論依規(guī)治黨的構(gòu)成要素及其內(nèi)在邏輯

周偉東 （中共長沙市委黨校（長沙行政學(xué)院）黨史黨建教研部，湖南 長沙 410004）

依規(guī)治黨是中國共產(chǎn)黨管黨治黨的基本方式，是百年大黨進(jìn)行自我革命的寶貴歷史經(jīng)驗(yàn)，是黨的話語體系中的重要概念。黨的十八大以來，依規(guī)治黨不斷向縱深發(fā)展，形成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。2015 年，黨中央正式提出依規(guī)治黨概念。習(xí)近平總書記就依規(guī)治黨作了一系列重要論述，學(xué)術(shù)界的相關(guān)研究也方興未艾。但黨中央并未對依規(guī)治黨的具體概念進(jìn)行權(quán)威界定，學(xué)術(shù)界對此亦眾說紛紜，莫衷一是。因此，需要進(jìn)一步明晰依規(guī)治黨的內(nèi)涵和外延。從結(jié)構(gòu)上分析，依規(guī)治黨的基本內(nèi)涵涉及由誰來治、靠什么治、何為治、治什么等基本問題，對應(yīng)依規(guī)治黨的主體、依據(jù)、行為、客體等基本要素。

一、依規(guī)治黨的主體及其作用

“依規(guī)治黨”作為一個(gè)專有名詞，其表述中省略了由誰來依規(guī)治黨。根據(jù)黨內(nèi)表述“黨要管黨，從嚴(yán)治黨”，依規(guī)治黨的主體是“黨”。對于“黨”這個(gè)主體的基本外延，應(yīng)做具體分析。

（一）依規(guī)治黨的主體

主體通常指認(rèn)識(shí)和改造世界的人，其存在形式可分為個(gè)人、群體和人類整體，對政黨而言即黨員個(gè)人、黨組織和全體黨員。對中國共產(chǎn)黨而言，到底誰是管黨治黨的主體？有人認(rèn)為是全體黨員和黨員個(gè)人，有人認(rèn)為是抽象的中國共產(chǎn)黨。這兩種觀點(diǎn)都不確切。首先，全體黨員和黨員個(gè)人是黨的組成部分，但黨不是單個(gè)黨員的簡單相加，而是根據(jù)黨章、按照民主集中制原則組織起來的有機(jī)整體，黨員都是組織中的人，把黨員凝聚起來的“黏合劑”是黨組織。因此，作為治黨主體，它還應(yīng)當(dāng)包含黨組織。其次，抽象的中國共產(chǎn)黨充當(dāng)治黨的主體，理論上似乎說得通，但實(shí)際操作上會(huì)遇到困難，即誰來承擔(dān)主體責(zé)任？主體責(zé)任是具體的，具體的責(zé)任只能由具體的主體來承擔(dān)，而無法由抽象的主體承擔(dān)。所以，治黨的主體不能是抽象的主體。具體的主體就是各級(jí)黨組織、全體黨員和黨員個(gè)人三大主體。

依規(guī)治黨三大主體還可以細(xì)分。各級(jí)黨組織從縱向看，包括黨的中央組織、地方組織和基層組織；從橫向看，包括黨委（黨組）、紀(jì)委、黨的工作部門和其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。全體黨員包括黨員全體、黨員大會(huì)、黨員代表大會(huì)等形式。黨員個(gè)人包括黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和其他黨員。

（二）依規(guī)治黨各主體的作用

依規(guī)治黨三大主體作用各不相同，各級(jí)黨組織的作用是重點(diǎn)，全體黨員和黨員個(gè)人的作用是基礎(chǔ)。

從縱向角度而言，黨中央領(lǐng)導(dǎo)全黨的依規(guī)治黨工作；地方黨委領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)的依規(guī)治黨工作；基層黨組織在依規(guī)治黨中發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用。堅(jiān)持黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是我們黨的顯著優(yōu)勢。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在依規(guī)治黨方面，也是由黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。例如，對于中央黨內(nèi)法規(guī)，黨中央對它們的規(guī)劃、制定、審批、監(jiān)督等發(fā)揮直接領(lǐng)導(dǎo)作用。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，中央黨內(nèi)法規(guī)中的準(zhǔn)則草案一般由中央委員會(huì)全體會(huì)議審議批準(zhǔn)，條例草案一般由中央政治局會(huì)議審議批準(zhǔn)，規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則草案一般由中共中央政治局常委會(huì)會(huì)議審議批準(zhǔn)［1］。如黨的十八屆六中全會(huì)審議通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，2018 年7月31 日召開的中央政治局會(huì)議審議通過了修訂后的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》。省級(jí)黨委有權(quán)制定地方黨內(nèi)法規(guī)，省級(jí)以下黨組織只能制定規(guī)范性文件。除了制定權(quán)限不同，地方黨組織和基層黨組織都要領(lǐng)導(dǎo)本級(jí)工作部門及下級(jí)黨組織落實(shí)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)。

