新時代村莊規(guī)劃編制實施相關(guān)問題思考及建議

［關(guān)鍵詞］村莊規(guī)劃；存在問題；實施建議

村莊規(guī)劃是開發(fā)保護國土空間、管制國土空間用途、批準鄉(xiāng)村建設(shè)項目規(guī)劃，以及進行各項建設(shè)的法定依據(jù)[1]。新時代十年，壽光市以打造“美麗鄉(xiāng)村”為目標，堅持“規(guī)劃先行、多規(guī)合一”，不斷完善城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，以科學合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃有力支撐和助推農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富。本文總結(jié)壽光市村莊規(guī)劃編制與實施情況，分析了存在的四個方面問題并提出建議，著力探索新時代村莊規(guī)劃編制實施的可行路徑。

1. 壽光市村莊規(guī)劃編制實施現(xiàn)狀

1.1 村莊概況

壽光市位于山東半島中北部、小清河下游，北鄰渤海萊州灣，地勢為自南而北緩降的濱海平原區(qū)，土地總面積1997.37 km2，占山東省總面積的1.3%[2]。壽光以“中國蔬菜之鄉(xiāng)”聞名全國，曾創(chuàng)造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的“壽光模式”。下轄9個鎮(zhèn)（雙王城生態(tài)經(jīng)濟區(qū)未單列行政區(qū)劃）、5個街道，975 個行政村，2021年末戶籍人口111萬人，其中鄉(xiāng)村人口51萬人，農(nóng)村居民人均可支配收入2.65萬元。壽光農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度高，糧經(jīng)比為4∶6，農(nóng)業(yè)以糧食、蔬菜為主，2021 年糧食播種面積86533 hm2，蔬菜播種面積41533 hm2 [3]。第三次國土調(diào)查顯示，壽光市村莊用地面積21469 hm2，戶均宅基地面積大，南部戶均200～300 m²（孫家集街道高阜營子村289 m²、田柳鎮(zhèn)南王里村270 m²），北部戶均宅基地300～400 m²（羊口鎮(zhèn)齊家村323 m²、營里鎮(zhèn)周家村320 m²）。近年來農(nóng)民進城務(wù)工定居越來越多，閑置住宅持續(xù)增加，村莊“空心化”問題凸顯。農(nóng)村住宅以一層磚瓦房為主，屋頂為坡頂，以紅黃灰色調(diào)為主，多為20世紀八九十年代建造，居室面積小，設(shè)計不合理。街道規(guī)劃較窄，已無法適應(yīng)車輛停放和通行。排水溝設(shè)計較淺，排泄不暢。綠化樹種單一，以庭院四旁植樹為主。文體設(shè)施少，大村建有衛(wèi)生室、小學、幼兒園。生活垃圾由環(huán)衛(wèi)部門統(tǒng)一清運處理。2006年開始建設(shè)的土地增減掛鉤項目安置區(qū)（共56個，涉及99個行政村，占全市行政村總數(shù)10%），以多層住宅（4～5層）為主，建筑形式較為現(xiàn)代，配建車庫和儲藏室，水、電、暖、路等基礎(chǔ)設(shè)施，教育、醫(yī)療和商業(yè)等公共服務(wù)設(shè)施等配套較為齊全，基本達到城鎮(zhèn)小區(qū)標準。

1.2 村莊規(guī)劃編制情況

20世紀70年代中期，一部分經(jīng)濟條件好的帶頭村開始編制實施村莊規(guī)劃。80年代中期，隨著土地承包到戶，農(nóng)民收入大幅增加，催生了強烈的建房需要，壽光開始全面編制實施第一輪村莊規(guī)劃，90年代初基本結(jié)束，村莊實現(xiàn)定型。其后以內(nèi)部修補為主，居民點面積未明顯增加。從90年代中期開始，南部一些經(jīng)濟條件好的村開始編制實施以二層樓房為主的樓房村建設(shè)規(guī)劃。從2006年起，又陸續(xù)開展了以實施增減掛鉤項目為主導的新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃編制和實施工作。從2012年起，為落實黨的十八大確定的新時代農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕”要求，逐步分類推進村莊規(guī)劃編制工作，并于2020年12月完成村莊布局規(guī)劃，將地處城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的813個村，劃分為城郊融合類126個、集聚提升類590個、特色保護類3 個、搬遷撤并類19個、其他類75個（圖1）。截至2023年1 月，已編制完成“多規(guī)合一”實用性村莊規(guī)劃51個，涉及83個行政村（其中聚集提升類47個，城郊融合類12個，特色保護類1個，搬遷撤并類14個，其他類9個）（圖2）。其中6 個村莊規(guī)劃獲濰坊市優(yōu)秀國土空間規(guī)劃設(shè)計獎（優(yōu)秀案例）。村莊規(guī)劃的編制實施，進一步優(yōu)化了壽光鄉(xiāng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，有力支撐了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和全面建成小康社會。

