濱州市水土保持全鏈條監(jiān)管的探索與實(shí)踐

李苗苗，曹 敏，張紅梅

（濱州市城鄉(xiāng)水務(wù)發(fā)展服務(wù)中心，山東 濱州 256600）

黨的十九屆五中全會(huì)將“生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)，美麗中國(guó)建設(shè)目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)”納入2035 年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化遠(yuǎn)景目標(biāo)，將“生態(tài)文明建設(shè)實(shí)現(xiàn)新進(jìn)步”確立為“十四五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一，明確提出“科學(xué)推進(jìn)荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理”，為水土保持工作指明了方向[1]。濱州市將水土保持工作作為國(guó)土整治和江河治理的根本、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的生命線來(lái)抓，圍繞“走在前、開新局”重大主題，切實(shí)把生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管作為打破水土保持工作瓶頸的重要突破口，從創(chuàng)新監(jiān)管思路、完善監(jiān)管流程、提升監(jiān)管成效上做文章，探索建立事前、事中、事后次序推進(jìn)與遙感監(jiān)管強(qiáng)力清零相結(jié)合的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持全鏈條監(jiān)管模式。

1 濱州市概況

濱州市位于山東省北部、黃河三角洲腹地、渤海灣西南岸，轄7個(gè)縣（市、區(qū)），總面積9 660 km2，人口393 萬(wàn)。全市地勢(shì)南高北低，大致上由西南向東北傾斜，漸次過(guò)渡到大海，以小清河為界，南部為低山丘陵區(qū)，北部為黃河沖積平原，海拔高程一般在1～20 m，總體上地勢(shì)低平。全市屬暖溫帶半濕潤(rùn)大陸性季風(fēng)氣候，四季分明、降雨集中。隨著全市經(jīng)濟(jì)建設(shè)的快速發(fā)展和各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的蓬勃開展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，受地形地貌、氣候、水文等因素綜合影響，人為水土流失防治壓力日益增大，尤其是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管工作面臨巨大挑戰(zhàn)，人為水土流失監(jiān)管成為水土保持工作的第一要?jiǎng)?wù)。自2019 山東省水土保持監(jiān)管元年以來(lái)，濱州市通過(guò)廣泛開展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、集中進(jìn)行遙感監(jiān)管項(xiàng)目整改、開展水土保持專項(xiàng)整治行動(dòng)等一系列措施，積極探索生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持全鏈條監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)全市水土流失面積、強(qiáng)度“三連降”。截至2021 年，全市水土流失面積下降到171.18 km2，占總面積的1.87%，從土壤侵蝕類型看，風(fēng)力侵蝕約占2∕3，水力侵蝕約占1∕3；從土壤侵蝕強(qiáng)度看，輕度侵蝕167.47 km2，中度和強(qiáng)烈侵蝕3.71 km2，極強(qiáng)烈和劇烈侵蝕已清零。經(jīng)過(guò)多年的宣傳和集中整治，全市不斷凸顯推進(jìn)人為水土流失監(jiān)管工作的信心和決心，社會(huì)認(rèn)可度也不斷提升。

