“非升即走”制度下高校教師保障機制的整體性構建

【摘要】在“非升即走”制度影響下，中國高校教師保障機制缺失，存在教師評價機制不合理、保障責任主體碎片化、保障階段滯后、保障功能單一等問題?；谡w性治理理論，構建組織協(xié)同、功能整合、全過程保障的教師保障機制，可以系統(tǒng)性地保障教師權利。具體而言，高校教師保障機制的整體性構建可化分為三個階段：在事前保障階段，形成以規(guī)范制定為核心的制度保障；在事中保障階段，形成以教師職業(yè)發(fā)展為核心的待遇保障；在事后保障階段，形成以教師再就業(yè)幫扶為核心的救濟保障。

【關鍵詞】非升即走；教師聘任制度；整體性治理；保障機制

【中圖分類號】G647【文章編號】1003-8418（2023）04-0049-07

【文獻標識碼】A【DOI】10.13236/j.cnki.jshe.2023.04.006

【作者簡介】侯嘉淳（1993—），男，廣東汕尾人，東南大學法學院博士生，教育部/東南大學教育立法研究基地研究人員。

一、問題緣起

改革開放掀起的市場化浪潮，推動了教師人事制度的改革。改革開放之初，我國高校教師屬于國家公職人員，教師隊伍只進不出，職稱評定只上不下，缺乏退出淘汰機制，教師人才競爭選拔機制、流動機制失靈，出現(xiàn)平均主義、熬資歷、論資排輩等問題［1］。1993年《教師法》頒布，規(guī)定實行教師聘任制，確定了教師人事制度從行政主導的“編制內(nèi)管理”轉向平等協(xié)商的“契約化管理”的改革方向。2010年國家發(fā)布《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》，明確提出“加強教師管理，完善教師退出機制”。為了激發(fā)高校學術創(chuàng)新活力，避免“庸人沉淀”，實現(xiàn)教師隊伍“能進能出”的聘任制改革目標，越來越多的高校引入了西方國家“非升即走”制度，要求聘任教師應在聘期內(nèi)實現(xiàn)職稱晉升，不能向上一級職稱晉升直至獲得終身教職則不再予以續(xù)聘［2］。但近年來，隨著“非升即走”制度的普及，教師因未滿足晉升要求落聘退出的事例逐年增多，暴露出“非升即走”考評制度不合理、學術研究功利化、高校與教師權責不對等、教師退出保障不足等問題。“非升即走”造成了教師群體性焦慮，甚至釀成故意殺人的惡性事件［3］。過度強調(diào)教師退出淘汰的“非升即走”制度，已造成諸多不良后果。如何改造和完善“非升即走”主導的教師聘任制度，成為當前我國高校教師人事制度改革的重點問題。

黨的二十大報告指出：“教育、科技、人才是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的基礎性、戰(zhàn)略性支撐。”高校教師集教育、科技與人才身份于一身，具有重要的國家戰(zhàn)略地位。過度強調(diào)教師競爭淘汰的“非升即走”制度侵害了教師權利，阻礙了教師群體的穩(wěn)定健康發(fā)展。2019年中共中央、國務院發(fā)布《中國教育現(xiàn)代化2035》，其中提出“強化職前教師培養(yǎng)和職后教師發(fā)展的有機銜接”“健全教師職稱、崗位和考核評價制度”“完善教師待遇保障制度”等要求，表明黨和國家高度重視教師權利保障制度建設［4］。教師聘任制度改革應扭轉強調(diào)教師淘汰退出的方向，轉變?yōu)橥晟平處熉殬I(yè)發(fā)展保障的制度建設，實現(xiàn)教師有序性和保障性退出的體系建構。避免教師不合理退出，建立教師保障機制是教師聘任制度改革的新方向。

