淺談土地綜合整治項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀與實(shí)踐對(duì)策

摘" 要：隨著我國(guó)社會(huì)不斷發(fā)展，國(guó)家及社會(huì)更加關(guān)注資源的有效利用，同時(shí)人們對(duì)生活質(zhì)量的要求不斷提高，對(duì)各種資源需求量也在不斷增加，土地整治項(xiàng)目管理也在當(dāng)前背景下高速發(fā)展。要有效對(duì)土地資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)與使用就必須做好土地整治工作，但在實(shí)際的工作中仍存在一定問(wèn)題影響土地整治工作的效率?；诖?，本文主要分析了土地整治項(xiàng)目發(fā)展背景、土地整治項(xiàng)目及項(xiàng)目管理含義，同時(shí)對(duì)項(xiàng)目管理存在的突出問(wèn)題進(jìn)行分析，針對(duì)土地整治項(xiàng)目管理里的主要措施進(jìn)行探討，以供讀者參考。

關(guān)鍵詞：土地整治項(xiàng)目；管理研究；發(fā)展背景；突出問(wèn)題；主要措施

前言

土地資源是我國(guó)自然資源的重要組成部分，要提高土地的利用效率就必須做好土地整治工作。土地整治主要包括農(nóng)用地的整治、土地開(kāi)發(fā)以及土地復(fù)墾工作等，還要對(duì)林、路、田、村、水等進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，從而保證土地資源的可持續(xù)性發(fā)展，現(xiàn)如今我國(guó)在土地整治管理上已經(jīng)設(shè)立很多法律法規(guī)，并在一定程度上取得很大進(jìn)展，但在實(shí)際的整治過(guò)程中仍存在一定問(wèn)題，要想保證該項(xiàng)工作能夠更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，提高工作質(zhì)量以及工作效率，就必須對(duì)所涉及到的問(wèn)題進(jìn)行整治，促進(jìn)該項(xiàng)工作能夠有序進(jìn)行。

1.土地整治發(fā)展背景

1.1 1949-1984年“土地規(guī)劃”概念側(cè)重

新中國(guó)成立后，土地整治在理論和實(shí)踐上都有了較大的發(fā)展，且在不同的歷史時(shí)期有著不同的內(nèi)涵重點(diǎn)。建國(guó)初期，我國(guó)土地整治以“土地規(guī)劃”為概念，通過(guò)工程技術(shù)與方法組織土地利用，側(cè)重于大面積的土地開(kāi)發(fā)及結(jié)合土地改革進(jìn)行權(quán)屬的調(diào)整。20世紀(jì) 60年代，土地整治轉(zhuǎn)向以農(nóng)田基本建設(shè)，以平整土地、合并田塊、興建新村、整理溝渠和道路為主要內(nèi)容。進(jìn)入20世紀(jì)80年代，土地整治傾向于作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一項(xiàng)長(zhǎng)期、重大的戰(zhàn)略規(guī)劃任務(wù)，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃性、戰(zhàn)略性和地域性[1]。

1.2 1985-1996年“土地整理”概念顯化

在這一階段，由于“市場(chǎng)”概念的逐步引入，農(nóng)村土地尤其是耕地被大量轉(zhuǎn)作建設(shè)用地和林、果、漁生產(chǎn)用地?！傲濉逼陂g，耕地年均減少量達(dá)48.7萬(wàn)公頃，1985年耕地減少量達(dá)100 萬(wàn)公頃。

隨著資源的進(jìn)一步消耗和局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的堪憂前景逐步引起學(xué)者們的重視。伴隨著國(guó)家土地管理局的成立、《中華人民共和國(guó)土地管理法》的正式實(shí)施和第一輪土地利用總體規(guī)劃的編制實(shí)施，開(kāi)始重視人地關(guān)系的正確處理，逐步摒棄單純擴(kuò)大開(kāi)發(fā)規(guī)模的資源利用理念，轉(zhuǎn)向促進(jìn)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。在此背景下，土地整治概念顯化為“土地整理”，重點(diǎn)是根據(jù)需要對(duì)土地利用及土地權(quán)屬關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，以充分挖掘土地利用潛力，實(shí)現(xiàn)合理利用土地，實(shí)現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.3 1997-2009年“土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)”概念整合

1997年，面對(duì)人均耕地減少的形勢(shì)，黨中央和國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，提出實(shí)行嚴(yán)格的措施管理土地和保護(hù)耕地： 1998年新一輪修編的《土地管理法》提出“國(guó)家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度”“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”[1]。由此，土地整治概念在這一階段進(jìn)一步整合，以“土地整理復(fù)墾開(kāi)發(fā)”為標(biāo)志，高度強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)，核心在提高耕地?cái)?shù)量、提升耕地質(zhì)量，逐步落實(shí)為具體的土地開(kāi)發(fā)、整理和復(fù)墾工程，體現(xiàn)為對(duì)土地資源及其利用方式的再組織和再優(yōu)化過(guò)程，并在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)一步加強(qiáng)并全面展開(kāi)。與此同時(shí)，土地整治也在注重人地關(guān)系協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展，在保障環(huán)境資源與生態(tài)空間的同時(shí)，力求運(yùn)用當(dāng)前科學(xué)技術(shù)更系統(tǒng)、更有計(jì)劃地推進(jìn)治理保護(hù)和建設(shè)布局項(xiàng)目，其相應(yīng)工程的實(shí)施落實(shí)受到更高重視。