2 濱州市水土保持監(jiān)管工作做法及成效

2.1 構(gòu)建事前監(jiān)管聯(lián)合推進(jìn)機(jī)制

（1）建立溝通機(jī)制。濱州市立足自身實(shí)際，將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)后、審批前的事前監(jiān)管作為提升監(jiān)管效能的發(fā)力點(diǎn)。通過(guò)積極對(duì)接審批部門，提前監(jiān)管切入點(diǎn)，在發(fā)放施工許可證的同時(shí)發(fā)放生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持工作告知書，提醒、督促建設(shè)單位主動(dòng)履行水土保持審批、繳費(fèi)義務(wù)，從源頭上擠壓未批先建和不依法繳費(fèi)等違法行為的滋生空間，釜底抽薪地減輕遙感監(jiān)管項(xiàng)目查處整改壓力。部分縣區(qū)對(duì)事前監(jiān)管機(jī)制做了進(jìn)一步明確，如陽(yáng)信縣出臺(tái)《關(guān)于聯(lián)合開展違法違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持專項(xiàng)整治工作的通知》，建立水務(wù)、審批、發(fā)改、執(zhí)法多部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，根據(jù)發(fā)改、審批部門提供的立項(xiàng)和施工許可清單制定完善監(jiān)管臺(tái)賬，對(duì)拒不整改的項(xiàng)目移交綜合行政執(zhí)法局。在審批階段，市、縣兩級(jí)水務(wù)部門全面參與審批部門組織的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案評(píng)審會(huì)，并提出水土保持監(jiān)管意見。針對(duì)濱州化工項(xiàng)目越來(lái)越多的實(shí)際情況，市水務(wù)與審批部門加強(qiáng)溝通，對(duì)所有化工項(xiàng)目方案審查全部查看現(xiàn)場(chǎng)，切實(shí)提高化工項(xiàng)目水土保持方案的科學(xué)性和可實(shí)施性。2021年至今，全市不予許可數(shù)量達(dá)到7項(xiàng)。

（2）建立嚴(yán)格考核制度。加強(qiáng)與考評(píng)辦對(duì)接，將水土保持工作納入市對(duì)縣綜合績(jī)效考核內(nèi)容，倒逼各縣（市、區(qū)）加大對(duì)水土保持監(jiān)管責(zé)任的落實(shí)，切實(shí)減少違法違規(guī)項(xiàng)目。

（3）建立示范引領(lǐng)機(jī)制。全市水務(wù)系統(tǒng)刀尖向內(nèi)、自我革命，要求水務(wù)項(xiàng)目法人做到“三帶頭、兩主動(dòng)”，即立項(xiàng)后帶頭編方案、帶頭繳納補(bǔ)償費(fèi)、帶頭接受監(jiān)管，主動(dòng)報(bào)告開工時(shí)間、主動(dòng)開展后續(xù)設(shè)計(jì)，發(fā)揮好水務(wù)行業(yè)的示范帶頭作用。

2.2 大力開展在建項(xiàng)目事中監(jiān)管

濱州市始終將在建項(xiàng)目作為人為水土流失防治的重中之重來(lái)抓，在建項(xiàng)目事中監(jiān)管率達(dá)到100%。

（1）連年開展“五主動(dòng)”服務(wù)。在項(xiàng)目建設(shè)中，水務(wù)部門向建設(shè)單位主動(dòng)告知防治責(zé)任、主動(dòng)講解法律法規(guī)、主動(dòng)介紹水土保持流程、主動(dòng)提醒方案落實(shí)重點(diǎn)、主動(dòng)督促自主驗(yàn)收，提升生產(chǎn)建設(shè)單位對(duì)水土保持責(zé)任的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)建設(shè)過(guò)程中履行水土保持義務(wù)主動(dòng)性和科學(xué)性。

（2）做到“四勤監(jiān)管”。在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管過(guò)程中，做到嘴勤、腿勤、眼勤、手勤，即密切調(diào)度項(xiàng)目開工情況、對(duì)在建項(xiàng)目開展現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督檢查、詳細(xì)查勘施工現(xiàn)場(chǎng)水土保持措施、檢查后出具水土保持整改意見指導(dǎo)項(xiàng)目整改，通過(guò)積極監(jiān)管，督促建設(shè)單位嚴(yán)格落實(shí)水土保持方案，切實(shí)起到水土流失防治效果。

（3）抓好“三項(xiàng)重點(diǎn)”。針對(duì)汛期雨水大、沖刷程度大的情況，對(duì)項(xiàng)目取土場(chǎng)、棄土場(chǎng)、高陡邊坡3 個(gè)重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行全面排查，要求建設(shè)單位落實(shí)好防范措施，切實(shí)消除汛期水土流失隱患。2021 年以來(lái)，市級(jí)累計(jì)對(duì)151 個(gè)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目開展事中監(jiān)管，下發(fā)整改意見書91份。

2.3 始終保持事后監(jiān)管高壓態(tài)勢(shì)

