高等教育國際化政策沖突及其動因

【摘要】大學在起源和本質(zhì)上是一個國際性機構(gòu)，隨著近代民族國家的建立，國家政府開始主導(dǎo)高等教育國際化，自發(fā)的國際化活動逐漸進入國家政策議程。20世紀國際軍事、政治和經(jīng)濟的競爭，使得高等教育國際化跌宕起伏。當代高等教育國際化政策中頻現(xiàn)沖突，突出表現(xiàn)在新民族主義下的阻力，教育主權(quán)讓渡方面的爭議以及國家與機構(gòu)政策之間的偏差。這些沖突的背后是國際化政策主體的現(xiàn)實需要以及高等教育對知識、真理的追求和國際性、跨文化的本質(zhì)屬性之間的張力。中國要有策略、高質(zhì)量地制定高等教育國際化戰(zhàn)略和政策，真正建設(shè)世界一流大學，最終主導(dǎo)和定義高等教育國際化。

【關(guān)鍵詞】高等教育國際化；高等教育國際化政策；逆全球化；國際競爭；國際組織

【中圖分類號】G649【文章編號】1003-8418（2023）04-0013-11

【文獻標識碼】A【DOI】10.13236/j.cnki.jshe.2023.04.002

【作者簡介】趙鶴（1992—），女，山西長治人，清華大學教育研究院博士后、教育學博士；葉賦桂（1966—），男，安徽桐城人，清華大學教育研究院教授、博士生導(dǎo)師。

一、引言

高等教育國際化并不是一個嶄新的話題，大學一開始就是跨越國界的，中世紀大學的學生來自歐洲各地，他們“慣于漫游整個世界，在巴黎大學學習‘自由七藝’，在薩萊諾大學學習醫(yī)學，在奧爾良大學學習古典文化，在托萊多大學學習巫術(shù)”［1］，用共同的語言拉丁語教學。那么，大學本身就是一個國際性機構(gòu)嗎？顯然，大學在概念和實踐上都先于“民族國家”，天然具有國際化的特性。中世紀大學的國際性在于基督教的一統(tǒng)天下，而大學又是教會賦權(quán)的，更主要的還在于共同的知識和拉丁語教學，教師和學生廣泛的流動性，主要大學及其畢業(yè)生被基督教世界共同認可。

然而，現(xiàn)代世界是由民族國家組成的，統(tǒng)一的基督教世界破裂后，民族國家主導(dǎo)了一切，大學成為國家機構(gòu)，由國家創(chuàng)建、管理和資助，高等教育也以民族國家為邊界。大學在民族和民族國家建設(shè)的過程中發(fā)揮著重要作用，大學塑造民族文化和民族精神，為民族國家培養(yǎng)人才，“對民族文化的貢獻無論以前還是現(xiàn)在都是顯而易見的……對于有人所謂的工業(yè)軍事聯(lián)合體都發(fā)揮著重大的作用”［2］。18、19世紀的大學國際化減弱，紛紛采用本國語言，有時甚至禁止學生出國留學，并專注于本國的優(yōu)先事項，僅僅到近代早期，大學才開始承擔起現(xiàn)在我們看到的多項功能，這一時期高等教育的“國家化”加強［3］。但即使在國家化最強盛的時期，大學仍表現(xiàn)出國際性，這種國際性不再是中世紀統(tǒng)一的基督教的產(chǎn)物，而是由知識本性所帶來的。當?shù)聡髮W追求真理，把高深知識的研究作為大學的重要職能時，大學的國際性也隨之而來。因為知識是屬于全人類的，知識特別是科學知識具有普遍性和統(tǒng)一性，這必然要求跨越世代和地理邊界的積累和傳承、流動和傳播，大學和高等教育因此而國際化了。

20世紀的國際主義呈現(xiàn)出新的形態(tài)。歷經(jīng)兩次世界大戰(zhàn)的創(chuàng)傷，世界各國認識到國際合作與和平的重要性。聯(lián)合國的成立標志著對全球安全和發(fā)展的承諾，和平、發(fā)展、合作、依存成為共同的追求。而教育和學術(shù)可以幫助建立國際團結(jié)與和平，因此高等教育的國際性被國際社會和主要國家重視起來，高等教育合作成為促進相互理解的一種手段。20世紀中期美蘇主導(dǎo)的兩大集團展開冷戰(zhàn)，為爭奪世界霸權(quán)，美蘇通過軍事、政治、經(jīng)濟等手段向外擴張，教育特別是高等教育援助和輸出也成為重要的擴張手段，由此形成了基于國際政治和意識形態(tài)的高等教育國際化。20世紀80年代以來，經(jīng)濟和技術(shù)的發(fā)展掀起新的全球化，推動全球生產(chǎn)、全球貿(mào)易和技術(shù)的一體化。這種全球化意味著知識、技術(shù)和人才的國際流動，促使高等教育培養(yǎng)具有國際視野、掌握國際技能的人才，大學和高等教育的國際流動、交流和合作展現(xiàn)出前所未有的新局面。然而，民族國家仍是這個世界的基本單位，國家是國際合作也是國際競爭的主體，國家如何建設(shè)世界一流大學為國家服務(wù)，大學如何扎根本土實現(xiàn)世界一流，這是當今高等教育國際化的時代課題。以往關(guān)于高等教育國際化的研究主要集中于國際化的進程、課程、學生和教師流動、科研合作等，而對國際化的政策討論甚少，因此本文圍繞國家政策展開討論當今的高等教育國際化。

