污染場地治理修復(fù)中的利益主體問題研究

摘要：污染場地治理修復(fù)是實現(xiàn)土地資源可持續(xù)發(fā)展的重要舉措，但目前存在責(zé)任主體復(fù)雜、投融資困難等問題。從國內(nèi)外來看，現(xiàn)有研究更多關(guān)注污染場地治理修復(fù)的宏觀層面，缺乏對具體制度的思考，同時缺乏我國國情下責(zé)任主體認(rèn)定的探討。本文以污染場地治理修復(fù)為研究對象，結(jié)合我國土壤保護(hù)法律，系統(tǒng)梳理利益主體及其復(fù)雜關(guān)系，并分析處理利益主體關(guān)系時存在的問題，進(jìn)而提出政策建議，以構(gòu)建和完善我國污染場地治理修復(fù)責(zé)任主體制度。

關(guān)鍵詞：污染場地；治理；修復(fù)；利益主體；投融資

中圖分類號：X53 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-9500（2023）08-0-07

DOI：10.3969/j.issn.1008-9500.2023.08.035

Study on the Stakeholder Issues in the Treatment and Restoration of Polluted Sites

DU Yun， ZHANG Yanyan， ZHANG Jiafeng， YANG Qing， LIU Biyun

（Nanjing Tech University School of Economics amp; Management， Nanjing 211816， China）

Abstract： The treatment and restoration of polluted sites are important measures to achieve sustainable development of land resources， but currently there are problems such as complex responsibility subjects and difficulties in investment and financing. From both domestic and foreign perspectives， existing research focuses more on the macro level of pollution site treatment and restoration， lacking consideration of specific systems， and also lacking exploration of the identification of responsibility subjects under China's national conditions. Taking the treatment and restoration of pollution sites as the research object， in combination with China's soil conservation laws， this paper systematically combs the interest subjects and their complex relationships， analyzes the problems in dealing with the interest subject relationships， and then puts forward policy recommendations to build and improve China's system of responsibility subjects for the treatment and restoration of pollution sites.

Keywords： polluted site; treatment; restoration; interest subjects; investment and financing

土壤是國家最重要的自然資源之一，是生態(tài)環(huán)境的主要組成部分。為了實現(xiàn)“十四五”時期生態(tài)文明建設(shè)新進(jìn)步的目標(biāo)，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量，必須深入貫徹落實可持續(xù)發(fā)展理念，對污染場地進(jìn)行修復(fù)。在污染場地治理修復(fù)問題上，各國的責(zé)任制度雖然有所差異，但有著異曲同工之妙。美國、比利時和英國等國針對污染主體的確定及責(zé)任的劃分均采取溯及原則，即隨著政策的變遷，對污染主體的確認(rèn)及責(zé)任的追溯并不會終止，而是按照新法進(jìn)行追溯。同時，美國和比利時在修復(fù)中增加連帶責(zé)任，對造成污染的各責(zé)任方進(jìn)行連帶追責(zé)。歐盟對污染責(zé)任的劃分并未采用溯及原則，但將責(zé)任劃分為污染責(zé)任和過錯責(zé)任。目前，我國污染場地修復(fù)遵循“污染者負(fù)擔(dān)”原則，但土壤污染與其他類型的環(huán)境污染相比有其特殊性。大多數(shù)污染場地?zé)o法明確地確認(rèn)其責(zé)任主體，尤其是城市發(fā)展過程中遺留的污染場地，隨著政策的變遷，產(chǎn)權(quán)關(guān)系發(fā)生改變，這也造成污染者確權(quán)過程艱難。一旦責(zé)任主體無法確定，污染場地的修復(fù)責(zé)任最終將會落到政府層面。但是，政府承擔(dān)該項責(zé)任并不是一種長期性措施。首先，政府承擔(dān)污染防治責(zé)任，無形間削弱對污染主體的約束機(jī)制，污染主體可能會通過搬遷等措施逃避責(zé)任，進(jìn)一步加劇對污染主體的監(jiān)督困境；其次，污染場地修復(fù)需要大量的財政成本，對政府財政造成一定的壓力。由于我國經(jīng)濟(jì)體制的特性，在污染場地治理修復(fù)中，要尋找中國特色解決方案，正確處理利益主體關(guān)系。

1 國內(nèi)外研究動態(tài)

