行政公益訴訟起訴期限規(guī)范適用與制度構(gòu)建

古雨堯

（山東大學(xué) 法學(xué)院，山東 威海 264209）

一、問題的提出

2020年，中國政法大學(xué)檢察公益訴訟研究基地發(fā)布了“2019年度十大檢察公益訴訟典型案例”。在鐘祥市人民檢察院訴市人防辦不履行行政征收法定職責(zé)一案①參見湖北省鐘祥市人民法院（2019）鄂0881行初第60號行政判決書。中，被告市人防辦辯稱：市檢察院于2018年4月向防空辦送達(dá)了檢察建議書，但于2019年8 月才向法院提起了行政公益訴訟，一年多的時(shí)間，明顯超出了《中華人民共和國行政訴訟法》（下稱《行訴法》）及其相關(guān)司法解釋六個(gè)月的期限。這就牽扯到了檢察機(jī)關(guān)是否超過起訴期限的問題。行政公益訴訟的起訴期限適用規(guī)范一直都是司法實(shí)踐中一個(gè)爭議問題。在訴訟中，作為被告人的行政機(jī)關(guān)，常常以“檢察機(jī)關(guān)起訴超出起訴期限”作為抗辯意見，而是否超出起訴期限作為可以影響起訴人訴求成敗的關(guān)鍵，人民法院必須對此進(jìn)行回應(yīng)。但同時(shí)，針對該規(guī)范的適用當(dāng)前法律均未有明確的規(guī)定。

這個(gè)爭議，實(shí)則由于行政訴訟法與行政公益訴訟的契合仍存在諸多不確定性[1]。這種不確定來自行政公益訴訟與一般行政訴訟在目的和程序兩個(gè)方面的不同。一般認(rèn)為，傳統(tǒng)行政訴訟中的起訴期限設(shè)置的目的是了維護(hù)法秩序的安定性，保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，其更強(qiáng)調(diào)行政權(quán)的效率性[2]。而行政公益訴訟作為一種客觀訴訟，旨在維護(hù)社會(huì)公共利益以及客觀的法律秩序[3]，相較于一般的行政訴訟來說，行政公益訴訟更注重保護(hù)公共利益。此外，行政公益訴訟具有獨(dú)特的訴前程序與訴訟當(dāng)事人。不同于一般行政訴訟中公民起訴行政機(jī)關(guān)，我國的行政公益訴訟僅有檢察機(jī)關(guān)主體向行政機(jī)關(guān)提起檢察建議后才能起訴?；诖耍疚脑诮Y(jié)合相關(guān)法律規(guī)范與理論的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)回應(yīng)行政公益訴訟起訴期限規(guī)范適用的兩個(gè)爭議，同時(shí)對行政公益訴訟起訴期限當(dāng)前的司法實(shí)踐適用及問題進(jìn)行歸納總結(jié)，并在此基礎(chǔ)上反思構(gòu)建行政公益訴訟起訴期限相關(guān)制度。

二、當(dāng)前行政公益訴訟起訴期限規(guī)范適用的爭議

在行政公益訴訟中，起訴期限可能會(huì)限制檢察機(jī)關(guān)督促行政機(jī)關(guān)履職的訴權(quán)，造成其追求公共利益的實(shí)現(xiàn)所不能。在這種情況下，行政公益訴訟是否應(yīng)適用起訴期限制度就需要明確。同時(shí)，在當(dāng)前法律規(guī)定與行政公益訴訟并不契合的狀況下，行政公益訴訟是否應(yīng)適用《行訴法》及其司法解釋中有關(guān)起訴期限的規(guī)定也值得探究。

（一）行政公益訴訟是否適用起訴期限制度

1.否定說

有學(xué)者認(rèn)為，允許具有原告資格的主體提起訴訟的關(guān)鍵在于行政機(jī)關(guān)的行政行為對社會(huì)公共利益的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性是否依然存在[4]。只要行政機(jī)關(guān)沒有履行職責(zé)，檢察機(jī)關(guān)可以隨時(shí)提起訴訟[5]。此外，在司法實(shí)踐中，也有部分法院認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)受起訴期限的限制。例如在黃石市人民檢察院訴水利局不履行監(jiān)管職責(zé)一案①參見湖北省黃石市黃石港區(qū)人民法院（2020）鄂0202行初第4號行政判決書。中，法院認(rèn)為，公益訴訟是推進(jìn)法治政府國家建設(shè)的重要方式，目前并無法律規(guī)定行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)受起訴期限的限制，因此不支持超過起訴期限的主張。除此之外，在棗莊市山亭區(qū)人民檢察院訴山亭區(qū)財(cái)政局、農(nóng)機(jī)局不履行國有資產(chǎn)職責(zé)一案②參見山東省棗莊市山亭區(qū)人民法院（2018）魯0406行初第36號行政判決書。中，法院認(rèn)為，案件所涉及的國有財(cái)產(chǎn)直至提起公益訴訟時(shí)一直處于受侵害的持續(xù)狀態(tài)，故支持山亭區(qū)檢察院提起本案訴訟未超出起訴期限。