2. 村莊規(guī)劃編制實施中存在的四個方面問題

2.1 基層重視程度不夠，主動性、積極性不強

根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（以下簡稱《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》）第22條、《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第12條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體負責村莊規(guī)劃編制。但村莊規(guī)劃并非法規(guī)強制要求的必編規(guī)劃，僅要求有條件、有需求的村應(yīng)編盡編?？h鎮(zhèn)兩級受傳統(tǒng)思維影響，熱衷于招商引資上項目和城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，比較重視城鎮(zhèn)規(guī)劃，而忽視村莊規(guī)劃編制。具體到村級，不論是村干部還是村民普遍認為用處不大，編制費需要幾萬元（2021年壽光市編制一個村莊規(guī)劃需10萬元左右，多村合編一個也需每村承擔6萬元左右），縣鎮(zhèn)財政不撥款，村集體收入少，致使村級更無意愿編制。

2.2 規(guī)劃內(nèi)容較為簡單，科學性不足、實用性不強

20世紀80年代編制的第一輪村莊規(guī)劃，其成果為“一張圖”，圖上標注了村內(nèi)房屋排列布局、街道走向安排和學校、幼兒園、村委會辦公室設(shè)置等。九十年代中期開始編制的樓房村規(guī)劃，成果體現(xiàn)為“一張圖”和簡要文字說明，規(guī)定了二層樓房排列布局（樓房長、寬、高），街道走向安排，對供水、排水、綠化、垃圾處理等做了簡單要求。2006年之后的增減掛鉤村規(guī)劃（社區(qū)規(guī)劃），主要參照城市小區(qū)模式，將村莊規(guī)劃與社區(qū)規(guī)劃設(shè)計方案合一，對基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施做了較為詳細的規(guī)劃設(shè)計。以上三個時期的村莊規(guī)劃，偏重于對居民點內(nèi)部建設(shè)用地的規(guī)劃設(shè)計，未對一個村的全部國土空間做出規(guī)劃。規(guī)劃編制人員現(xiàn)場調(diào)研勘查不充分，征求群眾意見不細致，致使規(guī)劃實用性較差。綜合考量人口變動、資源環(huán)境、經(jīng)濟文化等不夠，有的規(guī)劃滯后或明顯超前于發(fā)展實際，難以發(fā)揮應(yīng)有的指導約束作用。有的規(guī)劃對歷史文化、村容村貌、民俗特色等調(diào)研不充分，規(guī)劃“千村一面”，缺少地域特色。

2.3 專業(yè)設(shè)計力量弱，編制經(jīng)費嚴重不足

“多規(guī)合一”村莊規(guī)劃編制，現(xiàn)場調(diào)研勘察工作量大，無成熟模式借鑒，對設(shè)計單位而言勢必投入成本高、實現(xiàn)收益少（2021年1個規(guī)劃收費低于6萬元即無利潤），多不愿承接?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》要求各級政府將城鄉(xiāng)規(guī)劃編制及管理經(jīng)費納入本級財政預算，《山東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》還要求地方各級政府根據(jù)財政收入增長和規(guī)劃事業(yè)發(fā)展需要適當增加經(jīng)費。但在操作過程中，因地方財力有限，編制經(jīng)費主要由村級和村內(nèi)企業(yè)承擔。壽光市目前編制完成的51個村莊規(guī)劃，經(jīng)費由鎮(zhèn)財政和村集體承擔的僅有10個，其余均由村內(nèi)企業(yè)承擔。

