預(yù)防性行政公益訴訟的制度確立芻議

黃號(hào)山

(暨南大學(xué) 法學(xué)院/知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院,廣州 511436)

預(yù)防性行政公益訴訟是“檢察機(jī)關(guān)在侵害行為尚未發(fā)生或即將發(fā)生或剛剛發(fā)生但尚未造成損害事實(shí)時(shí),提起的行政公益訴訟,以達(dá)到預(yù)防危害發(fā)生的效果,最大程度地保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益”[1]。行政公益訴訟既包括法律未規(guī)定的預(yù)防性訴訟,也包括《行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行訴法》)第二十五條第四款規(guī)定的救濟(jì)性訴訟。前者是全過程規(guī)制、事前預(yù)防,后者是結(jié)果規(guī)制和事后救濟(jì)[2]。從訴訟主體來說,該訴訟充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的過程性規(guī)制,具體來說,檢察機(jī)關(guān)的預(yù)防性監(jiān)督有利于延長(zhǎng)行政管制過程,將對(duì)行政過程的管制從“下游”延伸至“中上游”[3]?？傊?預(yù)防性行政公益訴訟是國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要舉措[4],其預(yù)防效果是功能和責(zé)任的載體。本文現(xiàn)就預(yù)防性行政公益訴訟制度的確立作一探討。

一、現(xiàn)行《行訴法》未涵攝預(yù)防性行政公益訴訟

《行訴法》第二十五條第四款的表述為國(guó)家利益或社會(huì)公共利益(以下簡(jiǎn)稱“兩益”)受到“侵害”,而非受到“損害”。因此,有學(xué)者[5]認(rèn)為,基于侵害與公益的性質(zhì)更相適應(yīng)的特點(diǎn),表明行政公益訴訟的結(jié)果要件,只要“侵”而無需“損”,該要件突出強(qiáng)調(diào)侵害行為的本身,而不是侵害導(dǎo)致的具體后果,如損害程度、損害內(nèi)容等,也就是說侵害既包括實(shí)際發(fā)生的損害,也包括“兩益”受侵的現(xiàn)實(shí)且重大的危險(xiǎn)。按照其觀點(diǎn),該條款的內(nèi)容包括救濟(jì)性和預(yù)防性行政公益訴訟,因此沒有必要再建立預(yù)防性行政公益訴訟,但筆者并不認(rèn)同此觀點(diǎn)。

從文義解釋來說,該條款的“侵害”表述并非與公益的性質(zhì)、特點(diǎn)相適應(yīng),公益的性質(zhì)是“不特定”,與侵害、損害的表述之間并無相當(dāng)性的必然關(guān)系,侵害、損害可以是不特定的,也可以是特定的。該條款適用侵害表述是為了保持條款規(guī)范內(nèi)容的一致性,即將侵害與“負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為”的不法行為相聯(lián)系,突出行政機(jī)關(guān)的主觀過錯(cuò)。從立法意圖來說,如果侵害表述涵攝主觀損害,則立法者應(yīng)當(dāng)在“兩益”受損的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域制定相應(yīng)的配套制度。因預(yù)防性風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制就是決策于未知之中的領(lǐng)域[6],規(guī)范體系的缺失會(huì)導(dǎo)致任意地侵犯相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)的合法權(quán)益。但是,綜觀法律法規(guī)均沒有規(guī)范內(nèi)容明確相應(yīng)的配套制度。在該條款以及相關(guān)的法律法規(guī)沒有明確規(guī)定主觀損害和配套制度時(shí),應(yīng)當(dāng)以“法無授權(quán)皆禁止”來處理,即侵害僅指客觀損害,未規(guī)定預(yù)防行政公益訴訟,即使侵害包括主觀損害,即“兩益”不利益之危險(xiǎn),但現(xiàn)實(shí)且重大的危險(xiǎn)并沒有標(biāo)準(zhǔn)予以界定,也沒有制度予以明晰,在此種情況下,將侵害擴(kuò)大至主觀損害易造成法律秩序的混亂和法律適用的模糊。