否定行政公益訴訟應(yīng)該適用起訴期限這一制度主要是基于以下幾個(gè)理由。第一，當(dāng)其所保護(hù)的公共利益仍受到侵害時(shí)就可以提起。第二，檢察機(jī)關(guān)是為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的履職，因此當(dāng)行政機(jī)關(guān)未履職之時(shí)就可以提起。第三，現(xiàn)行法律并未規(guī)定公益訴訟應(yīng)受到限制。第四，因公共利益受到侵害為連續(xù)性，所以應(yīng)當(dāng)允許提起訴訟來糾正。

2.肯定說

有學(xué)者主張不能摒棄起訴期限的適用，一方面是基于檢察機(jī)關(guān)有著盡早督促行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)來修復(fù)公共利益的義務(wù)，另一方面則是適用起訴期限有助于維護(hù)法秩序及社會(huì)關(guān)系的安定性[6]。應(yīng)將行政公益訴訟起訴期限納入司法審查范圍，不僅有利于檢察機(jī)關(guān)集中高效行使法律監(jiān)督權(quán)[7]，而且也可以限制到檢察機(jī)關(guān)過度的濫用監(jiān)督。一些司法實(shí)踐中也體現(xiàn)了這點(diǎn)，如在三臺(tái)縣人民檢察院訴人民防空辦不依法履職一案③參見四川省綿陽市中級人民法院（2019）川07行終第104號行政裁決書。中，一審法院認(rèn)為根據(jù)“當(dāng)事人訴訟地位平等”、檢察院獨(dú)一地提起行政公益訴訟的機(jī)關(guān)因此比較熟悉訴訟流程、起訴期限的設(shè)置也有兼顧訴訟效率目的等角度，認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)要受到起訴期限的約束。

贊成行政公益訴訟應(yīng)該適用起訴期限這一制度主要基于以下幾個(gè)理由：第一，有助于維護(hù)法安定性。第二，有助于限制檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)行使，提高訴訟效率。第三，檢察機(jī)關(guān)熟悉流程，理應(yīng)對其嚴(yán)格要求。

本文支持肯定說，即行政公益訴訟應(yīng)適用起訴期限制度，主要理由如下：

（1）行政公益訴訟適用起訴期限存在現(xiàn)實(shí)合理性與現(xiàn)實(shí)必要性。從當(dāng)前行政公益訴訟的模式來看，據(jù)《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（下稱《兩高解釋》）第二十一條④2020 年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十一條第二款：行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在收到檢察建議書之日起兩個(gè)月內(nèi)依法履行職責(zé)，并書面回復(fù)人民檢察院。出現(xiàn)國家利益或者社會(huì)公共利益損害繼續(xù)擴(kuò)大等緊急情形的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在十五日內(nèi)書面回復(fù)。，一般會(huì)先通過遞交檢察建議書的模式來先督促行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，但根據(jù)目前司法實(shí)踐的情況來看，檢察機(jī)關(guān)往往會(huì)根據(jù)公共利益是否仍受到侵害來決定提起訴訟，但由于行政機(jī)關(guān)履行成效一般存在著過程性、滯后性，尤其是在環(huán)境資源保護(hù)領(lǐng)域的公共利益受到侵害后較為難恢復(fù)原狀。因此可能會(huì)出現(xiàn)如下情況：行政機(jī)關(guān)書面回復(fù)了檢察機(jī)關(guān)，仍被提起訴訟。適用起訴期限就可以很好地緩解這一窘境，檢察機(jī)關(guān)向行政機(jī)關(guān)告知的某一個(gè)時(shí)間段的起訴期限，可以向行政機(jī)關(guān)明確一個(gè)最遲的起訴時(shí)間，有助于寬裕行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)，保障對公共利益的修復(fù)，同時(shí)也可以通過訴前程序?qū)崿F(xiàn)訴訟目的，減少了不必要的起訴，節(jié)約了司法資源。因此，行政公益訴訟適用起訴期限具有現(xiàn)實(shí)的合理性。