近些年，國內(nèi)外土壤污染問題研究基本集中在法律法規(guī)的制定、污染主體的確定、標(biāo)準(zhǔn)的制定和實施、防控修復(fù)基金的制度建設(shè)等。相比國內(nèi)，國外對土壤污染問題的研究起步較早。

Bardos等[1]按照各參與方的規(guī)模和影響力，將污染土地的再開發(fā)與管理過程涉及的利益主體分為政府、地方權(quán)威機(jī)構(gòu)、土地產(chǎn)權(quán)者和開發(fā)商、承包商、金融機(jī)構(gòu)、媒體、咨詢機(jī)構(gòu)等。Alker等[2]根據(jù)污染土地再開發(fā)中各參與方的利益性質(zhì)，將參與方分為開發(fā)利益方、職業(yè)利益方、管理利益方和其他利益方等4大類。李培培[3]認(rèn)為除了政府、開發(fā)商等利益主體，污染土地再開發(fā)過程還涉及原有污染企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用竦壤嫦嚓P(guān)者，這些利益相關(guān)者可能會由于追尋相同的目標(biāo)而組成利益集體，各方會出于利益考慮而維護(hù)整個集體的利益。郭鵬等[4]對各參與方進(jìn)行再分類，根據(jù)各參與方的社會利益與相關(guān)度，將各參與方分為主要相關(guān)者、次要相關(guān)者、主要非相關(guān)者、次要非相關(guān)者。馬妍等[5]另辟思路，研究污染土地再開發(fā)與管理過程的直接受益，得出污染者、政府、開發(fā)商以及當(dāng)?shù)鼐用駷橹苯邮芤嬷黧w。本研究的利益主體主要采用馬妍等的研究結(jié)論。

關(guān)于利益主體的相互關(guān)系，Bartsch[6]認(rèn)為污染土地的再開發(fā)中開發(fā)商的活動受到地方政府的行為決策影響。隨著污染土地的再開發(fā)，當(dāng)?shù)鼐用褚矔闹蝎@取相關(guān)收益，如工作崗位的增加、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的改善等。Chang等[7]認(rèn)為土地再開發(fā)過程中，在考慮自身利益的情況下，各參與方會因為相同或者相反的利益目標(biāo)產(chǎn)生沖突，進(jìn)而形成“囚徒困境”博弈。Blokhuis等[8]認(rèn)為各參與方因為利益目標(biāo)會產(chǎn)生沖突，其采用博弈等方法對污染土地再開發(fā)的各相關(guān)方進(jìn)行分析，得出各參與方發(fā)生沖突的主要原因是對初始開發(fā)計劃的不同看法和期望。王歡歡[9]認(rèn)為，對于歷史性污染場地，不同的參與主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不同的責(zé)任，其從利益沖突進(jìn)行分析，闡明參與主體承擔(dān)責(zé)任的理由。楊英武[10]對福州市污染場地再開發(fā)過程中各參與方的利益訴求和沖突進(jìn)行分析，得出各參與方產(chǎn)生沖突的主要原因是參與方的利益目標(biāo)沖突和目標(biāo)沖突解決機(jī)制的缺失，并據(jù)此提出協(xié)調(diào)、仲裁與申訴等解決措施。趙沁娜[11]認(rèn)為要建立參與方全過程的參與機(jī)制，以解決利益沖突，更好地對污染場地進(jìn)行再開發(fā)。王芳[12]認(rèn)為居民的利益訴求與其他相關(guān)方諸如政府、開發(fā)商等的利益存在沖突，可以通過博弈來達(dá)到利益訴求的最大化。

目前，國內(nèi)外的研究重點(diǎn)主要集中在利益主體關(guān)系，但大部分集中于污染場地治理修復(fù)的主體，涉及的具體落地措施較少；資金來源對污染場地治理修復(fù)來說格外重要，現(xiàn)有研究主要基于法律視角劃分利益主體責(zé)任，鮮有基于投融資相關(guān)利益主體視角的探索；已有研究較多側(cè)重介紹域外情況，較少立足于我國污染場地治理修復(fù)的投融資國情，提出政策建議。

2 我國污染場地治理修復(fù)的利益主體分析

2.1 污染場地治理修復(fù)中的利益主體及其相互關(guān)系

我國土地制度的特殊性導(dǎo)致責(zé)任主體認(rèn)定困難，尤其是歷史遺留污染場地，在國家大發(fā)展過程中，受限于不同歷史時期的法規(guī)政策，其綜合治理較為困難。國內(nèi)外對利益主體的劃分不盡相同，鑒于此，本文將重點(diǎn)研究直接利益主體，即當(dāng)?shù)卣⑸鐓^(qū)居民、污染者和開發(fā)商[5]。