從橫向角度而言，黨委（黨組）、紀(jì)委、黨的工作部門和其他相關(guān)單位在依規(guī)治黨中各負(fù)其責(zé)、各盡其力。制定層面，省級(jí)以上黨組織領(lǐng)導(dǎo)制定有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)；執(zhí)行層面，要“建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委辦公廳（室）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、主管部門牽頭負(fù)責(zé)、相關(guān)單位協(xié)助配合、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)嚴(yán)格監(jiān)督的執(zhí)規(guī)責(zé)任制”［2］；監(jiān)督層面，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》、《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》規(guī)定了各主體監(jiān)督落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)的職責(zé)。

黨委（黨組）在依規(guī)治黨中負(fù)主體責(zé)任。各級(jí)黨委（黨組）擔(dān)負(fù)全面從嚴(yán)治黨的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督責(zé)任［3］。具體到依規(guī)治黨，黨委（黨組）的主體責(zé)任主要包括領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)的制定和實(shí)施。綜合《中國共產(chǎn)黨章程》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，黨委（黨組）依規(guī)治黨主體責(zé)任主要有六個(gè)方面：一是領(lǐng)導(dǎo)制定、完善、學(xué)習(xí)、宣傳黨內(nèi)法規(guī)制度；二是帶頭執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度；三是領(lǐng)導(dǎo)和支持執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違紀(jì)違法問題；四是監(jiān)督本級(jí)和下一級(jí)黨組織主要負(fù)責(zé)人及其他班子成員的黨規(guī)執(zhí)行情況；五是監(jiān)督上級(jí)黨委、紀(jì)委依規(guī)治黨工作；六是對歸其管理的黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)成員的違規(guī)行為進(jìn)行問責(zé)［4］11，16，351，385，402。這里重點(diǎn)是黨委（黨組）既要管好自身，又要領(lǐng)導(dǎo)、支持和監(jiān)督紀(jì)委工作。在黨委（黨組）的主體責(zé)任中，黨委（黨組）書記是第一責(zé)任人，分管黨內(nèi)法規(guī)工作的班子成員承擔(dān)直接責(zé)任，其他班子成員按照“一崗雙責(zé)”要求抓好分管領(lǐng)域黨內(nèi)法規(guī)工作。

各級(jí)紀(jì)委在依規(guī)治黨中負(fù)監(jiān)督責(zé)任。紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)，其基本職責(zé)是監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)、問責(zé)，具體包括：經(jīng)常對黨員進(jìn)行守紀(jì)教育，作出關(guān)于維護(hù)黨紀(jì)的決定；對黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履職、用權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，受理處置黨員群眾檢舉舉報(bào)，開展談話提醒、約談函詢；檢查處理黨組織和黨員違反黨內(nèi)法規(guī)的重要或復(fù)雜案件，決定或取消對這些案件中的黨員的處分；進(jìn)行問責(zé)或提出責(zé)任追究的建議；受理黨員的控告和申訴；保障黨員權(quán)利；等等［5］57。其重點(diǎn)是紀(jì)委有權(quán)監(jiān)督同級(jí)黨委和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部。為了保證紀(jì)委能對同級(jí)黨委進(jìn)行監(jiān)督，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》要求和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定，紀(jì)委接受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)，而且執(zhí)紀(jì)審查工作以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，各級(jí)紀(jì)委書記、副書記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門為主［4］387-388。

黨的工作部門和其他相關(guān)單位在依規(guī)治黨中承擔(dān)本部門本系統(tǒng)工作責(zé)任。黨委管全面，紀(jì)委專事監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)，各方面工作的依規(guī)進(jìn)行由黨的工作部門和其他相關(guān)單位來承擔(dān)。黨的工作部門包括黨委辦公廳、組織部、宣傳部、統(tǒng)戰(zhàn)部、政法委等?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定：“黨的工作部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)監(jiān)督制度，加強(qiáng)職責(zé)范圍內(nèi)黨內(nèi)監(jiān)督工作，既加強(qiáng)對本部門本單位的內(nèi)部監(jiān)督，又強(qiáng)化對本系統(tǒng)的日常監(jiān)督?！保?］385根據(jù)《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，黨的工作部門有權(quán)采取通報(bào)、誡勉方式對所管的黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行問責(zé)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》：“黨委辦公廳（室）負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行工作，推動(dòng)黨委關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行部署安排的貫徹落實(shí)”，“黨委職能部門、辦事機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)、直屬事業(yè)單位等，對主要規(guī)定其職權(quán)職責(zé)的黨內(nèi)法規(guī)，負(fù)有牽頭執(zhí)行的責(zé)任，并組織、協(xié)調(diào)、督促、指導(dǎo)有關(guān)黨組織和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)”，“其他相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)按照黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定各司其職、各盡其責(zé)，協(xié)助配合牽頭部門共同執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)”［2］。