二、“非升即走”制度下教師權利保障的困境分析

1716年美國哈佛大學首次規(guī)定了助理教師實行聘期制，標志著“非升即走”制度的雛形出現(xiàn)［5］。經(jīng)過200多年的發(fā)展，美國“非升即走”制度在高校與教師之間的博弈過程中不斷完善，形成了較為完善的學術自治評價體系以及開放的學術人才市場，教師職業(yè)流動以及社會保障機制健全。我國“非升即走”制度的引入僅有30余年的時間，制度理念的理解偏差與配套性保障機制建設不足，形成“重退出，輕保障”的現(xiàn)象。高校通過“非升即走”制度設置短期無保障的教學科研崗位，招聘大量青年教師、助理研究人員，設置苛刻的晉升標準，形成“退多留少”的局面，侵害了教師的權利。在強調(diào)教師淘汰退出的“非升即走”制度影響下，教師權利保障存在諸多困境。

（一）教師評價機制不合理

“非升即走”制度下，教師職稱晉升是避免退出的前提。但是，我國教師評價機制不合理導致教師退出風險過大，教師獲得公正評價的保障不足。教師評價機制不合理表現(xiàn)在三個方面。第一，續(xù)聘考評標準泛化。在“非升即走”聘任協(xié)議中，部分高校將教師續(xù)聘考核標準簡化為“數(shù)論文、數(shù)項目、數(shù)課時”的要求，忽視科研成果與教學成果的質(zhì)量差別。一些專注于基礎領域研究、教學培養(yǎng)或社會實踐的教師，即便取得優(yōu)異成績，卻因成果無法量化統(tǒng)計而被淘汰。第二，續(xù)聘考評對象混合。一些高校采取內(nèi)部競爭的方式，將不同專業(yè)、不同學科的青年教師進行比較評定。冷門專業(yè)、基礎專業(yè)的教師，因研究周期長、成果發(fā)表難度大，在職稱評定競爭中處于弱勢地位。第三，教師職稱晉升受名額限制。受教育行政管理體制影響，我國教師職稱評定除符合受聘高校續(xù)聘的考核標準外，還受教育行政事業(yè)編制總量的限制。這導致諸多完成了科研考核要求的教師，因職稱評定、編制名額緊缺而無法晉升?！胺巧醋摺逼溉慰己藦摹斑_標制”轉變?yōu)椤疤蕴啤?，脫離了客觀評價的公正性要求。

（二）保障責任主體碎片化

在制度上，《教育法》《高等教育法》《教師法》《事業(yè)單位人事管理條例》已對高校教師聘任及其權利保障作出基本規(guī)定。但是，政府、高校與社會團體等主體應如何保障教師權利，缺乏明確的功能定位與機制銜接，保障責任主體存在碎片化的困境。首先，就政府而言，與高校教師職業(yè)相關的科研經(jīng)費、職稱評定、薪資待遇、社會保障等具體事項的保障涉及不同層級政府和不同行政職能部門。教師權利的保障主體因政府層級和部門劃分形成了碎片化現(xiàn)象。其次，在高校層面上，由于“非升即走”制度采取“評聘分離”的管理模式，教師的職稱評定與崗位聘任由不同的機構負責，教師權利保障同樣面臨保障主體碎片化的問題。盡管高校設立了工會、教師發(fā)展中心等教師權利保障組織，卻難以在教師退出后提供保障。當教師聘任糾紛發(fā)生時，高校內(nèi)部缺失專門的申訴機構保障教師權利。最后，在社會層面上，教師行業(yè)協(xié)會以及各類學科專業(yè)研究會等學術團體，對教師學術評價更具客觀性。但在“非升即走”制度下，教師職稱評定機制面臨政府行政編制控制、高校崗位管理等因素影響，學術團體對教師評價的作用有限。教師權利保障主體存在公私部門分割的困境，學術團體等社會組織難以與政府、高校形成對教師權利的協(xié)同性保障。