2.1.1 污染者

《中華人民共和國土壤污染防治法》和《土壤污染防治行動計劃》等法律法規(guī)直接提出“誰污染，誰治理”原則。因此，在污染場地的修復(fù)過程中，責(zé)任劃分第一位的便是污染者。但是，在實踐中，污染者承擔(dān)責(zé)任的做法存在諸多問題。首先，當(dāng)涉及污染主體伴隨著國家經(jīng)濟(jì)體制的改革，進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓、破產(chǎn)重組等市場化操作時，原污染者滅失，其責(zé)任認(rèn)定工作將無從下手。其次，當(dāng)面臨多個污染者時，修復(fù)責(zé)任的劃分也將十分困難。按照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定，受害人需要對污染行為與損失之間的初步因果關(guān)系進(jìn)行證明，但是現(xiàn)實中受害人往往缺乏最基本的舉證能力，因而無法確定各污染者的責(zé)任比例，進(jìn)而導(dǎo)致不同污染者之間相互推諉的現(xiàn)象。再次，如果污染者是中小規(guī)模企業(yè)，其根本無法承擔(dān)巨額的修復(fù)費(fèi)用，若強(qiáng)制其履行治理責(zé)任，則很有可能會引發(fā)其資金鏈斷裂，最終導(dǎo)致破產(chǎn)。最后，污染者往往需要聘請專業(yè)施工單位進(jìn)行場地修復(fù)，在此過程中，污染場地的修復(fù)責(zé)任被輕而易舉地轉(zhuǎn)移到第三方單位或政府身上，一旦修復(fù)失敗，追究責(zé)任，原污染者則可逃避其法定義務(wù)[13]。

2.1.2 政府

政府對污染場地的防治和管理主要依靠法律手段，《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》明確對環(huán)境保護(hù)部門提出具體要求，要求各級環(huán)境保護(hù)部門建立疑似污染場地名錄，對污染場地和疑似污染場地進(jìn)行監(jiān)督管理。同時，修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國務(wù)院環(huán)保部門對全國環(huán)保工作進(jìn)行統(tǒng)一化管轄，縣級環(huán)保部門對本區(qū)域的環(huán)保工作實施統(tǒng)一化管轄。此外，《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法（試行）》還明確政府在環(huán)境治理中的責(zé)任，政府需要制定相關(guān)規(guī)章制度，同時充當(dāng)協(xié)調(diào)人的角色，對污染場地治理修復(fù)涉及的主體進(jìn)行協(xié)調(diào)，保障工作正常展開。不僅如此，資金籌措方面，政府也要做好重要出資人的表率作用。

2.1.3 開發(fā)商

目前，我國法律法規(guī)并未明確開發(fā)商對于污染場地治理修復(fù)的責(zé)任。但是，污染場地的修復(fù)會增加土地價值，客觀上為其帶來利益，若此項工作完全由污染者或政府完成，開發(fā)商則將變成坐享其成者。因此，在污染場地再開發(fā)利用帶來超額經(jīng)濟(jì)效益的情況下，開發(fā)商對污染場地的治理修復(fù)義不容辭。此外，開發(fā)商作為土地資源開發(fā)利用行為的受益者，往往對該地塊具有一定管控力。由其作為責(zé)任主體，對污染場地治理修復(fù)的事前預(yù)防和事后整治具有重要作用，可以及時有效查明污染類型，采取措施進(jìn)行整治，防止有害物質(zhì)的進(jìn)一步擴(kuò)散，保護(hù)周圍公眾健康。