（2）行政公益訴訟適用起訴期限制度更有利于檢察機(jī)關(guān)對公共利益的維護(hù)。在闡述起訴期限不適用行政公益訴訟的理由之時(shí)，普遍提到的一個(gè)觀點(diǎn)是檢察機(jī)關(guān)適用起訴期限不利于對公共利益的保護(hù)。誠然，國家建立行政公益訴訟的目的主要在于維護(hù)公共利益，但行政公益訴訟不同于一般的行政訴訟，雙方當(dāng)事人均為國家機(jī)關(guān)，均代表著國家公共利益。行政機(jī)關(guān)具有履行保護(hù)公益職責(zé)，而檢察機(jī)關(guān)有督促行政機(jī)關(guān)依法履職的職責(zé)。但從背后的邏輯來講，二者均為保護(hù)公共利益而服務(wù)。但在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)具有督促行政機(jī)關(guān)履職的義務(wù)，如若其不行使訴權(quán)，導(dǎo)致公益訴訟受侵害未能夠及時(shí)被修復(fù)，就違背其目的。因此，從整體的公共利益的保護(hù)邏輯鏈條來看，適用起訴期限制度反而可以使得有利于督促檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)，更好地保障公共利益。

（二）能否直接適用《行訴法》中關(guān)于起訴期限的規(guī)定

有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)直接提起的行政公益訴訟的訴訟時(shí)效，應(yīng)遵循《行訴法》及相關(guān)解釋的一般性與特殊性時(shí)效規(guī)定[8]。提起行政公益訴訟應(yīng)適用《行訴法》第四十六條關(guān)于起訴期限的規(guī)定[9]。這也是司法機(jī)關(guān)所主要采取的一種做法，其規(guī)范依據(jù)主要是基于兩高出臺(tái)的試點(diǎn)期間的工作辦法以及《兩高解釋》中的兜底條款第二十六條①2020 年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十六條：本解釋未規(guī)定的其他事項(xiàng)，適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。。例如，在乳源瑤族自治縣人民檢察院訴縣財(cái)政局、縣畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局不履行其他行政行為法定職責(zé)案②參見廣東省韶關(guān)市武江區(qū)人民法院（2017）粵0203行初第116號行政判決書。中，被告縣畜牧獸醫(yī)水產(chǎn)局稱：因現(xiàn)有規(guī)范未對起訴期限作出具體規(guī)定。根據(jù)《試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》第五十六條，應(yīng)適用現(xiàn)行《行訴法》的一般規(guī)定。

本文認(rèn)為不能直接適用《行訴法》中關(guān)于起訴期限的規(guī)定，從宏觀角度來看，主要理由如下：

（1）設(shè)置準(zhǔn)用性規(guī)則從立法目的上不是專門規(guī)范起訴期限制度。從制定相關(guān)工作辦法以及司法解釋的目的來看，設(shè)置“本解釋未規(guī)定的其他事項(xiàng)，適用民事訴訟法、行政訴訟法以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定”這一準(zhǔn)用性規(guī)則更多的是為了規(guī)范其他制度，保證審判工作中的適用穩(wěn)定。作為一種新的法律制度，行政公益訴訟于2015年開始在全國進(jìn)行試點(diǎn)工作，于2017年《行訴法》修改時(shí)正式確立，2018年初檢法機(jī)關(guān)為了適應(yīng)司法審判的工作需要出臺(tái)了《兩高解釋》。因行政公益訴訟相關(guān)規(guī)定過少，才通過制定司法解釋的方式對相關(guān)制度進(jìn)行彌補(bǔ)，更多的目的在于保證公益訴訟制度的穩(wěn)定實(shí)施。兜底條款作為一項(xiàng)立法技術(shù)，一方面是在試點(diǎn)期間為檢察公益訴訟的穩(wěn)定運(yùn)行提供規(guī)范保障，推動(dòng)試點(diǎn)的順利進(jìn)行，另一方面則是在現(xiàn)行階段為《兩高解釋》中的規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充。因此，該兜底條款的規(guī)定實(shí)際上并不主要針對起訴期限，更多的是為了在舉證責(zé)任、證據(jù)、審理程序或者執(zhí)行程序等一般性規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)充。