（三）保障階段滯后

在教師簽訂“非升即走”協(xié)議前和進入高校聘任考核期間，缺失避免教師退出的配套性保障機制。既有的教師保障機制集中在教師退出后的階段，存在滯后性。高?；凇胺巧醋摺眳f(xié)議制定、解釋、考核的主導性地位，在聘任關系中形成有利于高校利益而剝削教師權利的局面。教師退出前的保障機制建設不健全，增加了教師淘汰退出的風險。青年教師進入高校后，在學術上處在起步階段，生活上也面臨著家庭壓力。在德國，為保障和改善學術后備人才的發(fā)展前景，聯(lián)邦政府投入大量資金資助“非升即走”職位的設置，并且規(guī)定在考核期限內(nèi)如果生育孩子或者收養(yǎng)孩子，每有一個孩子可以再延長1年，2年封頂［6］。而我國青年教師進入“非升即走”聘任階段時，相關的保障性措施和經(jīng)費支持較為欠缺。高校在與青年教師建立聘任關系時，存在片面強化教師內(nèi)部競爭，忽視教師保障的問題。當青年教師落聘后，年齡基本超過35周歲，二次就業(yè)時面臨入職年齡限制的困境。他們不僅被貼上“失敗”“學術能力低下”等負面標簽，還導致住處搬遷和子女轉學等問題［7］。在教師退出階段，現(xiàn)有的保障機制主要包含退出后的救濟、補償?shù)却胧?，無法從根本上減少教師聘任的退出風險。

（四）保障功能單一

教師退出后的保障功能主要體現(xiàn)在事后的救濟。但是，我國教師的救濟機制缺失體系化建構，大量的聘任糾紛積壓在司法訴訟的渠道上。因高校和教師之間法律關系類型化的作業(yè)遠未完成，且“非升即走”合同糾紛涉及多樣化的請求權基礎，故所涉糾紛是否屬于“法律爭議”以及爭議的性質(zhì)無法一概而論［8］。從教師聘任糾紛的司法審查的情況來看，教師退出后的救濟保障存在受案范圍狹窄的問題，很多訴求未進入實體審理環(huán)節(jié)即告終結，教師勝訴率較低［9］。司法訴訟對教師退出后的救濟保障功能較為薄弱。盡管在教育領域已經(jīng)形成了教師申訴制度、行政復議制度、人事仲裁制度、司法訴訟制度等多元糾紛解決機制。但是，多元的救濟機制之間的功能定位以及銜接方面仍有所欠缺。其次，在救濟功能之外，高校對教師退出后的就業(yè)、幫扶機制不足。有學者分析我國5所采取“非升即走”制度的大學后發(fā)現(xiàn)，與“非升即走”配套的保障機制存在不同程度的缺失，教師離職后的社會保障、職稱互認、待遇接軌等具體事項沒有規(guī)定，對退出教師沒有保障［10］。盡管部分高校采取“非升即轉”的方式代替“非升即走”的淘汰機制，但教師校內(nèi)轉崗制度的崗位設置合理性以及轉崗后能否重返教師聘任崗位等相關問題仍缺乏體系性的規(guī)定。

三、整體性治理：構建教師保障機制的理論基礎

在“非升即走”制度的影響下，教師保障存在多方面的缺失。單獨強調(diào)對教師評價體制改革，或者提出改善教師退出后就業(yè)環(huán)境等具體保障措施，雖有利于教師保障機制的建構，但存在碎片化治理的困境，難以系統(tǒng)性地解決“非升即走”造成的教師退出保障難題。源自公共管理領域的整體性治理理論，強調(diào)多元主體整合、協(xié)調(diào)與合作，可以有效解決碎片化治理出現(xiàn)的功能缺失、組織分散和治理階段滯后等問題。整體性治理理論為系統(tǒng)構建教師保障機制提供了理論基礎。