二、高等教育國際化進入政策議程

回顧國際化的文獻，20世紀70年代的出版物中已經(jīng)將“國際化”與高等教育聯(lián)系起來，不過直到20世紀90年代，“國際化”這個詞才真正取代國際教育，用來描述高等教育國際層面的活動［4］。這一變化反映了高等教育中國際維度重要性的日益增加。20世紀90年代之后，由北美、西歐、澳洲及日本等發(fā)達國家和地區(qū)率先起步，亞非拉發(fā)展中國家逐步參與進來，形成了世界性高等教育國際化潮流，國際高等教育也“從一部分專家研究的主題演變?yōu)榇蟊娫掝}，并開始與政策息息相關(guān)”［5］。

歷史范疇的高等教育一直是國際化的，不同國家政府在高等教育國際化進程中具有主導(dǎo)地位，從國際化實踐歷程來看，國家政府主導(dǎo)高等教育國際化是從近代以來民族國家建立開始逐漸形成的［6］。全球化和新自由主義的盛行更加強化了民族國家以及大學系統(tǒng)國際化的壓力，高等教育的國際化成為20世紀90年代政策辯論的關(guān)鍵話題［7］，開始被認為是政府的一項戰(zhàn)略重點和教育改革必須考量的政策要素，逐步成為世界各國政策議程的前沿。尤其是過去的十年中，國際高等教育越來越被各國政府視為影響國家經(jīng)濟發(fā)展、國際貿(mào)易和聲譽的重要因素，國家政府開始積極利用和引導(dǎo)高等教育國際化，制定國家政策和戰(zhàn)略就是最具體和直接的嘗試［8］。

美國可以說是20世紀最早推動高等教育國際化的國家之一，聯(lián)邦層面的國家政策不斷推出。20世紀90年代以前的國際化政策主要是服務(wù)于戰(zhàn)爭（包括冷戰(zhàn)）、政治、外交的目的。重要的國際化政策有1958年的《國防教育法》、1961年的《對外援助法》、1965年的《高等教育法》等立法，成立國際開發(fā)署等專門機構(gòu)（1961年），實施服務(wù)美國軍事、外交的高等教育策略，如實施富布賴特學者計劃吸引外國學生學者來美，同時派遣美國學生學者到國外留學和訪學，資助外語中心、以蘇聯(lián)和中國為重點的區(qū)域研究等。20世紀90年代后，美國高等教育國際化政策轉(zhuǎn)向經(jīng)濟，提升美國在全球經(jīng)濟中的競爭力，為美國學生在全球市場工作做準備。但“911事件”以后，反恐和國家安全成為重要的政策議程，到特朗普執(zhí)政時期更將民粹主義帶入國家政策。

在世界其他國家，教育和高等教育國際化政策和戰(zhàn)略大多在20世紀90年代以后才正式出現(xiàn)。英國1999年發(fā)起首相倡議，以增加來英國的國際留學生。2006年首相倡議更新為國際教育首相倡議，以確保英國作為國際教育領(lǐng)導(dǎo)者的地位。加拿大于2014年啟動了第一個國際教育戰(zhàn)略，根據(jù)加拿大政府2013年“經(jīng)濟行動計劃”，每年將投入500萬加元（約合407萬美元）的持續(xù)資金，將加拿大打造成世界級教育目的地，并重點推廣巴西、中國、印度、墨西哥、土耳其、越南等六個海外優(yōu)先市場。加拿大還成立半官方的加拿大國際教育局具體推行和執(zhí)行加拿大高等教育國際化戰(zhàn)略。新西蘭政府于2011年成立新西蘭教育國際推廣局，旨在將新西蘭作為國際學生的教育目的地，到2025年將國際教育產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟價值提高一倍。芬蘭教育部2009年發(fā)布“2009-2015年芬蘭高等教育機構(gòu)國際化”戰(zhàn)略，旨在建立國際高等教育社區(qū)，提高芬蘭高校的質(zhì)量和吸引力，輸出芬蘭教育專業(yè)知識，支持多元文化社會，承擔全球責任。

20世紀末以來歐盟的高等教育國際化政策尤為耀眼，產(chǎn)生了巨大的影響。歐盟在支持、協(xié)調(diào)和加強成員國高等教育國際化行動和能力的同時，自身正成為重要的政策主體。歐盟的博洛尼亞進程、伊拉斯謨計劃等極大地促進了成員國的師生交流、科研合作，一個歐盟高等教育區(qū)和科學共同體正在形成。歐盟的科研和高等教育國際化不僅使48個國家更加緊密地聯(lián)系在一起，而且提升了其國際政治經(jīng)濟地位以及在國際高等教育政策上的話語權(quán)。

20世紀后期以來世界主要國家對高等教育國際化的重視顯著加強，紛紛推出高等教育國際化政策和戰(zhàn)略，引導(dǎo)國際學生、學者和科研的流向，為國家利益服務(wù)，并力圖搶占國際高等教育政策話語權(quán)和走向。

三、高等教育國際化政策中的沖突

“國際化”在國際、國家和機構(gòu)層面都已成為一個重要的政策選擇，當代高等教育國際化展現(xiàn)出地理空間上國家邊界的模糊和政策空間上國家政府對國家教育體系的強有力控制，國家一方面要順應(yīng)、利用和推進國際化，一方面因為國際化必然又傷害到國家或國內(nèi)特定群體的利益，國家在一定程度和某些方面又要抗拒、抵制或延遲國際化，由此必然形成國家國際化政策的搖擺和沖突。

