“政策工具—價值鏈”視角下湖北省公共數(shù)字文化服務(wù)政策研究

摘要：從政策科學(xué)的角度對湖北省公共數(shù)字文化服務(wù)政策進行研究，在理論上可以識別制度設(shè)計的價值導(dǎo)向，在實踐上可以探究政策工具選擇的優(yōu)化方案。通過構(gòu)建“政策工具—價值鏈”的二維分析框架，運用政策文本的內(nèi)容分析對2001年至2022年間湖北省政府出臺的有關(guān)公共數(shù)字文化服務(wù)的政策文本進行挖掘，研究發(fā)現(xiàn)：湖北省公共數(shù)字文化服務(wù)政策在工具運用上呈現(xiàn)出環(huán)境型政策為主、供給型政策為輔，需求型政策有限的偏好特征，供給型政策與需求型政策呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失耦的狀態(tài)；在價值鏈維度上，公共數(shù)字文化服務(wù)政策偏重于層級型的單一治理模式，政府、市場與社會聯(lián)動協(xié)同的網(wǎng)絡(luò)型治理模式還未形成。對此，湖北省公共數(shù)字文化服務(wù)的政策設(shè)計應(yīng)從現(xiàn)代治理范式的角度綜合考慮，提升自身結(jié)構(gòu)的均衡性，構(gòu)建多元主體協(xié)同參與的數(shù)字文化服務(wù)格局。

關(guān)鍵詞：湖北；公共數(shù)字文化服務(wù)；政策工具；治理模式

中圖分類號：F127;F263" " " 文獻標(biāo)識碼：A" " "文章編號：1003-8477（2023）03-0068-10

一、問題的提出

近年來，公共文化的數(shù)字化建設(shè)步入發(fā)展快車道，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進實施國家文化數(shù)字化戰(zhàn)略的意見》，站在推進社會主義文化強國建設(shè)的高度，著眼滿足人民日益增長的精神文化生活需要，明確提出“建成文化數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)平臺”“形成線上線下融合互動、立體覆蓋文化服務(wù)供給體系”的政策目標(biāo)，并做出一系列總體部署。據(jù)此精神，湖北省委、省政府按照“中部領(lǐng)頭、全國一流，湖北特色、世界影響”的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，扎實推動公共文化服務(wù)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化與智能化建設(shè)。

邁入數(shù)字化時代，以互動視頻、網(wǎng)絡(luò)影視作品、電子書、有聲讀物等為代表的數(shù)字文化產(chǎn)品，不斷豐富著公眾的數(shù)字文化體驗，數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展和更新迭代拓寬了公共文化服務(wù)的內(nèi)容、能力和范圍，為公共文化服務(wù)的共建共享提供了便利和技術(shù)支持。作為長江流域經(jīng)濟帶與中部地區(qū)共同最重要的省份之一，湖北省擁有豐富的旅游文化、科技教育資源，發(fā)展具有區(qū)域特征的公共數(shù)字文化的潛力巨大。在此背景下，公共文化與數(shù)字技術(shù)的深度融合不斷獲得政府的政策推動和背書。“十三五”以來，湖北省委、省政府出臺了《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的實施意見》，統(tǒng)籌實施全省文化信息資源共享項目，支持?jǐn)?shù)字版權(quán)公共服務(wù)平臺建設(shè)，運用數(shù)字技術(shù)升級公共服務(wù)內(nèi)容和產(chǎn)品，有步驟推進公共數(shù)字文化服務(wù)體系建設(shè)。2018年，湖北省第十三屆人大常委會通過了《湖北省公共文化服務(wù)保障條例》，指出“省人民政府文化主管部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌規(guī)劃公共數(shù)字文化建設(shè)，市縣兩級人民政府應(yīng)當(dāng)將公共數(shù)字文化建設(shè)納入本地區(qū)信息化建設(shè)規(guī)劃”，為構(gòu)建公共數(shù)字文化網(wǎng)絡(luò)提供了有力的法規(guī)支撐。

盡管如此，從實踐層面來看，湖北省公共數(shù)字文化建設(shè)依然存在著數(shù)據(jù)資源多源異構(gòu)、信息“孤島”現(xiàn)象；需求對接不精準(zhǔn)，大量公共數(shù)字文化資源被“閑置”等問題。[1]（p204-214）既有研究表明，我國公共數(shù)字文化政策的工具應(yīng)用結(jié)構(gòu)仍不均衡、治理規(guī)則碎片化，是公共政策與數(shù)字文化發(fā)展要素的擬合度不高的重要原因之一；[2]（p3-21）政府在公共數(shù)字文化治理領(lǐng)域占據(jù)主導(dǎo)地位，以數(shù)據(jù)要素為基礎(chǔ)的多方合作、雙向溝通的新型互動治理模式并未形成，使得數(shù)字文化資源的創(chuàng)造與生產(chǎn)缺乏多樣性和精準(zhǔn)性。[3]（p57-60）由此觀之，要確保公共數(shù)字文化政策的有效實施，以政策工具與價值鏈治理的雙重視角探討公共政策如何助力數(shù)字技術(shù)賦能公共文化是十分必要的?；诖?，本文通過構(gòu)建“政策工具—價值鏈”的二維分析框架，選取2001—2022年間湖北省政府出臺的有關(guān)公共數(shù)字文化建設(shè)的26個政策文本，運用內(nèi)容分析法對湖北省政府公共文化數(shù)字化建設(shè)的行為路徑進行追溯，回答湖北省公共數(shù)字文化政策呈現(xiàn)出怎樣的工具選擇偏好和價值鏈治理模式，以及政策設(shè)計應(yīng)當(dāng)如何統(tǒng)籌政策工具與價值鏈治理模式的整體性方案，從而提升公共政策干預(yù)的有效性，即實現(xiàn)滿足廣大人民群眾數(shù)字文化需求的治理目標(biāo)。