（2）行政公益訴訟作為一種特殊的行政訴訟制度應(yīng)有其不同的制度安排。現(xiàn)有的行政公益訴訟制度是以客觀訴訟原理為基礎(chǔ)進(jìn)行構(gòu)建，《兩高解釋》確立了行政公益訴訟兼具救濟(jì)和監(jiān)督這兩項(xiàng)客觀訴訟特征[10]。行政公益訴訟自身客觀訴訟的特殊性要求其做出不同于主觀訴訟的相應(yīng)變化和特別的制度安排[11]。目前司法實(shí)踐中的判決表明了行政公益訴訟具有自己的特殊性，訴訟時(shí)效如何設(shè)計(jì)確實(shí)是一個(gè)問題[12]。此外，從當(dāng)前法律適用的后果來看，適用《行訴法》中關(guān)于起訴期限的規(guī)定并不合適。例如根據(jù)《兩高解釋》第四條③2020 年最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第四條：人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應(yīng)的訴訟權(quán)利，履行相應(yīng)的訴訟義務(wù)，但法律、司法解釋另有規(guī)定的除外。，該解釋中的專門明確的“公益訴訟人”稱謂，顯然不同于現(xiàn)行法律中所列舉的“公民、法人或者其他組織”。因此，適用現(xiàn)行《行訴法》及司法解釋中關(guān)于起訴期限的一般規(guī)定，不僅會(huì)造成司法實(shí)踐中法律適用的僵化，同時(shí)也會(huì)激發(fā)現(xiàn)有行政公益訴訟制度之間內(nèi)部矛盾。

三、行政公益訴訟起訴期限司法實(shí)踐適用及問題

正如前文所言，當(dāng)前實(shí)踐中關(guān)于行政公益訴訟起訴期限法律規(guī)范適用依據(jù)的是《行訴法》及其相關(guān)解釋，但經(jīng)過上文之分析，從宏觀角度而言，不應(yīng)直接適用現(xiàn)有法律規(guī)定。因?qū)嵺`中已產(chǎn)生大量相關(guān)案例，所以有必要從微觀角度針對具體個(gè)案的適用現(xiàn)行規(guī)范進(jìn)行具體分析，以歸納具體案件中法院適用存在的問題及原因。

（一）行政公益訴訟起訴期限司法實(shí)踐適用

在中國裁判文書網(wǎng)上以“起訴期限”為關(guān)鍵詞檢索所有的行政公益訴訟案件，共有108 份文書。通過剔除其他不屬于行政公益訴訟起訴期限的各種情形，總共剩下份67份文書④在中國裁判文書網(wǎng)上以“行政公益訴訟”“起訴期限”為關(guān)鍵詞同時(shí)檢索，2017年有51件，2018年有11件，2019年有27件，2020年有19件。最后檢索時(shí)間為2023年9月19日。。通過對這些案件進(jìn)行歸納總結(jié)，發(fā)現(xiàn)目前的司法實(shí)踐中關(guān)于該問題的法律適用主要有三種情況，分述如表1所示。

表1 行政公益訴訟起訴期限司法實(shí)踐適用

1.行政公益訴訟起訴期限適用《行政訴訟法》第四十六條

在陽泉市城區(qū)人民檢察院訴市國資局開發(fā)區(qū)土地分局不依法履行法定職責(zé)一案①參見山西省陽泉市郊區(qū)人民法院（2018）晉0311行初第48號行政判決書。中，被告人提出公益訴訟起訴人向開發(fā)區(qū)土地分局送達(dá)司法建議書的時(shí)間為2017 年7 月4 日。提起訴訟則是在2018 年9月。公益訴訟起訴人的起訴已經(jīng)超過行政訴訟法第四十六條所規(guī)定的法定起訴期限。此外在宜昌市西陵區(qū)人民檢察院訴市林業(yè)局不履行法定職責(zé)一案中，市林業(yè)局辯稱：“《行訴法》規(guī)定的起訴期限是6個(gè)月，公益訴訟人于2015年10月知道了國家與社會(huì)公共利益受到侵害，但卻在于2016年12月提起訴訟，前后經(jīng)歷一年兩個(gè)月，遠(yuǎn)超法律規(guī)定的起訴期限”。