（一）民族主義的訴求

全球化和國際流動必然意味著利益的流動和轉(zhuǎn)移，特別是經(jīng)濟全球化導(dǎo)致生產(chǎn)、工作崗位、收益等流失，外國商品、移民、通脹等的流入，由此引發(fā)了民粹主義、保護主義、排外主義，政治人物為了自身利益呼應(yīng)特定群體的要求，逆全球化就被端上政策層面。2016年美國總統(tǒng)大選“既是新政治現(xiàn)實的象征，也是美國政治史上的一個分水嶺”，兩個政黨的總統(tǒng)提名候選人伯尼·桑德斯和唐納德·特朗普“言辭驚人的相似”，所提出的61個綱領(lǐng)中都明確反對國際貿(mào)易、國際金融和國際投資；隨著特朗普勝選，“這一公然敵視全球主義和多邊主義的政策制定者，80年來第一次登上了世界上最有權(quán)力的辦公室”［9］。歐洲多個國家的民族民粹主義政黨群體性崛起，政壇出現(xiàn)“向右轉(zhuǎn)”跡象：2017年法國極右翼勢力“國民陣線”強勢歸來，時任黨派主席瑪琳娜·勒龐被認為“帶著鮮明的‘特朗普色彩’”，主張將“法國人優(yōu)先”納入憲法［10］；幾經(jīng)拉鋸，2020年1月，英國成為史無前例的第一個“退局”的歐盟成員國，引發(fā)冷戰(zhàn)后歐洲最大的地緣政治變化；2022年4月和9月，瑞典民主黨和意大利兄弟黨兩個極右翼政黨先后在議會選舉中獲得勝利，分別躍升為兩國議會的第二和第一大黨，即將對政府的政策產(chǎn)生影響力，這是右翼政治力量在近期歐洲重大選舉中獲得大量民意支持的強勢展現(xiàn)［11］。德國、巴西、印度等國民族主義運動肆起，新冠疫情、俄烏戰(zhàn)爭等突發(fā)事件都加劇了邊緣化國家及大眾的反全球化情緒［12］和地緣政治危機，新民族主義甚囂塵上，世界逐漸背離國際主義和開放社會的理想。

全球氣候必然影響國際高等教育，政治、宗教、意識形態(tài)等沖突挑戰(zhàn)了高等教育國際化促進和平、相互理解及全球參與的原始理念［13］，菲利普·阿特巴赫和漢斯·德維特警告新民族主義的興起對于高等教育國際化猶如馬克思所謂“幽靈般籠罩”，影響了過去幾十年高等教育國際化進程中出現(xiàn)的學生、學者流動模式以及各國的政府決策［14］，國家政策也逐漸呈現(xiàn)民族主義傾向。作為最早確立對外文化政策的西方國家，法國通過持續(xù)對外輸出其民族文化的代表性成果來鞏固和拓展其軟實力影響［15］；2015年法國發(fā)布《國家高等教育戰(zhàn)略》，將高等教育國際化視為增強法國文化吸引力的重要手段，力圖為法國貼上名副其實的“廣受歡迎的文化”的標簽［16］。高呼“美國優(yōu)先”的美國前任總統(tǒng)特朗普否定奧巴馬政府時期的“全球公民”教育理念， 2018年《美國優(yōu)先：一份讓美國再次偉大的預(yù)算藍圖》作為該屆政府首份預(yù)算綱要橫空出世，這份帶有特朗普印記的預(yù)算案提出大幅削減氣候、環(huán)境、新能源等方面的研究經(jīng)費，教育預(yù)算也被削減13%，主張減少國際事務(wù)經(jīng)費和教育援助等“國際公共品”的提供，這對美國高等教育國際化的交流項目產(chǎn)生重大負面影響。此外，國家安全問題或經(jīng)濟衰退可能會促使政府出臺限制措施，以加強對國際學生流動的控制和監(jiān)督［17］。特朗普政府還采取了“全政府”對華戰(zhàn)略，全面限制中美教育科技交流和合作［18］。美國政府持續(xù)通過移民限制、簽證要求、國際學生費用的增加和其他種種舉措限制和篩選國際學生［19］，直觀展現(xiàn)出民族主義意識形態(tài)如何轉(zhuǎn)化為公共政策。