1.4 2010年至今“土地綜合整治”概念引領(lǐng)

2010年至今，從黨的十八大報(bào)告中提出關(guān)于“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”“健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制”要求，2017年1月國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》，到黨的十九大報(bào)告提出“構(gòu)建國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”，土地整治被賦予更深層次的內(nèi)涵，目標(biāo)和效益愈加多元化，更強(qiáng)調(diào)一體化統(tǒng)籌管理，包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，提出通過(guò)“田水路林村城”和“山水林田湖草”綜合整治提升人類生活和生產(chǎn)條件、保護(hù)人類生態(tài)空間。

在此階段，“土地綜合整治”成為土地整治主流引領(lǐng)概念，體現(xiàn)為“全域土地的綜合整治”，是分區(qū)域、跨系統(tǒng)、成體系的綜合整治，不僅包括田、水、路、林、村綜合治理、工礦等廢棄地復(fù)墾利用，城鄉(xiāng)低效利用土地再開(kāi)發(fā)等傳統(tǒng)整治內(nèi)容，還包括城鄉(xiāng)用地綜合整治、陸海統(tǒng)籌整治和流域協(xié)調(diào)整治等內(nèi)涵。而“全域土地綜合整治”概念的明確提出，更明確地強(qiáng)調(diào)了整治的主體、客體、要素和過(guò)程，相較過(guò)往的土地整治內(nèi)涵，更關(guān)注與社會(huì)經(jīng)濟(jì)布局的結(jié)合，更強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境積極效應(yīng)、弱化負(fù)面影響，更具備系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性與綜合性，更關(guān)注時(shí)代訴求和現(xiàn)實(shí)需要，更以服務(wù)國(guó)家頂層戰(zhàn)略為導(dǎo)向，已然成為統(tǒng)籌推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的綜合平臺(tái)和重要抓手。

2.土地整治及項(xiàng)目管理含義

2.1土地整治

土地整治是在一定的區(qū)域內(nèi)，按照土地利用總體規(guī)劃確定的目標(biāo)和用途，以土地整理、復(fù)墾、開(kāi)發(fā)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤為平臺(tái)，推動(dòng)田、水、路、林、村綜合整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)、人口集中居住、產(chǎn)業(yè)聚集發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。

2.2土地整治項(xiàng)目管理

土地整治項(xiàng)目管理主要是項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、備案、后期管護(hù)等管理工作，項(xiàng)目管理是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，在土地整治項(xiàng)目管理過(guò)程中，管理者需要結(jié)合土地整治的專業(yè)知識(shí)，以及相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)進(jìn)行各項(xiàng)整治過(guò)程中相關(guān)活動(dòng)的監(jiān)測(cè)與指導(dǎo)，最終實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目成效的最大化。

3.項(xiàng)目管理存在突出問(wèn)題

3.1缺乏規(guī)范和完善的管理機(jī)制

就當(dāng)前土地整治項(xiàng)目管理過(guò)程來(lái)看，缺乏規(guī)范和完善的管理機(jī)制是普遍存在的重要問(wèn)題，給土地整治項(xiàng)目造成一定困擾，主要原因包括以下兩個(gè)方面：一是相關(guān)部門對(duì)該項(xiàng)工作的認(rèn)識(shí)程度較低，缺乏一定的理論體系；二是在土地整治管理過(guò)程中缺少一定的理論性和政策性依據(jù)，缺乏對(duì)相關(guān)工程的綜合分析和研究，對(duì)土地的預(yù)算能力、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估能力以及相關(guān)預(yù)警機(jī)制等都存在明顯不足，導(dǎo)致土地資源利用不科學(xué)、不合理，難以充分發(fā)揮土地資源的價(jià)值[2]。

3.2項(xiàng)目實(shí)施不可預(yù)見(jiàn)因素多

一是項(xiàng)目建設(shè)與村組及群眾協(xié)調(diào)量大，矛盾多，從而阻礙項(xiàng)目推進(jìn)[3]；二是規(guī)劃時(shí)間短，調(diào)查淺，設(shè)計(jì)粗，施工單位水平參差不齊，設(shè)計(jì)變更頻繁，制約了項(xiàng)目推進(jìn)與質(zhì)量；三是自然條件不可控，受汛期、干旱等惡劣天氣影響大。