2.1.4 當(dāng)?shù)鼐用?/p>

城市環(huán)境的直接受益者是居民，他們對待開發(fā)地塊的污染狀況及土壤環(huán)境質(zhì)量優(yōu)劣缺乏了解，導(dǎo)致環(huán)境信息不對稱[14]。在環(huán)境治理方面，我國污染場地治理修復(fù)以政府為主導(dǎo)。但是，民眾往往是首先感知到環(huán)境變化的主體，此時政府可能并未反應(yīng)，因此在環(huán)境治理中要積極發(fā)動民眾力量，形成對政府的反饋補(bǔ)充。隨著時代的發(fā)展，民眾參與公共建設(shè)的意愿增強(qiáng)，在參與過程中會要求知情權(quán)、投票權(quán)等權(quán)利，提高自己對公共活動的參與感。因此，通過開展必要培訓(xùn)增強(qiáng)居民參與能力，利用適當(dāng)?shù)募钍侄螐?qiáng)化居民參與意愿是一種有效手段[15]。民眾參與環(huán)境治理，形成公眾監(jiān)督、政府執(zhí)行的新局面是更有效的環(huán)境治理新方式[16]。當(dāng)?shù)鼐用窨赡軣o法直接參與污染場地治理修復(fù)的成本分配環(huán)節(jié)，但在監(jiān)督方面會起到重要作用。

2.1.5 利益主體間的相互關(guān)系

污染者、政府、開發(fā)商和當(dāng)?shù)鼐用袷撬拇笾苯永嬷黧w，存在相互聯(lián)系、相互制約的關(guān)系。其中，污染者、政府及開發(fā)商是污染場地治理修復(fù)費(fèi)用的直接承擔(dān)主體。值得說明的是，污染者與政府是我國法定的治理費(fèi)用承擔(dān)主體，而開發(fā)商對于污染場地治理修復(fù)費(fèi)用的支付義務(wù)尚未納入法律框架。就四者關(guān)系而言，污染者是污染場地治理修復(fù)的首要責(zé)任人，負(fù)責(zé)承擔(dān)主要的修復(fù)費(fèi)用。但在實際操作中，污染者可能存在滅失、不明確或無力承擔(dān)費(fèi)用等情況，因而將治理責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到政府身上。政府本身就具有維護(hù)社會穩(wěn)定、保障人民生命健康安全的職責(zé)。因此，政府不僅需要在企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、環(huán)境治理的過程中發(fā)揮監(jiān)督管理作用，在必要時還需要對污染者不到位的修復(fù)行為進(jìn)行補(bǔ)充與兜底。我國法律尚未明確開發(fā)商對污染場地治理的義務(wù)，但開發(fā)商往往可以從污染場地獲取土地開發(fā)收益，開發(fā)商對污染場地治理修復(fù)費(fèi)用的支付可以緩解政府的財政壓力。此外，當(dāng)?shù)鼐用褡鳛榄h(huán)境的享受者，雖然在環(huán)境治理過程中不會支出相關(guān)費(fèi)用，但有權(quán)要求污染者、政府及開發(fā)商共同營造健康生活的環(huán)境，并對污染者的生產(chǎn)經(jīng)營活動、政府的管理活動、開發(fā)商的開發(fā)活動進(jìn)行外部監(jiān)督。污染場地治理修復(fù)的利益主體關(guān)系如圖1所示。

2.2 處理利益主體關(guān)系時存在的問題

2.2.1 法律法規(guī)不健全，導(dǎo)致責(zé)任認(rèn)定不明確

我國對污染場地的研究起步較晚，相關(guān)法律法規(guī)暫不健全，實踐中難免會產(chǎn)生疏漏之處。首先，關(guān)于環(huán)境污染防治與保護(hù)，國內(nèi)除了《中華人民共和國土壤污染防治法》以外，并沒有法律法規(guī)明確將土壤作為首要要素進(jìn)行保護(hù)，土壤保護(hù)規(guī)定比較分散。其次，污染場地治理修復(fù)政策法規(guī)不完善，容易造成污染主體責(zé)任界定不清、修復(fù)資金不充足等問題，極大地影響污染場地相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。具體而言，地方行政法規(guī)在宏觀層面確立“誰污染，誰治理”的原則以及“政府承擔(dān)補(bǔ)充責(zé)任”的基本制度，但在微觀執(zhí)行層面面臨諸多問題。一方面，污染主體存在不確定性，可能存在多個污染主體，導(dǎo)致各污染源相互推脫責(zé)任，司法機(jī)關(guān)難以辨別；另一方面，污染主體存在滅失的可能性，一旦污染主體關(guān)閉，其遺留的污染場地治理修復(fù)責(zé)任將難以得到確認(rèn)，大量歷史遺留污染場地由此產(chǎn)生。上述情況發(fā)生時，“誰污染，誰治理”的原則將被架空，污染場地將最終交由政府修復(fù)，進(jìn)而加重地方的財政負(fù)擔(dān)。