學者評價以上這些行動“是國際學術(shù)界明目張膽政治入侵的又一例證”［20］，但這樣的“政治入侵”會隨著一屆政府權(quán)力的交接而停止嗎？答案也許并不樂觀，而且以不同形態(tài)向全球范圍蔓延。美國拜登政府以強調(diào)外交和多邊機制的手段繼承了前任政府遏制中國的對華政策，繼續(xù)推行特朗普的簽證政策，2022年的前6個月向中國公民發(fā)放的學生簽證數(shù)量比新冠疫情前減少了50%以上［21］，而對比美國國際學生總數(shù)2021-2022學年比上年度增加4%的整體趨勢［22］，顯然美國留學的大環(huán)境并沒有實質(zhì)改變。在有關(guān)貿(mào)易、開放邊界、移民和難民的公共和政治辯論中，也可以聽到越來越多的對國際化的懷疑聲音；澳大利亞、南非和俄羅斯等國仇外和歧視外國學生的現(xiàn)象頻見報端；英國和荷蘭議會對國際學生的成本和收益展開討論要求國內(nèi)學生優(yōu)先等等［23］。盡管歐洲地區(qū)年輕人對歐盟高等教育部門持積極態(tài)度——“在歐盟任何地方學習”被視為歐盟最積極的成果，并作為政策重點得到最高水平支持，然而，如前所言，英國脫歐進程還是影響了其他歐洲國家的學生，英國的歐洲學生減少了26%，研究人員也部分返回歐洲大陸［24］。英國脫歐帶給歐洲不確定信號，即使一些政策路線溫和的國家，如荷蘭、丹麥，高等教育也有成為民粹主義話語目標的跡象，政府認為高等教育作為福利制度的一部分，要更加以“本國公民優(yōu)先”，目前兩國政府已經(jīng)開始控制甚至減少公立大學的國際學生數(shù)量，并且在過去幾年都發(fā)起過反對用英語教學的運動［25］；法國也從英國脫歐中看到法語復(fù)興可能，法國歐洲事務(wù)部長克萊門特·博恩稱法語在歐盟的普及率不高是一個“丑聞”，并借助2022年法國擔任歐盟輪值主席國的契機重申要讓法語成為歐盟主要語言的計劃［26］。

（二）國家與國際的沖突：教育主權(quán)讓渡的爭議

當今民族主義潮流的興盛 ，本質(zhì)上仍是利益之爭和取舍。 全球市場和市場分工對跨國企業(yè)最有利，但發(fā)達國家的工人則可能失去穩(wěn)定的工作和收入。國際組織、地區(qū)組織 、國與國之間的協(xié)議和談判其實是國家之間主權(quán)和利益的讓渡、取舍和交換，有所得必有所失。

“主權(quán)”的概念是由法國學者讓·博丹于1576年首次提出，他在《國家六論》一書中系統(tǒng)地闡述了國家主權(quán)理論，將“主權(quán)”定義為“凌駕于公民和臣民之上無條件和不受限制或絕對和永久的權(quán)力”［27］。主權(quán)的概念兼具歷史性和發(fā)展性，基于民族國家這個基礎(chǔ)，對不同時代民族國家的現(xiàn)實狀況有反映。全球化創(chuàng)造出一個不再以民族國家政策主導(dǎo)的世界，超越國家的地緣經(jīng)濟力量復(fù)雜交織，發(fā)展中國家的國家主權(quán)在全球化浪潮中有所弱化［28］；不過，盡管全球化重塑了民族國家與國際社會的形態(tài)，但當前由主權(quán)國家組成的平權(quán)社會現(xiàn)實以及國家獨立自主處理其內(nèi)外事務(wù)的權(quán)利并沒有改變。全球化帶來的國際化進程對國家之間交流和合作提出新要求，各國必然得面臨限制或讓渡部分本國的專屬權(quán)利，即主權(quán)權(quán)利，主要產(chǎn)生量的變化，不同于削弱主權(quán)［29］。

“教育主權(quán)”是國家主權(quán)的一部分，是一國處理內(nèi)部教育事務(wù)和對外處理國際教育事務(wù)的自主權(quán)與獨立權(quán)。高等教育雖然本質(zhì)上具有國際性，但民族國家作為現(xiàn)代社會基石的這一論調(diào)已經(jīng)成為處理高等教育過程中廣泛問題的前提條件［30］，因此高等教育的國際化必然面臨主權(quán)問題。特別是全球化時代，日益增多的跨國高等教育活動超出了單一國家的控制范圍，在政策的制定中，存在著全球?qū)颉⑹袌鲵?qū)動的議程和地方導(dǎo)向、以國家為中心的議程之間的競爭［31］，高等教育的主權(quán)問題隨之提上日程。國際、區(qū)域間教育條約、公約相繼簽署，如《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》《跨境高等教育質(zhì)量保障的指導(dǎo)準則》《全球高等教育資格互認公約》等，以“硬法”或“軟法”形態(tài)構(gòu)成國家間的契約安排，意味著締約國之間教育主權(quán)的部分讓渡，為跨國教育活動實施提供框架和平臺。然而，各國進行跨國教育活動時，關(guān)于合作辦學、學歷互認等環(huán)節(jié)中教育主權(quán)“部分讓渡”的爭議一直沒有停止。

以國際服務(wù)貿(mào)易的框架性法律文件《服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》（GATS）為例，基于GATS框架教育納入服務(wù)貿(mào)易范疇，各成員國對四種服務(wù)貿(mào)易形式有著不同程度承諾。其中，對作為跨境交付的遠程教育和商業(yè)存在的跨國辦學有所顧慮的國家較多，對所有領(lǐng)域完全開放的國家僅有5個［32］。印度一些學生、教師和社會活動家甚至發(fā)起對WTO-GATS的抗議，擁有來自15個邦的伊斯蘭組織、婦女組織和左翼組織等60多個組織的全印度學生運動委員會（AICSS）2017年成立，對GATS進行抵制和斗爭［33］；而在長期的爭論中不斷被擱置的《外國教育機構(gòu)法案》終于在莫迪政府第二任期回歸視野，外國機構(gòu)進入印度辦學終于在最新的《國家教育政策》（2020）予以通過。我國制定了《中國教育服務(wù)承諾具體減讓表》，建立起關(guān)于跨國教育服務(wù)的權(quán)力分割框架，并于2003 年、2004年制訂了與承諾相一致的《中華人民共和國中外合作辦學條例》及《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》，對外國教育機構(gòu)的資質(zhì)、投入、質(zhì)量保障以及教育教學的內(nèi)容和中方的行政控制權(quán)都有細化規(guī)定。但事實上我國所提出的一些政策目標超出了約定的管制權(quán)力范圍，比如“引進國外優(yōu)質(zhì)教育資源”這一核心政策目標在現(xiàn)有的承諾框架下難以實現(xiàn)，因為如果只引進“優(yōu)質(zhì)”資源，會構(gòu)成對其他具有進入資格但非國外知名教育提供者的歧視，一旦付出實踐，將會違背中國與 WTO 的權(quán)力分割約定［34］。這些爭議的背后實際是如何處理教育主權(quán)和教育開放關(guān)系，“要不要讓外國教育機構(gòu)進入、以什么方式進入、多大程度上進入本國”的理論和政策考量。