事后監(jiān)管作為生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管的最后一環(huán)，濱州市明確監(jiān)管職責(zé)，一以貫之地做好水土保持方案實(shí)施情況的跟蹤檢查，以查促改。

（1）規(guī)范程序。在貫徹落實(shí)“放管服”要求的基礎(chǔ)上，對(duì)水土保持設(shè)施自主驗(yàn)收?qǐng)?bào)備相關(guān)材料開展形式審查，嚴(yán)格檔案管理，從而規(guī)范項(xiàng)目水土保持設(shè)施驗(yàn)收程序，提升第三方機(jī)構(gòu)驗(yàn)收服務(wù)水平。

（2）嚴(yán)把質(zhì)量。對(duì)已報(bào)備項(xiàng)目開展抽查，嚴(yán)格對(duì)照水土保持設(shè)施驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)和條件，重點(diǎn)檢查建設(shè)單位是否落實(shí)各項(xiàng)水土保持防治措施，嚴(yán)把驗(yàn)收質(zhì)量關(guān)，營(yíng)造水土保持責(zé)任不能逃、不敢逃的高壓氛圍，督促生產(chǎn)建設(shè)單位落實(shí)主體責(zé)任。2021 年至今，接受驗(yàn)收?qǐng)?bào)備93 項(xiàng)，對(duì)22 個(gè)項(xiàng)目開展事后現(xiàn)場(chǎng)核查，下發(fā)核查意見17份，因不符合條件而責(zé)令整改并重新驗(yàn)收的項(xiàng)目1個(gè)。

2.4 攻堅(jiān)推進(jìn)遙感監(jiān)管項(xiàng)目整改

2.4.1 嚴(yán)格執(zhí)法檢查，確保取得實(shí)效

濱州市城鄉(xiāng)水務(wù)局黨委會(huì)多次專題研究水土保持監(jiān)督執(zhí)法問(wèn)題，對(duì)違法行為鐵腕執(zhí)法，嚴(yán)肅追責(zé)，同時(shí)攜執(zhí)法記錄儀對(duì)拒不配合整改工作的違法違規(guī)項(xiàng)目進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)查處。目前，濱州市城鄉(xiāng)水務(wù)局正在整合濱州市水利資源開發(fā)建設(shè)中心執(zhí)法力量，加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)，提升水土保持監(jiān)管能力。

2.4.2 探索協(xié)作機(jī)制，確保統(tǒng)籌推進(jìn)

受機(jī)構(gòu)改革影響，濱州市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、北海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)職責(zé)劃分模糊，監(jiān)管工作進(jìn)展滯后。市級(jí)對(duì)2個(gè)開發(fā)區(qū)的遙感監(jiān)管項(xiàng)目查處整改工作高度重視，探索建立市級(jí)、開發(fā)區(qū)所屬縣區(qū)、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)三方協(xié)作機(jī)制，由市級(jí)牽頭統(tǒng)籌，安排專人駐扎跟進(jìn)，對(duì)個(gè)別項(xiàng)目進(jìn)行約談、督辦；所屬縣區(qū)集中力量集中時(shí)間，負(fù)責(zé)建立項(xiàng)目清單和工作臺(tái)賬、錄入監(jiān)管系統(tǒng)；開發(fā)區(qū)相關(guān)部門分類負(fù)責(zé)，主動(dòng)認(rèn)領(lǐng)排查、核實(shí)、查處、整改任務(wù)。通過(guò)三方協(xié)作，濱州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、北海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)遙感監(jiān)管項(xiàng)目系統(tǒng)銷號(hào)率達(dá)到100%。

2.4.3 嚴(yán)格督辦約談，確保強(qiáng)力清遺

建立約談通報(bào)機(jī)制，市級(jí)水務(wù)部門主要負(fù)責(zé)同志對(duì)整改進(jìn)度慢的縣區(qū)、單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，并印發(fā)專題通報(bào)15 期，報(bào)送至市政府分管副市長(zhǎng)，通報(bào)至縣區(qū)主要負(fù)責(zé)同志。對(duì)拒不配合整改的項(xiàng)目，實(shí)行水土保持信用監(jiān)管“兩單”制度，并向社會(huì)公開。通過(guò)強(qiáng)有力的督辦，歷史遺留問(wèn)題全部清零，2019—2021年6批遙感監(jiān)管項(xiàng)目銷號(hào)率100%。