2.行政公益訴訟起訴期限適用《行訴法》第四十七條、《行訴解釋》第六十六條

在嘉魚縣檢察院訴縣自然資源和規(guī)劃局不履行法定職責(zé)一案②參見湖北省宜昌市西陵區(qū)人民法院（2017）鄂0502行初第1號行政判決書。中，被告嘉魚縣該局提出：根據(jù)《行訴法》第四十六、四十七條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在六個(gè)月內(nèi)向人民法院提起訴訟。公益訴訟人于2018年7月16日得知被告對南京山被損毀的土地未依法履行監(jiān)管職責(zé)，致使國家和社會(huì)公益處于持續(xù)受侵害的狀態(tài)，其于2019年7月26日向法院提起訴訟已經(jīng)超過法律規(guī)定的起訴期限。又如在鐘祥市檢察院訴市防空辦不履行行政征收法定職責(zé)一案③參見湖北省嘉魚縣人民法院（2019）鄂1221行初第17號行政判決書。中，市防空辦依據(jù)的法律法規(guī)是《行訴解釋》第六十六條，即對行政機(jī)關(guān)不履職提起訴訟的，應(yīng)在履行屆滿之日內(nèi)六個(gè)月內(nèi)提出。

3.行政公益訴訟起訴期限適用《行訴解釋》第六十四條

在徐州市自然資源和規(guī)劃局不履行法定職責(zé)一案④參見湖北省鐘祥市人民法院（2019）鄂0881行初第60號行政判決書。中，被告徐州市該局辯稱：鼓樓區(qū)檢察院于2017年3月向其發(fā)出檢察建議，其在2017年的5月書面向檢察院答復(fù)，但檢察院卻在12 月提起了訴訟，這已經(jīng)超過了法定6 個(gè)月的起訴期限。但本案法院經(jīng)過審理后認(rèn)為：本案中，他人改變林地用途導(dǎo)致該公共利益長時(shí)間受到損害，檢察機(jī)關(guān)有必要提起訴訟；且據(jù)2017年施行的《行訴解釋》第四十一條第一款，行政機(jī)關(guān)未告知起訴期限的，其起訴期限是兩年的最長期。故檢察機(jī)關(guān)經(jīng)歷七個(gè)月之后提起訴訟，在當(dāng)時(shí)法律規(guī)定的兩年之內(nèi)，未違反起訴期限相關(guān)規(guī)定。

（二）行政公益訴訟中超出起訴期限的原因

通過對上述案例進(jìn)行分析匯總，可發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致超過起訴期限的常見原因主要有以下兩點(diǎn)：

第一，在行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)恢復(fù)公益會(huì)受許多客觀條件的限制，如自然環(huán)境、氣候條件等等，并非行政機(jī)關(guān)做出行為之后就可以起到明顯的改善效果，需要時(shí)間去把握成效。這就導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在提出檢察建議后，等待行政機(jī)關(guān)履職過程中容易超過《行訴法》一般規(guī)定的六個(gè)月起訴期限。

第二，行政機(jī)關(guān)自身的能力存在限度。在行政機(jī)關(guān)依法履職保護(hù)公共利益的時(shí)候，單個(gè)行政機(jī)關(guān)的能力是有限的，對于一些公益受損的情況，可能行政機(jī)關(guān)只能先行做出行政處罰，對于后續(xù)的修復(fù)工作需要找專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理[13]。此外，在國有土地出讓金受損的情況下，也需要行政機(jī)關(guān)聯(lián)合金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理。行政公益訴訟中訴前程序的設(shè)立一般被視為對行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的尊重（先提出檢察建議再提起訴訟），檢察機(jī)關(guān)會(huì)等待行政機(jī)關(guān)一段時(shí)間再提起訴訟，因行政機(jī)關(guān)自身能力限制，會(huì)導(dǎo)致后續(xù)提起訴訟可能超出起訴期限。

（三）行政公益訴訟起訴期限司法實(shí)踐適用存在的問題及原因

通過對上述案件進(jìn)行歸納分析，可以發(fā)現(xiàn)行政公益訴訟起訴期限司法適用中存在三個(gè)問題：

第一，忽視行政公益訴訟的起訴前提。在行政公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)實(shí)際上維護(hù)的是一種客觀的公共利益，而并非自身的利益。此外，依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的起訴邏輯是“行政機(jī)關(guān)未履行職責(zé)，經(jīng)檢察建議后公共利益仍受到侵害”。而在具體實(shí)踐的第一種情形中，法院忽略了行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)是未依法履職的前提，是一種被動(dòng)的不作為，而《行訴法》第四十六條規(guī)定的前提是當(dāng)行政機(jī)關(guān)對行政相對人作出具體行政行為的時(shí)限，是一種主動(dòng)的作為。