（三）國家和大學國際化的偏差

大學作為國家的機構(gòu)在價值和利益上與國家高度一致，為國家的戰(zhàn)略目標和根本利益服務(wù)；但大學作為一個知識和學術(shù)機構(gòu)決定了它有自身的追求，特別是研究型大學本質(zhì)是國際共同體的一部分。隨著國際化成為大學變革的關(guān)鍵因素，大學對國際化做出持續(xù)承諾，當前全球近三分之二的大學都有國際化戰(zhàn)略，或已將國際化作為其總體使命和愿景支柱，機構(gòu)層面的戰(zhàn)略規(guī)劃進一步向系統(tǒng)化發(fā)展［35］。大學的這種國際性使得大學是反對逆全球化的，而且在國際化的目標、內(nèi)容和方式上，大學和國家政策也不一定完全重合，存在偏差和不匹配的情況。

國家政治需要與大學教育學術(shù)需要不一致，兩者存在利益沖突。例如，基于國家政治利益的簽證和移民政策會阻礙大學招收優(yōu)秀的國際學生。2017年，特朗普政府的移民禁令一出，7個國家17000多名留學生、訪問學者、教授被關(guān)在美國大門之外，引發(fā)美國高校巨大的反對聲浪。哈佛大學、哥倫比亞大學、麻省理工學院等院校第一時間發(fā)聲聯(lián)合進行抵制，布朗大學校長在校報回應(yīng)“教育和知識創(chuàng)造是全球公共產(chǎn)品，作為一個全球領(lǐng)先的大學所要做的是充分融入世界，而不考慮國籍和宗教”［36］。2020年7月，哈佛大學和麻省理工學院向波士頓地方法院起訴特朗普政府，原因是移民和海關(guān)執(zhí)法局的新規(guī)定，不能參加面授課程的國際學生將被剝奪簽證。要求停止移民和海關(guān)執(zhí)法局發(fā)布的一項指令，該指令要求所有外國大學生必須注冊面授課程，否則將無法繼續(xù)簽證［37］；12月，哈佛大學校長勞倫斯·巴考致信即將上任的拜登總統(tǒng)，希望其就職后美國政府能夠“立即行動”，寬限國際留學生的簽證政策，結(jié)束對中國學生的偏見，并提出了一系列移民改革的政策建議［38］。

世界主要國家都需要和建設(shè)世界一流大學，一流大學是國家的國際地位和聲望的象征，同時更是國家的重要利益和戰(zhàn)略資源，是國家創(chuàng)新和經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)和支撐，國家需要一流大學扎根本土，為國家服務(wù)。但一流大學又是國際性的，首先，知識和科學是全人類的文化和文明，也是國際公共產(chǎn)品；其次，一流大學必須有世界級的成果，在教育上得到國際公認，擁有國際最優(yōu)秀的教師、學生和聲望；最后，既有的世界一流大學已產(chǎn)生了國際影響力，其模式也被認為是成功的，受到后起大學的追捧和模仿，因此世界一流大學構(gòu)成了一個聲望、知識、教育、人才和信息的共同體，在一定程度和某些方面是超國家的。如此國家與國家界限的一流大學在國際化的政策上有一致性的一面，也有偏差甚至沖突的地方。

四、高等教育國際化政策沖突的深層動因

高等教育體系日益向國際開放，但作為民族國家的制度性質(zhì)并沒有改變，“民族性國家教育體系并沒有消失，政府也并不準備放棄他們在組織這種體系中的角色”［39］。就大學對促進普遍知識承諾的性質(zhì)而言，“本質(zhì)是國際性機構(gòu)，但越來越生活在一個對它們抱有企圖的民族國家的世界”［40］，克拉克·克爾所指出的高等教育所受到的國際化與國家化拉力使得“國際性大學神話”和“現(xiàn)代國家的中樞機構(gòu)”雙重身份定位不斷強化。民族國家之后高等教育的國際化過程始終與這種矛盾和沖突相伴，在對現(xiàn)實和價值追求的驅(qū)動下，國家政府和高等教育機構(gòu)的政策議程再現(xiàn)了這些沖突。