有學(xué)者認(rèn)為立法者沒有明確該條款的侵害表述內(nèi)容,其行為是制造法律漏洞,讓社會(huì)發(fā)展予以填補(bǔ),因此在“法無明確規(guī)定”的情況下,應(yīng)當(dāng)類推適用其他公益訴訟的規(guī)定,而民事公益訴訟是具有預(yù)防性的,《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第十八條規(guī)定“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài),已經(jīng)損害社會(huì)公共利益或者具有損害公共利益重大風(fēng)險(xiǎn)的行為”,已體現(xiàn)主觀損害,所以應(yīng)當(dāng)類推適用民事公益訴訟的規(guī)定。筆者對(duì)此不予贊同。一方面,該條款的侵害表述并非法律漏洞,因整部《行訴法》著眼事后性救濟(jì),強(qiáng)調(diào)損害后果已發(fā)生,行政行為已通過損害后果達(dá)到成熟。筆者暫不討論該體系是否合理,但是從《行訴法》的整體性出發(fā),立法者制定該條款時(shí),本身就是在整部《行訴法》的內(nèi)容上予以考慮的,即將侵害默認(rèn)為只包括客觀損害,使整個(gè)條款與《行訴法》相匹配。另一方面,行政法領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)“法無許可皆禁止”,而民事領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)“法無禁止皆可為”,二者在具體制度的運(yùn)行上存在巨大差異。民事公益訴訟和行政公益訴訟調(diào)整的法律關(guān)系不同,適用的研究方法不同,跨學(xué)科性質(zhì)的類推適用是否合理是值得質(zhì)疑的。類推適用在公法領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)慎之又慎,必須有法律法規(guī)予以明確規(guī)定。

有學(xué)者認(rèn)為建立預(yù)防性行政公益訴訟可能造成司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的侵奪[2]。其實(shí)相反,預(yù)防性行政公益訴訟是檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的補(bǔ)充與協(xié)調(diào),從歷時(shí)性和共時(shí)性來說,檢察機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的關(guān)系可概括為“推動(dòng)—回應(yīng)、內(nèi)聚—磨合和協(xié)同—完善”三個(gè)階段三種形態(tài),兩機(jī)關(guān)在該訴訟中的關(guān)系體現(xiàn)著多方合作治理的精神[4]。

二、建立預(yù)防性行政公益訴訟制度的理論證成

關(guān)于行政訴訟類型的劃分,德日法系以主觀訴訟和客觀訴訟為劃分的主流。法國(guó)的萊昂·狄驥是最早做出該劃分之人,他認(rèn)為客觀訴訟是行政機(jī)關(guān)違反普遍適用的規(guī)則和法律,而主觀訴訟是爭(zhēng)議的問題違反原告獨(dú)享的某些權(quán)利[7]。雖然法國(guó)人最早提出此種分類,但法國(guó)的法律文本卻并未規(guī)定該內(nèi)容[8],這種分類理論反而在德日發(fā)展。在我國(guó),通說認(rèn)為主觀訴訟的核心是原告私權(quán),起訴主體僅能是個(gè)人利益者,而客觀訴訟的核心是普遍公益和客觀法律秩序,穩(wěn)定的行政秩序是其目的,無利害關(guān)系者亦可起訴[9]。

判斷單一訴訟屬于何類訴訟類型,應(yīng)當(dāng)綜合各因素予以考慮,武斷的形式判斷是不可取的,應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)內(nèi)容的視域予以綜合判斷。從意涵來看,行政訴訟是在回應(yīng)相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)訴求的基礎(chǔ)上孕育的,是相對(duì)人認(rèn)為公權(quán)機(jī)關(guān)及其公職人員侵犯其合法權(quán)益而提起的,以個(gè)人權(quán)利救濟(jì)為中心[10];從受案范圍來看,行政訴訟的受案范圍都是以侵犯相對(duì)人利益的各種行政行為作為行為對(duì)象,《行訴法》所列舉的每一行政行為都是可能對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益造成侵害的行為;從原告資格來看,行政訴訟的判斷紐帶是體現(xiàn)利益救濟(jì)的利害關(guān)系,權(quán)利的不利益是其根本。總而言之,1989年《行訴法》構(gòu)建的主觀訴訟傾向,盡管《行訴法》經(jīng)過數(shù)次修改,但這些改動(dòng)仍屬細(xì)枝微末,因此行政訴訟在實(shí)質(zhì)上仍然是以私權(quán)救濟(jì)為核心的主觀訴訟[11]。