全體黨員和黨員個(gè)人作為依規(guī)治黨的主體，在依規(guī)治黨中同樣發(fā)揮重要作用。一方面，全體黨員作為一個(gè)整體具有管黨治黨最高權(quán)威，它實(shí)際上是以組織的面貌出現(xiàn)的，即全體黨員大會(huì)或黨員代表大會(huì)，如黨的全國代表大會(huì)是黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。這是全體黨員按照民主集中制原則管黨治黨的重要形式。另一方面，在黨員大會(huì)和黨員代表大會(huì)閉會(huì)期間，黨員個(gè)人可以發(fā)揮直接或間接的管黨治黨作用。就直接作用而言，黨員作為監(jiān)督主體，應(yīng)發(fā)揮監(jiān)督作用，向黨組織檢舉揭發(fā)其他黨員和干部的違規(guī)行為，“切實(shí)開展批評(píng)和自我批評(píng)，勇于揭露和糾正工作中的缺點(diǎn)、錯(cuò)誤，堅(jiān)決同消極腐敗現(xiàn)象作斗爭”［5］26-27。黨員中的“關(guān)鍵少數(shù)”領(lǐng)導(dǎo)干部必須增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，牢固樹立執(zhí)規(guī)是本職、執(zhí)規(guī)不力是失職的理念，切實(shí)擔(dān)負(fù)起執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)的政治責(zé)任［2］。同時(shí)，黨員作為自我管理主體，應(yīng)自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)。就間接作用而言，黨員主要是通過黨員（代表）大會(huì)選出管理主體，授予其管黨治黨權(quán)限，通過選出的黨委（黨組）和紀(jì)委班子成員來管黨治黨。

根據(jù)以上分析，黨中央及其集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的各級(jí)黨組織、全體黨員和黨員個(gè)人作為主體來管黨治黨，各主體間是統(tǒng)分結(jié)合、上下互動(dòng)的關(guān)系。統(tǒng)分結(jié)合就是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和各級(jí)黨組織、全體黨員、黨員個(gè)人各負(fù)其責(zé)、有機(jī)統(tǒng)一；上下互動(dòng)就是黨內(nèi)上下級(jí)組織和黨員個(gè)人之間按照民主集中制原則密切配合，共同依規(guī)治黨。

二、依規(guī)治黨之“規(guī)”的含義剖析

什么是依規(guī)治黨之“規(guī)”？粗略地梳理，主要有以下兩種定義。從廣義上講，它是黨應(yīng)當(dāng)遵守的行為規(guī)范的總和，相當(dāng)于“黨的規(guī)矩”，既包含黨紀(jì)，又包含國法；既包含成文的制度，也包含不成文的制度，如優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例等。從狹義上講，它僅指黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八大以來，從黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人和黨內(nèi)重要文件的表述變化來看，依規(guī)治黨之“規(guī)”的含義有向狹義靠攏的趨勢。

（一）黨中央關(guān)于依規(guī)治黨之“規(guī)”的論述及其變化

2014 年10 月，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》把黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會(huì)主義法治體系，強(qiáng)調(diào)“依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”［6］。這里雖未提出“依規(guī)治黨”概念，但明確指出治黨的依據(jù)是黨內(nèi)法規(guī)。

2015年1月12日，王岐山同志在十八屆中央紀(jì)委第五次全體會(huì)議上作題為《依法治國，依規(guī)治黨，堅(jiān)定不移推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭》［7］的工作報(bào)告。習(xí)近平總書記在此次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：“依規(guī)治黨，就要進(jìn)一步完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，尤其要完善全黨一體遵循的準(zhǔn)則?！保?］57同時(shí)闡述了黨的規(guī)矩及其構(gòu)成：“我認(rèn)為，我們黨的黨內(nèi)規(guī)矩是黨的各級(jí)組織和全體黨員必須遵守的行為規(guī)范和規(guī)則。黨的規(guī)矩總的包括什么呢？其一，黨章是全黨必須遵循的總章程，也是總規(guī)矩。其二，黨的紀(jì)律是剛性約束，政治紀(jì)律更是全黨在政治方向、政治立場、政治言論、政治行動(dòng)方面必須遵守的剛性約束。其三，國家法律是黨員、干部必須遵守的規(guī)矩，法律是黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定的，全黨必須模范執(zhí)行。其四，黨在長期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例。”［8］7顯然，習(xí)近平總書記是從廣義上定義治黨之規(guī)的，它包括黨章、黨紀(jì)、國法、優(yōu)良傳統(tǒng)及慣例，是黨應(yīng)當(dāng)遵守的所有規(guī)范。