（一）國際化政策的外在驅(qū)動

即使在深度全球化的時代，高等教育仍然是一項立足于世界各國國情的事業(yè)。美國、加拿大、德國、西班牙、印度和其他一些分權(quán)制國家，高等教育的責任甚至更地方化。可以說高等教育的政策制定很少由超國家實體來承擔，國際化亦是如此，在全球范圍內(nèi)為高等教育國際化制定議程和政策時，各國政府顯然可以被視為至關(guān)重要的行動者［41］。在德維特和簡·奈特等建構(gòu)的被廣泛采用的高等教育動因分析框架［42］中，國家層面推動高等教育國際化離不開對政治、經(jīng)濟、社會、文化、學術(shù)方面因素的考慮，盡管隨著國際化變得更加廣泛和多維，這一分析框架也存在邊界模糊等一些問題［43］，但可以作為理解國家政府進行政策設(shè)計的一個有用起點——一國高等教育國際化政策的外在驅(qū)動就是對一定范圍內(nèi)這幾方面國家利益的現(xiàn)實追求，隨著不同時期國家核心利益的變化而調(diào)整。比如二戰(zhàn)后很長一段時期高等教育國際化目標主要在于服務(wù)于維護國家安全，國際化的相應(yīng)政策也被視為重要的外交和國防政策，體現(xiàn)出鮮明的政治色彩，美國的《富布萊特—海斯法案》至今在美國國際學生流動中充當重要的角色［44］；當代高等教育國際化被用作國家競爭的工具，政策目標轉(zhuǎn)向提高國家競爭優(yōu)勢，促進國家在文化意識形態(tài)博弈、高等教育市場競爭、人才資源搶奪等各領(lǐng)域獲勝，由此衍生出“世界一流大學”建設(shè)計劃、“Study in”項目等一系列盛行于各國的國際化方案。

從機構(gòu)視角來看，天然具有國際性的大學對于國際化也有著強烈的現(xiàn)實訴求，只不過這種訴求和國家不見得完全一致。對于大部分學校而言，國際化本身就是一個不錯的選擇，通過國際化，學?？梢缘玫街T多好處，如更新學術(shù)項目、擴大研究領(lǐng)域、提高研究聲望、豐富課程內(nèi)容、獲得國際認可等等，這些原因契合了學校對國際研究資源、設(shè)施以及政府支持不斷增長的需求，“國際化”就這樣出現(xiàn)在高校的使命陳述、戰(zhàn)略規(guī)劃和未來愿景等各種政策文件中；甚至有研究者認為國際化為院校提供了競爭優(yōu)勢，已經(jīng)成為世界各地高等教育機構(gòu)面對全球化浪潮的必須而非選擇［45］。除此之外，生存本能也是部分院校走向國際化的重要原因：當今大學的生存極度依賴國家的撥款，新自由主義影響下全球高等教育都逐步經(jīng)歷“市場化進程”；大學不得不面臨來自政府經(jīng)費的削減，英國政府一度將撥款這一高校重要的資金來源削減到難以維持正常運轉(zhuǎn)的水平，沒有來自自費留學生的收入，很多院校的經(jīng)費將異常匱乏，尤其是研究生教育層次上，一些院系面臨關(guān)門的威脅［46］。

還需注意全球化體系中的共同問題，氣候變化、生態(tài)環(huán)境、傳染病流行、難民和移民等全球性問題的綜合性、復(fù)雜性和動態(tài)性對國際公共物品的要求增加。全球化困局需要高等教育領(lǐng)域的全球合力，貢獻治理方案，正如《中國教育現(xiàn)代化2035》所指出，“應(yīng)對人類共同面臨的政治、經(jīng)濟、安全、氣候等方面諸多挑戰(zhàn)，全面加強與世界各國和國際組織的務(wù)實合作，在國際合作中創(chuàng)造新機遇”［47］；聯(lián)合國教科文組織、經(jīng)合組織、世貿(mào)組織、歐盟等國際和區(qū)域組織持續(xù)推進高等教育國際公共物品的提供，比如統(tǒng)一的規(guī)則、體系、條約、協(xié)議等，各成員國也會做出相應(yīng)承諾。顯然，通過高等教育國際化實現(xiàn)國際社會共同福祉是政策出發(fā)點之一， 但分歧也同時存在：一方面不同組織遵循的行為準則和國際合作方式有所不同，如作為聯(lián)合國系統(tǒng)的WTO和UNESCO，成員國構(gòu)成幾近相同，涵蓋世界上大部分國家，但不同的政治理念和高等教育觀念可能造成成員國決策者的緊張關(guān)系［48］；另一方面，全球公共物品的潛在價值和政策問題并不能徹底解決，以高等教育為例，跨境流動人員的經(jīng)濟、安全、社會福利、不受歧視等方面問題廣泛存在，由于這些產(chǎn)生于跨境活動中的問題超越了國家范圍，當?shù)貒茈y處理，盡管國際組織可以提供一個全球性的政策空間來思考高等教育領(lǐng)域內(nèi)的全球公共物品，但無法成為超國家公共利益的代理［49］。因此，即便在國際承諾的框架內(nèi)，各國的政策依然是服務(wù)國家定位。