3.3后期管護(hù)難

2020年以來(lái)，隨著國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)一系列關(guān)于制止耕地“非農(nóng)化”防止耕地“非糧化”有關(guān)政策，土地整治項(xiàng)目產(chǎn)生的新增耕地須按耕地屬性種植利用，但由于種植糧食作物收益低，耗時(shí)長(zhǎng)，更多選擇種植果樹(shù)等經(jīng)濟(jì)作物，導(dǎo)致耕地“非糧化”現(xiàn)象嚴(yán)重，管護(hù)難，流出量大。

4.土地整治項(xiàng)目管理的主要措施

4.1建立健全項(xiàng)目管理機(jī)制

要想促進(jìn)我國(guó)土地整治項(xiàng)目管理工作的健康發(fā)展就必須建立完善的項(xiàng)目管理機(jī)制。一是構(gòu)建土地資源發(fā)展的決策機(jī)制，提升項(xiàng)目工程整體質(zhì)量，縮小項(xiàng)目工程時(shí)間；二是構(gòu)建監(jiān)督機(jī)制，促進(jìn)資金流動(dòng)和發(fā)展，使得項(xiàng)目更加科學(xué)，可以通過(guò)多方位監(jiān)管機(jī)制對(duì)土地資源進(jìn)行合理控制和分析[4]；三是加大對(duì)管理責(zé)任的落實(shí)力度，從而減少出現(xiàn)問(wèn)題的情況，通過(guò)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)管護(hù)人的積極性。

4.2強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)

一是做好前期基礎(chǔ)調(diào)查工作，充分分析項(xiàng)目的可行性；二是加強(qiáng)宣傳，強(qiáng)化公眾參與，調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)厝罕姺e極性，重視他們的問(wèn)題和需求，使項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)更加符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，落地性更強(qiáng)；三是要增強(qiáng)設(shè)計(jì)的管理能力，盡可能減少設(shè)計(jì)變更的因素。上級(jí)相關(guān)部門批準(zhǔn)土地整治設(shè)計(jì)方案后才能開(kāi)展該項(xiàng)目，否則不能對(duì)土地整治項(xiàng)目的區(qū)域和范圍隨意調(diào)整，也不能不根據(jù)設(shè)計(jì)方案和實(shí)際情況改變現(xiàn)有的實(shí)施規(guī)模。

4.3落實(shí)后期管護(hù)責(zé)任

在整個(gè)土地整治項(xiàng)目結(jié)束后，需落實(shí)好后期的管護(hù)工作，要制定后期管護(hù)制度，增加管護(hù)經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、村委負(fù)責(zé)，簽訂后期管護(hù)責(zé)任書，發(fā)揮主觀能動(dòng)作用，積極對(duì)土地整治項(xiàng)目的可持續(xù)利用做好保障，切實(shí)做好后期管護(hù)。

5.結(jié)論

土地綜合整治是一項(xiàng)利國(guó)利民的民生工程，項(xiàng)目實(shí)施為項(xiàng)目區(qū)域增加耕地面積，改善耕作條件和生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)地方農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，切實(shí)增加農(nóng)民收入，具有明顯的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益。只有完善管理過(guò)程中各個(gè)方面，有效管理土地整治項(xiàng)目，才能使其健康持續(xù)發(fā)展。

6.展望

在當(dāng)前碳達(dá)峰、碳中和納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局的背景下，后續(xù)的全域土地綜合整治可通過(guò)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和土地利用方式轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)土空間的再優(yōu)化，改變整治區(qū)的碳排放量和碳庫(kù)儲(chǔ)量，以科技進(jìn)步和能源改革為引領(lǐng)，以技術(shù)減排和工程減排為抓手，降低整治過(guò)程的碳排放量[5]；統(tǒng)籌推進(jìn)宜耕后備資源開(kāi)發(fā)、廢棄工礦用地治理、退耕還林等，實(shí)現(xiàn)碳源和碳匯用地結(jié)構(gòu)性優(yōu)化，助推“雙碳”目標(biāo)有序高質(zhì)量的實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

［1］夏方舟。全域土地綜合整治：發(fā)展背景、系統(tǒng)內(nèi)涵與趨勢(shì)展望［Ｊ］。浙江國(guó)土資源，2018（10）

［2］邵幸均。土地整治項(xiàng)目管理存在問(wèn)題及對(duì)策建議［J］。山西農(nóng)經(jīng)，2020（24）：61-62.DOI：10.16675/j.cnki.cn14-1065/f.2020.24.023

［3］張文杰。農(nóng)村土地整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)存在的問(wèn)題及對(duì)策：基于萊西市夏格莊鎮(zhèn)土地整治項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)階段的一些思考［J］。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2018，29（7）：30-31

［4］李翠萍。土地整治項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題及對(duì)策［J］。農(nóng)家參謀，2021（04）：109-110

［5］呂天宇?！半p碳”目標(biāo)背景下全域土地綜合整治減排增匯的機(jī)理與路徑研究［Ｊ］。中國(guó)土地科學(xué)，2022（11）

（作者單位：貴州同華晟唐人力資源管理有限公司）