（一）整體性治理理論的基本觀點

整體性治理理論發(fā)軔于公共管理領域，其代表性人物佩里·?？怂怪赋?，在20世紀80年代和20世紀90年代初期的改革浪潮后，傳統(tǒng)政府公共治理模式存在治理碎片化、競爭性治理、部門主義傾向、重治理輕預防、追求短期效益、缺乏組織協(xié)調(diào)等功能性缺陷，應建立“整體性政府”，打破傳統(tǒng)以專業(yè)化部門分工造成的局限，建立領域和職能之間的橫向整合和聯(lián)系［11］。在整體性政府的基礎上，?？怂固岢霾㈥U述了整體性治理理論，強調(diào)在公共治理的問題上，政府不僅需要在內(nèi)部組織與功能上具備整體性，還應加強與市場和社會組織之間的合作［12］。

有學者研究了整體性治理的深層內(nèi)核，提出協(xié)調(diào)具有過程面向和組織關系面向兩大功能［13］。具體而言，組織面向包含職能集中、區(qū)域協(xié)同治理、公私部門合作等整合路徑；過程面向包含協(xié)調(diào)、整合與深入交涉三個階段?；诓煌难芯繉ο?，整體性治理理論可以衍生如網(wǎng)格化治理、協(xié)同型治理等具體模式。總體而言，整體性治理為治理路徑優(yōu)化提供了一種整體性思維［14］。整體性治理理論強調(diào)跳出局部的、片面的、單一的、短期的視角，倡導運用整體性思維解決問題。

（二）教師保障機制整體性建構的特征

作為方法論，整體性治理理論包含的系統(tǒng)治理思維和方法具有適用的普遍性。我國教師保障機制存在制度不健全、保障責任主體碎片化、保障手段單一、保障階段滯后等弊端，亟待整合重構。在整體性治理的視角下，教師聘任制改革應扭轉片面強調(diào)競爭性的人才選拔觀念，健全教師保障機制，建立穩(wěn)定、有序、高質(zhì)量的教師隊伍。教師保障機制應立足于我國科教人才發(fā)展的大局觀，從全局與系統(tǒng)的角度推進高校教師聘任制的全方位構建，保障高校教師人員流動有序，健全教師的培養(yǎng)與保障機制。具體而言，教師保障機制在保障階段、保障組織和保障功能方面應具備整體性特征。

第一，保障階段的整體性。一般而言，教師保障措施集中在高校解除教師聘任關系階段。此時，高校與教師之間的聘任關系已經(jīng)解除，教師已處在失業(yè)狀態(tài)，教師權利保障滯后。當教師被高校解聘或無法續(xù)聘時，主要保障方式為申訴、復議、訴訟等程序性救濟。由于“非升即走”聘任協(xié)議在法理上并無適用的障礙，“非升即走”涉及的職稱評定考核標準等屬于大學自治范疇，教師聘任糾紛的司法審查強度不足，救濟效果有限。從整體性治理的視角來看，教師退出保障機制不能僅局限于教師解聘的事后救濟，須加強教師聘任的事前、事中保障，建立教師聘任合同形成前階段、教師聘任關系建立階段和教師聘任關系解除階段的整體性保障。

第二，保障組織的整體性。教師保障機制涉及國家、政府、教育行政機關、社會保障部門、高校、學院、教師工會團體等多元主體，處在縱向的層級保障與橫向職能保障的疊加狀態(tài)。在縱向的層級保障組織關系中，包含國家、政府、高校、社會組織等公私主體協(xié)調(diào)與整合。在橫向職能保障中，組織內(nèi)部需要形成整體性治理的組織協(xié)同。以高校為例，依據(jù)《高等教育法》的相關規(guī)定，我國高校內(nèi)部治理組織主要包含中國共產(chǎn)黨高等學校基層委員會、校長、學術委員會、教職工代表大會四類主體，形成政治權力、行政權力、學術權力、民主權力的“四權”治理結構［15］。在高校內(nèi)部，教師保障機制的建構需要協(xié)調(diào)四類職能組織，整合構建教師保障職能部門，避免碎片化的組織治理。