2.2.2 責(zé)任主體不明確，導(dǎo)致實踐操作不順利

對于利益主體責(zé)任的界定，實踐中還存在一定的問題。對于污染者，一旦出現(xiàn)主體滅失、認(rèn)定不清、無力承擔(dān)維修費(fèi)用或修復(fù)失敗等情況，污染場地的相應(yīng)治理責(zé)任就會落到政府監(jiān)管部門身上，由此增加政府的財政負(fù)擔(dān)。在沒有明確的污染者認(rèn)定以及追責(zé)機(jī)制的情況下，污染者極其容易逃避法定義務(wù)。目前，污染者修復(fù)的要求與規(guī)定仍處于一種理想化狀態(tài)，實際操作仍存在不少困難。對于政府，我國污染場地治理修復(fù)資金的70%以上來自政府財政支出，這不僅僅因為政府需要對沒有切實履行好環(huán)境保護(hù)職責(zé)的不利后果負(fù)責(zé)，更重要的是，我國大量污染場地的污染者存在不明確或滅失的情形，相關(guān)費(fèi)用只得由政府買單。這樣一來，地方政府的財政負(fù)擔(dān)增加，使得本該由污染者承擔(dān)的治污費(fèi)用最終由納稅人買單，從而違反環(huán)境正義和公平原則。對開發(fā)商來說，在污染者已經(jīng)滅失、主體認(rèn)定不明確或無力承擔(dān)巨額修復(fù)費(fèi)用的情況下，開發(fā)商對治理責(zé)任的承擔(dān)將能極大地分擔(dān)政府治理的財政壓力。對于當(dāng)?shù)鼐用駚碚f，可能無法直接參與污染場地治理的成本分配環(huán)節(jié)。

2.2.3 利益主體關(guān)系不明晰，導(dǎo)致投融資籌措不理想

正是因為利益主體關(guān)系不夠明晰，責(zé)任認(rèn)定不夠明確，污染場地治理修復(fù)過程中，投融資面臨一系列困難。目前，污染場地治理修復(fù)過程中的投融資問題主要有兩點(diǎn)。

首先，全國尚有大量工業(yè)污染場地亟待修復(fù)。根據(jù)公開途徑的統(tǒng)計，2019年約有250個工業(yè)污染場地再開發(fā)工程招標(biāo)，同比增長25%；這些項目的總體價值達(dá)到100億元，同比增長65%。面對存量龐大的污染場地和巨額費(fèi)用，目前，我國多以政府撥款推動工程項目進(jìn)行，但實踐證明，僅靠政府撥款或者企業(yè)自行籌集資金已經(jīng)難以獨(dú)立支撐日益增長的污染場地處理需求。從長遠(yuǎn)來看，污染場地治理修復(fù)項目必須解決資金匱乏的問題。如何讓社會資本參與污染場地治理修復(fù)則成為緊迫的問題。

其次，污染場地治理修復(fù)周期長、投入大、見效慢，迫切需要建立穩(wěn)固且多樣的資金保障機(jī)制。目前，國家相關(guān)法律已經(jīng)提出建立基金制度，《中華人民共和國土壤污染防治法》指出，建立土壤污染治理相關(guān)基金制度，設(shè)立專項基金等來支撐污染場地治理修復(fù)工作。2020年，國家頒布《土壤污染防治基金管理辦法》，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）也在國家的指導(dǎo)下相繼建立省級土壤污染防治基金，如江蘇省、湖南省等地。但是，目前建立的基金規(guī)模尚小，也缺乏相應(yīng)的管理制度，相關(guān)實踐仍有待各地不斷摸索。

3 政策建議

污染場地治理修復(fù)主要涉及4類直接利益主體。在明確的法律責(zé)任認(rèn)定前提下，應(yīng)各司其職，處理好彼此的關(guān)系，做好污染場地治理修復(fù)工作。在綜合考慮我國國情的基礎(chǔ)上，可以從4個方面入手，構(gòu)建和完善我國污染場地治理修復(fù)責(zé)任主體制度。