二、文獻回顧與分析視角

（一）政策工具：理解公共政策選擇的理論視角

從政策科學(xué)的視角來看，政策工具是指政府實現(xiàn)政策目標(biāo)的手段和方式。隨著公共問題的愈加復(fù)雜化、動態(tài)化和多變化，政府組織對政策實踐知識的需求日益增長，學(xué)界對政策工具的研究逐漸受到關(guān)注。英國著名的公共管理學(xué)家克里斯托弗·胡德認(rèn)為，政府在對不同的政策問題進行干預(yù)時，有著廣泛的政策工具選擇，這些具體手段對政策的實施效果有著重要的影響。工具既可以具有“積極”屬性，例如引導(dǎo)資金、信息以及社會資源的結(jié)構(gòu)與發(fā)展方向，以保障公眾的基本權(quán)利；也可以具有“消極”屬性，例如防止、禁止某些其他可取的活動，加劇市場失靈的現(xiàn)象。[4]（p489）長遠(yuǎn)來看，正是基于對“政策失靈”現(xiàn)象的回應(yīng)，公共政策研究不僅要關(guān)注政策過程以及政策本身科學(xué)性的問題，更要注重在不同政策工具之間進行權(quán)衡、評價與選擇。

在討論“如何將政策意圖轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾硇袨?，將政策理想轉(zhuǎn)變?yōu)檎攥F(xiàn)實”時，厘清政策工具的概念、分類和特征是政策工具理論研究的首要任務(wù)。[5]（p93）由于大部分政策工具在技術(shù)上可以互相替代，但在功能和性質(zhì)上又存在著差異，因此，國內(nèi)外學(xué)者對政策工具的解釋并未達(dá)成一致。美國政治學(xué)家羅威、達(dá)爾和林德布魯姆等人從一般意義上將政策工具分為規(guī)制性工具與非規(guī)制性工具。[6]（p233）薩拉蒙則認(rèn)為，傳統(tǒng)的依賴于集權(quán)式、層級式政府機構(gòu)的分類標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過時，政策工具不可忽視的話題就是公共機構(gòu)與市場、第三方合作伙伴相互依存的復(fù)雜關(guān)系。在此基礎(chǔ)上，他拓展了多元化的政府治理工具，包括撥款、合同承包、保險、規(guī)制、貸款擔(dān)保和稅收支出等，嘗試塑造一個完整的政策工具箱。[7]（p166）隨著政策工具實踐的發(fā)展，學(xué)者們對政策工具類型的劃分進行了進一步的嘗試。豪利特和拉梅什以強制性為依據(jù)，將政策工具劃分為自愿性工具、強制性工具和混合性工具三類。湛中林依據(jù)政策活動交易雙方自主程度將政策工具分為離散交易型政策工具、公共交易型政策工具和混合交易型政策工具。[8]（p101）陳振明則認(rèn)為政策工具可以分為市場化工具、工商管理技術(shù)和社會化手段三類。[9]（p176）

可以看出，政策工具類型的劃分具有發(fā)散性和多樣性的特點，政策工具的實踐也隨著行政生態(tài)的變化而不斷演化。伴隨著現(xiàn)代政府治理模式從科層轉(zhuǎn)移到網(wǎng)絡(luò)，從命令控制轉(zhuǎn)移到談判與磋商，學(xué)者們逐漸認(rèn)識到，政策工具不僅要考慮那些試圖“影響或檢測”社會經(jīng)濟系統(tǒng)變化的“實質(zhì)性”工具，還需關(guān)注那些用于促進和改進政策環(huán)境的“程序性”工具，秉持不同價值的政策工具需要“混搭”起來共同服務(wù)于公共治理的實踐。[10]（p273）據(jù)此，Rothwell和Zegveld根據(jù)政策工具對目標(biāo)群體的影響方式將政策工具劃分為環(huán)境型政策、供給型政策和需求型政策。環(huán)境型政策通過制約相關(guān)主體的行為和權(quán)力，來塑造政府與社會之間的一些重要關(guān)系，從而對政策目標(biāo)產(chǎn)生間接的影響；供給型政策指的是政府為了實現(xiàn)政策目標(biāo)，通過操控經(jīng)濟與社會生活中的資源和信息的生產(chǎn)與配置，直接影響總供給的政策；需求型政策則是指政府為了解決市場因競爭或技術(shù)問題而導(dǎo)致的不穩(wěn)定狀態(tài)，對市場需求進行管理以維持市場穩(wěn)定的政策手段。[11]（p69-82）