（二）國際化政策的內(nèi)在追求

尋求真理和發(fā)現(xiàn)知識是高等教育產(chǎn)生并持續(xù)發(fā)展的動力。即便現(xiàn)代大學已然發(fā)生了根本性變化，關(guān)于其屬性和內(nèi)涵的爭議也莫衷一是［50］，但必須明確，對普遍知識的追求依然是高等教育無可辯駁的本質(zhì)。亞伯拉罕·弗萊克斯納在對“現(xiàn)代大學”的闡釋中也肯定了這點，“保存知識和觀念過去和現(xiàn)在都被視為大學的任務(wù)，……不管大學如何變化，任何重建工作都不會剝奪大學的這一職能”［51］。正是對普遍知識的恒久追求，高等教育天然具有國際性特征。知識是無國界的，不被民族特性所束縛，一貫如此。古希臘人和羅馬人的智慧被阿拉伯學者使用，中世紀又重返歐洲；當?shù)聡目茖W力量在世界上是最強大的時候，各國學者閱讀德國刊物；二戰(zhàn)之后學術(shù)實力的天平轉(zhuǎn)向了講英語的國家，尤其是美國，英語成為主導(dǎo)研究和學術(shù)的語言［52］。與千年前相比，“乘坐飛機到處開會的學者替代了中世紀的漫游學者，然而前者或許也正在被電話會議、在家的洲際網(wǎng)絡(luò)會議等潛在信息技術(shù)革命所取代”，但這些現(xiàn)象的變化正反映出“科學和學問沒有疆界”［53］?？茖W研究是大學的職能之一，盡管高等教育已經(jīng)走向了面向大量學生的大規(guī)模教育體系，但其基本取向還是傾向于科學研究［54］，科學是國際性的，學術(shù)研究亦然，并沒有什么科學或研究是“國家科學”。當代知識精英們繼承19世紀初之前發(fā)生在大學之外的交流形式，通過游歷歐洲大陸、組織科學學會和文學沙龍進行交流，建立起科學國際交流的現(xiàn)代版本，傳播知識固然是其重要目的之一，但在國際交流與合作中自由探討真理、促進科學創(chuàng)新卻是第一位的。

然而，知識意涵在不斷變化，“原先是為了真理起見（亞里士多德），后來為了權(quán)力（例如培根），然后為了國家的領(lǐng)導(dǎo)（例如拿破侖和洪堡），然后為了個人能力（例如杰弗遜），然后為了金錢（例如一切工業(yè)社會），現(xiàn)在則是為了所有這六項（和其他目的）一起”［55］。今日重新審視蔡元培先生“大學為純粹研究學問之機關(guān)”的理想大學邊界，高等教育的地位、作用、功能發(fā)生了翻天覆地變化［56］：大學作為知識機構(gòu)由社會的邊緣進入到社會的中心，與社會更加纏繞在一起，“承擔起揭示主體與國家的關(guān)系這一責任，并以身示范一種既為此種關(guān)系立論又灌輸這種關(guān)系的理念”，比爾·雷丁斯認為這是大學進入現(xiàn)代的標志［57］。正如布魯貝克所言，“當威爾遜在普林斯頓提出‘為國家服務(wù)的大學’時受到了擁護而不是反對”［58］，高等教育中對知識創(chuàng)造的追求和知識服務(wù)于誰的沖突也隨著民族國家支配力量的建立而產(chǎn)生。斯科特更是直言，“從誕生之日起，大學作為國際性組織的理念和堅持的普遍主義觀念也許很大程度上是一種神話”，這種神話理想帶來的“復(fù)雜性”是考慮高等教育系統(tǒng)中國際維度的起點［59］。

高等教育國際化從來不是一個孤立的概念，如果說最初的國際化是學者個人出于追求學問和傳播知識的動機，那20世紀90年代后的高等教育國際化則是將這一目標組織化和策略化，最終結(jié)果則是知識經(jīng)過系統(tǒng)化統(tǒng)籌實現(xiàn)全球范圍的傳播與再生產(chǎn)。當前世界已從國家之間條塊分割、各自為政轉(zhuǎn)化為全球性聯(lián)合經(jīng)營協(xié)作，國際產(chǎn)業(yè)鏈的形成、生產(chǎn)關(guān)系的整合與優(yōu)化，極大帶動了以知識為核心的生產(chǎn)力的無國界流動。此外，當代高等教育國際化更是建立在文化多樣性、互動性與包容性基礎(chǔ)之上［60］。奈特指出，“高等教育國際化的核心是十分明確的，其初衷也很純粹，就是合作、交流、互惠互利，其特征之一就是永遠都和各國、各地區(qū)的歷史、文化緊密相連”［61］，隨著 “國際理解和交流”“為全世界服務(wù)”“全球校園”“培養(yǎng)世界公民”等關(guān)鍵詞進入大學的辦學使命和培養(yǎng)目標中，高等教育的國際性和跨文化性得到進一步詮釋。聯(lián)合國教科文組織對教育進行重新審視，做出前瞻性思考，將教育和知識視為全球共同利益，呼吁秉承人文主義教育觀和發(fā)展觀，立足于尊重生命和人格尊嚴、權(quán)利平等、社會正義、文化多樣性、國際團結(jié)以及可持續(xù)的未來，21世紀的教育要致力于向“全球共同利益”轉(zhuǎn)變［62］。這種轉(zhuǎn)變要求高等教育國際化必須堅持跨文化交流和理解，追求全人類的根本共同利益、促進社會的公平和正義、實現(xiàn)全球團結(jié)的價值引領(lǐng)。

五、高等教育國際化政策的走向

高等教育國際化在很長的歷史時期里都是由大學主導(dǎo)和行動的，在20世紀，國家則成為高等教育國際化的主體，尤其是自20世紀后期以來國家政策主導(dǎo)了高等教育國際化的主題和方向，而國家之間以及國際組織也不斷介入高等教育事務(wù)，成為高等教育治理和高等教育國際化政策的重要推手。