2.4.4 嚴(yán)格考核運(yùn)用，確保責(zé)任落實(shí)

根據(jù)省對(duì)市高質(zhì)量發(fā)展考核辦法，將水土保持工作納入市對(duì)縣綜合績(jī)效考核范圍。另外，從今年開始，全市年度水土保持目標(biāo)責(zé)任考核的重心向日常工作轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)考察各縣（市、區(qū)）違法違規(guī)項(xiàng)目查處和整改工作是否按時(shí)間節(jié)點(diǎn)完成，是否按時(shí)、規(guī)范報(bào)送項(xiàng)目臺(tái)賬等。再結(jié)合年底總結(jié)材料和現(xiàn)場(chǎng)抽查情況，形成年度水土保持目標(biāo)責(zé)任考核結(jié)果。通過(guò)市對(duì)縣高質(zhì)量發(fā)展考核和全市水土保持目標(biāo)責(zé)任考核評(píng)估雙“指揮棒”同頻共振，指引遙感監(jiān)管工作打開新局面。

3 存在問(wèn)題

3.1 水土保持監(jiān)管未形成合力

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)后、開工前，水土保持事前監(jiān)管沒(méi)有合適的著力點(diǎn)，無(wú)法高效督促項(xiàng)目法人及時(shí)編制水土保持方案。水土保持涉及的水務(wù)、審批、發(fā)改、稅務(wù)、執(zhí)法等部門之間存在職能不明確、信息共享力度不足，無(wú)法形成監(jiān)管合力，影響了事前監(jiān)管工作的推進(jìn)。水土保持“三同時(shí)”制度無(wú)法得到全面有效落實(shí)，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目“未批先建”“未繳納補(bǔ)償費(fèi)”等問(wèn)題找不到有效的解決辦法。相當(dāng)數(shù)量的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持責(zé)任的履行依賴于水行政主管部門查處，造成遙感監(jiān)管項(xiàng)目查處整改壓力較大。

3.2 水土保持執(zhí)法力度不強(qiáng)

濱州市市級(jí)由市城鄉(xiāng)水務(wù)局負(fù)責(zé)執(zhí)法，但不具備專門執(zhí)法隊(duì)伍。執(zhí)法環(huán)節(jié)是生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)管的底線，目前市縣兩級(jí)的執(zhí)法力度都較弱，導(dǎo)致水土保持監(jiān)管缺乏威懾力，日常監(jiān)管工作事倍功半。

3.3 事中事后監(jiān)管未做到全覆蓋

目前，生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目單位忽視水土保持工作的現(xiàn)象不同程度存在，水土保持方案批復(fù)后束之高閣，項(xiàng)目建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)沒(méi)有采取相關(guān)的水土保持措施，人為水土流失隱患依然存在。各縣（市、區(qū)）側(cè)重于遙感監(jiān)管項(xiàng)目的查處，對(duì)已批復(fù)水土保持方案并且在建的項(xiàng)目事中監(jiān)管不到位，監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題未及時(shí)反饋?lái)?xiàng)目單位和督促整改；項(xiàng)目驗(yàn)收?qǐng)?bào)備后，對(duì)項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)情況不了解，驗(yàn)后核查未開展，監(jiān)管職能未有效落實(shí)。