在我國新近的政策工具研究中，學(xué)者們已經(jīng)將環(huán)境型、供給型、需求型的分類方式視為系統(tǒng)地評估政策工具影響的關(guān)鍵視角，并將其應(yīng)用于宅基地政策、[12]（p136）大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策、[13]（p52）復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策、[14]（p87）公共文化服務(wù)政策、[15]（p14）數(shù)字經(jīng)濟政策[16]（p193）等多個政策領(lǐng)域，進一步地，基于研究結(jié)果提出了一系列提升政策工具之間協(xié)調(diào)性與互動性的優(yōu)化路徑。有鑒于此，本文采用“環(huán)境—供給—需求”的分類方式對湖北省公共數(shù)字文化政策進行工具溯源，以期從政策工具自身的供需結(jié)構(gòu)、運行環(huán)境方面進行綜合考量，提高運用和組合各種政策工具的科學(xué)性和合理性。

（二）價值鏈治理：公共數(shù)字文化服務(wù)的供給模式

管理思想家邁克爾·波特（Michael E.Porter）于1985年首次提出價值鏈（Value Chain）這一概念，傳統(tǒng)意義上來講，波特所指的價值鏈意為“企業(yè)在設(shè)計、生產(chǎn)、銷售其產(chǎn)品的過程中所進行的一系列活動的聚合體，每一項經(jīng)營管理活動就是這一價值鏈條上的一個環(huán)節(jié)”。[17]（p36-45）價值鏈理論的基本觀點是，在組織眾多的“價值活動”中，并不是每一個環(huán)節(jié)都創(chuàng)造價值，國家和企業(yè)應(yīng)當(dāng)從事生產(chǎn)鏈中具有比較優(yōu)勢和競爭力的環(huán)節(jié)。[18]（p67-73）在全球化背景下，生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)規(guī)模愈加宏大、結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，美國學(xué)者Gereffi（2001）進一步提出“全球價值鏈”（Global Value Chain，GVC）的概念，并對GVC的治理框架作了系統(tǒng)性的研究。Gereffi認(rèn)為，全球價值鏈理論的核心在于全球價值鏈的治理，它是指價值鏈的組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力分配，以及價值鏈中各主體之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。按照治理主體的不同，可以將價值鏈治理模式二分為生產(chǎn)者驅(qū)動型和購買者驅(qū)動型。[19]（p185-193）隨著價值鏈中交易的復(fù)雜程度提高，Humphrey和Schmitz又提出了層級型、準(zhǔn)層級型、市場型、網(wǎng)絡(luò)型四種價值鏈治理模式。層級型（控制程度相對較高）與準(zhǔn)層級型（控制程度相對溫和）指向的是以管理控制為核心的垂直整合模式，市場型則指向的是以價格機制為核心的市場配置模式，而網(wǎng)絡(luò)型則指向的是以互相信任、互相依賴為基礎(chǔ)的協(xié)同合作模式。[20]（p101-107）

與企業(yè)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)不同的是，公共物品的供給蘊含著政府的公共責(zé)任，尤其是，公共資源中的“搭便車”“公地悲劇”等問題表明，依靠市場或社會組織無法充分有效地提供公共物品，這就需要政府供給來彌補“市場缺陷”，以確保公共利益的實現(xiàn)。但是，在公共數(shù)字文化領(lǐng)域，數(shù)據(jù)資源成為一種生產(chǎn)要素，公共數(shù)字文化的供給應(yīng)當(dāng)運用豐富的數(shù)據(jù)資源，以徹底激活公共數(shù)字文化資源的創(chuàng)新和發(fā)展。因此，一方面，治理主體應(yīng)更加注重多元化，讓政府、市場、社會與公眾的力量參與其中，盤活公共數(shù)字文化大數(shù)據(jù)生產(chǎn)與創(chuàng)新的優(yōu)質(zhì)資源。另一方面，跨組織的多元主體應(yīng)進行交流協(xié)作，發(fā)揮各自的融合優(yōu)勢，實現(xiàn)數(shù)字治理共享與互補。公共數(shù)字文化供給的網(wǎng)絡(luò)化、多元化使得價值鏈治理理論可以恰如其分地為公共數(shù)字文化的供給研究打開一個關(guān)鍵的視角，多元主體之間的信息交換、合作互惠以及資源配置的有序發(fā)展，都在很大程度上體現(xiàn)了公共服務(wù)的基本精神。從價值鏈治理的視角出發(fā)，公共物品供給并不是公共事務(wù)治理活動的“終端”，而是以創(chuàng)造價值為基礎(chǔ)的供給全程化治理，最大限度地滿足公共需求、提高公共物品的社會福祉；其次，公共物品的價值鏈治理把不同場域、主體、環(huán)節(jié)的供給行為作為一個整體，通過有效整合資源、資金和信息，來優(yōu)化公共物品供給流程。[21]（p38-48）因此，本文通過解讀政策文本的內(nèi)容與表述，發(fā)現(xiàn)湖北省公共數(shù)字文化價值鏈治理模式的偏好，以期填補現(xiàn)有研究對湖北省公共數(shù)字文化服務(wù)政策實踐理解的部分空白。