2.4 村莊規(guī)劃后期實施效果差

村莊規(guī)劃與城鎮(zhèn)規(guī)劃一樣，隨著鎮(zhèn)村領(lǐng)導的換屆更迭，極易“束之高閣”，成為“一紙空文”。受機構(gòu)改革和壓減人員編制影響，目前規(guī)劃執(zhí)法人員非常少，僅城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)執(zhí)法任務(wù)就難以完成，根本無暇顧及廣大農(nóng)村。農(nóng)民守法意識不強，加之規(guī)劃違法地處偏遠、比較隱蔽，日常巡查難以發(fā)現(xiàn)，發(fā)現(xiàn)時已建成，拆除難度非常大。對此《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》制定了嚴厲的處罰規(guī)定，要求由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府責令停止建設(shè)、限期改正，對逾期不改正的可以拆除。但是在執(zhí)法中難以有效發(fā)現(xiàn)、難以制止和處罰到位。

3 . 關(guān)于新時代村莊規(guī)劃編制實施的五個方面建議

黨的二十大報告提出“建設(shè)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村”，農(nóng)村點多面廣，自然條件和經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異大，必須因地制宜加強村莊規(guī)劃引領(lǐng)，堅持縣域統(tǒng)籌，加快形成縣域內(nèi)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)集中布局的空間格局?；谝陨夏繕巳蝿?wù)，編制實施新時代村莊規(guī)劃需重點做好以下五個方面工作。

3.1 加強組織領(lǐng)導，強化宣傳引導

規(guī)劃是鄉(xiāng)村振興的第一道“工序”。要建立黨委政府領(lǐng)導、自然資源和規(guī)劃部門牽頭、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、生態(tài)環(huán)境等多部門協(xié)同、黨員群眾和轄區(qū)內(nèi)單位參與、規(guī)劃設(shè)計專業(yè)力量支撐的工作機制。要將村莊規(guī)劃編制實施列入縣鎮(zhèn)兩級政府重點工作，納入政府工作報告。搞好規(guī)劃立法，借鑒寧夏吳忠市的做法，推動地方人大常委會制定《村莊規(guī)劃條例》。要將規(guī)劃法規(guī)及業(yè)務(wù)常識列入各級黨政領(lǐng)導干部培訓內(nèi)容，面向基層一線干部和廣大農(nóng)民群眾廣泛宣傳，強化規(guī)劃的權(quán)威性，提高基層干部群眾的規(guī)劃法治觀念。

3.2 保障工作經(jīng)費，增強技術(shù)力量

要嚴格落實法律法規(guī)規(guī)定，將規(guī)劃編制經(jīng)費納入縣鎮(zhèn)兩級財政預算，每年設(shè)立部分專項補助資金。在財政資金不足的情況下，可靈活采用城鄉(xiāng)單位聯(lián)建幫扶、駐地企業(yè)捐資、第一書記駐村幫扶等方式解決工作經(jīng)費問題。縣鎮(zhèn)兩級政府要聘請專家教授擔任首席規(guī)劃顧問，建立村莊規(guī)劃專家團隊。注重發(fā)揮自然資源部門所屬規(guī)劃編研事業(yè)單位人員技術(shù)優(yōu)勢，定期組織培訓，提高規(guī)劃管理和規(guī)劃設(shè)計人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)。借鑒湖南省“一師兩員”試點做法，聘任鄉(xiāng)村規(guī)劃師、規(guī)劃聯(lián)絡(luò)員和規(guī)劃監(jiān)督員。主動對接和積極爭取大學規(guī)劃教學科研人員、規(guī)劃設(shè)計單位規(guī)劃師下鄉(xiāng)開展志愿服務(wù)。探索將村莊規(guī)劃編制業(yè)績列入行業(yè)協(xié)會對從業(yè)機構(gòu)及人員的考核范圍，每年組織村莊規(guī)劃優(yōu)秀成果評選表彰，舉辦高水平村莊規(guī)劃成果展，建立可復制、可推廣的村莊規(guī)劃典型案例庫。