第二，混淆“依申請”與“依職權(quán)”?！缎性V解釋》第六十六條的適用前提是當(dāng)行政相對人向行政機(jī)關(guān)申請保護(hù)自身的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益后，行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，此時(shí)行政相對人向法院提起訴訟才受該條規(guī)定的起訴期限約束。而在行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)擁有的是依法律規(guī)定而保護(hù)公共利益的職責(zé)，是依職權(quán)，例如有各級林業(yè)主管部門（如林業(yè)局）對森林資源的保護(hù)。這顯然和上述規(guī)定的“依申請而不履行”情況是有所不同的。

第三，對行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議書性質(zhì)認(rèn)定錯(cuò)誤。在具體實(shí)踐的第三種情形中本案中，人民法院將行政機(jī)關(guān)回復(fù)檢察建議書認(rèn)為是其作出的一種具體行政行為，因此對于檢察機(jī)關(guān)來說可以在收到回復(fù)之后的兩年內(nèi)提起檢察公益訴訟。具體行政行為是行政機(jī)關(guān)對特定的公民、法人和其他組織作出的影響權(quán)利或義務(wù)的單方行為，例如頒發(fā)駕駛證的行政許可，或者是對公民進(jìn)行拘留的行政處罰等。但在行政公益訴訟中，行政機(jī)關(guān)針對檢察機(jī)關(guān)檢察建議進(jìn)行回復(fù)這一行為顯然并不對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。

綜上所述，我們可以看到產(chǎn)生上述問題的原因在于以下兩個(gè)方面：其一，從規(guī)范層面上來講，行政公益訴訟案件審理有關(guān)起訴期限的過程中存在強(qiáng)行適用法律規(guī)范的現(xiàn)象，現(xiàn)存的法律規(guī)定并不能解決行政公益訴訟中的起訴期限的問題。其二，從制度層面來講，二者的訴訟主體與行為均不同。行政訴訟以具體行政行為為核心連接行政機(jī)關(guān)和行政相對人，而行政公益訴訟以行政機(jī)關(guān)不依法履職法定職責(zé)、不維護(hù)公共利益為核心連接行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)。

四、行政公益訴訟起訴期限制度的構(gòu)建

針對行政公益訴訟制度起訴期限構(gòu)建的反思，應(yīng)結(jié)合行政公益訴訟的客觀訴訟屬性，從與現(xiàn)有制度的融洽銜接、針對不同類型的案件建立不同的規(guī)定、建立相應(yīng)起訴期限的后果三個(gè)角度進(jìn)行探討。

（一）行政公益訴訟的起訴期限應(yīng)與現(xiàn)有制度融洽銜接

目前行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)范性法律文件主要是2020 年修改的《兩高解釋》。根據(jù)法律制度體系間的統(tǒng)一性，應(yīng)當(dāng)保證起訴期限制度與現(xiàn)有規(guī)范有機(jī)銜接，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面。其一，與訴前程序的銜接。關(guān)于行政公益訴訟的起訴期限構(gòu)建，需要進(jìn)一步明確訴前程序?qū)ζ鹪V期限的影響[14]。訴前程序作為一項(xiàng)必經(jīng)前置程序，其在行政公益訴訟案件的解決中起到了重要作用，在試點(diǎn)的兩年期間有77.14%的案件由行政機(jī)關(guān)經(jīng)訴前程序后糾正違法或依法履職[15]。因此，新起訴期限制度的構(gòu)建應(yīng)充分考慮當(dāng)前訴前程序的特點(diǎn)，例如行政機(jī)關(guān)針對檢察建議書的回復(fù)機(jī)制、可能提起多次訴前建議等問題。其二，還需要考慮與現(xiàn)有起訴條件的銜接?，F(xiàn)行規(guī)定并未將起訴期限作為行政公益訴訟的起訴前提條件。但是否可以將起訴期限列入起訴條件中，或者建立相應(yīng)起訴期限的預(yù)審機(jī)制，這都有待更為細(xì)致地考慮。

（二）行政公益訴訟的起訴期限應(yīng)針對不同類型的案件建立不同的規(guī)定

當(dāng)前行政公益訴訟的范圍總體呈現(xiàn)擴(kuò)展趨勢，從《行訴法》規(guī)定的四大領(lǐng)域擴(kuò)展到英雄烈士保護(hù)等諸多領(lǐng)域，針對行政公益訴訟案件類型眾多的情形，應(yīng)當(dāng)討論不同種類案件的差異化的規(guī)定。本文主要從不同類型案件是否該有起訴期限限制、起訴期限起算點(diǎn)、起訴期限期間長度三個(gè)方面來探討差異化規(guī)定。