第三，保障功能的整體性。教師退出保障機制的整體性治理，應實現(xiàn)保障功能的整體性?！督處煼ā芬?guī)定教師具有教學自主權、學術自由權、指導評價權、獲取報酬權、參與管理權、培訓進修權、申訴權等，政府、相關行政部門、學校、學院等須履行保障教師權利的職責。教師保障機制應包含教師退出標準制定、教師科研教學能力提升、教師退出爭議解決的救濟、教師退出后離職補償以及教師退出后擇業(yè)指引等保障功能。

四、整體性視角下教師保障機制的建構路徑

基于整體性治理理論，構建組織協(xié)同、功能整合、全過程保障的教師保障機制，能有效解決碎片化治理、協(xié)同不足、保障功能缺漏等問題，從而創(chuàng)新高校教師聘任制度，保障教師權利。以全程性保障為劃分基礎，結合保障組織與功能的整體性要求，教師保障機制可類型化為事前保障、事中保障以及事后保障三個階段。

（一）事前保障階段

教師保障機制的事前保障階段，是指教師與高校簽訂“非升即走”聘任協(xié)議前的階段。事前保障階段的主要措施是健全制度規(guī)定，為教師提供制度保障。從整體性的視角來看，主要包括國家層面對“非升即走”教師聘任條款立法完善、政府層面的教師待遇保障文件規(guī)定、高校層面教師人事管理的規(guī)章制度建設等內(nèi)容。

第一，國家制定對“非升即走”條款的公法規(guī)制。有學者提出，“非升即走”教師聘任合同包含“社會行政”與“勞動”雙重因素，應認定為新型社會行政勞動合同，具有顯著的公法特征，應受公法法治的全面“體檢”，以維護教師合法權益［16］。但是，我國對“非升即走”聘任協(xié)議的法律適用主要包括《教師法》《高等教育法》《勞動法》《勞動合同法》《事業(yè)單位人事管理條例》等，僅對教師聘任合同訂立及其審查作出程序性、原則性規(guī)定，未明確“非升即走”協(xié)議合法性的實質(zhì)要求，公法規(guī)制付諸闕如。國家應完善非升即走聘任協(xié)議的相關立法，建立體系性的教師聘任保障制度要求。譬如，明確非升即走聘任協(xié)議應遵循公法上的信賴利益保護原則，禁止高校任意變更教師續(xù)聘考核標準。

第二，政府制定教師聘任、職稱評定、待遇、退出保障的政策性文件。整體性治理要求政府部門之間實現(xiàn)協(xié)同合作，提供全面的公共服務。在事前保障階段，政府完善教師退出保障機制的核心舉措是頒布政策文件，推進教師聘任制改革的完善。在整體性視角下，政府協(xié)同教育部門、人力資源保障部門，制定教師退出后的幫扶政策，完善國家高學歷人才的職業(yè)保障。政府協(xié)同相關部門頒發(fā)政策文件，可為教師退出保障機制提供政策保障和改革指引。2021年，中共中央、國務院印發(fā)《深化新時代教育評價改革總體方案》，對教師評價體系的建構作出細化規(guī)定，明確高校教師科研評價應注重崗位和學科特點進行分類評價，并提出代表性成果評價、長周期評價、同行專家評議等方式，對轉變“非升即走”聘任協(xié)議造成的科研功利化具有重要引導作用。