3.1 清晰定位各利益主體，理順各方相互關(guān)系

首先，借鑒美國將污染場地責(zé)任具體劃分的經(jīng)驗，我國可以從法律法規(guī)上進(jìn)一步明晰污染者、政府、開發(fā)商以及當(dāng)?shù)鼐用竦慕巧ㄎ?，確定在污染場地治理修復(fù)中各自的權(quán)利與義務(wù)，使其具備落地性。其次，通過行政手段確保污染場地治理修復(fù)的各利益方能壓實主體責(zé)任。治理期間，污染場地的價值產(chǎn)出并不能持續(xù)，利益相關(guān)者無法從土地中獲得經(jīng)濟(jì)利益，所以要制定完備的土地使用和治理規(guī)劃。預(yù)估時間和資金成本，得到各利益主體的認(rèn)可；防范開發(fā)方在獲得相應(yīng)的效益后，通過違規(guī)操作來逃避其所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。綜上，基于科斯定理，對于積極履行義務(wù)、發(fā)揮作用的主體，給予多形式的獎勵，進(jìn)一步調(diào)動其積極性；對于推諉責(zé)任、未履行相應(yīng)義務(wù)的主體，實行相應(yīng)的懲罰措施。

3.2 明確污染場地治理修復(fù)責(zé)任的分配原則，以多元的責(zé)任主體保證資金來源

污染場地責(zé)任認(rèn)定可按照污染者負(fù)擔(dān)、受益者負(fù)擔(dān)、政府負(fù)擔(dān)三大原則進(jìn)行，三大原則對應(yīng)的責(zé)任主體分別為污染者、受益者（一般為開發(fā)商）、政府。其中，污染者負(fù)首要責(zé)任，受益者與政府負(fù)補(bǔ)充責(zé)任。

首先，在污染者負(fù)擔(dān)原則下，污染者應(yīng)承擔(dān)污染場地治理修復(fù)的絕大部分成本。在此過程中，最需要解決的是多個污染者之間的責(zé)任劃分問題?，F(xiàn)行的《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》對于污染者的責(zé)任劃分較為清晰，即“誰污染，誰負(fù)責(zé)”。因此，污染者負(fù)擔(dān)原則下的重點(diǎn)在于圈定污染者范圍并制定標(biāo)準(zhǔn)來衡量各自污染責(zé)任的比例，進(jìn)而確定各污染者應(yīng)分擔(dān)的治理費(fèi)用（責(zé)任明確時按責(zé)任比例分擔(dān)；責(zé)任不明確時各污染主體可平均分擔(dān)）。其次，受益者負(fù)擔(dān)原則下，開發(fā)商需要為生態(tài)環(huán)境資源價值的減損支付相應(yīng)的代價，承擔(dān)起修復(fù)污染場地的責(zé)任。一般而言，許多污染場地處城市黃金地段，位置優(yōu)越，具有極強(qiáng)的增值潛力，開發(fā)商可以從中獲取巨額經(jīng)濟(jì)收益，因此完全具備承擔(dān)部分治理修復(fù)責(zé)任的能力。受益者負(fù)擔(dān)原則可以解決弱勢污染者歷經(jīng)破產(chǎn)等問題后資金不足的問題，在德國、日本等發(fā)達(dá)國家廣泛運(yùn)用，但在我國的法律體系中仍有待補(bǔ)充。最后，政府負(fù)擔(dān)原則下，政府應(yīng)起到補(bǔ)充及兜底的作用。一方面，政府負(fù)有監(jiān)督與治理職責(zé)，例如，修復(fù)后的土地進(jìn)行再交易前，管理方對土地負(fù)有檢查職責(zé)，即需要保證再交易的土地符合目前國家各項規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，若管理方未對修復(fù)地塊進(jìn)行檢查或瞞報具體情況即對土地進(jìn)行交易，則管理方應(yīng)當(dāng)對污染場地的治理負(fù)連帶責(zé)任；另一方面，當(dāng)污染場地所有者因破產(chǎn)等原因出現(xiàn)滅失情況時，政府應(yīng)主動承擔(dān)責(zé)任，保障社會公眾的健康安全。值得一提的是，政府對于污染場地治理修復(fù)責(zé)任的承擔(dān)并不一定完全通過支付財政資金實現(xiàn)，積極引導(dǎo)社會資金的流入也是政府履職的重要表現(xiàn)。污染場地治理修復(fù)責(zé)任分配原則如圖2所示。

3.3 擴(kuò)寬資金來源，建立多元化的資金籌措機(jī)制

政府應(yīng)不斷引入污染場地治理修復(fù)的社會融資模式，通過投融資平臺的建設(shè)，積極引導(dǎo)社會資本的流入。從本質(zhì)上說，這種做法是將前文所述的污染者負(fù)擔(dān)、受益者負(fù)擔(dān)以及政府負(fù)擔(dān)原則擴(kuò)展為全社會共同負(fù)擔(dān)原則，進(jìn)而緩解政府在污染主體滅失、認(rèn)定不清、無力承擔(dān)維修費(fèi)用或修復(fù)失敗等情況下的財政負(fù)擔(dān)。需要指出的是，若要吸引社會資本的進(jìn)入，必須讓投資者感受到融資機(jī)制的可靠及有利可圖。

