水環(huán)境治理中的公眾參與問(wèn)題研究

王祎菲

（天津市南開(kāi)區(qū)生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)中心，天津 300100）

1 公眾參與水環(huán)境治理的必要性

水環(huán)境是人類(lèi)生存和發(fā)展所必需的公共資源。目前，水環(huán)境治理主要由政府部門(mén)負(fù)責(zé)，這種職能劃分增加了政府部門(mén)的壓力，同時(shí)也降低了治理效率。水環(huán)境污染治理的本質(zhì)在于解決人民群眾所面臨的生產(chǎn)、生活和生存方面的污染問(wèn)題，是一個(gè)涉及整個(gè)社會(huì)的重大問(wèn)題。公眾作為利益相關(guān)者，既是污染的受害者，又是間接的污染者，在解決環(huán)境污染問(wèn)題上扮演著關(guān)鍵角色。研究公眾參與的現(xiàn)狀、問(wèn)題并提出對(duì)策建議，可以提高社會(huì)各界對(duì)水環(huán)境治理中公眾參與的認(rèn)識(shí)程度，解決公眾參與不主動(dòng)、水平低的問(wèn)題，強(qiáng)化公眾的參與能力和意愿，從而有效地推進(jìn)水質(zhì)改善，優(yōu)化人們的居住條件，提升人民群眾的滿(mǎn)意度［1］。

2 公眾參與水環(huán)境治理的現(xiàn)狀

2.1 法律體系的現(xiàn)狀

與西方國(guó)家相比，我國(guó)在公眾參與水環(huán)境治理方面的立法相對(duì)滯后，但總體來(lái)說(shuō)已初步建立了相應(yīng)的法律體系，特別是環(huán)評(píng)、排污許可等方面的法規(guī)正在逐漸完善。然而，目前我國(guó)關(guān)于公眾參與的具體法律、政策、規(guī)章等方面的規(guī)定還相對(duì)不足，公眾在水環(huán)境治理中的作用也較為有限。雖然我國(guó)的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)水污染防治法》和《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》等法律文件中都包含了公眾參與相關(guān)的法律條文，但可惜的是，對(duì)于公眾的參與權(quán)、參與途徑和法律救濟(jì)途徑等內(nèi)容并沒(méi)有明確的界定［2］。

2.2 參與主體的現(xiàn)狀

公眾自發(fā)參與治理是指?jìng)€(gè)人獨(dú)立、靈活地參與治理，而不依賴(lài)政府或非政府組織的介入，例如對(duì)環(huán)境侵害進(jìn)行投訴。這種治理行為非常靈活，公眾可以根據(jù)自己的意愿，將問(wèn)題及時(shí)反饋給相關(guān)政府部門(mén)。然而，目前我國(guó)公眾參與水環(huán)境治理尚未從觀念上的參與轉(zhuǎn)變?yōu)樾袨樯系膮⑴c，同時(shí)還表現(xiàn)出高關(guān)注度和低參與性并存的特點(diǎn)。一是由于傳統(tǒng)的官本位思想阻礙了公眾的參與意識(shí)，導(dǎo)致了搭便車(chē)現(xiàn)象泛濫。二是由于公眾缺乏環(huán)境保護(hù)的基本常識(shí)，導(dǎo)致在面臨具體的環(huán)境問(wèn)題時(shí)無(wú)法找到一種制度化、合理化的方式來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益［3］。盡管我國(guó)水環(huán)境治理中存在多種形式的公眾參與，但仍然停留在政府主導(dǎo)的象征性參與水平。

2.3 信息公開(kāi)的現(xiàn)狀

環(huán)境信息公開(kāi)是公眾獲取政府、企業(yè)信息并進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督的一種重要途徑，其對(duì)于公眾參與水環(huán)境治理具有積極作用［4］。信息公開(kāi)既有助于公眾了解政府和企業(yè)的日常工作內(nèi)容，也有助于規(guī)范政府和企業(yè)行為，提升政府法治化水平，打造透明型政府并提高企業(yè)的親民性。目前，政府通過(guò)報(bào)紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等多種方式，在街道、社區(qū)、學(xué)校等不同場(chǎng)所發(fā)布海報(bào)、廣告牌和閱讀指南，向公民宣傳普及水環(huán)境治理相關(guān)知識(shí)和理念。此外，政府還通過(guò)綜合運(yùn)用官方微博、微信公眾號(hào)和新聞發(fā)布會(huì)等形式，對(duì)各種社會(huì)環(huán)境治理熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng)。但部分政府進(jìn)行信息公開(kāi)只是為了完成任務(wù)，治理所需要的信息并未完全向社會(huì)公布，這是一個(gè)需要解決的問(wèn)題。