第三，高校健全大學人事制度的法治化建設。大學章程是大學自治的基礎。我國大學章程建設起步較晚，2011年教育部頒發(fā)《高等學校章程制定辦法》后，高校章程制定進入法治軌道，到2015年后所有的高校章程已經(jīng)教育主管部門核準頒布，進入高校章程的實施階段［17］。但是，我國大學章程仍處在初步階段，章程內(nèi)容多為原則性規(guī)定，難以直接適用。實踐中，大學教師聘任、解聘等規(guī)章制度多以內(nèi)部文件的形式規(guī)定，制度的穩(wěn)定性、規(guī)范性與效力性不足。從域外的經(jīng)驗來看，日本高校的大學章程已從綱領性文件發(fā)展為大學法典，較為體系化地規(guī)定了大學的基礎制度。如日本京都大學章程第二編為人事編，包含了普通教師、固定期限教師、支援教師、兼職教師、外籍教師等不同教師類型的雇傭規(guī)定，也包括教師職稱評定、降級、調(diào)動、再就業(yè)、薪資標準、離職保障等教師職業(yè)發(fā)展的具體規(guī)定［18］。借鑒日本大學章程法典化的經(jīng)驗，可將教師聘任、晉升、解聘、待遇保障等具體規(guī)定納入大學章程，提高教師聘任保障機制的法治化建設。

（二）事中保障階段

教師保障機制的事中保障階段，是指教師與高校簽訂“非升即走”聘任協(xié)議后，建立人事關系的階段。在事中保障階段，教師面臨“非升即走”的職業(yè)壓力，謀求從“準聘制”轉變?yōu)椤伴L聘制”的職業(yè)發(fā)展。這一階段，教師保障機制的目標是為教師教學科研發(fā)展提供待遇保障，建立合理評價機制，幫助教師達到“非升即走”的考核標準，避免教師退出。

第一，加強青年教師的待遇保障。青年教師是“非升即走”聘任協(xié)議的主要對象。據(jù)多項數(shù)據(jù)證實，“非升即走”制度下教師的壓力與薪酬水平不對等，高校教師收入處于中等或中等偏下水平［19］。在學術領域，學術資源呈金字塔形分布，論文發(fā)表、人才稱號、課題經(jīng)費等向資深教授聚攏。青年教師處在學術圈層的底端，職稱晉升困難，生存壓力巨大，不少青年教師因此主動退出學術職業(yè)，造成人才浪費的現(xiàn)象。為緩解青年教師退出的困境，需要整合各組織共同加強對青年教師的培養(yǎng)與保障。如美國的大學通常都會為新入職的教師提供啟動基金、實驗器材、教學科研服務等方面的特殊支持［20］。在科研保障方面，高校應為青年教師提供科研啟動資金和相關科研設備。各類課題基金項目加大扶持青年學者的課題項目比例，開放課題申報的職稱限制，為青年學者提供更多的機會。在學術成果發(fā)表方面，期刊建立以學術質(zhì)量為核心的匿名評審機制，避免以作者身份決斷論文錄用，為青年教師營造平等的學術發(fā)表環(huán)境。在社會保障方面，我國需要完善政府、高校與社會團體對教師待遇保障的一體化建設，優(yōu)化“非升即走”聘任合同的薪資待遇，強化人才住房、生育保障、學術休假、失業(yè)保險等相關社會性保障的支持。

第二，加強青年教師的培訓。青年教師與高校簽訂“非升即走”聘任協(xié)議時，已與高校建立人事關系，高校應遵循平等原則，不得將未獲得長聘資格的青年教師視為“編外人員”“試用期員工”或“臨時工”。高校不僅是青年教師科研能力的考察者，更是提升青年教師科研能力的培養(yǎng)者。我國大學實行“非升即走”制度，必須打破論資排輩的現(xiàn)狀，防止行政權力對學術發(fā)展的壓制造成資源分配和發(fā)展機會的偏移［21］。青年教師處在科研發(fā)展的上升期和教學經(jīng)驗的積累期，需要高校整合相關資源進行系統(tǒng)化培訓。首先，應加強教師發(fā)展中心等組織建設，健全教師周期性技能培訓制度。其次，應建立教師群體的內(nèi)部交流機制，發(fā)揮老教師對青年教師的指導作用。最后，豐富教師交流項目，為青年教師提供掛職鍛煉、出國訪學進修機會，提升青年教師理論與實踐技能。