關(guān)于預(yù)防性行政公益訴訟的訴訟性質(zhì),劉藝、林莉紅認(rèn)為,預(yù)防性行政公益訴訟打破了行政訴訟“民告官”的傳統(tǒng),開創(chuàng)了“官告官”的新形式,屬于客觀訴訟[12]。薛剛凌[13]認(rèn)為,預(yù)防性行政公益訴訟具有維護(hù)客觀法律秩序和彌補(bǔ)公共利益所遭受損失的兩重目的,亦具有權(quán)益公法爭(zhēng)議和行政行為合法性爭(zhēng)議的兩種訴訟構(gòu)造,因此該訴訟包含主觀訴訟和客觀訴訟。筆者支持前者觀點(diǎn),理由如下。一是保護(hù)利益的公共性。蓬勃發(fā)展的客觀法理論將客觀訴訟和公益保護(hù)緊密聯(lián)系與結(jié)合[12],并維護(hù)客觀法律秩序。公益訴訟的核心目的是保護(hù)“兩益”,最基本的出發(fā)點(diǎn)是回應(yīng)人民群眾對(duì)侵害“兩益”行為的關(guān)切,我國(guó)執(zhí)政黨以為人民服務(wù)為宗旨,維護(hù)最廣大人民的根本利益。我國(guó)以訴訟目的劃分主客觀訴訟,公益性和法秩序維護(hù)是典型的客觀訴訟[14],檢察機(jī)關(guān)全過程行使法律監(jiān)督權(quán)是代表“兩益”[15],而非私權(quán)保障。二是適格原告的唯一性。在訴訟過程中,代表國(guó)家和人民的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),即檢察機(jī)關(guān),對(duì)違法或不作為行為的載體——行政機(jī)關(guān)予以監(jiān)督,充分體現(xiàn)檢察監(jiān)督權(quán)和法律執(zhí)行權(quán)之間的有效溝通交流,在訴訟過程中不存在自己的利益,完全不同于主觀訴訟民告官的關(guān)系以及自我利益標(biāo)準(zhǔn)。另外,私權(quán)的損失可通過恢復(fù)原狀和金錢賠償予以彌補(bǔ),但是“兩益”的損害卻具有不可逆轉(zhuǎn)性,難以恢復(fù)原狀和予以金錢替代,不能因“兩益”受損的權(quán)利救濟(jì)與個(gè)人權(quán)利受損的權(quán)利救濟(jì)存在共通性,就將預(yù)防性行政公益訴訟認(rèn)定為包括主觀訴訟,權(quán)益所有權(quán)主體的不同必然導(dǎo)致訴訟類型的不同,個(gè)人權(quán)益的所有者是個(gè)人,“兩益”的所有者是全體國(guó)民,國(guó)家是代為行使。

三、建立預(yù)防性行政公益訴訟制度的實(shí)踐證成

《行訴法》第一條明確了行政訴訟的四個(gè)目的:一是保證法院及時(shí)、公正地審理案件,二是處理行政爭(zhēng)議,三是保護(hù)私人合法權(quán)益,四是監(jiān)督公權(quán)機(jī)關(guān)依法履職。預(yù)防性行政公益訴訟目的有二:一是維護(hù)“兩益”,二是督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)。因此,行政訴訟的第一個(gè)目的與預(yù)防性行政公益訴訟的兩個(gè)目的具有聯(lián)系,其他三個(gè)目的則無任何關(guān)聯(lián)。就解決行政爭(zhēng)議的目的而言,其要處理的是行政主體與相對(duì)人之間的紛爭(zhēng),而預(yù)防性行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)之間不存在行政爭(zhēng)議;就保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益之目的而言,預(yù)防性行政公益訴訟以維護(hù)“兩益”為目的,檢察機(jī)關(guān)并非利益相關(guān)者,其在訴訟中沒有自己的利益,不以保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益為目的;就監(jiān)督行政職權(quán)行使的目的而言,行政訴訟使用的是“監(jiān)督”,而預(yù)防性行政公益訴訟使用的是“督促”?！缎性V法》第二十五條第四款、《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于授權(quán)最高檢在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》《“兩高”關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條都使用“督促”,規(guī)定檢察機(jī)關(guān)在提起檢察建議或者公益訴訟之前都應(yīng)當(dāng)督促相關(guān)機(jī)關(guān)履行職責(zé)[16]?！氨O(jiān)督”較寬泛,可以說是解決行政爭(zhēng)議、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益的副產(chǎn)品,而“督促”更體現(xiàn)權(quán)力的有限性(檢察機(jī)關(guān)僅是一個(gè)督促角色)、行使的時(shí)限性(不能無期限拖延)、內(nèi)容的具體性(非監(jiān)督性的抽象履職)和依據(jù)的明確性(行政機(jī)關(guān)依據(jù)檢察建議履職)[17]?？傊?“監(jiān)督”和“督促”有聯(lián)系亦有區(qū)別,聯(lián)系在于“督促”應(yīng)當(dāng)是“監(jiān)督”的一種具體手段,“監(jiān)督”包括但不限于“督促”。區(qū)別在于“監(jiān)督”更偏向應(yīng)然層面,強(qiáng)調(diào)理想性的全過程規(guī)制,而“督促”更偏向?qū)嵢粚用?強(qiáng)調(diào)事前規(guī)制。前者是價(jià)值層面,強(qiáng)調(diào)檢察院“監(jiān)督”的中立第三方立場(chǎng)。后者是事實(shí)層面,強(qiáng)調(diào)“督促”的檢察機(jī)關(guān)作為當(dāng)事人方,代表國(guó)家積極主動(dòng)地保護(hù)“兩益”。