首先，政府起主導(dǎo)作用，承擔(dān)組織、協(xié)調(diào)等牽頭工作，建立有效的市場機(jī)制，籌措缺口資金；其次，充分發(fā)揮非政府組織在環(huán)境保護(hù)事業(yè)中的重要作用。金融機(jī)構(gòu)及工商業(yè)非政府組織將環(huán)境影響評價納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展評估體系，建立政府主導(dǎo)或委托下的融資平臺，對開發(fā)商等利益參與方進(jìn)行協(xié)調(diào)，并拉動社會資本參與土壤治理基金的建設(shè)，同時通過聘請或合作的形式邀請業(yè)內(nèi)精英機(jī)構(gòu)對污染場地進(jìn)行詳細(xì)分析和調(diào)查，評估地塊價值。最后，要設(shè)立土壤污染防治基金，以治理修復(fù)污染地塊為最終目標(biāo)，通過法律明確規(guī)定各利益相關(guān)方的責(zé)任，嚴(yán)格壓實污染方的主體責(zé)任，必須做到有污必治，有污必罰。

如圖3所示，本文倡導(dǎo)構(gòu)建社會共同負(fù)擔(dān)情形下的投融資模式。通過政府性資金的引導(dǎo)作用和激勵功能調(diào)動銀行等金融機(jī)構(gòu)以及投資公司等社會資本的投入（政府負(fù)擔(dān)擴(kuò)展為全社會共同負(fù)擔(dān)），通過政策優(yōu)惠與引導(dǎo)使得無法承受完整治理資金的污染者改為投入部分資金從而承擔(dān)部分環(huán)境治理責(zé)任（污染者負(fù)擔(dān)擴(kuò)展為全社會共同負(fù)擔(dān)），通過經(jīng)濟(jì)刺激、保值增值帶動土地開發(fā)商對污染治理的投入（受益者負(fù)擔(dān)擴(kuò)展為全社會共同負(fù)擔(dān)），由此形成穩(wěn)固且多樣的資金注入機(jī)制，充分發(fā)揮資金的帶動作用，積極引導(dǎo)和支持相關(guān)修復(fù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并通過基金的市場化運(yùn)營和投資，實現(xiàn)基金的不間斷增值。

3.4 完善信息公開機(jī)制，加大信息公開力度

公開有效的信息披露系統(tǒng)主要包括3個特征。一是透明度。居民對所處居住環(huán)境享有基本的知情權(quán)，其治理參與度也與信息公開程度正向相關(guān)。只有政府與企業(yè)均公開透明地發(fā)布污染場地信息，居民才能了解本地土壤狀況，激發(fā)對所處環(huán)境的認(rèn)同感與歸屬感，進(jìn)而充分發(fā)揮監(jiān)督作用。二是真實性。披露的信息必須真實有效，否則將極大影響政府的公信力，影響政府在居民心中的形象。三是即時性。對于突發(fā)的土地污染事件，必須及時通報，使得居民可以便捷快速地查詢到自己所在區(qū)域的污染狀況，進(jìn)而實現(xiàn)信息披露機(jī)制在污染場地治理全過程的貫穿。綜上所述，信息披露系統(tǒng)有助于當(dāng)?shù)鼐用癖O(jiān)督政府的作為以及企業(yè)的不法行為，甚至參與污染場地治理修復(fù)的風(fēng)險決策。

4 結(jié)論

污染場地治理修復(fù)主要涉及4個直接利益主體，即當(dāng)?shù)卣?、社區(qū)居民、污染者和開發(fā)商。當(dāng)前，我國各地要因地制宜，多措并舉，穩(wěn)步推進(jìn)污染場地治理修復(fù)?？傮w來說，要清晰定位各利益主體，理順各方相互關(guān)系；明確污染場地治理修復(fù)責(zé)任的分配原則，以多元的責(zé)任主體保證資金來源；擴(kuò)寬資金來源，建立多元化的資金籌措機(jī)制；完善信息公開機(jī)制，加大信息公開力度。

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