后來習(xí)近平總書記多次從黨內(nèi)法規(guī)的角度論述依規(guī)治黨。2018年8月24日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，“依規(guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。黨的十八大以來，我們制定和修訂了一百四十多部中央黨內(nèi)法規(guī)，制定了一批標(biāo)志性、關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性的法規(guī)制度，有規(guī)可依的問題基本得到解決，下一步的重點(diǎn)是執(zhí)規(guī)必嚴(yán)，使黨內(nèi)法規(guī)真正落地”［9］223，“要發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的互補(bǔ)性作用，確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨、從嚴(yán)治黨”［9］231。從以上語境分析，依規(guī)治黨之“規(guī)”是指黨內(nèi)法規(guī)。2021 年7 月1 日，習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100 周年大會(huì)上指出，黨的十八大以來，我們“堅(jiān)持依規(guī)治黨、形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”［10］17。這里也是從黨內(nèi)法規(guī)的角度論述依規(guī)治黨。

與黨內(nèi)法規(guī)相近的概念是制度治黨。2020年1 月8 日，習(xí)近平總書記在“不忘初心、牢記使命”主題教育總結(jié)大會(huì)上說：“黨的十八大以來，黨中央堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨，努力構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，把全面從嚴(yán)治黨提升到一個(gè)新的水平?！保?1］2022 年10月，黨的二十大繼續(xù)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持制度治黨、依規(guī)治黨，以黨章為根本，以民主集中制為核心，完善黨內(nèi)法規(guī)制度體系，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力”［12］。把“制度治黨”和“依規(guī)治黨”并提，說明兩者內(nèi)涵并不相同，制度包含黨必須遵守的國家法律、黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)規(guī)范性文件等各種規(guī)范，“依規(guī)治黨”的“規(guī)”是指“黨內(nèi)法規(guī)”。如果這里的“規(guī)”是指“黨的各種制度規(guī)范”，兩者并提就會(huì)詞義重復(fù)。既然制度治黨包含依規(guī)治黨，為什么不只提制度治黨呢？因?yàn)橐酪?guī)治黨是制度治黨的重中之重，兩者并提是為了突出依規(guī)治黨的重要性。

（二）依規(guī)治黨之“規(guī)”指向黨內(nèi)法規(guī)的機(jī)制

2019 年8 月，黨中央修訂《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，對黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件進(jìn)行了新的界定，對推動(dòng)依規(guī)治黨之“規(guī)”向黨內(nèi)法規(guī)集中具有積極作用。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)的界定是：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度?！保?］這句話對黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、規(guī)范對象和黨內(nèi)法規(guī)的屬性等方面進(jìn)行了界定。制定主體被明確為黨的中央組織、中紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省級(jí)黨委，當(dāng)然具體是哪些中央組織、哪些中央工作機(jī)關(guān)還需要進(jìn)一步明確。規(guī)范對象為黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)，黨的領(lǐng)導(dǎo)涉及黨與非黨的關(guān)系，黨的建設(shè)涉及黨內(nèi)關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)的屬性是專門規(guī)章制度，即黨內(nèi)法規(guī)是“規(guī)章”而不是“法律”，盡管他們都屬于中國特色社會(huì)主義法治體系。因?yàn)檫@里的法治體系是廣義上的法治體系，既包括黨內(nèi)法規(guī)，又包括國家法律。既然黨內(nèi)法規(guī)是“規(guī)章”，那為什么不把它表述為“黨內(nèi)規(guī)章”呢？筆者認(rèn)為，之所以借用“法規(guī)”這個(gè)法律術(shù)語，是為了表明作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)規(guī)章具有法規(guī)般的約束力，而不同于一般社會(huì)團(tuán)體的規(guī)章。盡管黨內(nèi)法規(guī)帶有硬約束的特征，特別是其中的黨紀(jì)部分甚至比法律更嚴(yán)，但其本質(zhì)仍然是規(guī)章，不能等同于國法，也不能認(rèn)為它具有法律性，至多是類似于法律。因?yàn)辄h紀(jì)和國法存在差異，故需做好紀(jì)法銜接工作，例如《中華人民共和國監(jiān)察法》把“雙規(guī)”改為“留置”，就為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭中采取限制嫌疑人人身自由的強(qiáng)制措施提供了法律依據(jù)。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》對規(guī)范性文件作了以下界定：“本規(guī)定所稱規(guī)范性文件，指黨組織在履行職責(zé)過程中形成的具有普遍約束力、在一定時(shí)期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件?！保?3］廣義上，規(guī)范性文件包括黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位等主體制發(fā)的具有普遍約束力的文件，而這里是狹義，即僅指黨內(nèi)法規(guī)以外的黨內(nèi)規(guī)范性文件。黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體為黨組織，包括從中央到基層的各級(jí)黨組織，比黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍更廣。規(guī)范性文件中的規(guī)定涉及黨建和黨領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各方面，帶有約束性和反復(fù)適用性，也是黨組織和黨員必須遵守的規(guī)范。