第三，重構“非升即走”考評機制。我國“非升即走”聘任協(xié)議采取的是“評聘分離”的模式，教師學術評價與人事聘任分別遵循學術邏輯與行政邏輯。高校崗位聘任制度、專業(yè)技術職務制度與事業(yè)單位人事編制制度在“非升即走”聘任協(xié)議中雜糅，導致教師退出淘汰原因復雜化。高校的去行政化改革并不徹底，行政權力在學術人事制度中仍然占據(jù)主導地位［22］。教師能否通過考核要求獲得長聘資格，不僅需要滿足科研指標，還受到校內(nèi)教師競爭、編制總量等其他因素影響。教師退出的合理性與正當性存在不足。對此，應整體性地重構“非升即走”考評機制中的評價主體、考核標準、決定程序等內(nèi)容，避免因職稱名額、編制名額限制等非學術因素影響考評結果。在評價主體上，成立教師評聘委員會專門負責針對教師是否達到相關科研要求進行評定，形成學術自治模式，避免非學術因素干預教師續(xù)聘，提升考評機制的科學性。在考核標準上，應建立多維度、多層次的考評標準，區(qū)分不同崗位、不同專業(yè)的科研評價標準，推行學術代表作、教學成果認定、學術成果轉化等多元指標，提升考評判斷的合理性。在考評程序上，建立以同行學術評議為基礎的評審團體，采取民主投票方式?jīng)Q定。評審須對不予續(xù)聘決定說明理由，并保障退出淘汰教師的申訴、抗辯權利，保障考評結果的正當性。

（三）事后保障階段

教師聘任的事后保障階段，是指高校認定教師未能完成科研考核標準，作出不予續(xù)聘決定后的階段。在事后保障階段，應保障青年教師對不予續(xù)聘決定結果的救濟權利，提供教師退出后經(jīng)濟補償、校內(nèi)轉崗、再就業(yè)幫扶等保障措施。

第一，暢通教師退出的救濟渠道。從整體性治理的視角來看，政府治理糾紛的復合性呼喚變革單調(diào)性的糾紛解決機制，應當根據(jù)公平、效率等不同價值追求，構建多元化的爭議解決機制［23］。在高等教育法治的場域中，鑒于教師聘任糾紛事項的特殊性，需要整合現(xiàn)有的救濟機制，構建多元的糾紛化解渠道，保障大學自治權、政府教育行政權與司法審查權的平衡。2020年7月，教育部《關于進一步加強高等學校法治工作的意見》第5條明確指出，要“健全師生權益保護救濟機制，對教師、學生的處理、處分，應堅持教育與懲戒相結合，遵循比例原則，嚴格履行程序，處理、處分決定做出前應當進行合法性審查，同時，要建立校內(nèi)救濟與行政救濟、司法救濟有效銜接機制”。從“非升即走”教師聘任糾紛的司法審查情況來看，基于對大學自治權的尊讓，司法僅能對教師聘任糾紛進行有限審查。即便將教師聘任糾紛的審查改造為行政訴訟模式，增加對聘任協(xié)議條款的合法性審查，司法機關亦不能侵害大學自治權，替代高校對教師人事考評事項作出決定。“非升即走”教師聘任糾紛的救濟機制，應協(xié)調(diào)整合教師申訴制度、行政復議制度、勞動仲裁制度、司法訴訟制度，構建多元化的爭議解決機制。教師聘任糾紛涉及對教師的學術性評價，高校應在行政申訴制度之外建立和完善校內(nèi)申訴制度來解決此類問題。校內(nèi)申訴制度通過軟硬法規(guī)范的結合保障教師的權益，為高校依法治校提供良好的內(nèi)部環(huán)境，最大限度上保障高校充分行使自治權［24］?！胺巧醋摺逼溉渭m紛涉及多項內(nèi)容，對于學術性爭議事項可通過申訴制度救濟，對教師職稱評定、事業(yè)編制管理爭議事項可通過行政復議制度救濟，對薪資待遇等事項可以通過人事爭議仲裁、司法訴訟方式救濟。具體爭議類型適用依據(jù)存在多樣化特征，不同救濟途徑的審查事項、審查標準、審查強度各具特性。整體性視角下，構建多元糾紛解決機制，有利于教師權利全方位的保障。