3 公眾參與水環(huán)境治理中存在的問(wèn)題

3.1 公眾參與缺乏法律保障

盡管目前相關(guān)法律在一定程度上規(guī)范了公眾參與水環(huán)境治理的行為，但在法律執(zhí)行過(guò)程中的監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)、訴訟權(quán)、索賠權(quán)等保障機(jī)制方面仍未得到充分健全，因此公眾沒(méi)有得到應(yīng)有的法律保障，不能有效地監(jiān)督政府行政和企業(yè)污染行為［5］。在公益訴訟中，缺乏技術(shù)和資金等方面的支持，這會(huì)對(duì)公眾參與水環(huán)境治理產(chǎn)生不利影響。例如，公眾在參與司法程序時(shí)可能會(huì)面臨技術(shù)問(wèn)題，如環(huán)境污染程度的判定等，還可能需要支付高額的取證費(fèi)用和在原告敗訴時(shí)承擔(dān)法律費(fèi)用。這些問(wèn)題將直接影響公益訴訟的執(zhí)行效果。

3.2 公眾參與不積極不主動(dòng)

目前，公眾普遍認(rèn)同政府在水環(huán)境治理中負(fù)有首要責(zé)任，但對(duì)自身的環(huán)境治理主體意識(shí)和參與意識(shí)還不夠強(qiáng)，這嚴(yán)重影響了水環(huán)境治理的效果。盡管污染治理可能在短期內(nèi)取得顯著效果，但如果沒(méi)有全民參與，很難維持其治理的成效。相反，如果公眾積極參與治理，河湖的治理效果就更容易長(zhǎng)期保持。

3.3 信息公開(kāi)不及時(shí)不充分

政府信息公開(kāi)的程度是影響公眾參與的重要因素之一，也是公眾充分知情和充分參與的先決條件。因?yàn)樗h(huán)境治理涉及大量的政府信息且需要一定的治理知識(shí)，只有當(dāng)公眾事先了解參與所需要的信息時(shí)才能準(zhǔn)確、充分地表達(dá)自己的觀點(diǎn)，為水環(huán)境治理提供有益的見(jiàn)解［6］。我國(guó)立法對(duì)政府信息公開(kāi)工作已作出規(guī)定，雖然在短期內(nèi)取得了良好的宣傳效果，但在后續(xù)的宣傳和教育方面仍存在不足。例如，在內(nèi)容方面，政府和企業(yè)為保持自身形象往往“報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)”，存在著選擇性公開(kāi)、信息不充分等問(wèn)題。政府很少向公眾提及制度問(wèn)題帶來(lái)的難點(diǎn)和痛點(diǎn)，使得公眾對(duì)水環(huán)境治理工作的動(dòng)態(tài)把握不及時(shí)、不精準(zhǔn)，降低了公眾參與的效果。因此，應(yīng)加強(qiáng)政府信息公開(kāi)，提高公民的知情權(quán)和參與度，以便更好地推進(jìn)水環(huán)境治理工作。

3.4 公眾參與長(zhǎng)效性不足

水環(huán)境治理工作并非一蹴而就，需要長(zhǎng)效維持治理效果。目前情況顯示，大部分地方政府在公眾參與水環(huán)境治理方面尚未建立起長(zhǎng)效機(jī)制，僅僅是為了配合某項(xiàng)決策，達(dá)成短期目標(biāo)后便不再持續(xù)開(kāi)展。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，唯有建立良好的運(yùn)行機(jī)制才能夠確保公眾持續(xù)參與整個(gè)社會(huì)公共活動(dòng)。因此，建立完善的參與機(jī)制可以有效引導(dǎo)和發(fā)展公眾深度地參與水環(huán)境治理，并提升我國(guó)公眾參與的整體水平。

4 完善公眾參與水環(huán)境治理的對(duì)策建議

4.1 健全公眾參與法律

4.1.1 補(bǔ)充細(xì)化公眾參與法律

通過(guò)對(duì)我國(guó)水環(huán)境公眾參與現(xiàn)狀的研究，發(fā)現(xiàn)當(dāng)前公眾參與的法律規(guī)定僅涵蓋特定方面，范圍、方式及保障機(jī)制存在一定局限性。這說(shuō)明我國(guó)尚未建立全面系統(tǒng)的公眾參與機(jī)制，不符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r。因此，需要完善公眾參與的法律制度，加強(qiáng)公眾的知情權(quán)與參與權(quán)。此外，參與主體、范圍、渠道和救濟(jì)等問(wèn)題需要明確規(guī)定。在參與主體方面，法律應(yīng)明確公眾參與的主體標(biāo)準(zhǔn)及各參與主體的權(quán)利。在參與渠道方面，各相關(guān)部門(mén)主要通過(guò)參與式調(diào)查、聽(tīng)證會(huì)、網(wǎng)站留言等形式征求公眾意見(jiàn)，但參與時(shí)間和方式缺乏明確定義，導(dǎo)致公眾難以參與其中，因此需要完善參與治理的渠道。在參與的全過(guò)程中，應(yīng)立法保障公眾的參與權(quán)，實(shí)現(xiàn)公眾救濟(jì)和保障。