長期以來，因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件都是管黨治黨的規(guī)范，兩者之間的界限不清晰。在上述文件對二者的概念進(jìn)行界定之前，一些黨內(nèi)法規(guī)實(shí)際上是以黨內(nèi)規(guī)范性文件的名義發(fā)布的，如決議、決定、意見、通知等。比較上述文件對二者的定義，就可以發(fā)現(xiàn)二者的異同：相同點(diǎn)是具有普遍約束力、在一定時(shí)期內(nèi)可以反復(fù)適用，不同點(diǎn)在于制定主體、調(diào)整范圍、發(fā)布形式、規(guī)范性要求、實(shí)施保障等方面，即規(guī)范性文件在明確性、嚴(yán)格性、專門性、可操作性等方面不如黨內(nèi)法規(guī)，如果把規(guī)范性文件也納入依規(guī)治黨的依據(jù)范疇，在實(shí)踐中就難以操作。而之所以沒有把黨內(nèi)規(guī)范性文件作廣義的解釋，使之包含黨內(nèi)法規(guī)，是為了區(qū)分二者的概念，便于實(shí)踐操作。如此二者的關(guān)系是并列的，黨內(nèi)法規(guī)即黨內(nèi)法規(guī)，規(guī)范性文件即黨內(nèi)法規(guī)以外的黨內(nèi)規(guī)范，兩者的上位概念是黨內(nèi)制度。依規(guī)治黨和落實(shí)黨內(nèi)規(guī)范性文件同屬于制度治黨范疇，“制度治黨的重點(diǎn)是依規(guī)治黨”［14］。凡是制度都要嚴(yán)格執(zhí)行，嚴(yán)格到什么程度，在執(zhí)行時(shí)應(yīng)當(dāng)按制度本身的要求去做。既要突出黨內(nèi)法規(guī)，又要落實(shí)好黨內(nèi)規(guī)范性文件精神，這是重點(diǎn)論和兩點(diǎn)論的統(tǒng)一，黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件兩者相輔相成、并行不悖。所以，我們黨既堅(jiān)持制度治黨，又強(qiáng)調(diào)依規(guī)治黨。

（三）國法和黨的優(yōu)良傳統(tǒng)及慣例未納入依規(guī)治黨之“規(guī)”的理由

依規(guī)治黨之“規(guī)”指向了黨內(nèi)法規(guī)，不僅把黨內(nèi)規(guī)范性文件排除在外，還把國法和黨的優(yōu)良傳統(tǒng)及慣例排除在外。為什么不把國法和黨的優(yōu)良傳統(tǒng)納入依規(guī)治黨之“規(guī)”呢？這是因?yàn)椴煌摹安恕币貌煌摹盎@子”來裝，避免混淆。如果把國法納入依規(guī)治黨之“規(guī)”，那么國法也就成為黨規(guī)，國法和黨內(nèi)法規(guī)就不需要銜接，這既在邏輯上難以自洽，也會(huì)在實(shí)踐中引起混亂，所以不能納入。國家法律不屬于依規(guī)治黨之“規(guī)”，但屬于治黨的制度，用制度治黨的“籃子”來裝更加合適。黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和慣例是不成文的，其確定性、規(guī)范性不如黨內(nèi)規(guī)范性文件，連規(guī)范性文件都沒有納入依規(guī)治黨之“規(guī)”，黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和慣例更沒有理由納入了。黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和慣例雖沒有白紙黑字寫進(jìn)制度，但它是思想建黨的好材料，可以裝進(jìn)思想建黨的“籃子”，將其作為紅色精神傳承好。當(dāng)然，對于一部分黨的優(yōu)良傳統(tǒng)和慣例而言，根據(jù)其重要性和必要性，可以將其上升為黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)制度，使之制度化，裝進(jìn)制度治黨的“籃子”里。這就是思想建黨和制度治黨同向發(fā)力，各有特點(diǎn)，各歸其位，相互結(jié)合。

由此，根據(jù)對依規(guī)治黨理論和實(shí)踐發(fā)展的梳理，以及對制度治黨、依規(guī)治黨等相關(guān)概念的辨析，依規(guī)治黨之“規(guī)”應(yīng)指向黨內(nèi)法規(guī)。