1.行政公益訴訟案件可能的分類

對于行政公益訴訟不同類型案件的特性，可以將其依據(jù)以下幾個(gè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。第一，可以根據(jù)公共利益客觀恢復(fù)的難易程度劃分，可將生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)及文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)等相似類型與國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)等追讓財(cái)產(chǎn)類型進(jìn)行區(qū)分。第二，可以根據(jù)是否涉及刑事犯罪線索進(jìn)行劃分，可將涉及瀆職類或者過多的國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)或食品藥品安全類型的案件與其他案件進(jìn)行區(qū)分。第三，可以根據(jù)對公共利益與人民健康生活影響程度不同，將食品藥品安全領(lǐng)域及實(shí)踐中高鐵運(yùn)營安全類型的案件與其他案件進(jìn)行區(qū)分。

2.特殊類型案件可以不適用起訴期限限制

行政公益訴訟須適用起訴期限規(guī)定。但值得注意的是，針對某些特殊類型的案件，如對英烈紀(jì)念設(shè)施的公益訴訟，或者是對人民健康生活有著重大關(guān)聯(lián)的案件，也可考慮不受起訴期限的限制。一方面，對英烈紀(jì)念設(shè)施的公益訴訟，背后代表著國家對英烈的尊重與緬懷。無論經(jīng)歷過多長時(shí)間，該公共利益都有可能受到侵害，對其不適用起訴期限限制，可以保證任何時(shí)候檢察機(jī)關(guān)維護(hù)這一民族利益。另一方面，某些公共利益案件嚴(yán)重影響著人民的生命健康權(quán)，如在三門峽市違建塘壩危害高鐵運(yùn)營安全公益訴訟案，村民分別修路筑壩、填土造田，給運(yùn)行的高鐵產(chǎn)生非常大的安全問題，對于這種類型的案件，應(yīng)允許檢察機(jī)關(guān)的訴權(quán)不受到限制，以保障人民的生命健康安全。

3.不同類型案件應(yīng)具有不同的起算點(diǎn)

目前，關(guān)于行政公益訴訟起訴起算點(diǎn)，學(xué)界主要有以下三種建議。第一是設(shè)定為檢察建議回復(fù)期屆滿之日或者行政機(jī)關(guān)回復(fù)之時(shí)[16]。第二是設(shè)定為發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)未依法履職的行為侵害國家利益和社會(huì)公共利益之日[17]。第三是從檢察建議中對于行政機(jī)關(guān)限定的整改結(jié)束日期起算[18]。茲認(rèn)為應(yīng)以第三種起算點(diǎn)為一般情況下規(guī)定，特殊情況適用第二種規(guī)定。理由如下，以檢察建議中對于行政機(jī)關(guān)限定的整改結(jié)束日期起算，一方面可以契合當(dāng)前訴前程序的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)現(xiàn)行的相關(guān)法律規(guī)定，任何行政公益訴訟都會(huì)必經(jīng)這一過程，以該過程中的整改結(jié)束日期為起算，具有普適性，同時(shí)與訴前程序相契合。另一方面，以該點(diǎn)起算，使得起算期限的計(jì)算晚于行政機(jī)關(guān)行使整改措施，這也是對行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的一種尊重。而在特殊情況下，例如以追讓財(cái)產(chǎn)類型的案件，可以發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)未依法履職之時(shí)起算，將起算點(diǎn)提前。因?yàn)閷τ陬愃七@種案件，產(chǎn)生公共利益受到侵害的原因主要是由于行政機(jī)關(guān)未作出履職行為，本身公共利益（如財(cái)產(chǎn)）是很快能夠追回的。將起算點(diǎn)提前，有助于快速解決這類案件，維護(hù)其公共利益。

4.不同類型案件應(yīng)具有不同的起訴期間

實(shí)際情況之下，由于一些客觀的緣故，會(huì)導(dǎo)致行政公益訴訟所經(jīng)歷的時(shí)間過長。針對該類型的案件，應(yīng)當(dāng)設(shè)置較一般起訴期間更長的區(qū)間。從行政機(jī)關(guān)的角度來講，有些公共利益難以及時(shí)恢復(fù)，例如生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)領(lǐng)域，即使行政機(jī)關(guān)作出了整改行為，但受環(huán)境、氣候等影響，公共利益恢復(fù)仍需過程。從檢察機(jī)關(guān)角度來講，有些案件的過程復(fù)雜，需要的時(shí)間會(huì)更長。尤其是與刑事案件相關(guān)的情況下，可能會(huì)先走刑事訴訟的程序再由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，對于這些情形來說，所需要的時(shí)間就會(huì)相較于一般的情況而更長。