4.1.2 完善環(huán)境公益訴訟機(jī)制

環(huán)境公益訴訟機(jī)制是指任何公民都有權(quán)對(duì)破壞環(huán)境的個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、其他組織，或?qū)Νh(huán)境破壞和環(huán)境治理無(wú)所作為的行政機(jī)關(guān)提起訴訟，要求責(zé)任人立即停止破壞生態(tài)并賠償所造成的損失、追究刑事責(zé)任的程序?！吨腥A人民共和國(guó)民事訴訟法》規(guī)定，只有受到直接影響的當(dāng)事人利益受損害方可享有訴訟權(quán)利，這限制了公眾的參與權(quán)。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的環(huán)境公益訴訟立法，將訴訟范圍從個(gè)人、企業(yè)和其他公共組織的“直接利益”擴(kuò)展到“間接利益”，落實(shí)所有公民的訴訟權(quán)，從而有效地保護(hù)環(huán)境損害中的受害者，切實(shí)保障公眾的權(quán)利。此外，在現(xiàn)實(shí)生活中，政府在環(huán)境領(lǐng)域的不作為也會(huì)造成重大的環(huán)境破壞。因此，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大環(huán)境公益訴訟的適用范圍，不僅要涵蓋破壞環(huán)境的行為，還要涵蓋對(duì)環(huán)境損害不作為的行政行為。

4.2 激發(fā)公眾參與動(dòng)力

提高公眾的環(huán)境認(rèn)知水平并激發(fā)其參與動(dòng)力，可以促進(jìn)公眾自覺(jué)參與到水環(huán)境治理中。為此，需要進(jìn)行多方面的宣傳，包括水環(huán)境保護(hù)的基本知識(shí)、水環(huán)境治理的原理和相關(guān)的法律法規(guī)等。通過(guò)長(zhǎng)期的、多渠道的宣傳，逐步提高公眾的保護(hù)意識(shí)，引導(dǎo)公眾積極主動(dòng)地參與到水環(huán)境治理中來(lái)。宣傳方式應(yīng)該多樣化，可以深入社區(qū)、政府機(jī)關(guān)和企業(yè)，宣傳保護(hù)和治理水環(huán)境的意義，講述身邊的治水事例，引導(dǎo)公眾尊水、愛(ài)水、護(hù)水。同時(shí)，應(yīng)該將水環(huán)境治理知識(shí)納入教學(xué)課程，通過(guò)課堂教學(xué)和知識(shí)競(jìng)賽等活動(dòng)，從小培養(yǎng)學(xué)生的護(hù)水、節(jié)水和防污意識(shí)。定期開(kāi)展水環(huán)境保護(hù)科普講座和水環(huán)境治理教育活動(dòng)，提高公眾對(duì)水環(huán)境污染的認(rèn)識(shí)和保護(hù)環(huán)境的能力，同時(shí)提升公眾參與水環(huán)境治理的關(guān)注度和熱情。此外，借助電視、報(bào)紙、微信公眾號(hào)和官方微博等媒體渠道，及時(shí)向公眾公開(kāi)水環(huán)境整治工作的新動(dòng)向，也是重要的宣傳手段。

4.3 完善公眾參與信息公開(kāi)機(jī)制

《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）是目前政府進(jìn)行水環(huán)境信息公開(kāi)最主要的法律基礎(chǔ)。為了更好地保障公眾的環(huán)境權(quán)益、提升政府公信力、促進(jìn)社會(huì)各界參與環(huán)境治理，需要從多個(gè)方面對(duì)《辦法》進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化。首先，應(yīng)通過(guò)加強(qiáng)對(duì)《辦法》的多渠道宣傳、加大宣傳力度，讓公眾能夠清晰地認(rèn)識(shí)到自己擁有的環(huán)境權(quán)益以及如何正確地獲取環(huán)境信息。其次，可以充分借鑒國(guó)外現(xiàn)行法律法規(guī)，特別是像美國(guó)研發(fā)的“我身邊環(huán)境”系統(tǒng)，該系統(tǒng)利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)環(huán)境指標(biāo)和環(huán)境狀況并進(jìn)行公開(kāi)，使公眾能夠?qū)崟r(shí)查看身邊的空氣、河流、土壤等環(huán)境信息。這種及時(shí)、全面的信息公開(kāi)對(duì)于保障公民權(quán)益、提升政府公信力、促進(jìn)社會(huì)各界參與環(huán)境治理具有重要意義。

