競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系之（十）告知承諾法

摘 要：針對(duì)競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)合同監(jiān)管中的提前投產(chǎn)問題，為簡(jiǎn)化監(jiān)管程序，本文提出告知承諾法，闡述了其方法背景、設(shè)計(jì)思路、實(shí)施流程、需注意的問題，對(duì)創(chuàng)新開展競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)合同監(jiān)管工作有一定參考價(jià)值。

關(guān)鍵詞：裝備采購(gòu)；合同監(jiān)管；告知承諾法

引言

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善和裝備建設(shè)軍民融合深度發(fā)展，裝備采購(gòu)合同的權(quán)威性、規(guī)范性、約束性日益凸顯。為降低裝備采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，提高裝備建設(shè)水平，2018年建立裝備采購(gòu)合同監(jiān)管工作運(yùn)行機(jī)制，2022年發(fā)布《軍隊(duì)裝備采購(gòu)合同監(jiān)督管理暫行規(guī)定》，在法規(guī)制度層面明確了裝備采購(gòu)合同監(jiān)管工作要求。

為適應(yīng)裝備采購(gòu)模式由單一平臺(tái)采購(gòu)向復(fù)雜武器系統(tǒng)采購(gòu)、由單一來源方式為主采購(gòu)向競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)為主采購(gòu)、由單一訂購(gòu)的“小采購(gòu)”向包括預(yù)先研究、研制、訂購(gòu)、維修等“大采購(gòu)”轉(zhuǎn)變的客觀需要，軍事代表作為裝備采購(gòu)合同監(jiān)管工作實(shí)施的主體，需要在裝備采購(gòu)合同監(jiān)管方法和手段上下功夫。

1 競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系簡(jiǎn)介

針對(duì)當(dāng)前軍事代表在競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管工作中存在的問題和難點(diǎn)，經(jīng)過調(diào)研、分析、總結(jié)和比較借鑒，課題組緊貼任務(wù)實(shí)際創(chuàng)造性的提出了15種單項(xiàng)監(jiān)管方法（追溯歷史法、狀態(tài)核查法、能力評(píng)估法、焦點(diǎn)附加法、動(dòng)態(tài)更替法、多項(xiàng)選擇法、節(jié)點(diǎn)激勵(lì)法、聯(lián)合監(jiān)管法、負(fù)面清單法、告知承諾法、隨機(jī)抽查法、三方審計(jì)法、用戶告知法、分步結(jié)算法、交叉評(píng)價(jià)法）和5種系統(tǒng)監(jiān)管方法（分級(jí)監(jiān)管法、分類監(jiān)管法、分階段監(jiān)管法、分層次監(jiān)管法、分模式監(jiān)管法）構(gòu)建的合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系，確保了以質(zhì)量為核心的合同監(jiān)管工作的創(chuàng)新開展。本文介紹單項(xiàng)監(jiān)管方法之告知承諾法。

2 告知承諾法的提出背景

“合同監(jiān)督管理”意味著首先要有“合同”，當(dāng)前裝備建設(shè)任務(wù)的復(fù)雜性和敏捷性，對(duì)合同監(jiān)督管理提出了新的挑戰(zhàn)。一方面，競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)、應(yīng)急采購(gòu)、戰(zhàn)建備一體化等新的采購(gòu)模式帶來的先啟動(dòng)任務(wù)后簽訂合同的情況較為普遍；另一方面，在大型復(fù)雜裝備采購(gòu)合同及其配套合同需逐級(jí)簽訂，往往最先需要監(jiān)督管理的低層級(jí)配套產(chǎn)品的合同簽訂較晚，這樣就產(chǎn)生了一個(gè)監(jiān)督管理需求與合同簽訂時(shí)間的倒掛問題。以上兩種情況下，承制單位為推動(dòng)任務(wù)盡快完成和滿足合同甲方需求，在裝備主管機(jī)關(guān)或合同甲方正式/非正式通知后會(huì)提前投產(chǎn)，或者根據(jù)每年的訂貨需求情況自主進(jìn)行一定數(shù)量產(chǎn)品的提前備產(chǎn)。