國際社會基于全球共同利益參與全球治理，國際組織是全球化時代至關(guān)重要的高等教育力量。聯(lián)合國教科文組織是當今世界教育領(lǐng)域最有影響力的國際組織，是高等教育全球治理的重要構(gòu)建者和領(lǐng)導(dǎo)者。教科文組織的政策重心在引領(lǐng)高等教育國際化的價值和理想，在由其組織召開的全球高等教育大會上，各成員國主要通過分享高等教育共識、討論和磋商高等教育問題等方式推動高等教育國際化進程，通過了《面向21世紀高等教育宣言：觀念與行動》《高等教育變革和發(fā)展的優(yōu)先行動綱領(lǐng)》《高等教育與研究在促進社會變革和發(fā)展方面的新活力》等多份政策報告。世界銀行、世界貿(mào)易組織等則通過經(jīng)濟等多種手段和工具影響國際高等教育發(fā)展，在表面上是貸款、項目，但背后也在推行西方的價值和制度。

國家和區(qū)域組織也日益關(guān)注高等教育的合作交流，區(qū)域國際化成為當今高等教育國際化最強勁的力量。歐洲的博洛尼亞進程是區(qū)域?qū)用娓母镒钪庇^的案例，無論是博洛尼亞進程的支持者和批評者，或是歐洲內(nèi)部還是外部人員，都同意博洛尼亞進程仍然是加強世界高等教育區(qū)域化的最大膽和規(guī)模最大的政策努力［63］。毫無疑問，歐洲是區(qū)域化倡議的催化劑和榜樣，世界其他地區(qū)也從博洛尼亞進程中受益，逐步將歐洲經(jīng)驗結(jié)合本地區(qū)情況促進自身區(qū)域化，如建立于2003年的亞太質(zhì)量保證網(wǎng)絡(luò)（APQN）組織，致力提升亞太地區(qū)的高等教育整體質(zhì)量及“消除區(qū)域邊界”，現(xiàn)已擁有來自41個國家和地區(qū)的246個成員，成為亞太地區(qū)規(guī)模最大、最具影響力的國際高等教育組織，在完善質(zhì)量保證機制、理論和實踐經(jīng)驗交流、推進區(qū)域內(nèi)高等教育互認與合作等方面發(fā)揮了重要作用。區(qū)域組織國際化政策的重心多在解決交流、合作、一體化中的學制、學歷、入學等具體問題。

正因為世界各國已經(jīng)聯(lián)為一體，人類和各國都存在共同利益，因此高等教育國際化得以不斷發(fā)展和擴張，不管是在國家層面，還是在國際、區(qū)域和機構(gòu)層面，都推出了自己的高等教育國際化政策和戰(zhàn)略。但與此同時，世界各國之間也存在著利益沖突，由此導(dǎo)致不同國家在高等教育國際化的議程、內(nèi)容、方向等方面存在不一致和矛盾，如果國家領(lǐng)導(dǎo)人認識發(fā)生偏差，或政治立場有問題，就很容易推行逆國際化和逆全球化的政策。這是當今高等教育國際化政策沖突的根本原因。

因為國家政策著眼于現(xiàn)實的政治，必然隨著現(xiàn)實狀況的變化和利益折沖而改變和搖擺，高等教育國際化因此而波動。從一個長時期的歷史來看，大學的國際化其實一直存在著周期性，中世紀大學初創(chuàng)時國際化盛行，民族國家興起后大學國際化退潮，德國研究型大學又引領(lǐng)新的國際化，20世紀國際軍事、政治、經(jīng)濟競爭，導(dǎo)致大學和高等教育的國際化起起伏伏?，F(xiàn)實的發(fā)展和歷史的經(jīng)驗表明，高等教育國際化的逆流在相當一段時間內(nèi)仍具有強大的力量，而美國是其中最具決定性的因素，但未來高等教育國際化必將高歌猛進，并發(fā)展出新的高等教育國際化的力量和主題。

高等教育國際化從來都是由世界強權(quán)和一流大學主導(dǎo)和定義的，中國要深刻地認識到高等教育國際化的利弊優(yōu)劣和發(fā)展走向，制定高明巧妙、有策略、高質(zhì)量的高等教育戰(zhàn)略和政策，借助高等教育國際化為國家利益服務(wù)，利用國際組織和區(qū)域組織實現(xiàn)自己的價值表達和思想傳播。中國的一流大學要真正建成世界一流，實現(xiàn)高等教育、知識和科技的獨立自主，這才是中國式現(xiàn)代化最根本的一步和成功的標志，由此中國才能引領(lǐng)和定義高等教育國際化。

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基金項目：北京社科基金重點項目“北京高等教育國際化發(fā)展研究”（17JYA002）。

Policy Conflicts and Rationales of Internationalization of Higher Education

Zhao He，Ye Fugui

Abstract： In terms of origin and nature， universities are generally regarded as international institutions. With the formation of modern nation-states， the national government began to dominate the internationalization of higher education， and spontaneous internationalization activities gradually entered into the national policy agenda. International military， political and economic competition in the 20th century brought about ups and downs in the internationalization of higher education. Conflicts， highlighted by resistance under new nationalism， disputes over the transfer of education sovereignty， and contradictions between the national and institutional policies， occur frequently in contemporary higher education internationalization policies. Behind these conflicts are the practical needs of internationalization policy actors and the tension between the pursuit of knowledge and truth and the international and cross-cultural nature of higher education. China should tactically formulate high-quality higher education internationalization strategies and policies， build truly world-class universities， and ultimately lead and define higher education internationalization.

Key words： internationalization of higher education; higher education internationalization policy; anti-globalization; international competition; international organization

（責任編輯楊國興肖地生）