第二，提供教師退出校內(nèi)“軟著陸”路徑。我國沒有成熟的學術人才市場，高校教師存在向上流動失序與向下流動失靈的雙重困境［25］。在學術市場上，因“非升即走”制度退出的教師存在流不動的困局。為優(yōu)化教師職業(yè)環(huán)境，應糾正“非升即走”制度造成的惡性競爭現(xiàn)象。對于未能完成科研考核標準的教師，高校可采用“非升即轉”“非升即降”等措施，在保持人事聘用關系的前提下，通過調(diào)崗、降薪的方式，實現(xiàn)教師退出“軟著陸”。高校應給予落聘教師繼續(xù)完成科研任務的保障，為其提供重新競崗返聘的機會。

第三，建立教師退出幫扶機制。在學術人才市場不成熟、“非升即走”退出教師受歧視的社會背景下，教師退出幫扶機制是教師退出的最后保障。學校應與政府、社會組織密切合作，多部門聯(lián)合克服教師制度改革過程中的“制度叢”困境，建立多種形式構成的落聘人員安置機制［26］。在國家層面，應統(tǒng)籌身份、編制、崗位、待遇、社保等支持制度，打通職稱互認、職務對接、崗位轉換、待遇接軌等銜接機制，使落聘教師能夠體面地“從容他謀”［27］。在人才招聘信息建設方面，我國可借鑒日本設立科學技術振興機構（JST）的做法，建設專門網(wǎng)站為高學歷人才提供高校、科研機構等學術職業(yè)的招聘信息，幫助高學歷人才匹配相適應的學術職業(yè)崗位［28］。在高校層面，高校應對退出教師提供適當?shù)氖I(yè)補償，提供教師重新?lián)駱I(yè)的過渡性保障。在政府層面，教育行政機關可建立院校人才交流合作機制，促進區(qū)域教育均衡發(fā)展，為退出教師推薦相關高?？蒲袉挝痪吐殹Ｔ谏鐣用?，教師工會等職業(yè)團體應積極推進完善教師行業(yè)良性發(fā)展的秩序規(guī)則，禁止高校以年齡、離職經(jīng)歷等因素歧視退出教師。

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基金項目：2022年度江蘇高校哲學社會科學研究一般項目“高校信息公開法律制度研究”（2022SJYB0357）。

The Overall Construction of Assurance Mechanism for University

Teachers under the System of “Up or Out\"

Hou Jiachun

Abstract： Under the influence of the system of \"up or out\"， the assurance mechanism of university teachers in China is absent， leading to problems such as the defective teacher evaluation mechanism， the fragmentation of the assurance responsible parties， the lagging of the assurance stage， and the monotony of assurance function. Based on the theory of holistic governance， teachers' rights can be systematically protected by building the assurance mechanism of university teachers with organizational coordination， functional integration and a whole-process assurance. Specifically， the overall construction of the assurance mechanism of university teachers can be summed up as three stages， that is， forming the institutional guarantee with rules' formulation as the core in the ex-ante assurance stage， forming the guarantee on benefits with teachers' professional development as the core in the interim assurance stage， and forming the guarantee on relief with teachers' reemployment assistance as the core in the ex-post stage.

Key words： \"up or out\"; employment system of university teachers; holistic governance; assurance mechanism

（責任編輯馬慶敏）