特別是競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)中標(biāo)后直接采購(gòu)產(chǎn)品，中標(biāo)單位為滿足競(jìng)標(biāo)時(shí)的進(jìn)度承諾，往往會(huì)自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)提前投產(chǎn)。比如由于競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)結(jié)果的不確定性，中標(biāo)產(chǎn)品的配套外購(gòu)件，若不提前進(jìn)行采購(gòu)備料，配套交付進(jìn)度往往成為制約因素；對(duì)于中標(biāo)后在第四季度簽訂合同的項(xiàng)目，年度訂購(gòu)計(jì)劃一般要求在年底前完成驗(yàn)收交付并結(jié)算，履約時(shí)間只有短短2～3個(gè)月，進(jìn)度壓力不言而喻；加上技術(shù)狀態(tài)確認(rèn)會(huì)往往較晚才召開，影響了合同及時(shí)簽訂。而正式合同簽訂后監(jiān)管任務(wù)下達(dá)時(shí)，軍事代表所需監(jiān)管的產(chǎn)品大部分已是成品狀態(tài)，生產(chǎn)過程已結(jié)束，無法按程序開展生產(chǎn)準(zhǔn)備狀態(tài)檢查、首件鑒定、工序監(jiān)督、零部件檢驗(yàn)等過程監(jiān)督工作，只能進(jìn)行成品檢驗(yàn)。在無正式合同/備產(chǎn)協(xié)議和監(jiān)管任務(wù)/任務(wù)預(yù)告下，軍事代表開展合同監(jiān)管工作于法無據(jù)，正式合同/備產(chǎn)協(xié)議簽訂和監(jiān)管任務(wù)/任務(wù)預(yù)告下達(dá)后前期的生產(chǎn)過程又處于監(jiān)管真空，這種兩難的矛盾情況在實(shí)際工作中相當(dāng)常見。為了推進(jìn)任務(wù)完成，解決辦法往往是向上級(jí)匯報(bào)后提前介入監(jiān)管，或者要求承制單位重新投產(chǎn)，這就又加劇了進(jìn)度的緊張度且造成資源的浪費(fèi)。

從工作實(shí)踐上看，對(duì)于已取得“兩證合一”承制資格證書的承制單位，相關(guān)軍品科研生產(chǎn)按照GJB9001C進(jìn)行過程質(zhì)量控制，每年須接受新時(shí)代認(rèn)證中心的質(zhì)量管理體系年度監(jiān)督審核和軍事代表承制資格日常監(jiān)督，相當(dāng)于有常態(tài)機(jī)制的保證。特別是經(jīng)營(yíng)信譽(yù)度比較高的承制單位和技術(shù)成熟度較高質(zhì)量較穩(wěn)定的產(chǎn)品，提前投產(chǎn)的產(chǎn)品過程雖無軍事代表監(jiān)管，但實(shí)際上經(jīng)過了承制單位的質(zhì)量管理體系內(nèi)部控制，一般來說產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)過程風(fēng)險(xiǎn)可控，當(dāng)然具體情況要具體分析。

3 告知承諾法的設(shè)計(jì)思路

基于以上考慮，有必要在經(jīng)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，仿照地方行政機(jī)關(guān)的告知承諾制，采信承制單位按要求開展了相關(guān)過程質(zhì)量控制工作的承諾，用于解決沒有任務(wù)輸入時(shí)承制單位提前投產(chǎn)且已到成品階段，軍事代表無法提前開展過程監(jiān)管的問題。

方法內(nèi)容：仿照政府機(jī)構(gòu)“放、管、服”改革政策精神，在承制單位承諾已按標(biāo)準(zhǔn)要求開展過程控制的書面聲明基礎(chǔ)上，只對(duì)前期生產(chǎn)過程進(jìn)行過程記錄核查，強(qiáng)化承制單位遵規(guī)守法和產(chǎn)品質(zhì)量主體責(zé)任意識(shí)，簡(jiǎn)化合同監(jiān)管流程和手續(xù)。

開展方式：軍代室告知相關(guān)要求、承制單位出具承諾書。

開展時(shí)機(jī)：監(jiān)管任務(wù)剛下達(dá)時(shí)。

4 告知承諾法的實(shí)施流程

可分為評(píng)估監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、告知標(biāo)準(zhǔn)要求、承制單位出具承諾書、驗(yàn)證承諾內(nèi)容、抽查產(chǎn)品實(shí)物五個(gè)步驟。

評(píng)估監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)：軍事代表室根據(jù)承制單位情況和產(chǎn)品特點(diǎn)，評(píng)估監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等級(jí)為低，則可采用此方法。