三、研究設(shè)計與數(shù)據(jù)來源

（一）X維度：政策工具維度

本文以環(huán)境型、供給型、需求型三類政策工具作為分析湖北省公共數(shù)字文化服務(wù)政策的工具維度。其中，環(huán)境型政策工具主要是指政府通過目標(biāo)規(guī)劃、法規(guī)管制、財稅金融、策略性措施等工具，激勵并管制各主體行為，為公共數(shù)字文化建設(shè)構(gòu)建有利的外部發(fā)展環(huán)境。供給型政策工具主要是指政府通過資金、信息、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施、人才等生產(chǎn)要素方面的投入來推動公共數(shù)字文化的創(chuàng)新發(fā)展。需求型政策工具主要是指政府通過服務(wù)外包、產(chǎn)業(yè)培育、示范項目、交流合作、市場管理等手段來降低市場不確定性，積極開拓公共數(shù)字文化的需求市場，對公共數(shù)字文化的發(fā)展起到直接的拉動作用。公共數(shù)字文化政策的工具分類及次級政策工具內(nèi)涵如表1所示。

（二）Y維度：價值鏈維度

本文基于公共數(shù)字文化服務(wù)的非營利性、供給主體多元性等特征，將公共數(shù)字文化供給的價值鏈治理模式分為層級型、市場型與網(wǎng)絡(luò)型三種。其中，層級型模式是指政府作為單一的壟斷管理者，以全社會公共利益為導(dǎo)向直接供給公共產(chǎn)品與服務(wù)；市場型模式是指政府通過合同承包、特許經(jīng)營、法律委托等形式將部分公共產(chǎn)品與服務(wù)交由市場供給，利用市場競爭提高供給效率與供給質(zhì)量；網(wǎng)絡(luò)型模式則意味著政府、市場與社會三方將以網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同的關(guān)系形態(tài)參與到公共數(shù)字文化服務(wù)供給的價值鏈網(wǎng)絡(luò)之中，發(fā)揮多元主體異質(zhì)性優(yōu)勢，實現(xiàn)共建共享、互利共贏的治理效應(yīng)。公共數(shù)字文化價值鏈供給治理模式的主體特征、供給方式以及治理效應(yīng)如表2所示。

（三）基于“政策工具—價值鏈”的二維分析框架

本文以湖北省公共數(shù)字文化政策的內(nèi)部語料（正文內(nèi)容）為基礎(chǔ)，在橫向上將政策文獻的信息要素簡化為環(huán)境型、供給型、需求型的政策工具維度，在縱向上將政策文獻的信息要素簡化為層級型、市場型和網(wǎng)絡(luò)型的價值鏈維度，構(gòu)建“政策工具—價值鏈”的二維分析框架（如圖1所示），在本分析框架中，政策工具的選擇配置指向了政策設(shè)計對不同價值鏈供給治理模式的偏好程度。當(dāng)政策工具集中于某一種價值鏈供給治理模式時，則認(rèn)為該政策更側(cè)重于實現(xiàn)這種模式的治理效應(yīng)。數(shù)字化不僅僅是大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術(shù)的代名詞，還必須解決區(qū)域內(nèi)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施的支撐問題，實現(xiàn)公共數(shù)字文化的均等化應(yīng)當(dāng)構(gòu)建各價值關(guān)聯(lián)方的合作網(wǎng)絡(luò)，聚合更多有利于公共數(shù)字戰(zhàn)略部署的資源。[22]（p84-92）因此，政策制定者應(yīng)當(dāng)采用環(huán)境型、供給型與需求型協(xié)同耦合的復(fù)合性工具組合，構(gòu)建包容性的協(xié)同網(wǎng)絡(luò)治理模式，以克服數(shù)字技術(shù)、技能和監(jiān)管障礙，推動公共數(shù)字文化建設(shè)的順利進行。