三、依規(guī)治黨之“治”的三層內(nèi)涵

依規(guī)治黨有一個(gè)“治”的行為。這里的“治”即“治理”之意，是對“管理”的繼承和發(fā)展。依規(guī)治黨是“通過把現(xiàn)代法治思維與治理理論融入黨建活動(dòng)的各方面，在全黨樹立起制度意識(shí)、制度文化和制度權(quán)威，從而在增強(qiáng)制度執(zhí)行力的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)黨的各項(xiàng)目標(biāo)的動(dòng)態(tài)過程”［15］?！爸吸h”是指對黨組織、全體黨員、黨員個(gè)人、黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)的治理，其重點(diǎn)是對黨組織和黨員干部的教育、管理、監(jiān)督以及黨的相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)管等方面的綜合治理。

（一）認(rèn)知層面的治理：依規(guī)育黨

依規(guī)治黨首先是依規(guī)育黨。管黨治黨，首先要解決認(rèn)知層面的問題，即要建設(shè)一個(gè)什么樣的黨。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視黨內(nèi)教育工作，先后開展黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)、“三嚴(yán)三實(shí)”專題教育、“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育、“不忘初心、牢記使命”主題教育、黨史學(xué)習(xí)教育、學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想主題教育等，在這些黨內(nèi)教育中，既從思想建設(shè)上發(fā)力，又從制度建設(shè)上發(fā)力；既是思想建黨，又是制度治黨。習(xí)近平總書記說：“思想教育要結(jié)合落實(shí)制度規(guī)定來進(jìn)行，抓住主要矛盾，不搞空對空。要使加強(qiáng)制度治黨的過程成為加強(qiáng)思想建黨的過程，也要使加強(qiáng)思想建黨的過程成為加強(qiáng)制度治黨的過程。”［10］176思想教育的過程就是在規(guī)矩和制度指導(dǎo)下統(tǒng)一思想、凝聚共識(shí)、增強(qiáng)黨性的過程，即依規(guī)育黨的過程。同時(shí)，思想教育的過程也是立規(guī)矩、學(xué)規(guī)矩、明規(guī)矩、守規(guī)矩的過程，即以規(guī)育黨的過程。開展包含黨內(nèi)法規(guī)在內(nèi)的法規(guī)制度宣傳教育即是以規(guī)育黨、依規(guī)育黨。

（二）行為層面的治理：依規(guī)管黨

依規(guī)治黨核心是依規(guī)管黨，即執(zhí)行好黨內(nèi)法規(guī)。制度的生命力在于實(shí)施。在管黨治黨過程中必須嚴(yán)格按法規(guī)制度辦，讓鐵規(guī)發(fā)力、禁令生威。習(xí)近平總書記說：“好的法規(guī)制度如果不落實(shí)，只是寫在紙上、貼在墻上、編在手冊里，就會(huì)成為‘稻草人’、‘紙老虎’，不僅不能產(chǎn)生應(yīng)有作用，反而會(huì)損害法規(guī)制度的公信力?！保?］89黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)已經(jīng)取得巨大成就，無規(guī)可依的問題基本解決，現(xiàn)在的問題是已有法規(guī)制度尚未全面嚴(yán)格執(zhí)行。許多落馬貪官的共同特點(diǎn)是“不收斂、不收手”［16］。如何增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力是當(dāng)前一個(gè)重大的理論和現(xiàn)實(shí)問題。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)，例如從制度本身來說，“制度不在多，而在于精，在于務(wù)實(shí)管用，突出針對性和指導(dǎo)性”［8］55；從執(zhí)行主體來說，“越是領(lǐng)導(dǎo)干部，越是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，越要自覺增強(qiáng)法規(guī)制度意識(shí)，以身作則，以上率下，尤其要善于依法規(guī)制度謀事、依法規(guī)制度管人、依法規(guī)制度用權(quán)”［8］103-104；從執(zhí)行力度來說，“制定紀(jì)律很重要，更重要的是抓落實(shí)，九分力氣要花在這上面”［8］81。