3.3 分類試點推進，突出實用特色

要結(jié)合各地經(jīng)濟發(fā)展程度分類推進村莊規(guī)劃編制，充分借鑒浙江、江蘇等地先進經(jīng)驗做法，分類確定部分試點單位，通過試點不斷探索總結(jié)適合本地實際的方法模式。要徹底轉(zhuǎn)變以城市規(guī)劃思維規(guī)劃鄉(xiāng)村的錯誤做法，不照抄照搬各級村莊規(guī)劃編制導則。嚴禁違背農(nóng)民意愿撤并村莊、大拆大建，要立足鄉(xiāng)土特征、地域特點，提升村莊風貌，留住鄉(xiāng)韻鄉(xiāng)愁。比如，壽光作為中國蔬菜之鄉(xiāng)，應(yīng)重點體現(xiàn)蔬菜主題。以蔬菜生產(chǎn)為主的村，產(chǎn)業(yè)發(fā)展應(yīng)以蔬菜種植為中心，圍繞蔬菜全生命周期，配套規(guī)劃蔬菜育種、育苗、種植、加工、儲藏、運輸、銷售等設(shè)施。要堅持問題導向，對制約當前和今后農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的困難，要從規(guī)劃方面作出謀劃安排，積極破解制約因素，增創(chuàng)發(fā)展機遇，比如，對集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)村養(yǎng)老、教育等留出適當規(guī)劃空間；對日益嚴重的“空心村”問題必須做出規(guī)劃安排，制定村莊建設(shè)用地整治任務(wù)目標和計劃措施[4，5]。

3.4 尊重群眾意愿，公開透明運作

要堅持以人民為中心的發(fā)展理念，依托村黨組織和村委會開展工作，充分體現(xiàn)農(nóng)民的主體地位，引導村民積極參與村莊規(guī)劃的編制、評估和修改，并對規(guī)劃實施進行監(jiān)督。要組建鎮(zhèn)村干部、業(yè)務(wù)主管部門人員、規(guī)劃師、黨員代表、村民代表參加的工作專班，廣泛開展調(diào)研走訪，深入了解村莊發(fā)展歷史、地域文化特色和風俗習慣，充分聽取群眾意見建議，贏得群眾真心支持。規(guī)劃報批前，要通過黨員大會、村民會議（或者村民代表會議）審議，并在村內(nèi)公示公開、接受群眾監(jiān)督。規(guī)劃審批后要將主要圖件制作成淺顯易懂的宣傳展板，懸掛或張貼于村內(nèi)顯著位置，提高群眾知曉率和認同感，由“要我執(zhí)行”變成“我要執(zhí)行”。

3.5 嚴格規(guī)劃執(zhí)行，強化規(guī)劃權(quán)威

鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府要嚴格落實屬地管理責任，實行網(wǎng)格化管理，加強日常執(zhí)法巡查，確保第一時間發(fā)現(xiàn)、制止和查處違法違規(guī)建設(shè)行為。要充分發(fā)揮村黨組織和村委會的作用，實行規(guī)劃違法情況與村干部工資發(fā)放掛鉤，并將村莊規(guī)劃管理納入村規(guī)民約。要嚴格落實鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可制度，堅持先規(guī)劃后建設(shè)、無規(guī)劃不建設(shè)、未獲許可不動工。縣鎮(zhèn)兩級國土空間規(guī)劃批復實施后，作為其下位規(guī)劃的村莊規(guī)劃要及時跟進修改，確保規(guī)劃一致性。要每隔3～5年對村莊規(guī)劃進行一次評估，并根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和群眾現(xiàn)實需求及時修改完善，以保持規(guī)劃的務(wù)實管用、權(quán)威可信和易于操作執(zhí)行。[6]

4 . 結(jié)語

新時代村莊規(guī)劃的編制實施，既要滿足“生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界”管控要求，又要著眼于鄉(xiāng)村繁榮發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活需要，既要立足當前實際，又要具有適當前瞻性。需要縣鎮(zhèn)兩級政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和大力推進，需要村級組織和農(nóng)民群眾廣泛參與支持，需要規(guī)劃編研人員的精心設(shè)計，需要執(zhí)法部門的嚴格執(zhí)法和熱情服務(wù)，唯有如此，才能編制出一個好規(guī)劃，才能讓一個好規(guī)劃落地生根，才能繪就新時代宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)新畫卷，為全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家和實現(xiàn)中華民族偉大復興做出積極貢獻。