告知標(biāo)準(zhǔn)要求：軍事代表室依據(jù)合同條款、質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品圖樣和技術(shù)文件及相關(guān)法規(guī)制度要求，告知承制單位提前投產(chǎn)過程需滿足的標(biāo)準(zhǔn)要求。

承制單位出具承諾書：承制單位根據(jù)提前投產(chǎn)實(shí)際情況，向軍事代表室主動(dòng)申請(qǐng)將提前投產(chǎn)產(chǎn)品納入監(jiān)管范圍，承諾提前投產(chǎn)產(chǎn)品符合合同條款要求、武器裝備質(zhì)量管理要求和軍方特殊要求，并形成書面承諾書。

驗(yàn)證承諾內(nèi)容：軍事代表室采取核查提前投產(chǎn)產(chǎn)品相關(guān)過程記錄的方式驗(yàn)證承諾內(nèi)容。

抽查產(chǎn)品實(shí)物：為進(jìn)一步降低風(fēng)險(xiǎn)，在不影響進(jìn)度的前提下，可對(duì)提前投產(chǎn)產(chǎn)品拆機(jī)抽查，并進(jìn)行必要的部組件功能性能測(cè)試和關(guān)鍵參數(shù)指標(biāo)測(cè)試，若抽查結(jié)果和承諾書不符，須要求承制單位重新投產(chǎn)，并按此情況納入承制單位誠(chéng)信檔案。

5 需要注意的問題

告知承諾制方式是行政機(jī)關(guān)在辦理有關(guān)許可登記等事項(xiàng)時(shí)，以書面形式將法律法規(guī)規(guī)定證明的義務(wù)或者證明條件一次性告知當(dāng)事人，由申請(qǐng)人書面進(jìn)行承諾已經(jīng)符合這些條件、標(biāo)準(zhǔn)和要求，同時(shí)也愿意承擔(dān)承諾不實(shí)的法律責(zé)任。對(duì)有較嚴(yán)重不良信用記錄或曾作出虛假承諾等情形的，在信用修復(fù)前不適用告知承諾制。申請(qǐng)人要對(duì)承諾負(fù)責(zé)，對(duì)承諾不實(shí)的要依法終止辦理、責(zé)令限期整改、撤銷行政決定或予以行政處罰，并納入信用記錄，實(shí)施失信懲戒。

鑒于地方行政機(jī)關(guān)告知承諾制的方法本質(zhì)，在合同監(jiān)管領(lǐng)域應(yīng)用本方法的關(guān)鍵前提是經(jīng)評(píng)估后較低的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。因此，此方法需和負(fù)面清單法配合應(yīng)用，且需要上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)或相關(guān)政策支持。主要適用于提前無監(jiān)管任務(wù)預(yù)告、承制單位已提前投產(chǎn)是成品狀態(tài)的情況，特別是承制單位經(jīng)營(yíng)信譽(yù)度高且質(zhì)量管理完善、產(chǎn)品技術(shù)成熟且質(zhì)量穩(wěn)定、合同進(jìn)度要求緊急的情形。此方法具體實(shí)施時(shí)應(yīng)在監(jiān)管實(shí)施方案中明確，在此基礎(chǔ)上，軍事代表可對(duì)提前投產(chǎn)產(chǎn)品進(jìn)行成品檢驗(yàn)，驗(yàn)收合格后開具軍檢合格證，履行出廠交付發(fā)運(yùn)手續(xù)。

6 結(jié)論

作為競(jìng)爭(zhēng)性采購(gòu)裝備合同監(jiān)管創(chuàng)新方法體系的第十種單項(xiàng)監(jiān)管特性方法，告知承諾法適用于合同監(jiān)管任務(wù)剛下達(dá)時(shí)。此方法在較低的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)前提下應(yīng)用，通過適度采信承制單位的承諾，以簡(jiǎn)化監(jiān)管程序和推動(dòng)任務(wù)進(jìn)展，從而提高合同監(jiān)管質(zhì)效。

（作者簡(jiǎn)介：楊建強(qiáng)，1982年出生，高級(jí)工程師，主要從事陸軍裝備合同監(jiān)管工作；工作單位：陸軍裝備部駐武漢地區(qū)軍事代表局）

（作者單位：王龍、高欣飛、孫也尊、訾皓然，陸軍裝備部）