國(guó)家公權(quán)力的參與,更需要技術(shù)掌控者提供科技支持,其參與主體的多元性以及治理過程的復(fù)雜性前所未有。基于此,法律制度方面的規(guī)制,環(huán)境法典的內(nèi)在價(jià)值基礎(chǔ)尤為重要。

(一)塑造新型環(huán)境正義理念,實(shí)現(xiàn)數(shù)字環(huán)境正義

作為環(huán)境法律制度的價(jià)值基礎(chǔ),環(huán)境正義理念(1)環(huán)境正義理念是指:所有人,不分世代、國(guó)籍、民族、種族、性別、教育、區(qū)域、地位、貧富等,都平等享有秩序、整潔及可持續(xù)性環(huán)境的自由以及免受環(huán)境破壞的危害之權(quán)利。探討的是分配正義,不僅是人與人、國(guó)與國(guó)之間,更有現(xiàn)代人和后代人、人類與其他物種之間的資源分配與責(zé)任承擔(dān)問題[6]。但是在數(shù)字時(shí)代,信息技術(shù)不僅僅是環(huán)境治理的手段,也是國(guó)家機(jī)器、技術(shù)掌控者以及社會(huì)組織的價(jià)值判斷工具,其特殊性決定了“智能型”環(huán)境法典要與時(shí)俱進(jìn),塑造新型的環(huán)境正義理念,包括環(huán)境實(shí)體正義和環(huán)境程序正義。

其一,數(shù)字時(shí)代的環(huán)境實(shí)體正義。由于個(gè)體之間所能獲取的信息是不平等的,加之算法技術(shù)對(duì)數(shù)據(jù)的掌握情況存在差異,在實(shí)踐過程中往往會(huì)出現(xiàn)“數(shù)據(jù)霸權(quán)”的現(xiàn)象,數(shù)字時(shí)代的環(huán)境非正義更具隱蔽性和破壞性,信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用使社會(huì)公眾對(duì)其產(chǎn)生依賴性和信任感,在不知不覺中成為環(huán)境非正義所侵害的對(duì)象?；诖?實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利和義務(wù)的分配正義必須進(jìn)行相關(guān)信息公開和數(shù)據(jù)解釋,依據(jù)不同的治理場(chǎng)景,綜合考慮各種環(huán)境要素類型、參與主體和數(shù)據(jù)信息情況,合理地應(yīng)用數(shù)字化治理方式,使“智能型”環(huán)境法典更加關(guān)注環(huán)境實(shí)體正義。

其二,數(shù)字時(shí)代的環(huán)境程序正義。環(huán)境程序正義要求監(jiān)管者“依良法、施善行”,公正處理環(huán)境事務(wù),平等對(duì)待環(huán)境主體,并依托制度化的保障措施來保證程序的規(guī)范、合理[7]。通過數(shù)字化方式治理環(huán)境問題深度參與了傳統(tǒng)環(huán)境治理的立法、執(zhí)行、決策和監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié),進(jìn)一步影響環(huán)境程序正義。對(duì)此,要將機(jī)會(huì)均等、保障相關(guān)主體的參與權(quán)和知情權(quán)、過程公開以及結(jié)果公正納入到數(shù)字化環(huán)境治理之中。在數(shù)據(jù)收集階段,需要保障相關(guān)主體的參與權(quán)和知情權(quán);在數(shù)據(jù)應(yīng)用階段,要將程序“透明化”原則貫徹到數(shù)字化治理的各個(gè)環(huán)節(jié)。

(二)防患未然,貫徹風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則

以往的環(huán)境法律規(guī)制程序啟動(dòng)以現(xiàn)實(shí)的環(huán)境損害發(fā)生為前提,采用末端反應(yīng)規(guī)制措施,并通過“肇事者原則”進(jìn)行責(zé)任的界定與承擔(dān)[8]。傳統(tǒng)的模式下技術(shù)是清晰可見的,環(huán)境規(guī)制的主要目標(biāo)在于保護(hù)主體被侵害的法益及補(bǔ)償主體的利益損失。信息技術(shù)時(shí)代,數(shù)字化環(huán)境治理方式介入環(huán)境法律規(guī)制,推進(jìn)了國(guó)家環(huán)境治理,但同時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)引入規(guī)制領(lǐng)域,給環(huán)境治理帶來了極大的不確定性。