《辦法》在信息公開(kāi)的主體、層次、渠道、監(jiān)督等方面應(yīng)進(jìn)行進(jìn)一步的補(bǔ)充細(xì)化。首先，應(yīng)明確信息公開(kāi)的主體，具體規(guī)定各個(gè)職能部門(mén)的治理工作，并明確需要公開(kāi)的信息范圍，并進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)行。其次，應(yīng)豐富信息公開(kāi)的層次。規(guī)定環(huán)境信息的公開(kāi)不應(yīng)僅限于水質(zhì)數(shù)據(jù)等表面信息，公眾的知情權(quán)應(yīng)涵蓋水體污染的現(xiàn)狀、來(lái)源、程度，治理目標(biāo)、預(yù)算、工程設(shè)計(jì)及執(zhí)行情況，工業(yè)企業(yè)具體超標(biāo)、處罰整改情況等多層次的信息。再次，應(yīng)暢通公開(kāi)渠道。在廣泛使用傳統(tǒng)的政府公報(bào)、新聞發(fā)布會(huì)、報(bào)紙、廣播、電視等途徑的同時(shí)，對(duì)于技術(shù)性較高、專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的環(huán)境信息，可以邀請(qǐng)相關(guān)專(zhuān)家向公眾解釋說(shuō)明，并利用互聯(lián)網(wǎng)+、微信公眾號(hào)、官方微博等新媒介，推動(dòng)政府信息公開(kāi)跟上時(shí)代步伐，以公眾樂(lè)于接受的方式傳播，確保公眾的知情權(quán)不受侵害。最后，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)包括政府和企業(yè)在內(nèi)的信息公開(kāi)主體的監(jiān)督，使各級(jí)政府和企業(yè)主動(dòng)、全面、及時(shí)地公開(kāi)水環(huán)境污染與治理的信息，并通過(guò)以人民為中心的服務(wù)理念確保公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

4.4 推進(jìn)公眾參與激勵(lì)機(jī)制

綜觀目前的各項(xiàng)法律法規(guī)，在不同程度上均提及了要鼓勵(lì)公眾參與治理。從立法意圖來(lái)看，獎(jiǎng)勵(lì)并不局限于物質(zhì)方面，還包括精神獎(jiǎng)勵(lì)。有效的激勵(lì)機(jī)制能夠促進(jìn)公共行為，激發(fā)公眾的積極性，并分擔(dān)部分公眾的參與成本。因此，應(yīng)當(dāng)制定設(shè)計(jì)合理、科學(xué)且可操作性強(qiáng)的激勵(lì)機(jī)制，充分運(yùn)用精神和物質(zhì)兩方面的利益杠桿，來(lái)激發(fā)公眾參與的動(dòng)力。

首先，應(yīng)制定科學(xué)的激勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。如，以現(xiàn)有的獎(jiǎng)懲標(biāo)準(zhǔn)為基礎(chǔ)，結(jié)合當(dāng)?shù)厮|(zhì)特點(diǎn)，并充分參考專(zhuān)家、從業(yè)人員、公民代表的建議，科學(xué)地制定獎(jiǎng)懲制度，確保獎(jiǎng)懲合理、獎(jiǎng)罰適度。其次，應(yīng)豐富激勵(lì)方法。對(duì)不同類(lèi)型的公眾和社會(huì)力量，應(yīng)有針對(duì)性地制定不同形式的獎(jiǎng)懲方式。對(duì)社區(qū)居民，可以通過(guò)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)、頒發(fā)榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)等方式，激發(fā)居民參與水治理的積極性；對(duì)企業(yè)，可以采取減少稅收、政策扶持、降低貸款利息等措施，通過(guò)市場(chǎng)行為來(lái)激發(fā)企業(yè)參與水環(huán)境治理的熱情；對(duì)于社會(huì)組織，可以采取財(cái)政補(bǔ)助、有償承擔(dān)政府工作內(nèi)容等途徑進(jìn)行鼓勵(lì)。

5 結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，我國(guó)在推行河長(zhǎng)制、開(kāi)展碧水保衛(wèi)戰(zhàn)方面取得了顯著的成效。隨著人民群眾對(duì)美好生態(tài)環(huán)境的需求日益增長(zhǎng)，其權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)和參與意識(shí)逐漸加強(qiáng)，公眾參與在各類(lèi)環(huán)境治理中發(fā)揮了舉足輕重的作用。然而，在我國(guó)當(dāng)前的水環(huán)境治理中，公眾參與仍存在一些問(wèn)題，如何引導(dǎo)公眾這一水環(huán)境治理的最直接利益相關(guān)者積極參與治理成為取得實(shí)效的關(guān)鍵。進(jìn)一步建立全民參與的公眾參與機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)我國(guó)水環(huán)境治理管理現(xiàn)代化的重要途徑。