當(dāng)然，盡管行政公益訴訟受案范圍當(dāng)前正處于快速擴(kuò)大的一個(gè)階段，不同的分類也不可能完全涵蓋司法實(shí)踐中涌現(xiàn)出的不同個(gè)案，但希望能夠考慮到其案件類型眾多的現(xiàn)實(shí)因素，在制度構(gòu)建中著重考慮到這點(diǎn)因素。

（三）完善行政公益訴訟超過起訴期限的后果

在傳統(tǒng)的行政訴訟中，超過相應(yīng)的起訴期限意味著起訴人敗訴，設(shè)置行政公益訴訟，將行政訴訟作為解決行政公益爭論和救濟(jì)的最后途徑[19]。如若將傳統(tǒng)的敗訴結(jié)果運(yùn)用在行政公益訴訟中，那必然會(huì)違反行政公益訴訟的設(shè)置初衷。因此，應(yīng)設(shè)置更合理、符合公益訴訟制度目的與特殊性的相關(guān)制度，完善假若超出起訴期限的后果。針對該問題，茲認(rèn)為可以從制度內(nèi)與制度外兩個(gè)角度進(jìn)行完善。

1.制度內(nèi)--建立多級起訴期限后果制度

以公益訴訟起訴人向人民法院起訴為時(shí)間點(diǎn)計(jì)算，結(jié)合行政機(jī)關(guān)的行為以及公共利益的恢復(fù)程度，建立多級的起訴期限后果制度。以檢察機(jī)關(guān)均超過起訴期限為限，共有以下幾種情況：第一，當(dāng)公共利益侵害已經(jīng)恢復(fù)不能存在之時(shí)，檢察院撤回起訴的，法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許；檢察院不撤回的，應(yīng)當(dāng)駁回訴訟請求。第二，當(dāng)行政機(jī)關(guān)完全未行使職責(zé)或怠于行使職權(quán)（沒有用盡全力）之時(shí)，而公共利益受到侵害依舊可以恢復(fù)之時(shí)，人民法院應(yīng)當(dāng)繼續(xù)審理案件，并告誡檢察機(jī)關(guān)，但并不產(chǎn)生任何實(shí)體上的影響。第三，當(dāng)行政機(jī)關(guān)正在履行法定職責(zé)，法院可以延期審理，當(dāng)出現(xiàn)上述前兩種情況之時(shí)，法院重新開始審理案件并根據(jù)相應(yīng)情況進(jìn)行判決，該延期審理應(yīng)以一次為限。

2.制度外--建立起訴期限與上訴聯(lián)合機(jī)制

從整個(gè)訴訟制度考慮，可以通過建立起訴期限與上訴的聯(lián)合機(jī)制，來為解決行政公益訴訟爭議提供后續(xù)的監(jiān)督保障。建議延長行政公益訴訟的上訴期間，當(dāng)行政公益訴訟案件審理后，檢察機(jī)關(guān)雖因超過起訴期限敗訴。但若行政機(jī)關(guān)在此上訴期間內(nèi)仍然怠于行使其職權(quán)，則檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)地也可以提起上訴，通過二審程序來審理實(shí)體問題來督促行政機(jī)關(guān)依法履職，保護(hù)公共利益。建立起訴期限與上訴聯(lián)合機(jī)制，這樣設(shè)置的目的在于將檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督時(shí)間延長，貫穿到整個(gè)行政公益訴訟全過程。

五、結(jié)語

行政公益訴訟作為一個(gè)新生制度，很多基本性的規(guī)定都不完善，存在諸多問題。雖然學(xué)界對行政公益訴訟起訴期限的規(guī)范適用有了一定的研究，但是其中關(guān)于起訴期限的理論研討依舊很少，推動(dòng)該制度的發(fā)展和完善，仍需理論界的不斷討論與司法實(shí)踐中的不斷應(yīng)用。本文論及的行政公益訴訟起訴期限問題并非定論，只是筆者的分析與設(shè)想，更需理論界與實(shí)務(wù)界的共同探討，以推進(jìn)后續(xù)實(shí)體規(guī)范立法問題的進(jìn)行。