注重事后救濟(jì)的傳統(tǒng)環(huán)境法律制度難以應(yīng)對(duì)數(shù)字化環(huán)境治理帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn),為防范這種新型規(guī)制風(fēng)險(xiǎn),應(yīng)對(duì)環(huán)境治理過程中的不確定性,在“智能型”環(huán)境法典中要開篇明義地確定“風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則”,并且謹(jǐn)慎審思數(shù)字化環(huán)境治理的全過程,采取動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制措施。首先,在環(huán)境數(shù)據(jù)的處理階段,新興數(shù)字技術(shù)的應(yīng)用必不可少,但是要設(shè)置信息技術(shù)的使用標(biāo)準(zhǔn),將新技術(shù)限制在一定的范圍之內(nèi),以降低數(shù)字化環(huán)境治理帶來的新型風(fēng)險(xiǎn)。其次,要秉持“早發(fā)現(xiàn)、早治理”的原則,建立數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)預(yù)警以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制,及時(shí)發(fā)現(xiàn)環(huán)境問題隱患。最后,事前預(yù)防機(jī)制要與事后救濟(jì)措施相匹配,正確應(yīng)用比例原則,綜合衡量損益成本,保障事后規(guī)制措施的合理性與可行性,防止環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步演變成環(huán)境危機(jī)。

四、數(shù)字時(shí)代“智能型”環(huán)境法典的制度框架

數(shù)字時(shí)代的“智能型”環(huán)境法典并不需要將所有規(guī)則加以詳細(xì)規(guī)定,法典編纂既要關(guān)注重塑環(huán)境法律文本,也要糾正對(duì)策法學(xué)的傾向,立足于未來的環(huán)境治理需求,為全球環(huán)境法法典化進(jìn)程貢獻(xiàn)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。

(一)實(shí)現(xiàn)規(guī)則與數(shù)字的交互

首先,“智能型”環(huán)境法典要實(shí)現(xiàn)數(shù)字治理方式的法律化。數(shù)字環(huán)境治理方式更加便捷、高效和智能,使數(shù)字代碼與法律制度之間的界限日益模糊,以往傳統(tǒng)的環(huán)境法律規(guī)則逐步向“智能型”環(huán)境法典過渡。但是由數(shù)字環(huán)境治理所產(chǎn)生的“數(shù)字治理權(quán)力”導(dǎo)致了一系列的風(fēng)險(xiǎn),現(xiàn)階段要規(guī)定數(shù)字治理方式法律化的方法和邊界,將環(huán)境監(jiān)管法律制度內(nèi)置于數(shù)字技術(shù)代碼之中,調(diào)整數(shù)字技術(shù)與法律制度之間的關(guān)系,強(qiáng)調(diào)在環(huán)境治理中運(yùn)用數(shù)字手段確定環(huán)境規(guī)則。

其次,“智能型”環(huán)境法典要實(shí)現(xiàn)法律制度的數(shù)字化。盡管法律代碼化將面臨重大挑戰(zhàn),將模糊的法律“濕規(guī)則”轉(zhuǎn)換為精確的技術(shù)“干規(guī)則”,必然以喪失法律靈活性和無縫隙性為代價(jià)[9]。但是環(huán)境法律規(guī)則并不能完全數(shù)字代碼化,而且數(shù)字環(huán)境治理方式也不能全部法律化,所以規(guī)范確定數(shù)字化的應(yīng)用場(chǎng)景,明確什么情境下可以數(shù)字化,什么情境下不應(yīng)當(dāng)數(shù)字化,尤其是信息技術(shù)應(yīng)用能夠自動(dòng)學(xué)習(xí),根據(jù)具體情形確定法律制度適度數(shù)字化的范疇。