（四）數(shù)據(jù)來源與內(nèi)容編碼

首先，以“數(shù)字”“數(shù)字化”“信息”等關(guān)鍵詞（關(guān)聯(lián)）搜索，在湖北省政府門戶網(wǎng)站、湖北省財政局門戶網(wǎng)站、湖北省文化和旅游廳門戶網(wǎng)站以及相關(guān)部門網(wǎng)站和北大法寶等資源系統(tǒng)中獲取樣文本件。截至2022年3月1日，得到政策文本26份，政策本文類型包括條例、規(guī)劃、通知、意見、辦法等，形成湖北省公共數(shù)字文化服務(wù)的政策文本庫。其次，運用nvivo12質(zhì)性分析軟件將政策文本的具體條款作為內(nèi)容分析的參考點，依照“政策編號—章節(jié)號—條款序列號”的形式進行編碼（如表3所示），參考點總量共計217條。

四、分析結(jié)果與研究發(fā)現(xiàn)

（一）政策工具維度分析

通過對26份湖北省公共數(shù)字文化服務(wù)政策文本內(nèi)容的分析可知，當(dāng)前湖北省公共文化服務(wù)數(shù)字化建設(shè)兼顧了多種工具的使用，復(fù)合型的政策工具體系已經(jīng)初步形成。然而，數(shù)據(jù)分析的結(jié)果顯示，環(huán)境型、供給型、需求型三類政策工具的運用頻次在整個政策工具體系中占比分別為52.5%、31.3%和16.2%。湖北省政府在制定公共數(shù)字文化政策時以環(huán)境型政策工具為主、供給型政策工具為輔，需求型政策工具的運用較為不足，政策工具結(jié)構(gòu)的協(xié)同耦合程度仍有待加強。另外，從各類政策工具的內(nèi)部占比來看，次級工具的運用也存在一定的失衡現(xiàn)象（如圖2所示）。

第一，湖北省公共數(shù)字文化服務(wù)政策對環(huán)境型工具的運用最為頻繁，其使用頻次在整個政策工具體系中占比52.5%，政策工具結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出以環(huán)境型政策為主的特征。次級工具運用中，目標(biāo)規(guī)劃（37.7%）、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范（26.3%）工具的運用較為密集。目標(biāo)規(guī)劃作為一種信息工具，可以為公共政策的實施提供更為清晰的目標(biāo)依據(jù)，改變目標(biāo)群體的“知解漏斗”，塑造指導(dǎo)性的信號，[23]（p76-81）其高頻使用符合湖北省政府對公共數(shù)字文化服務(wù)體系建設(shè)在整體布局層面的基本共識，在宏觀層面發(fā)揮政策引領(lǐng)的作用。另外，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范工具以其高強制性的特征，提供了統(tǒng)一的公共數(shù)字文化有線、無線和新興技術(shù)的統(tǒng)籌實施方案，并明確它們的承載潛力和覆蓋面積，以克服數(shù)字資源多源異構(gòu)、文化資源無法共享等突出困境。而財稅金融（4.4%）工具的使用占比最低，財稅金融工具一方面可以通過照顧性補貼來降低數(shù)字化運營成本，另一方面可以通過優(yōu)化融資渠道，以化解農(nóng)村或偏遠(yuǎn)地區(qū)因需求增長滯后或是不確定所造成的數(shù)字運營財務(wù)風(fēng)險，其作用在此級工具結(jié)構(gòu)中被淡化。

第二，供給型政策的運用較為穩(wěn)定，在整個政策工具體系中占比為31.3%，在三種類型的政策工具中處于居中的位置，從次級工具運用來看，占比位列前三位的是技術(shù)支持（30.9%）、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)（27.9%）和信息支持（22.1%）。可以看出，湖北省政府采用信息支持、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及技術(shù)支持工具共同構(gòu)建了“線上平臺+線下體驗+數(shù)字資源庫”的公共數(shù)字文化服務(wù)框架。一是通過鼓勵科技賦能公共文化建設(shè)，有效應(yīng)用新一代信息技術(shù)推動基于智能移動終端軟件、新媒體的公共文化服務(wù)數(shù)字平臺建設(shè)，精準(zhǔn)捕捉和滿足差異化的服務(wù)需求，使其具備更好的使用價值和用戶體驗；二是積極推動數(shù)字文化館、數(shù)字圖書館、數(shù)字博物館、地面數(shù)字廣播電視覆蓋網(wǎng)等數(shù)字載體建設(shè)，在線下真實的物理空間疊加虛擬數(shù)字內(nèi)容，增強線下沉浸式、互動式數(shù)字文化體驗；三是開展各類公共文化服務(wù)數(shù)據(jù)、特色文化等資源庫的建設(shè)，將大量線下服務(wù)轉(zhuǎn)移到線上，盤活文化資源存量，提升服務(wù)效率。但是，資金投入（10.3%）與人才支持（8.8%）工具的應(yīng)用不足將在一定程度上導(dǎo)致“木桶效應(yīng)”的出現(xiàn)，從而影響供給型政策的實施效果。