3.4 水土保持補(bǔ)償費(fèi)未實(shí)現(xiàn)專款專用

《山東省水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》（魯財(cái)稅〔2020〕17 號(hào)）第十八條規(guī)定：水土保持補(bǔ)償費(fèi)主要用于水土流失預(yù)防和治理，支持被損壞水土保持設(shè)施和地貌植被的恢復(fù)治理工程建設(shè)，以及水土流失監(jiān)督管理。目前，各縣（市、區(qū)）均未實(shí)現(xiàn)水土保持補(bǔ)償費(fèi)的?？顚Ｓ茫瑢?dǎo)致水土保持工作經(jīng)費(fèi)不足、人員不足、沒(méi)有專門監(jiān)管車輛等，造成遙感監(jiān)管項(xiàng)目查處、整改和生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目監(jiān)管工作無(wú)法正常開展，水土流失防治項(xiàng)目數(shù)量少、規(guī)模小、標(biāo)準(zhǔn)低。加之受疫情影響，各級(jí)財(cái)政收入降低，水土保持治理資金投入愈顯不足。

4 建議

4.1 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

水土保持監(jiān)管涉及多個(gè)部門，必須摒棄水務(wù)部門單打獨(dú)斗現(xiàn)象，進(jìn)一步明確發(fā)改、財(cái)政、水務(wù)、稅務(wù)、審批等部門職責(zé)，建立協(xié)同高效的管理機(jī)制。通過(guò)各司其職、強(qiáng)化責(zé)任、加強(qiáng)溝通、通力合作，綜合防治水土流失。運(yùn)用好考核指揮棒，壓實(shí)縣（市、區(qū)）級(jí)人民政府的水土保持主體責(zé)任。應(yīng)當(dāng)結(jié)合市對(duì)縣級(jí)高質(zhì)量發(fā)展綜合績(jī)效考核、水土保持目標(biāo)責(zé)任制考核及監(jiān)管履職督查，建立對(duì)地方政府管理部門的追責(zé)制度[2]。推進(jìn)各級(jí)征收的水土保持補(bǔ)償費(fèi)做到?？顚Ｓ茫ＷC水土保持監(jiān)管工作經(jīng)費(fèi)。國(guó)家稅務(wù)總局山東省稅務(wù)局、山東省水利廳2022年7月聯(lián)合印發(fā)了《水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收管理流程》，制定了水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收流程，明確了水務(wù)、稅務(wù)、審批各部門職責(zé)，共同推進(jìn)水土保持補(bǔ)償費(fèi)征收工作，亟需推進(jìn)落實(shí)。

4.2 增大水土保持監(jiān)督執(zhí)法力度

從用好制度、用好手段、用好“處”和“罰”等方面開拓性做好水土保持強(qiáng)監(jiān)管工作。建立水務(wù)系統(tǒng)專業(yè)化監(jiān)管隊(duì)伍，配備專用執(zhí)法車、攝像機(jī)、執(zhí)法記錄儀、GPS等裝備，從人員和設(shè)備上為提升監(jiān)督執(zhí)法水平提供保障。積極開展水土保持監(jiān)督執(zhí)法培訓(xùn)，做到以案釋法，不斷提升水土保持執(zhí)法人員工作能力和素質(zhì)，有效維護(hù)法律尊嚴(yán)，樹立水土保持行政執(zhí)法的權(quán)威性[3]，筑牢水土保持監(jiān)管底線。對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域典型水土保持違法違規(guī)項(xiàng)目采取法律手段，依法進(jìn)行水土保持行政處罰，配合做好宣傳報(bào)道工作，著力提高生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案“三率”（編制率、實(shí)施率、驗(yàn)收率），形成不能違法、不敢違法的良好水土保持法治環(huán)境[4]，推動(dòng)水土保持監(jiān)管水平更上一層樓。

4.3 加強(qiáng)水土保持宣傳

多渠道、多形式宣傳水土保持法律法規(guī)，宣傳水土流失危害和水土保持成效，特別要加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目和生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)落實(shí)水土流失防治責(zé)任的宣傳引導(dǎo)，提高全民的水土保持觀念和生態(tài)文明意識(shí)。積極推動(dòng)水土保持進(jìn)黨?；顒?dòng)，強(qiáng)化中小學(xué)水土保持科普教育，積極推動(dòng)國(guó)家水土保持科技示范園和生態(tài)文明示范工程創(chuàng)建，擴(kuò)大水土保持的社會(huì)影響力[5]。