（三）監(jiān)督層面的治理：依規(guī)監(jiān)督

依規(guī)治黨關(guān)鍵是依規(guī)監(jiān)督。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，完善權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制，以黨內(nèi)監(jiān)督為主導(dǎo)，促進(jìn)各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行?！保?2］監(jiān)督體系即“黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨委（黨組）全面監(jiān)督，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專責(zé)監(jiān)督，黨的工作部門職能監(jiān)督，黨的基層組織日常監(jiān)督，黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系”［17］。黨委全面監(jiān)督包括對黨員干部的批評(píng)教育、組織處理、紀(jì)律處分等方式。紀(jì)委專責(zé)監(jiān)督重點(diǎn)是監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問責(zé)。紀(jì)委監(jiān)督執(zhí)紀(jì)包括“四種形態(tài)”若干種方式：一是紅臉出汗是常態(tài)，包括批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢等方式；二是多數(shù)處分是輕處分，包括警告、嚴(yán)重警告、停職檢查、調(diào)離崗位、輕微降職等方式；三是少數(shù)處分是重處分，包括撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍、行政降職、行政免職、開除公職等；四是嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法是極少數(shù)，包括黨紀(jì)重處分并移送司法機(jī)關(guān)立案審查等方式［4］383。加強(qiáng)監(jiān)督的另一種制度是巡視巡察制度。巡視巡察是一種自上而下的監(jiān)督方式，通過向下級(jí)黨組織派巡視（巡察）組的方式加強(qiáng)上級(jí)對下級(jí)的監(jiān)督，中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度，黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會(huì)建立巡察制度。巡視巡察制度加強(qiáng)了上級(jí)對下級(jí)的監(jiān)督，成為發(fā)現(xiàn)問題、懲戒違紀(jì)行為、形成反腐震懾的利劍。自上而下的監(jiān)督體系日益完善，目前需要加強(qiáng)的是同級(jí)監(jiān)督和自下而上的民主監(jiān)督。

依規(guī)育黨重在明規(guī)矩、知敬畏、強(qiáng)黨性，依規(guī)管黨重在執(zhí)行和落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)，依規(guī)監(jiān)督重在保障黨規(guī)的落實(shí)，三者構(gòu)成一個(gè)由知到行、知行統(tǒng)一的依規(guī)治黨有機(jī)整體。

四、依規(guī)治黨的客體及其接受治理機(jī)制

依規(guī)治黨的客體，或者黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象，包括各級(jí)黨組織、全體黨員、黨員個(gè)人以及黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)。

（一）依規(guī)治黨的客體

客體指被主體認(rèn)識(shí)和改造的客觀事物、外部世界，主要包括自然客體和社會(huì)客體，對政黨而言即黨內(nèi)事務(wù)和黨自身，黨自身既是治理主體，又是治理客體。

《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》將黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象修改為“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)”，語義從側(cè)重黨組織工作和黨員行為到側(cè)重黨的事務(wù)，這是否意味著依規(guī)治黨的客體僅僅是黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)等黨內(nèi)事務(wù)而不再重視對黨組織和黨員的管理？這種理解是片面的。全面從嚴(yán)治黨基礎(chǔ)在全面，就是要管全黨、治全黨，既覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各領(lǐng)域、各方面，又面向從中央到地方各級(jí)黨組織、全體黨員和黨員個(gè)人，重點(diǎn)是領(lǐng)導(dǎo)干部這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”。也就是說，依規(guī)治黨既要管事，又要管人，貫穿其中的是管權(quán)。其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)涉及黨與非黨的關(guān)系，不可避免地對非黨組織和黨外人士產(chǎn)生一定的“溢出效應(yīng)”，但這并不意味著非黨組織和黨外人士也是依規(guī)治黨的客體。所以，依規(guī)治黨的客體就是指黨內(nèi)的組織、個(gè)體和活動(dòng)。

從法治的角度而言，在依規(guī)治黨過程中要以事實(shí)為依據(jù)，以黨內(nèi)法規(guī)為準(zhǔn)繩。所以，我們黨突出強(qiáng)調(diào)對黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)的治理，制定了不少關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)的黨內(nèi)法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》等。然而，活動(dòng)和人是緊密相連的，活動(dòng)是人做的，從根本上來說，對黨的建設(shè)活動(dòng)的治理的背后也是對人的治理。對于某方面工作，很難只出臺(tái)規(guī)范事務(wù)的法規(guī)，不出臺(tái)規(guī)范人的法規(guī)。實(shí)際上，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)領(lǐng)域，也出臺(tái)了不少規(guī)范人的黨內(nèi)法規(guī)，如《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請示報(bào)告條例》《黨的主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》等等。所以，依規(guī)治黨的客體應(yīng)包含各級(jí)黨組織、全體黨員、黨員個(gè)人及黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動(dòng)。

（二）依規(guī)治黨各客體接受治理機(jī)制

各級(jí)黨組織、全體黨員、黨員個(gè)人及黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)活動(dòng)無一例外依規(guī)接受治理和監(jiān)督。