(二)建立算法程序監(jiān)管機(jī)制

在數(shù)字化環(huán)境治理過程中,信息技術(shù)的算法程序歧視是引發(fā)環(huán)境非正義的主要原因。因此,在數(shù)據(jù)應(yīng)用的過程中要對(duì)偏見算法設(shè)置監(jiān)管機(jī)制,并且依據(jù)不同的場(chǎng)景動(dòng)態(tài)調(diào)整監(jiān)管措施,以實(shí)現(xiàn)環(huán)境正義價(jià)值目標(biāo)。

首先,算法程序必須公開。在數(shù)字化環(huán)境治理過程中,信息技術(shù)的算法程序歧視是引發(fā)環(huán)境非正義的主要原因。通過設(shè)置法定公開制度,將算法程序的運(yùn)行過程和處理結(jié)果透明化。算法程序在管理者和被管理者之間筑起了一道“高墻”,造成了二者之間的信息不對(duì)稱和不平等,但是通過算法程序的公開化將“高墻”打破,使社會(huì)大眾能夠理解算法程序運(yùn)行流程,從而預(yù)防算法程序偏見風(fēng)險(xiǎn)[10]。

其次,設(shè)置算法程序解釋請(qǐng)求權(quán)。此項(xiàng)權(quán)利源自于歐盟GDPR(《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例General Data Protection Regulations)》中規(guī)定的“算法解釋權(quán)”(2)歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》第22條第3款:針對(duì)自動(dòng)化決策的保障措施,數(shù)據(jù)控制者應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施保障數(shù)據(jù)主體的權(quán)利、自由、正當(dāng)利益,數(shù)據(jù)主體有權(quán)對(duì)控制者進(jìn)行干預(yù),表達(dá)其觀點(diǎn)并對(duì)決策提出異議。,我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》第二十四條第三款也有類似規(guī)定(3)《中華人民共和國(guó)個(gè)人信息保護(hù)法》第24條第3款:通過自動(dòng)化決策方式作出對(duì)個(gè)人權(quán)益有重大影響的決定,個(gè)人有權(quán)要求個(gè)人信息處理者予以說明,并有權(quán)拒絕個(gè)人信息處理者僅通過自動(dòng)化決策的方式作出決定。。為了對(duì)抗技術(shù)掌控者的“科技黑箱”,確保環(huán)境治理過程中的數(shù)據(jù)收集、使用以及分享的合理性,要賦予社會(huì)公眾以算法程序解釋請(qǐng)求權(quán),此項(xiàng)權(quán)利要以環(huán)境治理相關(guān)性為前提,以公眾的可理解性和可救濟(jì)性為目標(biāo),以造成或可能造成實(shí)然權(quán)益損耗為行使條件。

五、結(jié)語

我國(guó)的法典化進(jìn)程正在逐步推進(jìn),環(huán)境法典的編纂已經(jīng)提上日程,但是鮮有研究注意到數(shù)字化環(huán)境治理背景下新型環(huán)境治理手段帶來的風(fēng)險(xiǎn)。一部“智能型”的環(huán)境法典是我國(guó)環(huán)境法法典化的最終形態(tài),首先,要認(rèn)識(shí)到數(shù)字化環(huán)境治理方式對(duì)傳統(tǒng)環(huán)境法規(guī)的沖擊,謹(jǐn)慎使用信息技術(shù);其次,環(huán)境正義理念是“智能型”環(huán)境法典的價(jià)值基礎(chǔ),要落實(shí)到法典建構(gòu)的各個(gè)環(huán)節(jié);第三,不同于以往的環(huán)境法律,新的環(huán)境法典一定要加強(qiáng)對(duì)“數(shù)字治理權(quán)力”的限制,實(shí)現(xiàn)數(shù)字與規(guī)則的交互,構(gòu)建算法程序監(jiān)管機(jī)制。建構(gòu)一部真正將數(shù)字技術(shù)和法律制度相融合的“智慧型”環(huán)境法典仍然前路漫漫,但這是中國(guó)法治進(jìn)程的迫切需要,也是環(huán)境法學(xué)界的歷史責(zé)任和使命。