第三，需求型政策工具使用的數(shù)量占比最少，僅占比16.2%，與供給型工具之間形成“失耦”的結(jié)構(gòu)狀態(tài)，需求型政策工具還未能充分發(fā)揮對公共數(shù)字文化服務(wù)市場的拉動作用。從需求型政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，湖北省政府更傾向于通過產(chǎn)業(yè)培育（37.1%）、市場管理（31.4%）、交流合作（20%）來激活并規(guī)范公共數(shù)字文化服務(wù)的需求市場。湖北地方文化資源豐富，發(fā)展數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)態(tài)勢迅猛，政府通過產(chǎn)業(yè)培育工具支持長江文創(chuàng)、荊楚文創(chuàng)與影視動漫、游戲軟件等數(shù)字經(jīng)濟深度融合，配合市場的規(guī)范化管理，保護數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)與數(shù)字文化企業(yè)的合法經(jīng)營，構(gòu)建全要素數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。另外，政府結(jié)合湖北自身科技、教育、旅游資源豐富的實際，通過多領(lǐng)域交流合作、宣傳推廣，為數(shù)字驅(qū)動消費、外貿(mào)和內(nèi)需創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。需求型政策中，政府社會參與（2.9%）工具的運用較少，數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)行為具有動態(tài)性和發(fā)散性的特點，缺乏社會力量的參與制約了公共數(shù)字文化服務(wù)的供給規(guī)模，難以分散數(shù)字技術(shù)帶來的不確定性風(fēng)險。由此，后期的次級工具運用還有較大的修正空間。

（二）價值鏈維度分析

在對政策文本進行工具類型量化的基礎(chǔ)上，結(jié)合價值鏈治理維度的分析，得到如表4所示的統(tǒng)計結(jié)果：從價值鏈維度來看，層級型治理模式是湖北省公共數(shù)字文化服務(wù)政策工具的主要旨向，參考點數(shù)量達(dá)到了136條，占整個政策工具參考點的62.7%；以市場型治理模式為旨向的政策工具數(shù)量為48條，占比22.1%；以網(wǎng)絡(luò)型治理模式為旨向的政策工具數(shù)量為33條，占比15.2%?？梢钥闯?，偏好于實現(xiàn)市場型、網(wǎng)絡(luò)型治理模式的政策工具運用相對缺位。橫向來看，一半以上的政策工具更傾向于采用層級型治理模式來保證公共數(shù)字文化供給的公益性、基本性、均等性和便利性，但與此同時也缺乏對實現(xiàn)市場參與、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同治理模式的考慮?？v向來看，在層級型價值鏈治理模式中，政府主要通過法規(guī)及管制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等強制性工具將公共數(shù)字文化服務(wù)的建設(shè)納入各級政府的法定工作職責(zé)內(nèi)，在基礎(chǔ)設(shè)施、信息以及技術(shù)工具的支持下，相關(guān)行政機關(guān)及事業(yè)單位全面參與公共數(shù)字文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和經(jīng)營。層級型主導(dǎo)的政策設(shè)計與行為邏輯體現(xiàn)了公共數(shù)字文化服務(wù)中全面落實政府主體責(zé)任的基本特征，當(dāng)數(shù)字文化行業(yè)處于肇始階段時，企業(yè)以及社會組織會從短期利益看待公共數(shù)字文化建設(shè)，參與的意愿和動力往往不夠，公共數(shù)字文化服務(wù)的供給以及傳統(tǒng)公共文化服務(wù)的數(shù)字化轉(zhuǎn)型通常需要強控制的層級型治理來實現(xiàn)公共資源整體的有效配置。但過度倚重層級型治理模式使得自上而下的行政邏輯與公眾多樣化的文化需求無法統(tǒng)一，公共數(shù)字文化服務(wù)供給的效率與質(zhì)量自然就會受到限制?？傮w來看，當(dāng)前政策工具對市場型、網(wǎng)絡(luò)型治理模式的覆蓋不足，不利于激發(fā)市場和社會主體參與公共數(shù)字文化服務(wù)供給的積極性以及數(shù)字文化服務(wù)的創(chuàng)新，市場、社會、公眾廣泛參與的網(wǎng)絡(luò)型治理格局并未形成。

五、結(jié)論與討論

促使公共政策走向更高水準(zhǔn)的科學(xué)性和有效性是政府自身能力提升的必然進路。認(rèn)真思考公共數(shù)字文化服務(wù)政策的工具結(jié)構(gòu)就不僅僅要明晰政策工具的選擇偏好，更要求政策工具協(xié)調(diào)社會、經(jīng)濟系統(tǒng)中的各種關(guān)系，就公共數(shù)字文化服務(wù)的供給形成合理的規(guī)范和秩序。通過湖北省公共數(shù)字文化服務(wù)政策文本而進行的政策文本內(nèi)容分析可知，湖北省公共數(shù)字文化服務(wù)的整體性制度框架已經(jīng)形成，政策工具內(nèi)部結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出環(huán)境型政策為主、供給型政策為輔，需求型政策有限的偏好特征，供給型政策與需求型政策呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性失耦的狀態(tài)；從“政策工具—價值鏈”的維度來看，政策工具偏好于實現(xiàn)層級型治理模式，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)型治理模式的理想工具格局未能在數(shù)據(jù)中得以體現(xiàn)。因此，從路徑上講，政府一方面需要加強配套政策工具的使用，以便促進政策工具整體結(jié)構(gòu)的協(xié)調(diào)與耦合；另一方面要提升政策工具對網(wǎng)絡(luò)型治理模式的覆蓋程度，實現(xiàn)公共數(shù)字文化服務(wù)多元共治、協(xié)同發(fā)展的政策目標(biāo)。