黨的中央組織帶頭依規(guī)接受治理和監(jiān)督。按照黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，黨中央除了自我監(jiān)督之外，還要接受來自黨的全國代表大會(huì)、中紀(jì)委、下級(jí)黨組織和每個(gè)黨員的監(jiān)督。黨中央日常內(nèi)部監(jiān)督是這樣的：中央全會(huì)監(jiān)督中央政治局工作，中央委員相互監(jiān)督并接受中央政治局常委會(huì)和中央政治局監(jiān)督，中央政治局自我監(jiān)督并接受政治局常委會(huì)監(jiān)督，中央政治局常委相互監(jiān)督并接受總書記監(jiān)督（各級(jí)黨委書記都是第一責(zé)任人），總書記自我監(jiān)督并接受政治局常委、政治局、中央委員會(huì)全體會(huì)議監(jiān)督?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定：中央委員會(huì)成員“對中央政治局委員的意見，署真實(shí)姓名以書面形式或者其他形式向中央政治局常務(wù)委員會(huì)或者中央紀(jì)律檢查委員會(huì)常務(wù)委員會(huì)反映”［4］384。除了接受中紀(jì)委監(jiān)督，黨中央還接受下級(jí)黨組織和每個(gè)黨員的監(jiān)督。黨章規(guī)定，“上下級(jí)組織之間要互通情報(bào)、互相支持和相互監(jiān)督”［5］33，黨員有權(quán)“在黨的會(huì)議上有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員”［5］27。

黨的工作部門必須依規(guī)接受治理和監(jiān)督。黨的工作部門是黨委（黨組）的辦事機(jī)構(gòu)和職能部門，是黨委（黨組）主體責(zé)任在不同領(lǐng)域的載體和抓手。隨著紀(jì)檢監(jiān)察體制改革不斷深化，黨的工作部門也會(huì)受到更多的監(jiān)督。黨的十八屆三中全會(huì)以來，中紀(jì)委向中央辦公廳、全國人大機(jī)關(guān)、國務(wù)院辦公廳、全國政協(xié)機(jī)關(guān)等中央黨和國家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，并逐步實(shí)現(xiàn)中央一級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)派駐機(jī)構(gòu)全覆蓋。2018 年3 月《中華人民共和國監(jiān)察法》的頒布，為紀(jì)委監(jiān)委向同級(jí)黨和國家機(jī)關(guān)全面派駐紀(jì)檢監(jiān)察組提供法律保障。

全體黨員、黨員個(gè)人特別是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部必須依規(guī)接受治理和監(jiān)督。黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部是“關(guān)鍵少數(shù)”，是依規(guī)治黨的重點(diǎn)對象。黨的十八大剛結(jié)束，習(xí)近平總書記就強(qiáng)調(diào)“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部要做學(xué)習(xí)黨章、遵守黨章的模范”［18］。隨后黨中央出臺(tái)八項(xiàng)規(guī)定，首先對中央政治局委員提要求，自上而下，以上率下，一級(jí)做給一級(jí)看。多部黨內(nèi)法規(guī)都強(qiáng)調(diào)對“關(guān)鍵少數(shù)”的管理和監(jiān)督。如《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象是黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部?！保?］383《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》規(guī)定的巡視對象也是各級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子、班子成員和主要負(fù)責(zé)人。在突出重點(diǎn)的同時(shí)，要打牢基礎(chǔ)。黨員是依規(guī)治黨的客體之基礎(chǔ)。黨員是黨的細(xì)胞，每個(gè)細(xì)胞健康，全黨才健康。隨著全面從嚴(yán)治黨不斷向基層延伸，使每個(gè)黨員遵守黨內(nèi)法規(guī)成為依規(guī)治黨的重要任務(wù)。黨員要樹立規(guī)矩意識(shí)、紀(jì)律意識(shí)，要講規(guī)矩、守紀(jì)律，做合格黨員。

黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)依規(guī)接受治理和監(jiān)督。2016 年12 月制定的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，確定了黨內(nèi)法規(guī)制度體系“1+4”基本框架，即黨章之下分黨的組織法規(guī)制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊，其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、黨的自身建設(shè)法規(guī)制度板塊的黨內(nèi)法規(guī)專門針對黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范，黨的組織法規(guī)制度、黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度則從人才和紀(jì)律的角度為黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)提供制度保障。

黨的十八大以來，依規(guī)治黨的邏輯結(jié)構(gòu)隨著新時(shí)代制度治黨、依規(guī)治黨理論和實(shí)踐的發(fā)展不斷深化，綜合對主體、依據(jù)、行為、客體四要素內(nèi)在邏輯的分析，筆者認(rèn)為，依規(guī)治黨的基本定義可以概括為：依規(guī)治黨是中國共產(chǎn)黨各級(jí)組織和黨員在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，依照黨內(nèi)法規(guī)對黨自身及黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行治理的過程。自黨中央提出依規(guī)治黨概念以來，還有許多問題需要深入研究，本文的要素邏輯論析只是拋磚引玉，期待引起同行的關(guān)注，加強(qiáng)這方面的研究，為推進(jìn)新時(shí)代新征程黨的建設(shè)新的偉大工程貢獻(xiàn)智慧和力量。