當(dāng)然,具體行政訴訟規(guī)則難以適用于預(yù)防性行政公益訴訟,如原告適格問題。行政訴訟的原告是行政機(jī)關(guān)做出的行政行為的相對(duì)人、利害關(guān)系人或者不利益方,行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人已通過行政機(jī)關(guān)的行政行為建立起行政法律關(guān)系,因此原告是為自我利益而戰(zhàn)。在預(yù)防性行政公益訴訟中,檢察機(jī)關(guān)在訴訟前與行政機(jī)關(guān)未建立相應(yīng)的法律關(guān)系,其并非案件的不利益方,檢察機(jī)關(guān)是為他益而訴[17];另外,《行訴法》第二十五條第四款在整部法律中的位置不協(xié)調(diào)[18],第二十五條位于第四章“訴訟參與人”,內(nèi)容主要是關(guān)于行政訴訟原告資格,該條的第一款是關(guān)于相對(duì)人以及其他利害關(guān)系人的原告資格問題;第二款和第三款是關(guān)于自然人與法人的原告資格轉(zhuǎn)移問題;第四款是關(guān)于行政公益訴訟的內(nèi)容,但其既規(guī)定原告資格問題,又規(guī)定受案范圍、所針對(duì)的違法情形、起訴要件以及訴前程序等。與前三款單純規(guī)定原告主體資格問題相比,第四款的內(nèi)容在規(guī)范的結(jié)構(gòu)上并不是一致的,實(shí)際上已打破前三款的架構(gòu),除了行政公益訴訟的原告資格內(nèi)容以外,其他內(nèi)容,諸如起訴要件、訴前程序等,則成為與本條款結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)的部分,與該條款的整體內(nèi)容以及第二十五條所處的章節(jié)位置不協(xié)調(diào)。

最后,預(yù)防性行政公益訴訟與救濟(jì)性行政公益訴訟和行政訴訟不相融,主要表現(xiàn)在前者強(qiáng)調(diào)預(yù)防性,是事前的司法規(guī)制,后者強(qiáng)調(diào)救濟(jì)性,是事后的司法規(guī)制。后者呈現(xiàn)事后救濟(jì)性是有深刻的法理影響的[1],即行政首次判斷權(quán)理論和行政行為成熟原則,不法行政行為發(fā)生且造成損害是《行訴法》的起訴根據(jù)。

四、結(jié)語

司法實(shí)踐中已出現(xiàn)相應(yīng)的預(yù)防性行政公益訴訟案例,另外,基于“兩益”損害的不可逆性,有的省份已通過地方性立法支持檢察機(jī)關(guān)提起預(yù)防性行政公益訴訟,如《浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)檢察公益訴訟工作的決定》規(guī)定,發(fā)現(xiàn)“兩益”存在被嚴(yán)重侵害風(fēng)險(xiǎn)隱患時(shí),檢察機(jī)關(guān)可向行政機(jī)關(guān)發(fā)送檢察建議,督促其履職,否則應(yīng)當(dāng)依法提起行政公益訴訟,陜西、廣東和云南等地亦將預(yù)防性行政公益訴訟納入地方性立法中。因此,在《行訴法》第二十五條第四款不包括主觀損害的情況下,有必要建立預(yù)防性行政公益訴訟制度。

解決上述問題,目前學(xué)界有兩種方案:一是直接在《行訴法》中規(guī)定,將第二十五條第四款規(guī)定的“致使‘兩益’受到侵害”變更為“致使‘兩益’受到或者可能受到侵害”,將“侵害”通過法律明示的方式涵攝“可能受到侵害”,增加預(yù)防之目的,或者可單獨(dú)增加專門條文規(guī)定預(yù)防性行政公益訴訟;二是在法學(xué)界大力呼吁的《檢察公益訴訟法》中予以體系化的單獨(dú)規(guī)定,構(gòu)建“實(shí)體法—程序法—司法解釋”層次體系的制度規(guī)范。在預(yù)防性行政公益訴訟與行政訴訟分屬不同訴訟類型,以及在目的、規(guī)則和法條銜接等方面不相融的條件下,不宜在《行訴法》中予以規(guī)定,應(yīng)當(dāng)在未來的《檢察公益訴訟法》中單獨(dú)規(guī)定。