第一，審慎運用環(huán)境型政策，優(yōu)化次級工具的組合配置。對環(huán)境型政策的偏好體現(xiàn)了湖北省政府長期以來重視公共數(shù)字文化的發(fā)展，為公共文化服務(wù)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化建設(shè)創(chuàng)造良好政策環(huán)境的初衷。但過度依賴環(huán)境型政策可能導(dǎo)致政策的“疊加性”失衡，使政策工具本身陷入內(nèi)部結(jié)構(gòu)的摩擦與損耗之中。對此，一方面，要破除固化觀念，審慎運用環(huán)境型政策；另一方面，置于次級工具層面，考慮到公共政策的制定成本和社會受益，應(yīng)適當(dāng)降低目標(biāo)規(guī)劃的運用頻率。目標(biāo)規(guī)劃工具雖然在宏觀上可以起到政策引領(lǐng)的作用，但因其模糊性和籠統(tǒng)性，在政策實踐過程中容易造成政策執(zhí)行與政策目標(biāo)的背離，因此，應(yīng)當(dāng)減少該類型工具平移性、重復(fù)性地使用，以優(yōu)化次級政策工具結(jié)構(gòu)。另外，加強財稅金融工具的運用。數(shù)字技術(shù)更新迭代較快，具有強烈的帶動性和衍生性，會深刻影響數(shù)字技術(shù)/服務(wù)供應(yīng)商的開發(fā)成本，[24]（p8-11）通過公益性補貼、稅收優(yōu)惠、降低準(zhǔn)入門檻等經(jīng)濟類手段干預(yù)數(shù)字文化服務(wù)領(lǐng)域，可以有效解決大量中小企業(yè)或個人因缺乏必要的技術(shù)儲備或難以支付高額的技術(shù)費用而無法實現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的問題，使得政府、企業(yè)以及個人創(chuàng)新者都能以更為靈活的方式參與公共數(shù)字文化服務(wù)的供給。需要注意的是，公共數(shù)字文化服務(wù)大部分都是通過互聯(lián)網(wǎng)提供的，管制工具的運用亦不能缺位，具化湖北省知識產(chǎn)權(quán)局印發(fā)的《關(guān)于加強協(xié)作配合強化知識產(chǎn)權(quán)保護的實施意見》所確立的尊重知識價值、服務(wù)科技創(chuàng)新原則，助力數(shù)字知識產(chǎn)權(quán)保護。

第二，提高供給型政策的全要素投入，加強優(yōu)質(zhì)供給。建成文化數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)平臺，形成線上線下融合互動、立體覆蓋的文化服務(wù)供給體系已經(jīng)成為新時期國家實施文化數(shù)字化戰(zhàn)略的基本要求，供給型政策必須加強對公共數(shù)字文化服務(wù)的全要素投入，擴大有效供給，用數(shù)字化打通服務(wù)群眾的“最后一公里”。與數(shù)字電子存儲、傳輸發(fā)展相關(guān)的技術(shù)創(chuàng)新是文化表達(dá)重要的信息載體，它使得信息傳播更便捷、操作更自如。因此，首先要繼續(xù)夯實數(shù)字化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點提高對農(nóng)村、貧困地區(qū)和邊遠(yuǎn)山區(qū)的覆蓋率；促進信息、技術(shù)工具對公共文化服務(wù)的互補增益，特別是要加強“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃的大范圍開展，從線上、線下分別入手，使公共文化服務(wù)的有效供給融于公眾生活圈。其次，沿襲《關(guān)于推動湖北省公共文化服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的實施意見》所確立的資金保障方案：“完善各級財政保障機制；統(tǒng)籌相關(guān)專項資金；強化績效評價結(jié)果應(yīng)用；發(fā)揮財政資金最大效益”。此外，由于文化領(lǐng)域，尤其是基層、貧困地區(qū)缺乏有經(jīng)驗的數(shù)字化人才，這導(dǎo)致優(yōu)勢技術(shù)的應(yīng)用和文化服務(wù)的結(jié)合成為數(shù)字化過程中存在的顯著薄弱環(huán)節(jié)，政府要充分發(fā)揮人才支持工具在人力資源市場中的支撐作用，以大數(shù)據(jù)人才“應(yīng)用能力”為核心，與高校、科研機構(gòu)一同探索培養(yǎng)、引進數(shù)字人才的新模式。同時，要建立文化志愿服務(wù)活動的保障與激勵機制，志愿者也是公共數(shù)字文化服務(wù)的重要參與主體，他們通過志愿服務(wù)的方式為公眾提供專業(yè)知識，成為公共文化服務(wù)數(shù)字化建設(shè)時人力資源的重要補充性來源。

第三，強化政策工具的需求導(dǎo)向，形成供需耦合的工具閉環(huán)。從湖北省公共數(shù)字文化服務(wù)政策的工具結(jié)構(gòu)來看，需求型政策工具處于弱勢運用的狀態(tài)，需求型政策與供給型政策之間的結(jié)構(gòu)性“失耦”加大了政府失靈的風(fēng)險。例如，當(dāng)供給的力量大于需求時，無效供給便會產(chǎn)生。要擴大需求型政策的運用占比，最大程度地發(fā)揮供需耦合的政策紅利，可以從以下路徑進行設(shè)計和探索：一是合理增加服務(wù)外包、社會參與等政策工具形式?，F(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的核心精神是，政府退出“壟斷性的生產(chǎn)者與經(jīng)營者”的地位，創(chuàng)造有利的政策條件保證公共文化服務(wù)能夠有效供給。因此，從政策工具層面來看，可以合理增加服務(wù)外包、特許經(jīng)營、政府與社會資本合作（ppp）、購買服務(wù)等工具的運用頻次，進一步調(diào)動社會力量參與公共數(shù)字文化服務(wù)的建設(shè)與運營，減輕財政壓力，通過雙軌制的供給形態(tài)來滿足多樣化的文化需求。二是繼續(xù)加大對湖北特色文化產(chǎn)業(yè)的培育力度。公共文化服務(wù)已經(jīng)邁入了數(shù)字驅(qū)動、知識創(chuàng)意力量更加彰顯的新階段，應(yīng)當(dāng)密切集合湖北特色文化資源，重點培育和扶持區(qū)域內(nèi)的優(yōu)勢文化產(chǎn)業(yè)，通過文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動和輻射，引領(lǐng)文化消費潮流，推動數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)與數(shù)字文化服務(wù)融合發(fā)展；三是充分利用本省科教文化富集和通信發(fā)達(dá)的優(yōu)勢，加強交流合作。當(dāng)前湖北在信息技術(shù)、人工智能等高新技術(shù)領(lǐng)域的科研水平和生產(chǎn)能力位居全國前列，應(yīng)加強文化與科教領(lǐng)域的交流合作，為公共數(shù)字文化服務(wù)拓展新領(lǐng)域、實現(xiàn)新提升提供強大的動力。

第四，完善以網(wǎng)絡(luò)型治理模式為旨向的政策工具配置。任何政策工具在技術(shù)上的安排都指向了特定的治理主體、主體關(guān)系與治理效應(yīng)。當(dāng)前，湖北省公共數(shù)字文化服務(wù)政策的工具選擇以層級型治理模式為主，這樣一種以政府嚴(yán)密控制為基礎(chǔ)的治理模式所取得的成就是不可被低估的，因為其所建立的公共數(shù)字文化網(wǎng)絡(luò)提供了帶有普遍性、標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，在“以人民為中心”的公共數(shù)字文化治理體系中扮演著關(guān)鍵角色。然而，層級型治理模式“對上負(fù)責(zé)”的價值逆向性使得公共數(shù)字文化服務(wù)供需不匹配、居民參與度低等問題飽受社會詬病。[25]（p48-61）在web2.0時代，公共數(shù)字文化服務(wù)強調(diào)的不是單向的治理，政府不是唯一的參與者，數(shù)字網(wǎng)絡(luò)的互動性使得用戶獲取信息、表達(dá)需求達(dá)到了前所未有的便利程度，政府、企業(yè)、社會組織乃至于個人之間扁平化的、一對一和多對多的價值鏈網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)形成。因此，政策工具不僅要克服對層級型治理模式的依賴，更要超越市場型治理模式，構(gòu)建一個政府、市場、社會多元參與的工具框架，在這個框架內(nèi)，環(huán)境型政策能夠構(gòu)建標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的數(shù)字技術(shù)規(guī)范，使得所有網(wǎng)絡(luò)平臺可以互聯(lián)互通，讓各數(shù)字信息平臺發(fā)揮自身最大的優(yōu)勢；供給型政策能夠?qū)⑿枨笮畔⒄{(diào)查分析作為供給決策的前置環(huán)節(jié)，從多重資源（包括個體用戶）中處理并合成數(shù)據(jù)，按照需求提供數(shù)據(jù)和服務(wù)；需求型政策能夠通過社會參與、產(chǎn)業(yè)培育和合作交流提供豐富的用戶體驗，創(chuàng)造“參與式架構(gòu)”的數(shù)字網(wǎng)絡(luò)?？偠灾┱黧w應(yīng)以網(wǎng)絡(luò)型治理模式為導(dǎo)向，構(gòu)建清晰的政策工具圖譜，在多元主體共建共享、互利共贏基礎(chǔ)上實現(xiàn)公共利益最大化。

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